Пенсионное обеспечение всех трудящихся во Франции гарантируется схемами общего социального обеспечения и АРРКО в той части зарплат, которая не превышает определенного «потолка» для социальных отчислений. Выше этого потолка действуют схемы АРРКО и АГИРК, образуя, таким образом, второй уровень социального обеспечения. Принцип действия этих схем на разных уровнях один и тот же: они являются общенациональными и обязательными. В этом их общий плюс и необходимое условие функционирования системы выплаты пенсий из текущих доходов. Другим общим плюсом является то, что пенсии не «привязаны» к конкретному предприятию, а зависят от общей суммы зарплат в частном секторе. Но у них есть и общий минус: они не отличаются особой гибкостью.
Система перераспределения теоретически означает, что пенсии бывших работников зависят от отчислений работников нынешних, т. е. тех, кто трудится сегодня и получает зарплату в той же компании, отрасли или стране. Ежегодно общая сумма выплаченных пенсий складывается из общей суммы полученных отчислений, разделенной между всеми пенсионерами пропорционально положенной каждому доле. А общая сумма отчислений, в свою очередь, зависит от ставки отчислений, размер которой определяется коллективным соглашением.
Во Франции в настоящее время любой человек, проработавший 40 лет, имеет право на минимальную пенсию (порядка 750 евро в месяц). Пенсионные схемы, предлагаемые компаниями или предприятиями своим сотрудникам, являются дополнением к этой общенациональной системе. Французская система социального обеспечения и пенсионная система как одна из ее составляющих функционируют по принципу перераспределения. Это означает, что страховые взносы, уплачиваемые работающими гражданами либо их работодателями, непосредственно направляются на выплату пенсий. В этом случае речь идет о «солидарности поколений» – идее, очень важной для французской нации. За основу брался принцип pay-as-you-go: каждое поколение через налоговые платежи обеспечивает пособия по старости предыдущему поколению. Но необходимо отметить, что подобная система строится годами. В настоящее время она испытывает серьезные трудности, связанные с нехваткой средств. К такому положению привел не только спад в экономике, но и снижение рождаемости, а также увеличение продолжительности жизни.
Германский Закон 1889 г. предписывал выплату пенсии по инвалидности, в случае если наступившая постоянная неспособность к труду привела к потере возможности зарабатывать две трети заработка по специальности. Пенсии по старости назначались при достижении 70-летнего возраста независимо от состояния трудоспособности. Для получения права на пенсию нужно было платить страховые взносы в течение 5 лет при пенсионировании по инвалидности и 30 лет – по старческой пенсии. Страховые взносы в равных долях были возложены на работников и работодателей. При этом размер пенсий был крайне небольшим[208]. В 1910 г. страхование на случай инвалидности и старости было введено во Франции. Пенсионный возраст был установлен в 65 лет, но в отдельных случаях он понижался. По английскому Закону 1911 г. о страховании инвалидности пенсии выплачивались за счет средств работодателя и государства в размере до 10 % среднего заработка, т. е. в 2 раза меньше, чем пособие по временной нетрудоспособности. Пенсия по старости в этой стране Законом 1908 г. назначалась с 70 лет.
Шагом вперед стало пенсионирование наемных работников по старости нестрахового характера, когда пенсии выплачивались за счет средств бюджета. Впервые такая практика была введена в Дании Законом 1891 г. для лиц старше 60 лет. В Новой Зеландии Законом 1898 г. пенсии назначались с 65 лет. Первой страной, где пенсионный возраст дифференцировался в зависимости от пола, стала Австралия. Законом 1908 г. мужчинам пенсия назначалась с 65 лет, а женщинам с 60 лет. В Австралии также впервые согласно названному Закону пенсии по инвалидности стали выплачиваться за счет бюджета. В данном случае мы имеем дело уже не с социальным страхованием, а тем более, общественным призрением. Пенсии за счет бюджета выплачивались и в Канаде (1927 г.). Это был один из первых исторически сложившихся видов государственного социального обеспечения, осуществляемый за счет бюджетных средств и не зависящий от нуждаемости пенсионируемого лица. Пенсионные системы тяготели к одному из трех типов: государственные, частные, профессиональные (отраслевые)[209].
Программное значение для идеологии пенсионного обеспечения имел уже упомянутый доклад англичанина У. Бевериджа 1944 г., в котором пенсии по старости и инвалидности предлагалось сделать общедоступным благом, для чего обеспечивать равные пенсии при условии взимания равных страховых взносов безотносительно к размеру заработной платы. Следствием этого стал британский Акт национального страхования (1946 г.). Впоследствии на этой базе выросла двухуровневая государственная пенсионная система (базовая государственная пенсия, страховая профессиональная государственная пенсия, зависящая от размера страхового взноса из заработной платы), дополняемая частным страхованием.
После Второй мировой войны произошел стратегический сдвиг в концептуальных подходах к пенсионному страхованию. Если ранее пенсионные системы были нацелены преимущественно на гарантированность минимального уровня доходов, то теперь основной задачей признавалось сохранение прежнего уровня доходов (с небольшим возможным понижением, но сопоставимым с прежним заработком) и достойного постпенсионного статуса. Это нашло закрепление в Конвенции МОТ 1952 г. № 105 «О минимальных нормах социального обеспечения», установившей минимальный уровень пенсионного обеспечения в размере не менее 40 % от заработной платы при наличии 30 лет страхового стажа. В связи с этим во многих странах, где ранее выплачивались только пенсии по твердым ставкам, были введены также пенсионные системы, зависящие от предыдущего заработка (Швеция, 1960 г., Великобритания, 1975 г. и др.). В 1957 г. после пенсионной реформы в ФРГ законодательно был установлен нижний предел возмещения утраченного заработка при выходе на пенсию по возрасту в 60 %, а в 1972 г. признается право на минимальную пенсию и пенсионное страхование распространяется на всех граждан, включая самозанятых. Закон о профессиональных пенсиях 1974 г. легализовал пенсионные программы предприятий, учреждение которых сопрягалось с льготами по налогообложению и создавало дополнительные инвестиционные возможности.
В этой связи интересна государственная пенсионная система США, начало которой положил Закон от 14 августа 1935 г. Это была общая федеральная программа (ОФП), позволившая с 1937 г. выплачивать пенсии по старости, а затем по случаю потери кормильца и по инвалидности. Размер этих выплат с 1950 по 2000 г. вырос с
1 млрд до 407 млрд долл. Это позволило покончить с бедностью в старших возрастах, и в настоящее время пенсионеры имеют большие доходы, чем в среднем граждане США. 70 % работников охвачены системой пенсионного страхования, а несколько меньше – частным пенсионным страхованием. Либерализация вложения пенсионных средств сделала пенсионные фонды одним из главных институтов инвестиционной политики США[210].
Во многих странах, осуществляющих пенсионное страхование по модели Бисмарка (о ней уже говорилось) с возмещением 60–70 % заработной платы, развитие получило добровольное дополнительное пенсионное страхование, были введены минимальные социальные пенсии по возрасту. Добровольное пенсионное страхование в рамках предприятий позволяло замещать еще 10–20 % заработной платы. Модель Бевериджа первоначально была нацелена на возмещение 18–20 % заработка как гарантии прожиточного минимума для всех лиц, достигших определенного возраста. Получившее в ее рамках развитие обязательное и факультативно-обязательное профессиональное страхование, зависящее от размера заработка, покрывало еще 35–45 % его размера. В результате между названными моделями произошло существенное сближение. Отсюда широкое распространение единых национальных пенсионных систем (Бельгия, Испания, Италия, Греция и др.). Это не исключает специального правового регулирования пенсионного обеспечения военнослужащих, государственных служащих, судей и некоторых других категорий работников формального сектора занятости.
К концу XX в. для пенсионного страхования на случай старости и инвалидности в странах Запада были характерны следующие основные тенденции. Оно традиционно выполняло троякую функцию: защита от бедности при наступлении старости или инвалидности, а также при потере кормильца; выплата застрахованному лицу при наступлении страхового случая пенсии, пропорциональной вносимым им страховым взносам; поддержание пенсионных выплат на определенном уровне независимо от инфляции, что выгодно отличает пенсию от личных сбережений. Для получения пенсии по старости изначально требовались минимум два условия: достижение установленного законодательством пенсионного возраста и определенный страховой стаж, т. е. период выплаты взносов в фонд пенсионного страхования. В большинстве развитых стран Запада нормативный пенсионный возраст устанавливается исходя из финансовых возможностей государства. Он в большинстве развитых стран был равен 65 годам для мужчин и женщин (Германия, США, Япония, Канада, Швеция и др.), причем в Норвегии и Дании он был наибольший (67 лет, с 2004 г. в Дании снижен до 65 лет), а во Франции и Италии – наименьший (60 лет для мужчин). Для женщин в Италии этот возраст составлял 55 лет, а в Австрии, Греции, Италии, Великобритании, Франции – 60 лет. Впрочем, в большинстве стран этот возраст имеет тенденции к повышению в соответствии с ростом средней продолжительности жизни. Так, в Италии уже сейчас он составляет 62 года для мужчин и 57 для женщин. В большинстве стран, где пенсионный возраст гендерно дифференцирован, принято решение о его выравнивании или он уже уравнен (Австралия, Бельгия, Великобритания). При этом во многих странах сохранено право на досрочный выход на пенсию, которая в этом случае выплачивается, как правило, частично. Эти изменения оцениваются неоднозначно, а во Франции, где к низкому пенсионному возрасту добавляется самая короткая рабочая неделя (35 часов), обсуждение этих проблем вызвало жаркие дискуссии и даже уличные беспорядки. Отметим, что еще в 1999 г. было предложено увеличить пенсионный возраст с 60 до 65 лет, а период уплаты страховых взносов для получения полной пенсии с 37,5 до 42,5 года. В результате попытка проведения даже ограниченных реформ пенсионной системы стоила отставки трех правительств, а все ограничилось небольшими изменениями.
Перспективы дальнейших изменений во Франции достаточно неопределенны[211].
В большинстве государств размер пенсии зависел от среднего заработка и может быть ограничен минимальным и максимальным уровнем. Дополнительные отраслевые или внутрифирменные пенсии в среднем не превышали 20 % основной. Отчисления самих работников в пенсионный фонд составляли около 40 %, а остальное приходилось на работодателя и государство. Наиболее высокие пенсионные взносы установлены в Нидерландах, а также в странах Скандинавии и Франции.
Исторически пенсионные выплаты формировались на трех уровнях: гарантированные государством основные пенсии, не зависящие от размера страховых выплат; пенсии, зависящие от названного параметра, выплачиваемые на принципе перераспределения взносов работников и работодателей; добровольное страхование, как профессиональное, так и индивидуальное. Последнее связано с выплатой дополнительных пенсий. Это позволяло всем пенсионерам по возрасту получать минимальное содержание и в то же время стимулировало увеличение заработной платы, что вело к росту страховых платежей, а впоследствии и размера пенсии.
Пенсии по инвалидности связаны со стойкой утратой трудоспособности, которой, как правило, предшествует истечение периода временной нетрудоспособности (болезни). В связи с этим страхование по инвалидности в ряде стран, в том числе Франции, Великобритании и Дании, охватывалось страхованием по болезни. В Германии, Италии, Люксембурге страхование по инвалидности относилось к страхованию по старости. Для получения пенсии по инвалидности требовался определенный трудовой стаж, обычно от нескольких месяцев до 5 лет. Во всех развитых странах, кроме Италии, пенсии по инвалидности выплачивались до наступления законного пенсионного возраста, а затем заменялись на пенсию по старости. Помимо заработной платы и страхового стажа на пенсионные выплаты по инвалидности влияла степень утраты трудоспособности. При этом если инвалидность наступала в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, то достаточно небольшой утраты трудоспособности (от 10 до 20 %). Если же инвалидность была связана с общим заболеванием или с непроизводственным несчастным случаем, то условия для получения пенсий изменялись, а степень потери трудоспособности должна была составлять от 50 до 100 %. При полной утрате трудоспособности пенсии составляли обычно от одной второй до двух третей утраченного среднего заработка, исчисляемого за 12 месяцев, предшествующих несчастному случаю. Размер надбавок к пенсии мог зависеть от наличия иждивенцев в семье.
Пенсии по случаю потери кормильца выплачивались, как правило, вдовам и сиротам, реже родителям, внукам, братьям и сестрам умершего. Помимо пенсий могли выплачиваться единовременные пособия на погребение. Условием получения пособия являлись наличие семейных отношений, возраст, трудоспособность потерявших кормильца, а также средний заработок и страховой стаж умершего. Обычно вдовы получали либо фиксированную долю заработной платы умершего супруга, либо от 50 до 80 % пенсии по старости или инвалидности, которую получали или могли получить их мужья. Присутствие государства в пенсионной системе, как правило, не уменьшается. Более того, в Швеции и Польше финансирование пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца начало осуществляться в настоящее время за счет бюджета.
В настоящее время в большинстве государств пенсионные системы трансформируются путем обновления соответствующей правовой базы. Это связано с повышением пенсионного возраста, выстраиванием четырехуровневой системы (минимальная социальная пенсия, обязательное пенсионное страхование, профессиональное страхование на предприятии, личное пенсионное страхование), выравниванием пенсионного возраста мужчин и женщин. Происходят сдвиг от распределительного в сторону смешанного и накопительного типа финансирования, активизация участия государства в регламентировании и финансировании пенсионных систем и др. Это связано с все более обостряющимся демографическим кризисом Западного мира, усилением глобализации и активизацией миграционных потоков. Но ориентир пенсионной системы на гуманистические ценности остается неизменным.
Таким образом, в результате почти полуторавекового развития в странах Запада была создана разветвленная пенсионная система, основанная на солидарности поколений, которая гарантирует право на существование при наступлении старости, потери кормильца или инвалидности. Она предотвращает резкое снижение жизненных стандартов при наступлении данных страховых случаев и возмещает, как правило, не менее 40 % среднего утраченного заработка[212].
Россия. Первые попытки пенсионирования заслуженных и увечных воинов можно встретить еще в начале XVIII в. Так, в Морском уставе (1720 г.) содержатся положения об обеспечении «увечных в бою и состарившихся на службе», а также вдов и сирот лиц, «убитых или умерших на службе». Что касается вольнонаемных работников, то нормы Морского устава о пенсионном обеспечении были распространены в 1738 г. на семьи мастеровых Сестрорецкого завода и служащих Морской академии (бывшей Академии математических и навигацких наук). В 1758 г. принимается положение, согласно которому предполагалось пенсионное обеспечение семей убитых или умерших на службе генералов, офицеров и рядовых из дворян. При Екатерине II пенсионное обеспечение было распространено на лиц, оставивших военную, морскую и гражданскую государственную службу по выслуге лет. В целом в России пенсии организованно начали вводиться в конце XVIII в. для военных и гражданских чиновников. По мнению В.Н. Дурденевского, эта практика была заимствована у Франции[213]. С первой половины XIX в. право на пенсию получили офицеры Войска Донского, чиновники горного ведомства, затем ополченцы, чины иррегулярных войск, лесного, таможенного и карантинного ведомств, учебных округов, а также служащие в Сибири. Пенсии первоначально платились из средств бюджета и являлись видом государственного обеспечения. Первый Пенсионный устав был утвержден в декабре 1827 г., что не отменило ведомственного нормотворчества. Помимо названного Устава на 1857 г. действовали около 40 ведомственных актов. Со второй половины XIX в. вводятся учительские пенсии, которые формировались из удерживаемой части заработной платы. Пенсии в большинстве своем носили эмеритальный характер, т. е. формировались посредством отчисления определенных сумм из денежного содержания. Положения об эмеритальных кассах Морского ведомства было принято в 1858 г., Военного ведомства – в 1859 г., инженеров путей сообщения – в 1860 г. Наконец, в 1883 г. принимаются Главные основания для учреждения земских эмеритальных касс. Впоследствии подобные кассы были учреждены и в других ведомствах.
На некоторых промышленных предприятиях вводилось своеобразное корпоративное пенсионное страхование, причем средства в пенсионный фонд вносились, как правило, как работниками, так и работодателями. Такая практика была достаточно редкой и полностью зависела от доброй воли работодателя. Страхование инвалидности и потери кормильца отчасти осуществлялось в рамках страхования от несчастных случаев и касалось только лиц, получивших инвалидность или погибших в процессе трудовой деятельности, о чем уже говорилось.
В 1858 г. возникли сберегательно-вспомогательные и пенсионные кассы частных железных дорог. Согласно общему положению о них (1888 г.) данные кассы могли выплачивать небольшие пенсии увечным рабочим за счет средств, сформированных из отчислений из заработной платы работников и взносов работодателей. В июне 1894 г. утверждается Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах. Череда подобных актов о профессиональном страховании была продолжена Законом 15 мая 1901 г. о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских или рудничных работах. Это был первый акт, предписывающий обязательное страхование инвалидности, полученной на производстве. По сути, это было страхование от несчастных случаев на производстве. При этом все названные акты касались отдельных, относительно немногочисленных категорий работников[214].
Между тем, необходимость обязательного страхования рабочих по старости и инвалидности с участием государства осознавалось не только самими рабочими, но и представителями власти. Так, шеф жандармов П.Д. Святополк-Мирский в 1901 г. писал, что видит причину рабочего движения в том числе в необеспеченности мастеровых с наступлением старости или из-за неспособности к работе по болезни[215]. Но все ограничилось в итоге только отдельными нормативными правовыми актами о страховании на случай потери кормильца, от несчастных случаев лиц наиболее травмоопасных профессий, а затем и значительной части наемных работников, о чем мы уже упоминали в предыдущих разделах. До 1917 г. система обязательного пенсионного страхования так и не была создана.
Отметим, что в некоторых современных исследованиях без достаточного основания преимущественно из анализа Закона о страховании от несчастных случаев на производстве 1903 г., игнорируя сходный Закон 1912 г., делают вывод о генезисе принципов пенсионного обеспечения наемных работников в Российской империи[216]. В данном контексте правильнее говорить о принципах социального страхования (обеспечения) от несчастных случаев на производстве, в том числе посредством пенсионного обеспечения пострадавших. Пенсионное обеспечение представляет собой многообразное явление в рамках, по меньшей мере, трех институтов права социального обеспечения: страхования от несчастных случаев на производстве, по старости, на случай потери кормильца. Принципы этого обеспечения связаны с представляемыми ими институтами и достаточно разнородны. Это не позволяет принципы страхования от несчастных случаев на производстве в части пенсионирования, изложенные А.П. Федоровым[217], считать универсальными для всего пенсионного обеспечения.
2.5. Медицинская помощь и медицинское страхование
Система перераспределения теоретически означает, что пенсии бывших работников зависят от отчислений работников нынешних, т. е. тех, кто трудится сегодня и получает зарплату в той же компании, отрасли или стране. Ежегодно общая сумма выплаченных пенсий складывается из общей суммы полученных отчислений, разделенной между всеми пенсионерами пропорционально положенной каждому доле. А общая сумма отчислений, в свою очередь, зависит от ставки отчислений, размер которой определяется коллективным соглашением.
Во Франции в настоящее время любой человек, проработавший 40 лет, имеет право на минимальную пенсию (порядка 750 евро в месяц). Пенсионные схемы, предлагаемые компаниями или предприятиями своим сотрудникам, являются дополнением к этой общенациональной системе. Французская система социального обеспечения и пенсионная система как одна из ее составляющих функционируют по принципу перераспределения. Это означает, что страховые взносы, уплачиваемые работающими гражданами либо их работодателями, непосредственно направляются на выплату пенсий. В этом случае речь идет о «солидарности поколений» – идее, очень важной для французской нации. За основу брался принцип pay-as-you-go: каждое поколение через налоговые платежи обеспечивает пособия по старости предыдущему поколению. Но необходимо отметить, что подобная система строится годами. В настоящее время она испытывает серьезные трудности, связанные с нехваткой средств. К такому положению привел не только спад в экономике, но и снижение рождаемости, а также увеличение продолжительности жизни.
Германский Закон 1889 г. предписывал выплату пенсии по инвалидности, в случае если наступившая постоянная неспособность к труду привела к потере возможности зарабатывать две трети заработка по специальности. Пенсии по старости назначались при достижении 70-летнего возраста независимо от состояния трудоспособности. Для получения права на пенсию нужно было платить страховые взносы в течение 5 лет при пенсионировании по инвалидности и 30 лет – по старческой пенсии. Страховые взносы в равных долях были возложены на работников и работодателей. При этом размер пенсий был крайне небольшим[208]. В 1910 г. страхование на случай инвалидности и старости было введено во Франции. Пенсионный возраст был установлен в 65 лет, но в отдельных случаях он понижался. По английскому Закону 1911 г. о страховании инвалидности пенсии выплачивались за счет средств работодателя и государства в размере до 10 % среднего заработка, т. е. в 2 раза меньше, чем пособие по временной нетрудоспособности. Пенсия по старости в этой стране Законом 1908 г. назначалась с 70 лет.
Шагом вперед стало пенсионирование наемных работников по старости нестрахового характера, когда пенсии выплачивались за счет средств бюджета. Впервые такая практика была введена в Дании Законом 1891 г. для лиц старше 60 лет. В Новой Зеландии Законом 1898 г. пенсии назначались с 65 лет. Первой страной, где пенсионный возраст дифференцировался в зависимости от пола, стала Австралия. Законом 1908 г. мужчинам пенсия назначалась с 65 лет, а женщинам с 60 лет. В Австралии также впервые согласно названному Закону пенсии по инвалидности стали выплачиваться за счет бюджета. В данном случае мы имеем дело уже не с социальным страхованием, а тем более, общественным призрением. Пенсии за счет бюджета выплачивались и в Канаде (1927 г.). Это был один из первых исторически сложившихся видов государственного социального обеспечения, осуществляемый за счет бюджетных средств и не зависящий от нуждаемости пенсионируемого лица. Пенсионные системы тяготели к одному из трех типов: государственные, частные, профессиональные (отраслевые)[209].
Программное значение для идеологии пенсионного обеспечения имел уже упомянутый доклад англичанина У. Бевериджа 1944 г., в котором пенсии по старости и инвалидности предлагалось сделать общедоступным благом, для чего обеспечивать равные пенсии при условии взимания равных страховых взносов безотносительно к размеру заработной платы. Следствием этого стал британский Акт национального страхования (1946 г.). Впоследствии на этой базе выросла двухуровневая государственная пенсионная система (базовая государственная пенсия, страховая профессиональная государственная пенсия, зависящая от размера страхового взноса из заработной платы), дополняемая частным страхованием.
После Второй мировой войны произошел стратегический сдвиг в концептуальных подходах к пенсионному страхованию. Если ранее пенсионные системы были нацелены преимущественно на гарантированность минимального уровня доходов, то теперь основной задачей признавалось сохранение прежнего уровня доходов (с небольшим возможным понижением, но сопоставимым с прежним заработком) и достойного постпенсионного статуса. Это нашло закрепление в Конвенции МОТ 1952 г. № 105 «О минимальных нормах социального обеспечения», установившей минимальный уровень пенсионного обеспечения в размере не менее 40 % от заработной платы при наличии 30 лет страхового стажа. В связи с этим во многих странах, где ранее выплачивались только пенсии по твердым ставкам, были введены также пенсионные системы, зависящие от предыдущего заработка (Швеция, 1960 г., Великобритания, 1975 г. и др.). В 1957 г. после пенсионной реформы в ФРГ законодательно был установлен нижний предел возмещения утраченного заработка при выходе на пенсию по возрасту в 60 %, а в 1972 г. признается право на минимальную пенсию и пенсионное страхование распространяется на всех граждан, включая самозанятых. Закон о профессиональных пенсиях 1974 г. легализовал пенсионные программы предприятий, учреждение которых сопрягалось с льготами по налогообложению и создавало дополнительные инвестиционные возможности.
В этой связи интересна государственная пенсионная система США, начало которой положил Закон от 14 августа 1935 г. Это была общая федеральная программа (ОФП), позволившая с 1937 г. выплачивать пенсии по старости, а затем по случаю потери кормильца и по инвалидности. Размер этих выплат с 1950 по 2000 г. вырос с
1 млрд до 407 млрд долл. Это позволило покончить с бедностью в старших возрастах, и в настоящее время пенсионеры имеют большие доходы, чем в среднем граждане США. 70 % работников охвачены системой пенсионного страхования, а несколько меньше – частным пенсионным страхованием. Либерализация вложения пенсионных средств сделала пенсионные фонды одним из главных институтов инвестиционной политики США[210].
Во многих странах, осуществляющих пенсионное страхование по модели Бисмарка (о ней уже говорилось) с возмещением 60–70 % заработной платы, развитие получило добровольное дополнительное пенсионное страхование, были введены минимальные социальные пенсии по возрасту. Добровольное пенсионное страхование в рамках предприятий позволяло замещать еще 10–20 % заработной платы. Модель Бевериджа первоначально была нацелена на возмещение 18–20 % заработка как гарантии прожиточного минимума для всех лиц, достигших определенного возраста. Получившее в ее рамках развитие обязательное и факультативно-обязательное профессиональное страхование, зависящее от размера заработка, покрывало еще 35–45 % его размера. В результате между названными моделями произошло существенное сближение. Отсюда широкое распространение единых национальных пенсионных систем (Бельгия, Испания, Италия, Греция и др.). Это не исключает специального правового регулирования пенсионного обеспечения военнослужащих, государственных служащих, судей и некоторых других категорий работников формального сектора занятости.
К концу XX в. для пенсионного страхования на случай старости и инвалидности в странах Запада были характерны следующие основные тенденции. Оно традиционно выполняло троякую функцию: защита от бедности при наступлении старости или инвалидности, а также при потере кормильца; выплата застрахованному лицу при наступлении страхового случая пенсии, пропорциональной вносимым им страховым взносам; поддержание пенсионных выплат на определенном уровне независимо от инфляции, что выгодно отличает пенсию от личных сбережений. Для получения пенсии по старости изначально требовались минимум два условия: достижение установленного законодательством пенсионного возраста и определенный страховой стаж, т. е. период выплаты взносов в фонд пенсионного страхования. В большинстве развитых стран Запада нормативный пенсионный возраст устанавливается исходя из финансовых возможностей государства. Он в большинстве развитых стран был равен 65 годам для мужчин и женщин (Германия, США, Япония, Канада, Швеция и др.), причем в Норвегии и Дании он был наибольший (67 лет, с 2004 г. в Дании снижен до 65 лет), а во Франции и Италии – наименьший (60 лет для мужчин). Для женщин в Италии этот возраст составлял 55 лет, а в Австрии, Греции, Италии, Великобритании, Франции – 60 лет. Впрочем, в большинстве стран этот возраст имеет тенденции к повышению в соответствии с ростом средней продолжительности жизни. Так, в Италии уже сейчас он составляет 62 года для мужчин и 57 для женщин. В большинстве стран, где пенсионный возраст гендерно дифференцирован, принято решение о его выравнивании или он уже уравнен (Австралия, Бельгия, Великобритания). При этом во многих странах сохранено право на досрочный выход на пенсию, которая в этом случае выплачивается, как правило, частично. Эти изменения оцениваются неоднозначно, а во Франции, где к низкому пенсионному возрасту добавляется самая короткая рабочая неделя (35 часов), обсуждение этих проблем вызвало жаркие дискуссии и даже уличные беспорядки. Отметим, что еще в 1999 г. было предложено увеличить пенсионный возраст с 60 до 65 лет, а период уплаты страховых взносов для получения полной пенсии с 37,5 до 42,5 года. В результате попытка проведения даже ограниченных реформ пенсионной системы стоила отставки трех правительств, а все ограничилось небольшими изменениями.
Перспективы дальнейших изменений во Франции достаточно неопределенны[211].
В большинстве государств размер пенсии зависел от среднего заработка и может быть ограничен минимальным и максимальным уровнем. Дополнительные отраслевые или внутрифирменные пенсии в среднем не превышали 20 % основной. Отчисления самих работников в пенсионный фонд составляли около 40 %, а остальное приходилось на работодателя и государство. Наиболее высокие пенсионные взносы установлены в Нидерландах, а также в странах Скандинавии и Франции.
Исторически пенсионные выплаты формировались на трех уровнях: гарантированные государством основные пенсии, не зависящие от размера страховых выплат; пенсии, зависящие от названного параметра, выплачиваемые на принципе перераспределения взносов работников и работодателей; добровольное страхование, как профессиональное, так и индивидуальное. Последнее связано с выплатой дополнительных пенсий. Это позволяло всем пенсионерам по возрасту получать минимальное содержание и в то же время стимулировало увеличение заработной платы, что вело к росту страховых платежей, а впоследствии и размера пенсии.
Пенсии по инвалидности связаны со стойкой утратой трудоспособности, которой, как правило, предшествует истечение периода временной нетрудоспособности (болезни). В связи с этим страхование по инвалидности в ряде стран, в том числе Франции, Великобритании и Дании, охватывалось страхованием по болезни. В Германии, Италии, Люксембурге страхование по инвалидности относилось к страхованию по старости. Для получения пенсии по инвалидности требовался определенный трудовой стаж, обычно от нескольких месяцев до 5 лет. Во всех развитых странах, кроме Италии, пенсии по инвалидности выплачивались до наступления законного пенсионного возраста, а затем заменялись на пенсию по старости. Помимо заработной платы и страхового стажа на пенсионные выплаты по инвалидности влияла степень утраты трудоспособности. При этом если инвалидность наступала в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, то достаточно небольшой утраты трудоспособности (от 10 до 20 %). Если же инвалидность была связана с общим заболеванием или с непроизводственным несчастным случаем, то условия для получения пенсий изменялись, а степень потери трудоспособности должна была составлять от 50 до 100 %. При полной утрате трудоспособности пенсии составляли обычно от одной второй до двух третей утраченного среднего заработка, исчисляемого за 12 месяцев, предшествующих несчастному случаю. Размер надбавок к пенсии мог зависеть от наличия иждивенцев в семье.
Пенсии по случаю потери кормильца выплачивались, как правило, вдовам и сиротам, реже родителям, внукам, братьям и сестрам умершего. Помимо пенсий могли выплачиваться единовременные пособия на погребение. Условием получения пособия являлись наличие семейных отношений, возраст, трудоспособность потерявших кормильца, а также средний заработок и страховой стаж умершего. Обычно вдовы получали либо фиксированную долю заработной платы умершего супруга, либо от 50 до 80 % пенсии по старости или инвалидности, которую получали или могли получить их мужья. Присутствие государства в пенсионной системе, как правило, не уменьшается. Более того, в Швеции и Польше финансирование пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца начало осуществляться в настоящее время за счет бюджета.
В настоящее время в большинстве государств пенсионные системы трансформируются путем обновления соответствующей правовой базы. Это связано с повышением пенсионного возраста, выстраиванием четырехуровневой системы (минимальная социальная пенсия, обязательное пенсионное страхование, профессиональное страхование на предприятии, личное пенсионное страхование), выравниванием пенсионного возраста мужчин и женщин. Происходят сдвиг от распределительного в сторону смешанного и накопительного типа финансирования, активизация участия государства в регламентировании и финансировании пенсионных систем и др. Это связано с все более обостряющимся демографическим кризисом Западного мира, усилением глобализации и активизацией миграционных потоков. Но ориентир пенсионной системы на гуманистические ценности остается неизменным.
Таким образом, в результате почти полуторавекового развития в странах Запада была создана разветвленная пенсионная система, основанная на солидарности поколений, которая гарантирует право на существование при наступлении старости, потери кормильца или инвалидности. Она предотвращает резкое снижение жизненных стандартов при наступлении данных страховых случаев и возмещает, как правило, не менее 40 % среднего утраченного заработка[212].
Россия. Первые попытки пенсионирования заслуженных и увечных воинов можно встретить еще в начале XVIII в. Так, в Морском уставе (1720 г.) содержатся положения об обеспечении «увечных в бою и состарившихся на службе», а также вдов и сирот лиц, «убитых или умерших на службе». Что касается вольнонаемных работников, то нормы Морского устава о пенсионном обеспечении были распространены в 1738 г. на семьи мастеровых Сестрорецкого завода и служащих Морской академии (бывшей Академии математических и навигацких наук). В 1758 г. принимается положение, согласно которому предполагалось пенсионное обеспечение семей убитых или умерших на службе генералов, офицеров и рядовых из дворян. При Екатерине II пенсионное обеспечение было распространено на лиц, оставивших военную, морскую и гражданскую государственную службу по выслуге лет. В целом в России пенсии организованно начали вводиться в конце XVIII в. для военных и гражданских чиновников. По мнению В.Н. Дурденевского, эта практика была заимствована у Франции[213]. С первой половины XIX в. право на пенсию получили офицеры Войска Донского, чиновники горного ведомства, затем ополченцы, чины иррегулярных войск, лесного, таможенного и карантинного ведомств, учебных округов, а также служащие в Сибири. Пенсии первоначально платились из средств бюджета и являлись видом государственного обеспечения. Первый Пенсионный устав был утвержден в декабре 1827 г., что не отменило ведомственного нормотворчества. Помимо названного Устава на 1857 г. действовали около 40 ведомственных актов. Со второй половины XIX в. вводятся учительские пенсии, которые формировались из удерживаемой части заработной платы. Пенсии в большинстве своем носили эмеритальный характер, т. е. формировались посредством отчисления определенных сумм из денежного содержания. Положения об эмеритальных кассах Морского ведомства было принято в 1858 г., Военного ведомства – в 1859 г., инженеров путей сообщения – в 1860 г. Наконец, в 1883 г. принимаются Главные основания для учреждения земских эмеритальных касс. Впоследствии подобные кассы были учреждены и в других ведомствах.
На некоторых промышленных предприятиях вводилось своеобразное корпоративное пенсионное страхование, причем средства в пенсионный фонд вносились, как правило, как работниками, так и работодателями. Такая практика была достаточно редкой и полностью зависела от доброй воли работодателя. Страхование инвалидности и потери кормильца отчасти осуществлялось в рамках страхования от несчастных случаев и касалось только лиц, получивших инвалидность или погибших в процессе трудовой деятельности, о чем уже говорилось.
В 1858 г. возникли сберегательно-вспомогательные и пенсионные кассы частных железных дорог. Согласно общему положению о них (1888 г.) данные кассы могли выплачивать небольшие пенсии увечным рабочим за счет средств, сформированных из отчислений из заработной платы работников и взносов работодателей. В июне 1894 г. утверждается Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах. Череда подобных актов о профессиональном страховании была продолжена Законом 15 мая 1901 г. о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских или рудничных работах. Это был первый акт, предписывающий обязательное страхование инвалидности, полученной на производстве. По сути, это было страхование от несчастных случаев на производстве. При этом все названные акты касались отдельных, относительно немногочисленных категорий работников[214].
Между тем, необходимость обязательного страхования рабочих по старости и инвалидности с участием государства осознавалось не только самими рабочими, но и представителями власти. Так, шеф жандармов П.Д. Святополк-Мирский в 1901 г. писал, что видит причину рабочего движения в том числе в необеспеченности мастеровых с наступлением старости или из-за неспособности к работе по болезни[215]. Но все ограничилось в итоге только отдельными нормативными правовыми актами о страховании на случай потери кормильца, от несчастных случаев лиц наиболее травмоопасных профессий, а затем и значительной части наемных работников, о чем мы уже упоминали в предыдущих разделах. До 1917 г. система обязательного пенсионного страхования так и не была создана.
Отметим, что в некоторых современных исследованиях без достаточного основания преимущественно из анализа Закона о страховании от несчастных случаев на производстве 1903 г., игнорируя сходный Закон 1912 г., делают вывод о генезисе принципов пенсионного обеспечения наемных работников в Российской империи[216]. В данном контексте правильнее говорить о принципах социального страхования (обеспечения) от несчастных случаев на производстве, в том числе посредством пенсионного обеспечения пострадавших. Пенсионное обеспечение представляет собой многообразное явление в рамках, по меньшей мере, трех институтов права социального обеспечения: страхования от несчастных случаев на производстве, по старости, на случай потери кормильца. Принципы этого обеспечения связаны с представляемыми ими институтами и достаточно разнородны. Это не позволяет принципы страхования от несчастных случаев на производстве в части пенсионирования, изложенные А.П. Федоровым[217], считать универсальными для всего пенсионного обеспечения.
2.5. Медицинская помощь и медицинское страхование
В нашу задачу не входит анализ эволюции всей системы медицинской помощи. Нас интересует только тот ее сегмент, который был связан с медицинской помощью наемных работников, отчасти бедным, а также собственно медицинское страхование. О медицинской помощи в рамках общественного призрения и благотворительности мы уже говорили. К тому же исторически сложилось так, что часть медицинских услуг оказывалась в рамках страхования на случай болезни. Такая же помощь предоставлялась и при страховании от несчастных случаев, а также при страховании на случай инвалидности. В широком смысле все они, по мнению Н.А. Вигдорчика, могли быть отнесены к страховой медицине[218].
Начнем с медицинской помощи. Первоначально она носила неорганизованный характер и каждый больной сам искал возможность для получения им такой помощи соответственно своему месту в социальной структуре и материальным возможностям. В этой ситуации пролетарии изначально оказались в самом «низу» этой своеобразной пирамиды статусных и финансовых возможностей. На помощь приходила благотворительность, которая дополнялась услугами частной медицины. Первыми относительно организованными формами медицинской помощи стали общественно-благотворительная и корпоративная медицина.
Общественно-благотворительная медицина получила достаточное распространение на Западе в XIX в. Она предполагала оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней, а ее учреждения (госпитали, приюты, богадельни и др.) создавались государством, департаментами, общинами, религиозными обществами. Это была уже организованная медицина, но ее учреждения создавались добровольно и действовали с учетом имеющихся материальных средств. Кроме того, в ней преобладал элемент общественной благотворительности. Со временем в некоторых государствах было закреплено своеобразное «право бедного» на медицинскую помощь. Так, французский Закон 1893 г. о бесплатной медицинской помощи обеспечивал ее оказание бедным гражданам за счет средств общин, департаментов, в отдельных случаях и государства. За счет этих же средств оплачивались услуги так называемых врачей для бедных, а также стоимость лекарств при амбулаторном лечении. Французский Закон 1905 г. предполагал оказание бесплатной медицинской помощи лицам старше 70 лет и неизлечимым больным. В.Н. Дурденевский, современник этих законов, достаточно высоко оценил их общественную значимость[219]. Специфика такой помощи заключалась в ее объекте, в качестве которого выступали бедные. Последними признавались не просто малоимущие, а те, кто не мог обеспечить себе элементарного физического существования. Соответственно такая бедность нуждалась в проверке, а список получателей медицинских услуг – в формальном утверждении. Отсюда вытекают две характерные черты общественно-благотворительной медицины. Во-первых, это публичный благотворительный характер, ограниченность контингента получателей таких услуг в силу специфики объекта защиты и недостаточности материальных средств. Во-вторых, унизительность предоставления таких услуг, т. к. до начала XX в. они были сопряжены с лишением бедных избирательного и части гражданских прав, не говоря уже о систематических проверках нуждаемости. На наш взгляд, в данном случае уместно вести речь о социальной помощи или социальных услугах за счет средств соответствующего бюджета.
Начнем с медицинской помощи. Первоначально она носила неорганизованный характер и каждый больной сам искал возможность для получения им такой помощи соответственно своему месту в социальной структуре и материальным возможностям. В этой ситуации пролетарии изначально оказались в самом «низу» этой своеобразной пирамиды статусных и финансовых возможностей. На помощь приходила благотворительность, которая дополнялась услугами частной медицины. Первыми относительно организованными формами медицинской помощи стали общественно-благотворительная и корпоративная медицина.
Общественно-благотворительная медицина получила достаточное распространение на Западе в XIX в. Она предполагала оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней, а ее учреждения (госпитали, приюты, богадельни и др.) создавались государством, департаментами, общинами, религиозными обществами. Это была уже организованная медицина, но ее учреждения создавались добровольно и действовали с учетом имеющихся материальных средств. Кроме того, в ней преобладал элемент общественной благотворительности. Со временем в некоторых государствах было закреплено своеобразное «право бедного» на медицинскую помощь. Так, французский Закон 1893 г. о бесплатной медицинской помощи обеспечивал ее оказание бедным гражданам за счет средств общин, департаментов, в отдельных случаях и государства. За счет этих же средств оплачивались услуги так называемых врачей для бедных, а также стоимость лекарств при амбулаторном лечении. Французский Закон 1905 г. предполагал оказание бесплатной медицинской помощи лицам старше 70 лет и неизлечимым больным. В.Н. Дурденевский, современник этих законов, достаточно высоко оценил их общественную значимость[219]. Специфика такой помощи заключалась в ее объекте, в качестве которого выступали бедные. Последними признавались не просто малоимущие, а те, кто не мог обеспечить себе элементарного физического существования. Соответственно такая бедность нуждалась в проверке, а список получателей медицинских услуг – в формальном утверждении. Отсюда вытекают две характерные черты общественно-благотворительной медицины. Во-первых, это публичный благотворительный характер, ограниченность контингента получателей таких услуг в силу специфики объекта защиты и недостаточности материальных средств. Во-вторых, унизительность предоставления таких услуг, т. к. до начала XX в. они были сопряжены с лишением бедных избирательного и части гражданских прав, не говоря уже о систематических проверках нуждаемости. На наш взгляд, в данном случае уместно вести речь о социальной помощи или социальных услугах за счет средств соответствующего бюджета.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента