Страница:
Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ФСБ РФ) ведет единый федеральный список организаций (в том числе иностранных и международных), признанных судами РФ террористическими. Лишь после включения в список и опубликования[473] такого списка возможно проведение против этих организаций контртеррористической операции[474] на территории РФ.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О противодействии терроризму» в борьбе с терроризмом Вооруженные Силы РФ могут применяться для: 1) пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами[475]; 2) пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства[476];
3) участия в проведении контртеррористической операции[477]; 4) пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
1.4. Внешнеполитическая деятельность государства по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности
В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О противодействии терроризму» в борьбе с терроризмом Вооруженные Силы РФ могут применяться для: 1) пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами[475]; 2) пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства[476];
3) участия в проведении контртеррористической операции[477]; 4) пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
1.4. Внешнеполитическая деятельность государства по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности
Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы могут привлекаться для выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных законодательством РФ[478].
Такие задачи могут быть связаны с использованием Вооруженных Сил за пределами территории России. Существуют следующие основания для участия Вооруженных Сил России в операциях по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности в составе коллективных вооруженных сил: 1) решение Совета Безопасности ООН[479]; 2) обязательства, вытекающие из международного договора, заключенного Россией. Российские Вооруженные Силы могут направляться в распоряжение Совета Безопасности ООН на основе: а) предусмотренного Уставом ООН особого соглашения с Советом Безопасности ООН; б) решения Совета Безопасности ООН; в) ратифицированного и вступившего в силу для РФ международного договора либо (если заключение международного договора не предполагается) в соответствии с федеральным законом; г) решения, принимаемого Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. Принятие подобного решения должно предварять предложение, вносимое Президентом РФ в Совет Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона[480] могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления. В соответствии с п. «г» ст. 102 Конституции РФ решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ относится к исключительной компетенции Совета Федерации. Порядок принятия Советом Федерации решения о возможности использования Вооруженных Сил за пределами РФ определен в Регламенте Совета Федерации от 6 февраля 1996 г.[481]. Так, в соответствии со ст. 161 Регламента такого рода решение рассматривается верхней палатой российского парламента по предложению Президента.
Под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием РФ понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые СБ ООН в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений РФ, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров РФ и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (далее – миротворческая деятельность), а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению СБ ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии (см. приложение 32).
Установлены обязанности Министерства обороны Российской Федерации по обеспечению участия РФ в международных организациях системы ООН (см. приложение 35).
Поддержание мира (англ. peacekeeping) предполагает проведение операций по поддержанию мира (англ. peacekeeping operations) с использованием военных наблюдателей, или многонациональных вооруженных сил, или миротворческих сил государств – членов ООН (по решению СБ, в отдельных случаях – Генеральной Ассамблеи), или государств – членов региональных соглашений (по решению соответствующего органа). Эти операции должны обеспечивать соблюдение условий прекращения огня и разъединения сил уже после заключения соглашения о перемирии. Отметим, что международные миротворческие операции начали проводиться с 1948 г.[482] (см. приложение 34). С тех пор во всех уголках мира в общей сложности было проведено 63 операции Организации Объединенных Наций по поддержанию мира[483]. В документах ООН они обычно определяются следующим образом: «Операция по поддержанию мира – это действия с участием военнослужащих, не имеющих права прибегать к использованию принудительных мер, предпринимаемые Объединенными Нациями с целью поддержания или восстановления международного мира и безопасности в районе конфликта. Для проведения ОПМ требуются добровольное согласие и сотрудничество всех заинтересованных сторон. Задействованный в операции военный персонал выполняет поставленные задачи, не прибегая к силе оружия (кроме как в целях самообороны; в случае попыток со стороны отдельных лиц / групп помешать миротворцам осуществлять задачи, оговоренные в мандате операции; для защиты гражданского персонала миротворческой миссии или других международных, региональных, общественных и т. п. организаций, действующих в районе конфликта), чем операции по поддержанию мира отличаются от принуждения к миру, предусмотренного в ст. 42 (гл. VII) Устава ООН»[484].
После окончания холодной войны начала пропагандироваться мысль, что теперь армии вообще для того и существуют, чтобы «творить мир». Настойчивость, с которой эта мысль внедряется в сознание общественности, камуфлирует как ее сущностную абсурдность, так и провалы попыток ее практического воплощения. За 60 лет миротворцы ООН особых успехов не достигли. Видимо, порочным является сам принцип, при котором на осуществление миротворческой операции должно быть получено согласие конфликтующих сторон, причем они должны заявить о готовности оказывать содействие проведению операции. Установленная схема означает, что операция проводится только в том случае, если участники конфликта сами уже не способны продолжать войну и ищут «приличный» выход из ситуации. Таковым оказывается привлечение войск ООН. Если у сторон вновь возникает желание воевать, то контингент ООН ни в коем случае не является препятствием для этого[485].
В начале 90-х гг. XX в. традиционная модель операций по поддержанию мира трансформировалась в комплексную модель, вобравшую в себя многочисленные военные и гражданские элементы. Традиционные операции по поддержанию мира всегда осуществляются в рамках «главы VI с половиной» Устава ООН (по меткому выражению Генерального секретаря ООН Д. Хаммаршельда[486]), так как не предполагают применения принудительно-силовых мер. Комплексные операции по поддержанию мира, если того требует обстановка в зоне конфликта, учреждаются на основании гл. VII, что находит отражение в их мандате. Они допускают ограниченное применение силы не только для самообороны. Самые крупные провалы в деятельности ООН по пресечению насилия в отношении гражданского населения были связаны с усилиями по сдерживанию этнических чисток и геноцида[487].
Реальную пользу, теоретически и практически, может принести принуждение к миру (англ. peace enforcement) – форма вооруженного вмешательства, принятие принудительно-силовых и иных мер по отношению к государству-агрессору или стороне конфликта, не желающей выполнять требования международных или региональных организаций безопасности и угрожающей международному (региональному) миру (силовое вмешательство в конфликт с целью его прекращения). Принуждение к миру предполагает две формы: 1) без использования вооруженных сил (экономические, правовые, финансовые санкции); 2) с использованием вооруженных сил (ООН, региональных организаций безопасности или коалиций стран) – операции по принуждению к миру (англ. peace enforcement operations). Принуждение к миру не предполагает согласия враждующих сторон. В ходе таких операций вооружение и военная техника используются не только в целях самообороны, но и по прямому назначению: для уничтожения военных объектов и инфраструктур, вооруженных группировок (незаконных военизированных формирований, бандформирований и т. п.), препятствующих локализации конфликта, его урегулированию и разрешению[488].
Подобные операции проводятся в рамках гл. VII Устава ООН, предусматривающей принудительные действия (меры), только с санкции Совета Безопасности ООН и под его контролем. Установление мира представляет собой предусмотренную Главой VTI Устава ООН операцию, проводимую силами Организации Объединенных Наций или отдельными государствами, группами государств, региональными организациями на основании просьбы со стороны заинтересованного государства (Корея, 1950 г.) либо с санкции Совета Безопасности ООН (Персидский залив, 1990 г.). Эти силы имеют ясную боевую задачу и право применять принудительные меры в целях выполнения своего мандата[489].
Примерами гуманитарных силовых операций ООН[490] могут считаться акции ООН, которые осуществлялись в отношении Ирака в 1991 г., Сомали в 1992 г. (операции по поддержанию мира, которые начинали проводиться в соответствии с гл. VI Устава ООН, по ходу развития конфликта переросли в операции, предусмотренные гл. VII)[491], Боснии и Герцеговины в 1993–1995 гг. (при проведении операций сочетались характерные черты действий как по установлению, так и по поддержанию мира)[492], в Руанде и Гаити в 1994 г. (традиционные действия по поддержанию мира, предпринимаемые с согласия всех заинтересованных сторон, осуществлялись параллельно с временными операциями под командованием и контролем отдельных государств)[493].
Сегодня эффективным миротворцем является Россия, которая занималась миротворчеством в основном на территории бывшего СССР (хотя ее подразделения входили и в состав нескольких контингентов ООН в «дальнем зарубежье»). Здесь были проведены четыре миротворческие операции – в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и Таджикистане. Во всех случаях это делалось вне рамок ООН, хотя потом эта организация формально подключилась к операциям в Абхазии и Таджикистане. Во всех случаях имело место принуждение к миру, т. е. применялся тот единственный способ, который может дать реальный эффект, а статус «миротворческих сил СНГ» получали российские войска, уже дислоцированные в данных регионах. Практика показала, что Коллективные силы по поддержанию мира (КСПМ) являлись важным средством прекращения (локализации) вооруженных конфликтов. Однако миротворческие силы должны быть подлинно коллективными[494]. За годы, в течение которых на территории СНГ имели место вооруженные конфликты, ООН не учредила ни одной полномасштабной операции по поддержанию мира, что дает возможность говорить о тенденции смещения миротворческих усилий с применением воинских контингентов на региональный уровень[495]. Функции сил по поддержанию мира, которые традиционно состояли в контроле за соблюдением соглашений о прекращении огня, демаркационных линиях и выводе войск, за последние годы расширились, включив контроль за проведением выборов, доставку грузов гуманитарной помощи, содействие процессу национального примирения и восстановления социальной, экономической и административной инфраструктуры государства. Силы по поддержанию мира не имеют военных полномочий на принятие силовых мер, и, хотя они и вооружены легким оборонительным оружием, личный состав этих сил вправе применять его только в случае крайней необходимости и только в целях самообороны[496].
Такие задачи могут быть связаны с использованием Вооруженных Сил за пределами территории России. Существуют следующие основания для участия Вооруженных Сил России в операциях по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности в составе коллективных вооруженных сил: 1) решение Совета Безопасности ООН[479]; 2) обязательства, вытекающие из международного договора, заключенного Россией. Российские Вооруженные Силы могут направляться в распоряжение Совета Безопасности ООН на основе: а) предусмотренного Уставом ООН особого соглашения с Советом Безопасности ООН; б) решения Совета Безопасности ООН; в) ратифицированного и вступившего в силу для РФ международного договора либо (если заключение международного договора не предполагается) в соответствии с федеральным законом; г) решения, принимаемого Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. Принятие подобного решения должно предварять предложение, вносимое Президентом РФ в Совет Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона[480] могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления. В соответствии с п. «г» ст. 102 Конституции РФ решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ относится к исключительной компетенции Совета Федерации. Порядок принятия Советом Федерации решения о возможности использования Вооруженных Сил за пределами РФ определен в Регламенте Совета Федерации от 6 февраля 1996 г.[481]. Так, в соответствии со ст. 161 Регламента такого рода решение рассматривается верхней палатой российского парламента по предложению Президента.
Под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием РФ понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые СБ ООН в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений РФ, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров РФ и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (далее – миротворческая деятельность), а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению СБ ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии (см. приложение 32).
Установлены обязанности Министерства обороны Российской Федерации по обеспечению участия РФ в международных организациях системы ООН (см. приложение 35).
Поддержание мира (англ. peacekeeping) предполагает проведение операций по поддержанию мира (англ. peacekeeping operations) с использованием военных наблюдателей, или многонациональных вооруженных сил, или миротворческих сил государств – членов ООН (по решению СБ, в отдельных случаях – Генеральной Ассамблеи), или государств – членов региональных соглашений (по решению соответствующего органа). Эти операции должны обеспечивать соблюдение условий прекращения огня и разъединения сил уже после заключения соглашения о перемирии. Отметим, что международные миротворческие операции начали проводиться с 1948 г.[482] (см. приложение 34). С тех пор во всех уголках мира в общей сложности было проведено 63 операции Организации Объединенных Наций по поддержанию мира[483]. В документах ООН они обычно определяются следующим образом: «Операция по поддержанию мира – это действия с участием военнослужащих, не имеющих права прибегать к использованию принудительных мер, предпринимаемые Объединенными Нациями с целью поддержания или восстановления международного мира и безопасности в районе конфликта. Для проведения ОПМ требуются добровольное согласие и сотрудничество всех заинтересованных сторон. Задействованный в операции военный персонал выполняет поставленные задачи, не прибегая к силе оружия (кроме как в целях самообороны; в случае попыток со стороны отдельных лиц / групп помешать миротворцам осуществлять задачи, оговоренные в мандате операции; для защиты гражданского персонала миротворческой миссии или других международных, региональных, общественных и т. п. организаций, действующих в районе конфликта), чем операции по поддержанию мира отличаются от принуждения к миру, предусмотренного в ст. 42 (гл. VII) Устава ООН»[484].
После окончания холодной войны начала пропагандироваться мысль, что теперь армии вообще для того и существуют, чтобы «творить мир». Настойчивость, с которой эта мысль внедряется в сознание общественности, камуфлирует как ее сущностную абсурдность, так и провалы попыток ее практического воплощения. За 60 лет миротворцы ООН особых успехов не достигли. Видимо, порочным является сам принцип, при котором на осуществление миротворческой операции должно быть получено согласие конфликтующих сторон, причем они должны заявить о готовности оказывать содействие проведению операции. Установленная схема означает, что операция проводится только в том случае, если участники конфликта сами уже не способны продолжать войну и ищут «приличный» выход из ситуации. Таковым оказывается привлечение войск ООН. Если у сторон вновь возникает желание воевать, то контингент ООН ни в коем случае не является препятствием для этого[485].
В начале 90-х гг. XX в. традиционная модель операций по поддержанию мира трансформировалась в комплексную модель, вобравшую в себя многочисленные военные и гражданские элементы. Традиционные операции по поддержанию мира всегда осуществляются в рамках «главы VI с половиной» Устава ООН (по меткому выражению Генерального секретаря ООН Д. Хаммаршельда[486]), так как не предполагают применения принудительно-силовых мер. Комплексные операции по поддержанию мира, если того требует обстановка в зоне конфликта, учреждаются на основании гл. VII, что находит отражение в их мандате. Они допускают ограниченное применение силы не только для самообороны. Самые крупные провалы в деятельности ООН по пресечению насилия в отношении гражданского населения были связаны с усилиями по сдерживанию этнических чисток и геноцида[487].
Реальную пользу, теоретически и практически, может принести принуждение к миру (англ. peace enforcement) – форма вооруженного вмешательства, принятие принудительно-силовых и иных мер по отношению к государству-агрессору или стороне конфликта, не желающей выполнять требования международных или региональных организаций безопасности и угрожающей международному (региональному) миру (силовое вмешательство в конфликт с целью его прекращения). Принуждение к миру предполагает две формы: 1) без использования вооруженных сил (экономические, правовые, финансовые санкции); 2) с использованием вооруженных сил (ООН, региональных организаций безопасности или коалиций стран) – операции по принуждению к миру (англ. peace enforcement operations). Принуждение к миру не предполагает согласия враждующих сторон. В ходе таких операций вооружение и военная техника используются не только в целях самообороны, но и по прямому назначению: для уничтожения военных объектов и инфраструктур, вооруженных группировок (незаконных военизированных формирований, бандформирований и т. п.), препятствующих локализации конфликта, его урегулированию и разрешению[488].
Подобные операции проводятся в рамках гл. VII Устава ООН, предусматривающей принудительные действия (меры), только с санкции Совета Безопасности ООН и под его контролем. Установление мира представляет собой предусмотренную Главой VTI Устава ООН операцию, проводимую силами Организации Объединенных Наций или отдельными государствами, группами государств, региональными организациями на основании просьбы со стороны заинтересованного государства (Корея, 1950 г.) либо с санкции Совета Безопасности ООН (Персидский залив, 1990 г.). Эти силы имеют ясную боевую задачу и право применять принудительные меры в целях выполнения своего мандата[489].
Примерами гуманитарных силовых операций ООН[490] могут считаться акции ООН, которые осуществлялись в отношении Ирака в 1991 г., Сомали в 1992 г. (операции по поддержанию мира, которые начинали проводиться в соответствии с гл. VI Устава ООН, по ходу развития конфликта переросли в операции, предусмотренные гл. VII)[491], Боснии и Герцеговины в 1993–1995 гг. (при проведении операций сочетались характерные черты действий как по установлению, так и по поддержанию мира)[492], в Руанде и Гаити в 1994 г. (традиционные действия по поддержанию мира, предпринимаемые с согласия всех заинтересованных сторон, осуществлялись параллельно с временными операциями под командованием и контролем отдельных государств)[493].
Сегодня эффективным миротворцем является Россия, которая занималась миротворчеством в основном на территории бывшего СССР (хотя ее подразделения входили и в состав нескольких контингентов ООН в «дальнем зарубежье»). Здесь были проведены четыре миротворческие операции – в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и Таджикистане. Во всех случаях это делалось вне рамок ООН, хотя потом эта организация формально подключилась к операциям в Абхазии и Таджикистане. Во всех случаях имело место принуждение к миру, т. е. применялся тот единственный способ, который может дать реальный эффект, а статус «миротворческих сил СНГ» получали российские войска, уже дислоцированные в данных регионах. Практика показала, что Коллективные силы по поддержанию мира (КСПМ) являлись важным средством прекращения (локализации) вооруженных конфликтов. Однако миротворческие силы должны быть подлинно коллективными[494]. За годы, в течение которых на территории СНГ имели место вооруженные конфликты, ООН не учредила ни одной полномасштабной операции по поддержанию мира, что дает возможность говорить о тенденции смещения миротворческих усилий с применением воинских контингентов на региональный уровень[495]. Функции сил по поддержанию мира, которые традиционно состояли в контроле за соблюдением соглашений о прекращении огня, демаркационных линиях и выводе войск, за последние годы расширились, включив контроль за проведением выборов, доставку грузов гуманитарной помощи, содействие процессу национального примирения и восстановления социальной, экономической и административной инфраструктуры государства. Силы по поддержанию мира не имеют военных полномочий на принятие силовых мер, и, хотя они и вооружены легким оборонительным оружием, личный состав этих сил вправе применять его только в случае крайней необходимости и только в целях самообороны[496].