Социальное страхование к декабрю 1922 г. охватывала уже около 80 % рабочих и было передано в ведение Наркомата труда. Отметим, что с ноября 1919 по апрель 1920 г. эти наркоматы действовали как единый Наркомат труда и социального обеспечения РСФСР. Помощь ветеранам войны осуществлял Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне (Всерокомпом) при ВЦИК[97]. Он содействовал государственным органам в оказании помощи красноармейцам в период лечения, организовывал заготовку необходимых вещей и др. В состав комитета входили представители Компартии, профсоюзов, советов, отдельных наркоматов.
Материальную помощь инвалидам оказывала кооперация инвалидов. В 1923 г. возникла Всероссийское общество слепых, в 1926 г. – Всероссийское общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919–1923 гг. под председательством А. М. Горького. Она выдавала установленные правительством академические пайки, содействовала улучшению медицинского обслуживания, улучшению труда и быта. Ее услугами пользовались более 6 тыс. научных работников Петрограда. С 1921 г. аналогичные функции, но уже в масштабах страны пополняла Центральная комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБА) под председательством А.Б. Халатова. При Наркомате социального обеспечения существовали самостоятельные, полномочные и межведомственные организации: Комиссия несовершеннолетних (1918–1919 гг.), занимавшаяся организацией борьбы с детской преступностью; Комиссия по назначению персональных пенсий (1926–1930. гг.) и др.[98]. В борьбе с беспризорностью важную роль сыграла специальная комиссия во главе с председателем ВЧК Ф.Э. Дзержинским, да и сами чекисты активно участвовали в этом процессе. В итоге к середине 20-х гг. прошлого века большинство беспризорников либо обрели приемные семьи, либо находились в детских домах.
После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. – Наркомат труда СССР. В 1926–1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР. В.Н. Дурденевский оценивал эти процессы неоднозначно[99], и даже скорее настороженно вопреки официальным разъяснениям об оптимизации структуры управления. Государственным обеспечением инвалидов войны и труда занимались созданные в некоторых республиках Комитеты помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне. В1930 г. они были ликвидированы, а новые общественные организации получили наименование «Общества помощи». В том же году трудоустройство инвалидов было передано республиканским наркоматам социального обеспечения.
Учебными заведениями ведал Наркомат просвещения РСФСР, а все виды образования первоначально были бесплатными. Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена плата за содержание детей в детских учреждениях и за обучение в школе, но она не могла превышать 6 % заработной платы родителей независимо от числа детей.
Крестьянство так и осталось без государственной социальной помощи, а на местах продолжали действовать уже упомянутые КОВ, упраздненные к 1931 г. Во время голода 1933–1934 гг. советское крестьянство было предоставлено самому себе, что стоило жизни не менее 5 млн человек. Впоследствии в некоторых «зажиточных» колхозах создавались ясли и дома престарелых за счет доходов самих хозяйств. При этом с 1930 г. социальное обеспечение нетрудоспособных колхозников официально возлагалось на сами колхозы. Пенсии колхозникам были назначены только в 1964 г., а другие социальные пособия стали выплачиваться и того позже.
На общественных началах действовали такие организации, как «Друг детей» (1923–1935 гг.), Литфонд РСФСР (с 1934 г. – СССР), Общество для призрения престарелых и лишенных труда артистов Большого и Малого театров (до 1927 г.), Республиканские общества слепых и глухих, Союз цыган, проживающих на территории РСФСР (до 1928 г.) и др. Жалкие остатки общественной благотворительности были окончательно уничтожены в 30-е гг. XX в.
В государственное призрение, как и во все социальное обеспечение, все более внедрялся принцип целесообразности и примат государственных интересов, не предусмотренный «рабочей страховой программой». Так, по экономическим причинам «старческие пенсии» так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования[100].
Согласно постановлению ВЦИК и СНК СССР от 2 июля 1931 г. впервые было введено понятие «социально-бытовая помощь». Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет. Постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 23 марта 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета.
В 1940 г. вводится плата за обучение в старших классах и вузах, хотя в очень ограниченных размерах и «в связи с ростом благосостояния народа». Обязанность трудиться и уголовная ответственность за тунеядство впоследствии вывели из числа объектов призрения неработающих трудоспособных лиц. На еще или уже неработающих, а также на временно нетрудоспособных распространялась система социального страхования. О безработных в первые годы советской власти речь пойдет в следующих разделах. В жесткой централизации государственного призрения есть свои плюсы, да и успехи советской системы социального обеспечения очевидны. Но это уже не общественное призрение в первоначальном смысле слова, а государственная опека со всеми вытекающими отсюда последствиями. До начала 50-х гг. даже формально отсутствовал централизованный отраслевой орган управления названной сферой. В этот период во главу угла часто ставили не декларируемые «интересы человека труда», а интересы государства, которые не всегда совпадали с интересами его граждан. В послевоенный период трудно усмотреть какие-либо специальные мероприятия социального призрения, хотя государство предпринимало определенные меры по искоренению детской безнадзорности, помощи инвалидам и ветеранам войны. Все они осуществлялись за счет средств государства и государственными чиновниками, чаще всего в рамках системы социального страхования. Современная система благотворительности и общественного призрения в настоящее время только формируется. В заключение этой главы можно сделать следующие выводы:
1. Благотворительность является ровесником человечества, но публичная благотворительность впервые появилась в государствах Древнего Востока (Египет, Китай и др.). Это было связано с помощью голодающим в период неурожая, организацией общественных работ, раздачей милостыни и др. Эта благотворительность носила преимущественно религиозный характер.
2. Относительно организованное общественное призрение как отрасль государственного управления встречается в Древней Греции и в Древнем Риме. Примечательно, что и там, и там оно со временем выродилось в бессистемную раздачу милостыни и подкуп сограждан. Крушение некоторых древних государств в значительной степени было связано с порочностью данной системы общественного призрения.
3. Христианство внесло возвышенное духовное начало в общественное призрение и активизировало благотворительность. Христианская церковь более тысячелетия была центром и основным органом оказания благотворительной помощи бедным. Вместе с тем безадресность и беспорядочность церковной благотворительности, а также ее недостаточность не только не позволяли преодолеть бедность, но и генерировали нищету. Угроза общественной безопасности и отток нищенствующих из сферы производства актуализировали необходимость вмешательства государства. Оно первоначально ограничивалось карательными мерами против нищих, т. к. прерогатива на позитивные действия вплоть до начала II тысячелетия нашей эры оставалось за церковью.
4. В раннее Средневековье были выработаны два принципа, которые легли в основу организации государственного призрения. Во-первых, разделение бедных на трудоспособных и нетрудоспособных (малолетних, стариков, больных, увечных). Первым помощь оказывалась посредством предоставления труда, а для вторых предусматривалось безвозмездное общественное призрение преимущественно закрытого типа (в госпиталях, богадельнях и др.). Этот принцип проявлялся в законодательстве Древнего мира, а окончательно был закреплен в 80-й новелле Кодекса Юстиниана. Во-вторых, местом оказания помощи признавалось место жительства нуждающегося, а первоначально его церковный приход. Этот принцип был закреплен в пятом каноне второго Турского собора 567 г.
По мнению большинства исследователей, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) помимо семейной помощи выражалось в следующих формах. Во-первых, благотворительность частных лиц. Во-вторых, государственная и областная (публичная) благотворительность. Государство первоначально предоставляло право привилегии для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, а затем выступило инициатором создания работных домов для бедных и бездомных, в-третьих, церковная благотворительность (в том числе приюты и больницы при монастырях). В четвертых, благотворительность частных обществ наравне с благотворительностью частных лиц, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-пятых, корпоративная благотворительность, вытекающая из форм социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (прежде всего цеховой), в-шестых, общинная и городская благотворительность. Первые четыре выделенные формы преобладали.
5. Европейские государства в первой половине второго тысячелетия нашей эры все активней вмешивались в дело благотворительности и постепенно стали формировать систему социального призрения. В XV–XVI вв. преобладали государственные карательные меры против трудоспособных нищих. За ними последовали меры позитивного воздействия, монополию на которые церковь постепенно утрачивала начиная с этого же времени. Одновременно начали складываться три модели общественного призрения, наиболее ярко представленные тремя государствами:
а) Англия, где возобладала модель централизованного государственного призрения, сформировавшаяся между 1536 и 1601 гг. После реформы 1834 г. и крупных преобразований в XX в. оно существенно изменилось, но сохранило свои модельные признаки;
б) Германия, где получила распространение модель децентрализованного земельного и муниципального призрения. Она начала складываться в XVI в., а окончательно закрепилась в качестве общегерманской модели в 1870 г. С существенными изменениями и некоторым усилением централизации она действует и в настоящее время;
в) Франция, где сформировалась смешанная модель при важной роли государства, но с приоритетом департаментов и муниципалитетов в некоторых видах призрения. Она была первоначально хуже двух предыдущих моделей и сложилась под влиянием стечения большого числа факторов между серединой XVI и концом XIX вв. Роль государства в XX в. в осуществлении социального призрения во Франции существенно возросла.
При всей уникальности национальных систем общественного призрения западных государств все они в той или иной степени тяготеют к трем названным моделям. Так, бельгийская система более близка английской, а скандинавские страны исторически тяготели к германской модели, но с более выраженной централизацией.
До начала XIX в. выше названные формы помощи бедным продолжали преобладать. К ним можно добавить мероприятия отдельных работодателей по материальной поддержке своих работников. По мнению В.Ф. Дерюжинского, в начале XX в. в развитых странах сложились два типа организации призрения бедных по критерию его обязательности. Во-первых, оно могло носить обязательный характер, что было свойственно Германии, Англии, США, Скандинавским странам. Во-вторых, оно могло строиться на факультативном принципе, как во Франции, Италии и Бельгии. Но и в последнем случае явно прослеживалась тенденция к его обязательности. Например, во Франции с 1843 г. представлялась общественная даровая медицинская помощь нуждающимся больным. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов[101].
Впервые общегосударственная система вспомоществования социально незащищенным слоям населения (страхование без взноса) была создана в Дании в 1891 г. Ее источником служило перераспределение налогов. Государственные пенсии по старости выплачивались также в Новой Зеландии (с 1898 г.), Австралии (с 1908 г.), Великобритании (с 1908 г.). Австралия стала единственной страной, где государственные пенсии выплачивались также и по инвалидности.
6. В России до конца XVII в. доминировала церковная благотворительность при слабой роли государства. В начале XVIII в. наша страна форсированным темпом прошла путь от сугубо карательных мер против нищих до зачатков общественного призрения. Его постановка как части системы государственного управления была связана с Указом 1775 г. и созданием Приказов общественного призрения. Земский этап общественного призрения начался в 1864 г. На последнее предреволюционное 30-летие приходится период наиболее активной деятельности общественных организаций по призрению бедных. Система общественного призрения дореволюционной России быстро эволюционировала по европейскому типу, хотя страдала всеми пороками российской государственной машины – бюрократизм, недостаточное финансирование, казнокрадство и др. Эту эволюцию прервала Первая мировая война, а остатки системы были уничтожены вихрем революционных событий 1917 г. и последующей гражданской войной.
7. В советский период общественная благотворительность по необходимости имела место только в годы гражданской войны и военного коммунизма фактически при отсутствии социального страхования. Это же можно сказать и об общественном призрении, которое было жестко централизовано и сводилось в основном к натуральному снабжению некоторых категорий нуждающихся по классовому и производственному принципу. Дореволюционные общественные благотворительные организации были распущены уже в конце 1917 г., а новые в большинстве своем просуществовали до начала 30-х гг. XX в. Государственное финансирование всех органов призрения с приматом классового подхода и экономической целесообразности деформировали общественное призрение и благотворительность, а затем свели последнее из них на нет.
8. Наконец, общий урок. В общественном призрении, как и в благотворительности, главным является мера. Вот уж где воистину «да не оскудеет рука дающего, да не озолотится рука берущего». Бездумное расходование общественных и частных средств поддерживает скорее не нуждающихся в ней бедняков, а бессовестных нищих-профессионалов. Отсюда распространение таких исторически известных типажей как «нищие-золоторотцы», попрошайки, «спиридоны-повороты» и др. В западных странах это относится к достаточно обширной категории «новых бедных», представителей «культивируемой бедности», которые вполне сносно живут на многочисленные социальные пособия и даже не пытаются найти работу. Наоборот, оставление действительно нуждающихся нетрудоспособных один на один с угрозой голода ставит их в положение безысходности. Это же касается добросовестных трудоспособных бедняков, которым необходима поддержка в период безработицы, болезни и др. В России наличествует отсутствие меры и в том и в другом.
1.5. Трудовая помощь как средство призрения бедных (работные (рабочие) дома, общественные работы, указание(приискание)труда)
Материальную помощь инвалидам оказывала кооперация инвалидов. В 1923 г. возникла Всероссийское общество слепых, в 1926 г. – Всероссийское общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919–1923 гг. под председательством А. М. Горького. Она выдавала установленные правительством академические пайки, содействовала улучшению медицинского обслуживания, улучшению труда и быта. Ее услугами пользовались более 6 тыс. научных работников Петрограда. С 1921 г. аналогичные функции, но уже в масштабах страны пополняла Центральная комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБА) под председательством А.Б. Халатова. При Наркомате социального обеспечения существовали самостоятельные, полномочные и межведомственные организации: Комиссия несовершеннолетних (1918–1919 гг.), занимавшаяся организацией борьбы с детской преступностью; Комиссия по назначению персональных пенсий (1926–1930. гг.) и др.[98]. В борьбе с беспризорностью важную роль сыграла специальная комиссия во главе с председателем ВЧК Ф.Э. Дзержинским, да и сами чекисты активно участвовали в этом процессе. В итоге к середине 20-х гг. прошлого века большинство беспризорников либо обрели приемные семьи, либо находились в детских домах.
После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. – Наркомат труда СССР. В 1926–1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР. В.Н. Дурденевский оценивал эти процессы неоднозначно[99], и даже скорее настороженно вопреки официальным разъяснениям об оптимизации структуры управления. Государственным обеспечением инвалидов войны и труда занимались созданные в некоторых республиках Комитеты помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне. В1930 г. они были ликвидированы, а новые общественные организации получили наименование «Общества помощи». В том же году трудоустройство инвалидов было передано республиканским наркоматам социального обеспечения.
Учебными заведениями ведал Наркомат просвещения РСФСР, а все виды образования первоначально были бесплатными. Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена плата за содержание детей в детских учреждениях и за обучение в школе, но она не могла превышать 6 % заработной платы родителей независимо от числа детей.
Крестьянство так и осталось без государственной социальной помощи, а на местах продолжали действовать уже упомянутые КОВ, упраздненные к 1931 г. Во время голода 1933–1934 гг. советское крестьянство было предоставлено самому себе, что стоило жизни не менее 5 млн человек. Впоследствии в некоторых «зажиточных» колхозах создавались ясли и дома престарелых за счет доходов самих хозяйств. При этом с 1930 г. социальное обеспечение нетрудоспособных колхозников официально возлагалось на сами колхозы. Пенсии колхозникам были назначены только в 1964 г., а другие социальные пособия стали выплачиваться и того позже.
На общественных началах действовали такие организации, как «Друг детей» (1923–1935 гг.), Литфонд РСФСР (с 1934 г. – СССР), Общество для призрения престарелых и лишенных труда артистов Большого и Малого театров (до 1927 г.), Республиканские общества слепых и глухих, Союз цыган, проживающих на территории РСФСР (до 1928 г.) и др. Жалкие остатки общественной благотворительности были окончательно уничтожены в 30-е гг. XX в.
В государственное призрение, как и во все социальное обеспечение, все более внедрялся принцип целесообразности и примат государственных интересов, не предусмотренный «рабочей страховой программой». Так, по экономическим причинам «старческие пенсии» так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования[100].
Согласно постановлению ВЦИК и СНК СССР от 2 июля 1931 г. впервые было введено понятие «социально-бытовая помощь». Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет. Постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 23 марта 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета.
В 1940 г. вводится плата за обучение в старших классах и вузах, хотя в очень ограниченных размерах и «в связи с ростом благосостояния народа». Обязанность трудиться и уголовная ответственность за тунеядство впоследствии вывели из числа объектов призрения неработающих трудоспособных лиц. На еще или уже неработающих, а также на временно нетрудоспособных распространялась система социального страхования. О безработных в первые годы советской власти речь пойдет в следующих разделах. В жесткой централизации государственного призрения есть свои плюсы, да и успехи советской системы социального обеспечения очевидны. Но это уже не общественное призрение в первоначальном смысле слова, а государственная опека со всеми вытекающими отсюда последствиями. До начала 50-х гг. даже формально отсутствовал централизованный отраслевой орган управления названной сферой. В этот период во главу угла часто ставили не декларируемые «интересы человека труда», а интересы государства, которые не всегда совпадали с интересами его граждан. В послевоенный период трудно усмотреть какие-либо специальные мероприятия социального призрения, хотя государство предпринимало определенные меры по искоренению детской безнадзорности, помощи инвалидам и ветеранам войны. Все они осуществлялись за счет средств государства и государственными чиновниками, чаще всего в рамках системы социального страхования. Современная система благотворительности и общественного призрения в настоящее время только формируется. В заключение этой главы можно сделать следующие выводы:
1. Благотворительность является ровесником человечества, но публичная благотворительность впервые появилась в государствах Древнего Востока (Египет, Китай и др.). Это было связано с помощью голодающим в период неурожая, организацией общественных работ, раздачей милостыни и др. Эта благотворительность носила преимущественно религиозный характер.
2. Относительно организованное общественное призрение как отрасль государственного управления встречается в Древней Греции и в Древнем Риме. Примечательно, что и там, и там оно со временем выродилось в бессистемную раздачу милостыни и подкуп сограждан. Крушение некоторых древних государств в значительной степени было связано с порочностью данной системы общественного призрения.
3. Христианство внесло возвышенное духовное начало в общественное призрение и активизировало благотворительность. Христианская церковь более тысячелетия была центром и основным органом оказания благотворительной помощи бедным. Вместе с тем безадресность и беспорядочность церковной благотворительности, а также ее недостаточность не только не позволяли преодолеть бедность, но и генерировали нищету. Угроза общественной безопасности и отток нищенствующих из сферы производства актуализировали необходимость вмешательства государства. Оно первоначально ограничивалось карательными мерами против нищих, т. к. прерогатива на позитивные действия вплоть до начала II тысячелетия нашей эры оставалось за церковью.
4. В раннее Средневековье были выработаны два принципа, которые легли в основу организации государственного призрения. Во-первых, разделение бедных на трудоспособных и нетрудоспособных (малолетних, стариков, больных, увечных). Первым помощь оказывалась посредством предоставления труда, а для вторых предусматривалось безвозмездное общественное призрение преимущественно закрытого типа (в госпиталях, богадельнях и др.). Этот принцип проявлялся в законодательстве Древнего мира, а окончательно был закреплен в 80-й новелле Кодекса Юстиниана. Во-вторых, местом оказания помощи признавалось место жительства нуждающегося, а первоначально его церковный приход. Этот принцип был закреплен в пятом каноне второго Турского собора 567 г.
По мнению большинства исследователей, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) помимо семейной помощи выражалось в следующих формах. Во-первых, благотворительность частных лиц. Во-вторых, государственная и областная (публичная) благотворительность. Государство первоначально предоставляло право привилегии для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, а затем выступило инициатором создания работных домов для бедных и бездомных, в-третьих, церковная благотворительность (в том числе приюты и больницы при монастырях). В четвертых, благотворительность частных обществ наравне с благотворительностью частных лиц, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-пятых, корпоративная благотворительность, вытекающая из форм социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (прежде всего цеховой), в-шестых, общинная и городская благотворительность. Первые четыре выделенные формы преобладали.
5. Европейские государства в первой половине второго тысячелетия нашей эры все активней вмешивались в дело благотворительности и постепенно стали формировать систему социального призрения. В XV–XVI вв. преобладали государственные карательные меры против трудоспособных нищих. За ними последовали меры позитивного воздействия, монополию на которые церковь постепенно утрачивала начиная с этого же времени. Одновременно начали складываться три модели общественного призрения, наиболее ярко представленные тремя государствами:
а) Англия, где возобладала модель централизованного государственного призрения, сформировавшаяся между 1536 и 1601 гг. После реформы 1834 г. и крупных преобразований в XX в. оно существенно изменилось, но сохранило свои модельные признаки;
б) Германия, где получила распространение модель децентрализованного земельного и муниципального призрения. Она начала складываться в XVI в., а окончательно закрепилась в качестве общегерманской модели в 1870 г. С существенными изменениями и некоторым усилением централизации она действует и в настоящее время;
в) Франция, где сформировалась смешанная модель при важной роли государства, но с приоритетом департаментов и муниципалитетов в некоторых видах призрения. Она была первоначально хуже двух предыдущих моделей и сложилась под влиянием стечения большого числа факторов между серединой XVI и концом XIX вв. Роль государства в XX в. в осуществлении социального призрения во Франции существенно возросла.
При всей уникальности национальных систем общественного призрения западных государств все они в той или иной степени тяготеют к трем названным моделям. Так, бельгийская система более близка английской, а скандинавские страны исторически тяготели к германской модели, но с более выраженной централизацией.
До начала XIX в. выше названные формы помощи бедным продолжали преобладать. К ним можно добавить мероприятия отдельных работодателей по материальной поддержке своих работников. По мнению В.Ф. Дерюжинского, в начале XX в. в развитых странах сложились два типа организации призрения бедных по критерию его обязательности. Во-первых, оно могло носить обязательный характер, что было свойственно Германии, Англии, США, Скандинавским странам. Во-вторых, оно могло строиться на факультативном принципе, как во Франции, Италии и Бельгии. Но и в последнем случае явно прослеживалась тенденция к его обязательности. Например, во Франции с 1843 г. представлялась общественная даровая медицинская помощь нуждающимся больным. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов[101].
Впервые общегосударственная система вспомоществования социально незащищенным слоям населения (страхование без взноса) была создана в Дании в 1891 г. Ее источником служило перераспределение налогов. Государственные пенсии по старости выплачивались также в Новой Зеландии (с 1898 г.), Австралии (с 1908 г.), Великобритании (с 1908 г.). Австралия стала единственной страной, где государственные пенсии выплачивались также и по инвалидности.
6. В России до конца XVII в. доминировала церковная благотворительность при слабой роли государства. В начале XVIII в. наша страна форсированным темпом прошла путь от сугубо карательных мер против нищих до зачатков общественного призрения. Его постановка как части системы государственного управления была связана с Указом 1775 г. и созданием Приказов общественного призрения. Земский этап общественного призрения начался в 1864 г. На последнее предреволюционное 30-летие приходится период наиболее активной деятельности общественных организаций по призрению бедных. Система общественного призрения дореволюционной России быстро эволюционировала по европейскому типу, хотя страдала всеми пороками российской государственной машины – бюрократизм, недостаточное финансирование, казнокрадство и др. Эту эволюцию прервала Первая мировая война, а остатки системы были уничтожены вихрем революционных событий 1917 г. и последующей гражданской войной.
7. В советский период общественная благотворительность по необходимости имела место только в годы гражданской войны и военного коммунизма фактически при отсутствии социального страхования. Это же можно сказать и об общественном призрении, которое было жестко централизовано и сводилось в основном к натуральному снабжению некоторых категорий нуждающихся по классовому и производственному принципу. Дореволюционные общественные благотворительные организации были распущены уже в конце 1917 г., а новые в большинстве своем просуществовали до начала 30-х гг. XX в. Государственное финансирование всех органов призрения с приматом классового подхода и экономической целесообразности деформировали общественное призрение и благотворительность, а затем свели последнее из них на нет.
8. Наконец, общий урок. В общественном призрении, как и в благотворительности, главным является мера. Вот уж где воистину «да не оскудеет рука дающего, да не озолотится рука берущего». Бездумное расходование общественных и частных средств поддерживает скорее не нуждающихся в ней бедняков, а бессовестных нищих-профессионалов. Отсюда распространение таких исторически известных типажей как «нищие-золоторотцы», попрошайки, «спиридоны-повороты» и др. В западных странах это относится к достаточно обширной категории «новых бедных», представителей «культивируемой бедности», которые вполне сносно живут на многочисленные социальные пособия и даже не пытаются найти работу. Наоборот, оставление действительно нуждающихся нетрудоспособных один на один с угрозой голода ставит их в положение безысходности. Это же касается добросовестных трудоспособных бедняков, которым необходима поддержка в период безработицы, болезни и др. В России наличествует отсутствие меры и в том и в другом.
1.5. Трудовая помощь как средство призрения бедных (работные (рабочие) дома, общественные работы, указание(приискание)труда)
Выше мы уже неоднократно отмечали, что, начиная с 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, закрепился принцип разделения нуждающихся на трудоспособных и нетрудоспособных. Помощь первым из них посредством предоставления труда, дающего средства на пропитание, постепенно оформилась в отдельную область общественного призрения, получившую название «трудовая помощь». Она включала превентивные меры против бедности (подготовка к труду детей, инвалидов, переподготовка потерявших работу), а затем и содействие в поисках (приискании) работы. Последнее получило наименование «указание труда». Отметим, что трудовой помощи как в России, так и за рубежом в конце XIX – начале XX вв. было посвящено большое число исследований[102]. Многие из них не утратили своего значения в настоящее время. Большие разделы по данной проблеме есть в общих работах по общественному призрению, принадлежащих перу российских ученых, – В.А. Гагена, В.П. Георгиевского, В.Ф. Дерюжинского, западных авторов П. Ашротта, Г. Д. Оссонвиля, Э. Мюстерберга, Т. Фауля, о которых уже говорилось.
В предыдущем разделе приводились примеры велений представителей высшей власти о привлечении к труду способных к нему нищих под угрозой наказания вплоть до смертной казни. Но данные меры не могли быть эффективными, если за организацию таких работ не бралось само государство. Эта трудовая помощь выражалась в создании работных (рабочих) домов, а затем и в организации общественных работ. В литературе предлагалось работными домами считать только исправительные учреждения с принудительным трудом для профессиональных нищих. Соответственно рабочими домами именовались учреждения, где труд выступал средством общественного призрения и помощи нуждающимся[103]. Но на практике такого различия не проводилось ни в научных исследованиях, ни в официальных документах.
Таким образом, «путем опыта человечество приходит к убеждению, что раздача пособий и милостыни, значительное развитие богаделен не только обходится слишком дорого, но и приносит многим нуждающимся в помощи больше вреда, чем пользы, приучая их жить без труда за счет общества или государства»[104]. По мере общественного развития прежние формы призрения заменяются новыми: вместо денег и вещевой помощи нуждающимся дают заработок, обучают ремеслам. Г.Г. Швиттау охарактеризовал трудовую помощь не только как форму благотворительности, но и как принцип рациональной системы общественного призрения, который лежит в основе деятельности домов трудолюбия, организации посредничества по приисканию работы, общественных работ, обучения и подготовки к профессиональному труду, снабжения материалами, орудиями труда, содействия по сбыту продуктов ручного труда[105].
Работные (рабочие) дома как вид трудовой помощи. Первоначально работа применялась в качестве репрессии для профессиональных нищих и бродяг, не желающих менять образ жизни. Субъектом осуществления таких репрессий выступало исключительно государство, а сами они носили строго публичный характер. Впоследствии на этой почве выросла идея создания рабочих домов закрытого типа с принудительным трудом и скудным питанием. Но трагизм ситуации заключался в том, что почти до конца XIX в. не проводилось различий между злостными тунеядцами и честными бедняками, временно лишившимися работы и средств к существованию. Отсюда почти повсеместное совмещение в таких заведениях как наказываемых, так и призреваемых трудом лиц. Отметим, что помещение в рабочие дома обычно сопровождалось ограничением гражданских прав, в том числе на участие в выборах всех уровней, а также ограничивались свобода передвижения, в отдельных случаях и право на создание семьи, распоряжение имуществом и др. Эти ограничения начали отменяться только в конце XIX в., причем постепенно и не во всех странах. Отчасти в задачу этих домов входило приучить бедняков жить своим трудом под угрозой оказаться в подобных учреждениях, напоминавших по своему режиму тюрьму. Как гласил популярный в Англии «слоган», распространенный при помещении бедняков в рабочий дом: «Мы дадим тебе хлеб, но мы хотим, чтобы он был для тебя горьким». Созвучным было и распространенное выражение у тех же англичан: «Тебе будет предоставлен кров, но ты должен знать, что тебе здесь не рады»
Франция. Здесь попытки учредить заведения с принудительным трудом предпринимались в 1612 г., 1662 г. (знаменитый Парижский «Генеральный госпиталь»), затем депо, созданные в 1767 г. Временные учреждения трудовой помощи благотворительного характера открывались и ранее, начиная с 1547 г. Это уже был прообраз общественных работ, о которых речь пойдет ниже. Депо, которые были заново воссозданы Наполеоном, обосновывались тем, что «арестовывать нищего для того, чтобы поместить его в тюрьму, было бы глупостью и варварством: его нужно задержать только для того, чтобы научить его добывать средства существования посредством труда». По Декрету 1808 г. нищие должны были содержаться в «депо» до тех пор, пока не получат возможность сами приобретать себе средства к существованию, но не менее одного года. До конца XIX в. «депо» были местом содержания как неспособных к труду больных и увечных, так и трудоспособных, напоминая больше больницу и богадельню. В начале XX в. нищих либо заключали за совершенные преступления в тюрьму по приговору суда, либо направляли в закрытые учреждения с почти тюремным режимом. В 80-х гг. XIX в. в отдельных департаментах стали создаваться рабочие дома открытого типа, где бедняки могли временно найти пристанище, которое предоставлялось им за выполнение определенного объема работы. По мере роста уровня гуманизма в обществе и осознания самоценности личности право не трудиться, в том числе нищенствовать, по сути признавалось, как и другие права человека. Аналогичная эволюция произошла и в других странах. Необходимость в рабочих домах была во многом нивелирована с развитием системы социального страхования и выплатой различных социальных пособий.
Англия. Первый работный дом как учреждение закрытого типа был открыт в Англии в 1697 г. в Бристоле. В 1723 г. король Георг I предоставил приходам право учреждать такие дома и лишил права на помощь нуждающихся, отказавшихся вступить в такой дом. С 1782 г. один рабочий дом могли учреждать несколько общин. При этом дети и старики составляли преобладающий контингент этих домов весь период их существования. Помещенным туда не давали умереть от голода, но нахождение в таком доме практически с тюремным режимом было для них наказанием «без вины». Ситуация изменилась в 1844 г., когда для детей начали создаваться специальные школы и приюты, имеющие воспитательный характер. Они постепенно были выселены из рабочих домов, но в остальном смешение трудоспособных и нетрудоспособных осталось. Деятельность подобных домов была упорядочена Актом о бродягах в 1824 г., а затем и законом 1871 г. «О предупреждении преступлений». Заключение в рабочий дом не было наказанием, но являлось практически единственным средством получить общественное призрение. Это была не ответственность нищих, но способ предотвращения дальнейшего нищенствования. При этом закрытый характер и жесткий режим рабочих домов, о которых так натуралистично писал К. Маркс, действительно сделали их заведениями хуже тюрьмы, настоящей «Бастилией бедных». Н.Х. Бунге назвал работу в таких домах «непроизводительной барщиной» и даже «своего рода рабством»[106]. (Отметим, что обоснованная критика этого режима содержится в работах практически всех объективных исследователей проблем общественного призрения.) Исключение составили праздношатающиеся и неисправимые бродяги, заключение которых в рабочий дом было принудительным, но содержались они там практически на общих основаниях. Плохая организация работы в таких домах, а зачастую ее полное отсутствие уничтожали последние позитивные последствия пребывания там бедняков. Только в последней четверти XIX в. ситуация улучшилась и рабочие дома стали местом призрения бедных с определенной трудовой компонентой. Постепенно они трансформировались в приюты преимущественно для нетрудоспособных, а помощь трудоспособным беднякам оказывалась через систему социального страхования и выплату пособий.
В предыдущем разделе приводились примеры велений представителей высшей власти о привлечении к труду способных к нему нищих под угрозой наказания вплоть до смертной казни. Но данные меры не могли быть эффективными, если за организацию таких работ не бралось само государство. Эта трудовая помощь выражалась в создании работных (рабочих) домов, а затем и в организации общественных работ. В литературе предлагалось работными домами считать только исправительные учреждения с принудительным трудом для профессиональных нищих. Соответственно рабочими домами именовались учреждения, где труд выступал средством общественного призрения и помощи нуждающимся[103]. Но на практике такого различия не проводилось ни в научных исследованиях, ни в официальных документах.
Таким образом, «путем опыта человечество приходит к убеждению, что раздача пособий и милостыни, значительное развитие богаделен не только обходится слишком дорого, но и приносит многим нуждающимся в помощи больше вреда, чем пользы, приучая их жить без труда за счет общества или государства»[104]. По мере общественного развития прежние формы призрения заменяются новыми: вместо денег и вещевой помощи нуждающимся дают заработок, обучают ремеслам. Г.Г. Швиттау охарактеризовал трудовую помощь не только как форму благотворительности, но и как принцип рациональной системы общественного призрения, который лежит в основе деятельности домов трудолюбия, организации посредничества по приисканию работы, общественных работ, обучения и подготовки к профессиональному труду, снабжения материалами, орудиями труда, содействия по сбыту продуктов ручного труда[105].
Работные (рабочие) дома как вид трудовой помощи. Первоначально работа применялась в качестве репрессии для профессиональных нищих и бродяг, не желающих менять образ жизни. Субъектом осуществления таких репрессий выступало исключительно государство, а сами они носили строго публичный характер. Впоследствии на этой почве выросла идея создания рабочих домов закрытого типа с принудительным трудом и скудным питанием. Но трагизм ситуации заключался в том, что почти до конца XIX в. не проводилось различий между злостными тунеядцами и честными бедняками, временно лишившимися работы и средств к существованию. Отсюда почти повсеместное совмещение в таких заведениях как наказываемых, так и призреваемых трудом лиц. Отметим, что помещение в рабочие дома обычно сопровождалось ограничением гражданских прав, в том числе на участие в выборах всех уровней, а также ограничивались свобода передвижения, в отдельных случаях и право на создание семьи, распоряжение имуществом и др. Эти ограничения начали отменяться только в конце XIX в., причем постепенно и не во всех странах. Отчасти в задачу этих домов входило приучить бедняков жить своим трудом под угрозой оказаться в подобных учреждениях, напоминавших по своему режиму тюрьму. Как гласил популярный в Англии «слоган», распространенный при помещении бедняков в рабочий дом: «Мы дадим тебе хлеб, но мы хотим, чтобы он был для тебя горьким». Созвучным было и распространенное выражение у тех же англичан: «Тебе будет предоставлен кров, но ты должен знать, что тебе здесь не рады»
Франция. Здесь попытки учредить заведения с принудительным трудом предпринимались в 1612 г., 1662 г. (знаменитый Парижский «Генеральный госпиталь»), затем депо, созданные в 1767 г. Временные учреждения трудовой помощи благотворительного характера открывались и ранее, начиная с 1547 г. Это уже был прообраз общественных работ, о которых речь пойдет ниже. Депо, которые были заново воссозданы Наполеоном, обосновывались тем, что «арестовывать нищего для того, чтобы поместить его в тюрьму, было бы глупостью и варварством: его нужно задержать только для того, чтобы научить его добывать средства существования посредством труда». По Декрету 1808 г. нищие должны были содержаться в «депо» до тех пор, пока не получат возможность сами приобретать себе средства к существованию, но не менее одного года. До конца XIX в. «депо» были местом содержания как неспособных к труду больных и увечных, так и трудоспособных, напоминая больше больницу и богадельню. В начале XX в. нищих либо заключали за совершенные преступления в тюрьму по приговору суда, либо направляли в закрытые учреждения с почти тюремным режимом. В 80-х гг. XIX в. в отдельных департаментах стали создаваться рабочие дома открытого типа, где бедняки могли временно найти пристанище, которое предоставлялось им за выполнение определенного объема работы. По мере роста уровня гуманизма в обществе и осознания самоценности личности право не трудиться, в том числе нищенствовать, по сути признавалось, как и другие права человека. Аналогичная эволюция произошла и в других странах. Необходимость в рабочих домах была во многом нивелирована с развитием системы социального страхования и выплатой различных социальных пособий.
Англия. Первый работный дом как учреждение закрытого типа был открыт в Англии в 1697 г. в Бристоле. В 1723 г. король Георг I предоставил приходам право учреждать такие дома и лишил права на помощь нуждающихся, отказавшихся вступить в такой дом. С 1782 г. один рабочий дом могли учреждать несколько общин. При этом дети и старики составляли преобладающий контингент этих домов весь период их существования. Помещенным туда не давали умереть от голода, но нахождение в таком доме практически с тюремным режимом было для них наказанием «без вины». Ситуация изменилась в 1844 г., когда для детей начали создаваться специальные школы и приюты, имеющие воспитательный характер. Они постепенно были выселены из рабочих домов, но в остальном смешение трудоспособных и нетрудоспособных осталось. Деятельность подобных домов была упорядочена Актом о бродягах в 1824 г., а затем и законом 1871 г. «О предупреждении преступлений». Заключение в рабочий дом не было наказанием, но являлось практически единственным средством получить общественное призрение. Это была не ответственность нищих, но способ предотвращения дальнейшего нищенствования. При этом закрытый характер и жесткий режим рабочих домов, о которых так натуралистично писал К. Маркс, действительно сделали их заведениями хуже тюрьмы, настоящей «Бастилией бедных». Н.Х. Бунге назвал работу в таких домах «непроизводительной барщиной» и даже «своего рода рабством»[106]. (Отметим, что обоснованная критика этого режима содержится в работах практически всех объективных исследователей проблем общественного призрения.) Исключение составили праздношатающиеся и неисправимые бродяги, заключение которых в рабочий дом было принудительным, но содержались они там практически на общих основаниях. Плохая организация работы в таких домах, а зачастую ее полное отсутствие уничтожали последние позитивные последствия пребывания там бедняков. Только в последней четверти XIX в. ситуация улучшилась и рабочие дома стали местом призрения бедных с определенной трудовой компонентой. Постепенно они трансформировались в приюты преимущественно для нетрудоспособных, а помощь трудоспособным беднякам оказывалась через систему социального страхования и выплату пособий.