Чтобы преобразования в системе государственного управления проходили успешно, требуется максимальная общественная поддержка. Для этого политическим деятелям необходимо научиться решать две самостоятельные, но взаимосвязанные задачи: изучать общественное мнение и вместе с тем его формировать. Политическая работа предполагает два параллельных процесса: 1) информирование общественности о политике правительства и ее пропаганда; 2) информирование политических деятелей о мнении избирателей. Мероприятия по налаживанию и развитию связи с общественностью должны стать частью процесса разработки политики.
Административный процесс имеет важное политическое значение. В месте оказания каких бы то ни было государственных услуг население вступает в непосредственный контакт с государством – для большинства граждан это единственная ситуация прямого общения с ним. Следовательно, население будет судить об эффективности политики по тому, насколько эффективно она проводится в жизнь. Чтобы административный аппарат хорошо работал, необходимо оптимальное сочетание в его составе администраторов и профессионалов.
Не менее важной проблемой является надлежащее применение законов и подзаконных актов. Правовое наследие прежней системы во многом не соответствует рыночной экономике. Заполнение существующих пробелов и пересмотр устаревшего законодательства – это задачи неотложные. Однако, как показывает практика, поспешное введение нового, недостаточно продуманного законодательства, в основном создает, а не решает проблемы.
Человеческая цивилизация развивается, усложняя среду своего обитания и все более интегрируясь. Вместе с тем, макроэкономические системы по-прежнему в основном функционируют как системы национальные. Реальная экономика становится все более инновационной и базируется на всеобщих знаниях и творчестве. Отсюда и возрастание зависимости друг от друга, потребность совершенствования правил поведения в обществе, ускорения выработки рыночной культуры и мышления. К этому следует добавить исторически характерный для России стиль жизни, сочетающий в себе достаточно высокую духовность и трудолюбие, традиционную склонность к науке и творческим размышлениям с относительной скромностью быта и условий труда, отсутствием завышенных потребностей в комфорте, ставших для жителей других стран целью жизни.
3.2. Особенности становления и развития системы государственного управления в России
3.3. Пути преодоления кризиса в системе государственного управления
Административный процесс имеет важное политическое значение. В месте оказания каких бы то ни было государственных услуг население вступает в непосредственный контакт с государством – для большинства граждан это единственная ситуация прямого общения с ним. Следовательно, население будет судить об эффективности политики по тому, насколько эффективно она проводится в жизнь. Чтобы административный аппарат хорошо работал, необходимо оптимальное сочетание в его составе администраторов и профессионалов.
Не менее важной проблемой является надлежащее применение законов и подзаконных актов. Правовое наследие прежней системы во многом не соответствует рыночной экономике. Заполнение существующих пробелов и пересмотр устаревшего законодательства – это задачи неотложные. Однако, как показывает практика, поспешное введение нового, недостаточно продуманного законодательства, в основном создает, а не решает проблемы.
Человеческая цивилизация развивается, усложняя среду своего обитания и все более интегрируясь. Вместе с тем, макроэкономические системы по-прежнему в основном функционируют как системы национальные. Реальная экономика становится все более инновационной и базируется на всеобщих знаниях и творчестве. Отсюда и возрастание зависимости друг от друга, потребность совершенствования правил поведения в обществе, ускорения выработки рыночной культуры и мышления. К этому следует добавить исторически характерный для России стиль жизни, сочетающий в себе достаточно высокую духовность и трудолюбие, традиционную склонность к науке и творческим размышлениям с относительной скромностью быта и условий труда, отсутствием завышенных потребностей в комфорте, ставших для жителей других стран целью жизни.
3.2. Особенности становления и развития системы государственного управления в России
Исторический процесс можно рассматривать и как последовательное развитие материальной культуры, и как эволюцию форм и методов классовой борьбы, и как восхождение от варварства и жестокости к вершинам гуманизма и т. д. С управленческой точки зрения, развитие человеческого общества по своей сути является развитием форм и методов конкуренции и конкурентной борьбы. Степень прогрессивности того или иного общества в первую очередь определяется количеством населения, вовлеченного в конкуренцию. Идеальным считается общество, в котором каждый может принять участие в конкурентной борьбе.
В каждой эпохе исторического развития был некий ведущий класс общества, через который осуществлялась конкуренция и конкурентная борьба. Иначе говоря, это тот класс, посредством которого осуществляется исторический прогресс. В древневосточном обществе этот класс был представлен одним правящим человеком или одной правящей семьей – фараона, императора, т. е. монарха; в феодальную эпоху конкуренция осуществлялась посредством обширного класса феодалов – хозяев тогдашнего общества; в условиях раннего капитализма движение общества было обусловлено корыстью промышленников, купцов и банкиров – ведущего класса общества, который присваивал себе все плоды конкурентных преимуществ той или иной страны. Современный капитализм примечателен тем, что конкуренция осуществляется не через собственников, а через менеджеров – наемных управляющих.
Таким образом, ключевым фактором для успеха общества является наличие того класса, сословия или хотя бы большой группы людей, которые уже имеют внутри себя конкурентные отношения и соответствующий менталитет. Они берут на себя бремя конкуренции и становятся господствующим классом.
В России на протяжении многих веков наблюдается постоянное и повсеместное подавление конкурентных отношений. В разные эпохи действовал механизм с разными методами исполнения, но единой задачей – не допустить развития конкуренции между хозяйствующими структурами. Для этого существовали специфические административные, экономические и социальные механизмы, подавляющие конкурентную борьбу. Неудивительно, что конкуренции не суждено было сыграть роль главной движущей силы социально-экономического развития страны.
Вместе с тем в ряде сфер и видов деятельности конкуренция имела место. Однако она, во-первых, появилась в то время, когда система управления сложилась и закрепилась в стереотипах поведения и менталитете; во-вторых, элементы, способствующие конкуренции, никогда не занимали прочных позиций в политической и экономической жизни, в фольклоре и образе жизни в целом; в-третьих, конкурентным явлениям и процессам противостояли новые антиконкурентные явления и процессы. Если говорить о советском периоде, то в условиях плановой экономики налицо было подавление конкуренции. Начало истории современной России убедительно свидетельствует, что ее стремление к мировому признанию сильнее инстинкта самосохранения.
Это не случайно. На всех этапах истории государства Российского отечественная элита демонстрировала неспособность считаться с интересами остальных граждан, их социальными и политическими запросами. Достаточно вспомнить сопротивление правящих классов России освобождению крестьян, их нежелание вносить в управление страной какие-либо элементы самоуправления и демократии. Бесконтрольность элиты вела к ее моральному, политическому и экономическому разложению.
Эгоизм и бесконтрольность элиты, в свою очередь, порождали отчуждение граждан от своего государства, которое регулярно ввергало страну в революционные потрясения. В межреволюционные периоды значительная часть российского общества демонстрировала отсутствие экономической и гражданской активности, желание отказаться от участия в общественной жизни, стремление вернуться к архаическим формам бытия. Главным образом этот отказ проявлялся в отчуждении значительной части граждан от собственности и от государства – чужой же собственности, чужого государства не жалко, как и чужой элиты. В этом причина размаха исторических потрясений в российской истории.
Вся русская история пронизана дискуссиями о соотношении государственных и частных интересов, о самодержавии и демократии, о способности российского общества воспринимать демократические ценности и свободы, о гражданском обществе и роли государства, т. е. в конечном счете, о проблемах общества отчуждения. Начали эту дискуссию царь Иван Грозный и приближенный к нему князь Андрей Курбский, а продолжили практически все известные политики и публицисты – как словом, так и делом.
Вместе с тем эгоистическое сопротивление большинства элиты любым демократическим начинаниям правителей, а главное, отсутствие массовой и организованной поддержки этих начинаний постоянно приводили эти начинания к краху. Более того, если поддержка масс и возникала, то она вскоре странным образом принимала характер бунта, «бессмысленного и беспощадного», что еще больше пугало элиту и отвергало ее от поддержки любых проявлений реформаторства.
Проблема социального отчуждения и его преодоления и ныне является ключевой. В начале постсоветских реформ многим казалось, что простой переход от плановой экономики к рыночной решит эту проблему: «Вначале рынок, потом демократия». В качестве примера, как и во все прежние эпохи, приводился Запад. Но ведь по сути в своей многовековой гонке Россия стремится догнать не столько реальный Запад, сколько его образ, зачастую сильно идеализированный.
Несомненно, материальной основой западной цивилизации была и остается рыночная экономика. Но вопреки устоявшимся в нашем обществе представлениям успешное функционирование современной рыночной экономики основано на развитой социально-экономической инфраструктуре и социальной демократии. Несмотря на либеральные революции 80-х гг. ХХ в., современный капитализм сохранил основные механизмы регулирования общественно-политической жизни, созданные для снятия отчуждения. Однако их эффективность в глобальном масштабе после событий 11 сентября в США поставлена под сомнение. В России такие механизмы только начинают создаваться.
Главным препятствием на пути экономических и других общественных преобразований в современной России, таким образом, является отсутствие действенной системы государственного управления. Государственная власть, государственная служба, государственное управление – это исторически и логически связанные между собой понятия, основным из которых является государственная власть.
Государственная служба – это институт иерархической организации государственной власти; реализуется в жаловании должности, назначении содержания, поощрении, награждении, продвижении по служебной лестнице, снятии с должности и т. д.
Специфика нашей страны обусловлена и 70-летним развитием, в основе которого составляло огосударствление всех сторон хозяйственной деятельности и общественной жизни, характерное для тоталитарного режима. Кульминацией этого процесса явилось становление и развитие специфического для нашей страны социального слоя – класса государственной бюрократии.
Реализуя идеологические лозунги частной собственности, свободного предпринимательства, свободного рынка, конкуренции этот класс готов был поделиться экономической властью с созданным им самим классом собственников, но никак не передать ему вместе с объектами государственной собственности и право устанавливать правила экономической игры в государственном масштабе. Юридическое оформление этот процесс нашел в создании института государственной службы.
Вместо простой, немногочисленной и относительно дешевой администрации государственного управления, соответствующей современным экономическим реалиям и демократии как политической организации общества, в стране наряду с рыночными механизмами для поддержания традиционной вертикали была создана многочисленная, неповоротливая и дорогая государственная служба. Она предназначалась для решения задач перехода от плановой системы к рыночной и не может рассматриваться как перспективный институт государственного управления страной в условиях постпереходного периода.
Вместе с тем нельзя не подчеркнуть, что государственная служба выполняла положительную роль в качестве противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной в основу идеологии экономических реформ, начатых в начале 90-х гг. В то же время следует отметить и негативную сторону: существование должностной иерархии как способа функционирования государственной власти, явившейся инициатором и мотором либеральных реформ, находилось и находится в вопиющем противоречии с самими основами и духом либерализма.
Государственное управление – это одна из форм деятельности государства, выражающаяся в практической реализации законов, в организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой им политики[6]. Государственное управление имеет место и в условиях государственной собственности, идущей от самодержавия. Однако в зрелом виде она выступает как государственная собственность рыночного типа, т. е. предполагает обособленность отдельных народнохозяйственных звеньев.
Государственная власть в лице обособившейся исполнительной власти реализуется как государственное управление с XVII в., когда экономические условия общественной жизни превращаются в определяющие. С тех пор исполнительная власть выступает одновременно и как органы власти, и как органы управления. Государственная служба, выражающая архаичный строй властных отношений, характеризующийся личной зависимостью и внеэкономическим принуждением, оказывается здесь встроенной в исторически новый механизм.
Этот новый механизм и есть государственное управление, которое в отличие от властной иерархии непосредственно связывает субъект (орган власти и управления) и объект (экономические, социальные, политические и духовные отношения и процессы). От эффективности управленческого воздействия на объект зависит поддержка субъекта обществом, и это является мерилом жизнеспособности рассматриваемой социальной организации.
В каждой эпохе исторического развития был некий ведущий класс общества, через который осуществлялась конкуренция и конкурентная борьба. Иначе говоря, это тот класс, посредством которого осуществляется исторический прогресс. В древневосточном обществе этот класс был представлен одним правящим человеком или одной правящей семьей – фараона, императора, т. е. монарха; в феодальную эпоху конкуренция осуществлялась посредством обширного класса феодалов – хозяев тогдашнего общества; в условиях раннего капитализма движение общества было обусловлено корыстью промышленников, купцов и банкиров – ведущего класса общества, который присваивал себе все плоды конкурентных преимуществ той или иной страны. Современный капитализм примечателен тем, что конкуренция осуществляется не через собственников, а через менеджеров – наемных управляющих.
Таким образом, ключевым фактором для успеха общества является наличие того класса, сословия или хотя бы большой группы людей, которые уже имеют внутри себя конкурентные отношения и соответствующий менталитет. Они берут на себя бремя конкуренции и становятся господствующим классом.
В России на протяжении многих веков наблюдается постоянное и повсеместное подавление конкурентных отношений. В разные эпохи действовал механизм с разными методами исполнения, но единой задачей – не допустить развития конкуренции между хозяйствующими структурами. Для этого существовали специфические административные, экономические и социальные механизмы, подавляющие конкурентную борьбу. Неудивительно, что конкуренции не суждено было сыграть роль главной движущей силы социально-экономического развития страны.
Вместе с тем в ряде сфер и видов деятельности конкуренция имела место. Однако она, во-первых, появилась в то время, когда система управления сложилась и закрепилась в стереотипах поведения и менталитете; во-вторых, элементы, способствующие конкуренции, никогда не занимали прочных позиций в политической и экономической жизни, в фольклоре и образе жизни в целом; в-третьих, конкурентным явлениям и процессам противостояли новые антиконкурентные явления и процессы. Если говорить о советском периоде, то в условиях плановой экономики налицо было подавление конкуренции. Начало истории современной России убедительно свидетельствует, что ее стремление к мировому признанию сильнее инстинкта самосохранения.
Это не случайно. На всех этапах истории государства Российского отечественная элита демонстрировала неспособность считаться с интересами остальных граждан, их социальными и политическими запросами. Достаточно вспомнить сопротивление правящих классов России освобождению крестьян, их нежелание вносить в управление страной какие-либо элементы самоуправления и демократии. Бесконтрольность элиты вела к ее моральному, политическому и экономическому разложению.
Эгоизм и бесконтрольность элиты, в свою очередь, порождали отчуждение граждан от своего государства, которое регулярно ввергало страну в революционные потрясения. В межреволюционные периоды значительная часть российского общества демонстрировала отсутствие экономической и гражданской активности, желание отказаться от участия в общественной жизни, стремление вернуться к архаическим формам бытия. Главным образом этот отказ проявлялся в отчуждении значительной части граждан от собственности и от государства – чужой же собственности, чужого государства не жалко, как и чужой элиты. В этом причина размаха исторических потрясений в российской истории.
Вся русская история пронизана дискуссиями о соотношении государственных и частных интересов, о самодержавии и демократии, о способности российского общества воспринимать демократические ценности и свободы, о гражданском обществе и роли государства, т. е. в конечном счете, о проблемах общества отчуждения. Начали эту дискуссию царь Иван Грозный и приближенный к нему князь Андрей Курбский, а продолжили практически все известные политики и публицисты – как словом, так и делом.
Вместе с тем эгоистическое сопротивление большинства элиты любым демократическим начинаниям правителей, а главное, отсутствие массовой и организованной поддержки этих начинаний постоянно приводили эти начинания к краху. Более того, если поддержка масс и возникала, то она вскоре странным образом принимала характер бунта, «бессмысленного и беспощадного», что еще больше пугало элиту и отвергало ее от поддержки любых проявлений реформаторства.
Проблема социального отчуждения и его преодоления и ныне является ключевой. В начале постсоветских реформ многим казалось, что простой переход от плановой экономики к рыночной решит эту проблему: «Вначале рынок, потом демократия». В качестве примера, как и во все прежние эпохи, приводился Запад. Но ведь по сути в своей многовековой гонке Россия стремится догнать не столько реальный Запад, сколько его образ, зачастую сильно идеализированный.
Несомненно, материальной основой западной цивилизации была и остается рыночная экономика. Но вопреки устоявшимся в нашем обществе представлениям успешное функционирование современной рыночной экономики основано на развитой социально-экономической инфраструктуре и социальной демократии. Несмотря на либеральные революции 80-х гг. ХХ в., современный капитализм сохранил основные механизмы регулирования общественно-политической жизни, созданные для снятия отчуждения. Однако их эффективность в глобальном масштабе после событий 11 сентября в США поставлена под сомнение. В России такие механизмы только начинают создаваться.
Главным препятствием на пути экономических и других общественных преобразований в современной России, таким образом, является отсутствие действенной системы государственного управления. Государственная власть, государственная служба, государственное управление – это исторически и логически связанные между собой понятия, основным из которых является государственная власть.
Государственная служба – это институт иерархической организации государственной власти; реализуется в жаловании должности, назначении содержания, поощрении, награждении, продвижении по служебной лестнице, снятии с должности и т. д.
Специфика нашей страны обусловлена и 70-летним развитием, в основе которого составляло огосударствление всех сторон хозяйственной деятельности и общественной жизни, характерное для тоталитарного режима. Кульминацией этого процесса явилось становление и развитие специфического для нашей страны социального слоя – класса государственной бюрократии.
Реализуя идеологические лозунги частной собственности, свободного предпринимательства, свободного рынка, конкуренции этот класс готов был поделиться экономической властью с созданным им самим классом собственников, но никак не передать ему вместе с объектами государственной собственности и право устанавливать правила экономической игры в государственном масштабе. Юридическое оформление этот процесс нашел в создании института государственной службы.
Вместо простой, немногочисленной и относительно дешевой администрации государственного управления, соответствующей современным экономическим реалиям и демократии как политической организации общества, в стране наряду с рыночными механизмами для поддержания традиционной вертикали была создана многочисленная, неповоротливая и дорогая государственная служба. Она предназначалась для решения задач перехода от плановой системы к рыночной и не может рассматриваться как перспективный институт государственного управления страной в условиях постпереходного периода.
Вместе с тем нельзя не подчеркнуть, что государственная служба выполняла положительную роль в качестве противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной в основу идеологии экономических реформ, начатых в начале 90-х гг. В то же время следует отметить и негативную сторону: существование должностной иерархии как способа функционирования государственной власти, явившейся инициатором и мотором либеральных реформ, находилось и находится в вопиющем противоречии с самими основами и духом либерализма.
Государственное управление – это одна из форм деятельности государства, выражающаяся в практической реализации законов, в организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой им политики[6]. Государственное управление имеет место и в условиях государственной собственности, идущей от самодержавия. Однако в зрелом виде она выступает как государственная собственность рыночного типа, т. е. предполагает обособленность отдельных народнохозяйственных звеньев.
Государственная власть в лице обособившейся исполнительной власти реализуется как государственное управление с XVII в., когда экономические условия общественной жизни превращаются в определяющие. С тех пор исполнительная власть выступает одновременно и как органы власти, и как органы управления. Государственная служба, выражающая архаичный строй властных отношений, характеризующийся личной зависимостью и внеэкономическим принуждением, оказывается здесь встроенной в исторически новый механизм.
Этот новый механизм и есть государственное управление, которое в отличие от властной иерархии непосредственно связывает субъект (орган власти и управления) и объект (экономические, социальные, политические и духовные отношения и процессы). От эффективности управленческого воздействия на объект зависит поддержка субъекта обществом, и это является мерилом жизнеспособности рассматриваемой социальной организации.
3.3. Пути преодоления кризиса в системе государственного управления
Между государством и обществом существуют сложные и противоречивые связи. Объясняется это тем, что государство и общество – это разные, не совпадающие образования. Государство охватывает в обществе главное, всеобщее, универсальное, имеющее исключительно существенное значение для его исторической судьбы, оставляя все остальное многообразие жизни самому обществу и его индивидам. Поэтому государственное управление – это целенаправленная, организующая и регулирующая деятельность государства, придающая общественной жизни целостность, согласованность и социальную эффективность.
Действенность государственного управления проявляется в развитии и укреплении на всех уровнях взаимосвязей государственного аппарата управления с обществом, с гражданами. При отсутствии взаимодействия государственным органам становятся непонятными запросы жизни, возникает отчужденность граждан от власти. Опыт стран с развитой демократией свидетельствует, что предметом особой тревоги и пристального внимания являются именно взаимосвязи и взаимодействие государственного аппарата (особенно его высшего эшелона) и общества. Общество более динамично и активно в преобразованиях, изменчивее, чем окостенелый государственный аппарат. В результате возникают конфликты, политические и социальные кризисы, перерастающие в антигосударственные настроения и выступления.
Современное и будущее состояние российского общества настоятельно требует опережающего государственного управления, т. е. управленческой деятельности, носящей профессиональный и творческий характер, способной переводить опыт и ценности общества в процесс социализации, активно соединяющей знания с практикой, несущей в общество добро и наукоемкие технологии.
Представляется следующий механизм такого государственного управления:
• формирование знаний, управленческих концепций, проектов планов и программ;
• развитие управленческих отношений;
• мотивация творческой деятельности в сфере управления;
• воспитание в обществе уважения к государству, законам, институтам, морали;
• разработка и внедрение управленческих технологий, оптимизирующих процесс управления и объединяющих в одно целое управленческие знания, отношения и творческую деятельность, работу общественных институтов.
Поскольку государственное управление опирается на государственную власть как организованную силу общества и распространяется на все общество, оно должно действовать осторожно, деликатно, осознавая историческую ответственность за судьбу общества. России объективно некого догонять; она может параллельно с другими западными странами искать новый технологический уклад. Однако для того, чтобы преуспеть в этом, ей нужны развитое внутреннее хозяйство, уверенные позиции в мировой экономике и, конечно, свободное предпринимательство.
Россия лишь ступила на путь демократического развития и создания в этих целях необходимых общественных и государственных институтов. Авторитарное прошлое мешает новому, тормозит его продвижение, пытается воспроизвести себя в новом облике. Этим можно объяснить устойчивые нарушения в функционировании многих государственных органов.
Эти дисфункции принято называть организационной патологией, ибо ее проявлениями являются отход от целей, стагнация, отклоняющееся служебное поведение государственных служащих. Формой организационной патологии является господство структуры над функцией – когда организационные системы, созданные для выполнения той или иной функции, стремятся к самодовлеющему поведению, превращая цель в средства, а средства – в цель.
В нормативном соотношении функция первична, и организационная структура должна подстраиваться под нее, видоизменяясь по мере эволюции функции. Отклонения от этой нормы возникают в том случае, когда какой-либо орган управления формирует собственные цели таким образом, что подчиняет им работу управляемых объектов, или вырабатывает псевдофункцию, имитируя увеличение объема полезной деятельности и укрепляя тем самым свою значимость. Организационная патология проявляется, например, в гипертрофии контроля, преобладании заданий над стимулами, в дублировании управленческих процедур на различных уровнях государственных органов.
Источником организационной патологии являются также непредвиденные последствия формализации правил служебного поведения. Одна из моделей такой патологии – усиление роли формальных правил, следствием чего становится сокращение объема персонализированных отношений на службе и их подмена отношениями «через правила». В этих условиях рано или поздно правила, предназначенные лишь для достижения определенных целей, приобретают ценность сами по себе, безотносительно к этим целям[7].
С другой стороны, организационная патология может быть связана с нейтральностью норм и правил, которые, определяя рамки желательного поведения, дают представление лишь о минимуме приемлемого должностного поведения, т. е. об исполнении обязанностей на низшем уровне. В сочетании с низким уровнем усвоения целей ведомства это увеличивает расхождение между намеченными целями и достигнутыми результатами, а это есть ничто иное, как нарушение баланса в более широких организационных масштабах. Достижение равновесия, например, в одном структурном подразделении вызывает нарушение его в ведомстве в целом. В ответ на это руководство принимает меры к усилению, детализации контроля над исполнением, что противоречит первоначальным принципам опоры на систему формальных, безличных правил.
С целью повышения управляемости руководство делает упор на делегирование авторитета, т. е. наделение большими полномочиями подчиненных. Однако это может усилить бифуркацию целей между различными подразделениями ведомства, что ведет к увеличению количества конфликтов между организационными подразделениями и развитию особой «подразделенческой психологии», когда цели подразделений все больше включаются в цели ведомства и постепенно их заслоняют. Таким образом, делегирование полномочий имеет как функциональные, так и дисфункциональные последствия.
Разновидностями организационной патологии являются также социальная дезорганизация, бюрократизм, образование клик. Причинами социальной дезорганизации являются несогласованность действий, неадекватность методов руководства и внешние факторы. Важное средство предупреждения социальной дезорганизации – построение гибких организационных структур, способных своевременно реагировать на изменение условий функционирования домашних хозяйств, предприятий и организаций.
Клика – это разновидность неформальной группы, интересы и основные цели которой противоречат интересам и целям более широкой социальной среды. Таким образом, для нее характерны преобладание развитого корпоративного интереса, а также стремление избежать публичной видимости и внешнего контроля. Клики возникают там, где в организационном механизме появляются «пустоты», противоречия, двусмысленность.
Возможность появления организационной патологии ставит вопросы об управляемости ведомства, его рациональности, способности к диверсификации. Решение любого из этих и других вопросов неизбежно приводит к тому, что управленческие отношения, с одной стороны, выступают как объективно обусловленные, складывающиеся между людьми независимо от того, какой стороной этих отношений они являются – активной или пассивной, а с другой стороны, они являются сознательными волевыми отношениями, отношениями субъективного порядка.
Изменения социально-экономических условий жизнедеятельности общества приводят к совершенствованию качеств, их видоизменению или приобретению новых качеств в отношениях управления. Специалисты по управлению, опираясь на веберовскую методологию классификации общественных систем в соответствии с типом легитимности политического господства и современной действительностью, выделяют следующие типы управленческих отношений:
• традиционного общества;
• общества с харизматическим типом легитимного политического господства;
• рационального общества;
• общества переходного типа[8].
Ни один тип легитимного господства и, соответственно, управленческих отношений не вечен. Общественные отношения подвержены изменениям, преобразованиям, нередко коренным, качественным по сущности. Отсюда неизбежность переходных эпох, этапов в жизни общества. В такие периоды сосуществуют старое и нарождающееся новое в общественном укладе. Эти эпохи и этапы побуждают граждан к переосмыслению накопленного опыта, реформированию систем управления государством и обществом.
Изменившиеся условия предъявляют совершенно новые требования к системе государственного управления. Старая система управления была основана на иерархической субординации, дистанцированности государственных структур и служащих от населения, насаждении атмосферы секретности. Действовавшие тогда атрибуты в условиях постиндустриального общества неприменимы, поэтому требуются коренные изменения в системе управления общественными процессами.
Реформа, по мнению западных специалистов, призвана выполнить триединую задачу: 1) привести к установлению новых отношений между государством и его гражданами, 2) способствовать введению новой практики принятия решений в государственных органах, 3) помочь развитию между государством и государственными служащими отношений, основанных на доверии[9].
Специфика управленческих отношений, как известно, определяется характером и типом тех сфер общественной жизни, в которых они проявляются, т. е. экономической, социальной, политической и др. Многообразие управленческих отношений в государственной службе обусловливает выделение в качестве предмета анализа лишь те, которые персонифицируются и находят отражение в деятельности их конкретных носителей – политиков и администраторов, руководителей и подчиненных, служащих государственных органов. Именно конкретные люди, действуя в рамках законно установленных норм права, придают им своеобразные, отражающие дух времени особенности правовой и управленческой культуры разных стран и народов.
Совершенствование управленческих отношений – одно из условий преодоления кризиса государственной системы управления, поскольку охватывает отношения политической и административной деятельности, роль чиновников в государственном управлении и в развитии бюрократии, отношения руководителей и подчиненных, нравственность, контроль, социальную ответственность государственных служащих.
Современный государственный аппарат продолжает оставаться громоздким и неповоротливым, не в полной мере приспособленным к условиям рыночной экономики. Не отвечают возросшим требованиям и кадры государственной службы. «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены к решению стратегических задач, а знание чиновниками современной науки управления – это все еще очень большая редкость. В связи с этим необходимо проведение административной реформы. Ее результатом должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»[10].
Представляется уместным привести мнение Х. Ортега-и-Гассет, высказанное им в работе «История как система» (1935): «Человеческая жизнь не есть вещь, она не обладает природой, и, следовательно, надо решиться мыслить о ней посредством радикально иных категорий, отличных от понятий, позволяющих прояснять материальные феномены. Сделать это трудно, потому что на протяжении трех столетий физикализм приучал нас оставлять без внимания именно ту удивительную реальность, каковой является человеческая жизнь. И пока натуралисты блаженно исполняли свой профессиональный долг, у этой удивительной реальности появилось желание принять новую систему координат»[11].
Действенность государственного управления проявляется в развитии и укреплении на всех уровнях взаимосвязей государственного аппарата управления с обществом, с гражданами. При отсутствии взаимодействия государственным органам становятся непонятными запросы жизни, возникает отчужденность граждан от власти. Опыт стран с развитой демократией свидетельствует, что предметом особой тревоги и пристального внимания являются именно взаимосвязи и взаимодействие государственного аппарата (особенно его высшего эшелона) и общества. Общество более динамично и активно в преобразованиях, изменчивее, чем окостенелый государственный аппарат. В результате возникают конфликты, политические и социальные кризисы, перерастающие в антигосударственные настроения и выступления.
Современное и будущее состояние российского общества настоятельно требует опережающего государственного управления, т. е. управленческой деятельности, носящей профессиональный и творческий характер, способной переводить опыт и ценности общества в процесс социализации, активно соединяющей знания с практикой, несущей в общество добро и наукоемкие технологии.
Представляется следующий механизм такого государственного управления:
• формирование знаний, управленческих концепций, проектов планов и программ;
• развитие управленческих отношений;
• мотивация творческой деятельности в сфере управления;
• воспитание в обществе уважения к государству, законам, институтам, морали;
• разработка и внедрение управленческих технологий, оптимизирующих процесс управления и объединяющих в одно целое управленческие знания, отношения и творческую деятельность, работу общественных институтов.
Поскольку государственное управление опирается на государственную власть как организованную силу общества и распространяется на все общество, оно должно действовать осторожно, деликатно, осознавая историческую ответственность за судьбу общества. России объективно некого догонять; она может параллельно с другими западными странами искать новый технологический уклад. Однако для того, чтобы преуспеть в этом, ей нужны развитое внутреннее хозяйство, уверенные позиции в мировой экономике и, конечно, свободное предпринимательство.
Россия лишь ступила на путь демократического развития и создания в этих целях необходимых общественных и государственных институтов. Авторитарное прошлое мешает новому, тормозит его продвижение, пытается воспроизвести себя в новом облике. Этим можно объяснить устойчивые нарушения в функционировании многих государственных органов.
Эти дисфункции принято называть организационной патологией, ибо ее проявлениями являются отход от целей, стагнация, отклоняющееся служебное поведение государственных служащих. Формой организационной патологии является господство структуры над функцией – когда организационные системы, созданные для выполнения той или иной функции, стремятся к самодовлеющему поведению, превращая цель в средства, а средства – в цель.
В нормативном соотношении функция первична, и организационная структура должна подстраиваться под нее, видоизменяясь по мере эволюции функции. Отклонения от этой нормы возникают в том случае, когда какой-либо орган управления формирует собственные цели таким образом, что подчиняет им работу управляемых объектов, или вырабатывает псевдофункцию, имитируя увеличение объема полезной деятельности и укрепляя тем самым свою значимость. Организационная патология проявляется, например, в гипертрофии контроля, преобладании заданий над стимулами, в дублировании управленческих процедур на различных уровнях государственных органов.
Источником организационной патологии являются также непредвиденные последствия формализации правил служебного поведения. Одна из моделей такой патологии – усиление роли формальных правил, следствием чего становится сокращение объема персонализированных отношений на службе и их подмена отношениями «через правила». В этих условиях рано или поздно правила, предназначенные лишь для достижения определенных целей, приобретают ценность сами по себе, безотносительно к этим целям[7].
С другой стороны, организационная патология может быть связана с нейтральностью норм и правил, которые, определяя рамки желательного поведения, дают представление лишь о минимуме приемлемого должностного поведения, т. е. об исполнении обязанностей на низшем уровне. В сочетании с низким уровнем усвоения целей ведомства это увеличивает расхождение между намеченными целями и достигнутыми результатами, а это есть ничто иное, как нарушение баланса в более широких организационных масштабах. Достижение равновесия, например, в одном структурном подразделении вызывает нарушение его в ведомстве в целом. В ответ на это руководство принимает меры к усилению, детализации контроля над исполнением, что противоречит первоначальным принципам опоры на систему формальных, безличных правил.
С целью повышения управляемости руководство делает упор на делегирование авторитета, т. е. наделение большими полномочиями подчиненных. Однако это может усилить бифуркацию целей между различными подразделениями ведомства, что ведет к увеличению количества конфликтов между организационными подразделениями и развитию особой «подразделенческой психологии», когда цели подразделений все больше включаются в цели ведомства и постепенно их заслоняют. Таким образом, делегирование полномочий имеет как функциональные, так и дисфункциональные последствия.
Разновидностями организационной патологии являются также социальная дезорганизация, бюрократизм, образование клик. Причинами социальной дезорганизации являются несогласованность действий, неадекватность методов руководства и внешние факторы. Важное средство предупреждения социальной дезорганизации – построение гибких организационных структур, способных своевременно реагировать на изменение условий функционирования домашних хозяйств, предприятий и организаций.
Клика – это разновидность неформальной группы, интересы и основные цели которой противоречат интересам и целям более широкой социальной среды. Таким образом, для нее характерны преобладание развитого корпоративного интереса, а также стремление избежать публичной видимости и внешнего контроля. Клики возникают там, где в организационном механизме появляются «пустоты», противоречия, двусмысленность.
Возможность появления организационной патологии ставит вопросы об управляемости ведомства, его рациональности, способности к диверсификации. Решение любого из этих и других вопросов неизбежно приводит к тому, что управленческие отношения, с одной стороны, выступают как объективно обусловленные, складывающиеся между людьми независимо от того, какой стороной этих отношений они являются – активной или пассивной, а с другой стороны, они являются сознательными волевыми отношениями, отношениями субъективного порядка.
Изменения социально-экономических условий жизнедеятельности общества приводят к совершенствованию качеств, их видоизменению или приобретению новых качеств в отношениях управления. Специалисты по управлению, опираясь на веберовскую методологию классификации общественных систем в соответствии с типом легитимности политического господства и современной действительностью, выделяют следующие типы управленческих отношений:
• традиционного общества;
• общества с харизматическим типом легитимного политического господства;
• рационального общества;
• общества переходного типа[8].
Ни один тип легитимного господства и, соответственно, управленческих отношений не вечен. Общественные отношения подвержены изменениям, преобразованиям, нередко коренным, качественным по сущности. Отсюда неизбежность переходных эпох, этапов в жизни общества. В такие периоды сосуществуют старое и нарождающееся новое в общественном укладе. Эти эпохи и этапы побуждают граждан к переосмыслению накопленного опыта, реформированию систем управления государством и обществом.
Изменившиеся условия предъявляют совершенно новые требования к системе государственного управления. Старая система управления была основана на иерархической субординации, дистанцированности государственных структур и служащих от населения, насаждении атмосферы секретности. Действовавшие тогда атрибуты в условиях постиндустриального общества неприменимы, поэтому требуются коренные изменения в системе управления общественными процессами.
Реформа, по мнению западных специалистов, призвана выполнить триединую задачу: 1) привести к установлению новых отношений между государством и его гражданами, 2) способствовать введению новой практики принятия решений в государственных органах, 3) помочь развитию между государством и государственными служащими отношений, основанных на доверии[9].
Специфика управленческих отношений, как известно, определяется характером и типом тех сфер общественной жизни, в которых они проявляются, т. е. экономической, социальной, политической и др. Многообразие управленческих отношений в государственной службе обусловливает выделение в качестве предмета анализа лишь те, которые персонифицируются и находят отражение в деятельности их конкретных носителей – политиков и администраторов, руководителей и подчиненных, служащих государственных органов. Именно конкретные люди, действуя в рамках законно установленных норм права, придают им своеобразные, отражающие дух времени особенности правовой и управленческой культуры разных стран и народов.
Совершенствование управленческих отношений – одно из условий преодоления кризиса государственной системы управления, поскольку охватывает отношения политической и административной деятельности, роль чиновников в государственном управлении и в развитии бюрократии, отношения руководителей и подчиненных, нравственность, контроль, социальную ответственность государственных служащих.
Современный государственный аппарат продолжает оставаться громоздким и неповоротливым, не в полной мере приспособленным к условиям рыночной экономики. Не отвечают возросшим требованиям и кадры государственной службы. «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены к решению стратегических задач, а знание чиновниками современной науки управления – это все еще очень большая редкость. В связи с этим необходимо проведение административной реформы. Ее результатом должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»[10].
Представляется уместным привести мнение Х. Ортега-и-Гассет, высказанное им в работе «История как система» (1935): «Человеческая жизнь не есть вещь, она не обладает природой, и, следовательно, надо решиться мыслить о ней посредством радикально иных категорий, отличных от понятий, позволяющих прояснять материальные феномены. Сделать это трудно, потому что на протяжении трех столетий физикализм приучал нас оставлять без внимания именно ту удивительную реальность, каковой является человеческая жизнь. И пока натуралисты блаженно исполняли свой профессиональный долг, у этой удивительной реальности появилось желание принять новую систему координат»[11].