Страница:
• наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный суд РФ по делам о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
г) не вступивших в силу международных договоров РФ (ч. 2 ст. 125);
• наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный суд РФ о толковании Конституции РФ (ч. 5 ст. 125).
Согласимся с тем, однако, что для выполнения миссии политического арбитража названных полномочий маловато. Не в смысле их количества, а в смысле, так сказать, силы политического влияния. Поэтому не только российская Конституция, но и конституции других государств со смешанной моделью наделяют глав государств полномочиями с более ощутимой эффективностью благодаря в первую очередь тому, что это в основном полномочия кадрового характера, хотя и не только. К таким полномочиям президента по российской Конституции относятся:
• назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной думы (п. «а» ст. 83);
• право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83);
• представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; постановка перед Государственной думой вопроса об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83);
• назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. «д» ст. 83);
• принятие или отклонение отставки Правительства РФ (ч. 1 ст. 117);
• право давать поручение Правительству РФ в случае отставки или сложения полномочий действовать до сформирования нового Правительства (ч. 5 ст. 117).
Эти полномочия, при всем их весе, также не предопределяют моноцентризма власти. Практически во всех европейских конституциях президенты обладают примерно такими же полномочиями, но ведь там они не ведут к персонализму. И дело тут не только в демократических традициях, политической культуре и проч. Дело в том, что эти полномочия, хотя и применяются в политической сфере, остаются стабилизационными, т. е. не превращают главу государства, так сказать, в «правящую партию», поскольку их применение оговаривается вполне определенными условиями, выступающими как сдержки и противовесы.
Что ж, рассмотрим эту гипотезу. Для начала имеет смысл классифицировать правовые возможности Президента России. Назову их полномочиями, хотя, строго говоря, не все они подпадают под эту категорию. Если использовать главным образом такой критерий, как форма юридического закрепления правовых возможностей (полномочий), то представляется, что их можно разбить:
• на конституционные;
• «скрытые»;
• законодательные;
• «имплицитные».
Конституционные полномочия. Уже по наименованию видно, что речь идет о полномочиях, закрепленных в Конституции РФ, хотя и с разной степенью конкретности. Здесь нет особых теоретических проблем. Однако при реализации этих полномочий огромную роль играет то обстоятельство, что их реализует именно глава государства, за которым закреплены такие широкие функции, как гарантирование Конституции, прав и свобод человека и гражданина, охрана государственной целостности, независимости страны, обеспечение согласованного функционирования органов власти. И данное обстоятельство обусловливает зыбкость реальных границ полномочий, побуждает главу государства вторгаться в спорные области компетенции либо легализовать дополнительные полномочия под предлогом того, что это является конкретизацией его конституционно закрепленных функций и полномочий. Вопрос в том, что и как противостоит и противостоит ли такому вторжению. Я попытаюсь в дальнейшем доказать, что, хотя формально и существуют возможности для противостояния, при системном взгляде можно увидеть их обреченность и, соответственно, бессмысленность, а то и опасность для «противостоящего» института.
«Скрытые» полномочия. Это полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции, но предположительно вытекают из функций президента и ряда его конституционных полномочий. С проблемой правовой квалификации «скрытых», или «подразумеваемых», полномочий в России впервые столкнулся Конституционный суд РФ, рассматривая летом 1995 года дело о конституционности актов, на основе которых начались вооруженные действия федеральных властей в Чеченской Республике[15]. В тексте самого Постановления КС РФ от 31 июля 1995 года не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».
Таким образом, Суд не увидел противоречия Конституции в том, что Президент РФ не объявил в Чеченской Республике чрезвычайное положение, а обязал соответствующие органы и структуры осуществить меры по наведению конституционного порядка, т. е. применил полномочия, прямо не закрепленные в Конституции. При этом Суд ввел два условия, легитимирующие применение «скрытых» полномочий: а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов); б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам.
Однако не все конституционные судьи поддержали такую концепцию. Вслед постановлению было высказано беспрецедентно много особых мнений – семь, и в большинстве из них речь шла о несогласии либо вообще с легитимацией «скрытых» полномочий, либо с их легитимацией ad hoc. Приведу три особых мнения.
Н.В. Витрук написал: «Институт „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой. Признание существования „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства».
Еще более резко высказался В.Д. Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер[16]. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя».
Б.С. Эбзеев вообще отрицает возможность таких полномочий, говоря: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке».
Интересно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 году Конституционный суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина (тут существенно, что именно Ельцина), согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов)[17]. Кстати, тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов. Однако судья В.О. Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: „Своя рука – владыка“. Эта „саморегуляция“, не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые „скрытые (подразумеваемые)“ полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними».
Почему я сделал акцент на фамилии президента? Не потому, что хочу обвинить кого-то в обусловленности негативной позиции личной или/и идейной неприязнью к первому Президенту РФ, отягощаемой событиями 1993 года. Акцентирую только потому, что сама политическая ситуация середины 1990-х годов не могла не довлеть над судьями, высказавшими особые мнения. Отсюда расплывчатость, субъективизм некоторых их правовых аргументов. Таких как «отсутствие стабильного конституционного правопорядка», «формат чеченских событий», «достаточная степень осторожности» и проч. А ведь такая расплывчатость позволяет и прямо противоположно, т. е. положительно, оценивать действия любого другого президента по применению «скрытых» полномочий, в зависимости от общей социальной и политической ситуации.
Названное выше решение Конституционного суда 1995 года вполне обоснованно с правовой точки зрения. Ведь, возлагая на президента, как главу государства, такие фундаментальные задачи, как обеспечение стабильного функционирования всего государственного организма, всей системы управления страной, охрана демократической правовой федеративной государственности, Конституция не могла предусмотреть, какие именно меры глава государства должен применить в той или иной ситуации. Ни один правовой акт не способен описать все разнообразие публично-правовой жизни. Если бы восторжествовала догматическая концепция, предписывающая следовать принципу исчерпывающего конституционного перечня полномочий, появилась бы опасность, что могут пострадать более приоритетные ценности, коими являются «человек, его права и свободы», «независимость, целостность государства», «конституционный строй».
В конце концов, глава государства в смешанной форме правления является и должен являться отнюдь не только представительским институтом, а значит, должен обладать веером правовых возможностей для выполнения своей главной задачи – охраны государственности во всех ее ипостасях. Замечу, что возможность реализации такой сверхзадачи главы государства без регуляции методов ее решения закреплена, например, в Конституции Франции, являющей собой ныне классический образец смешанной модели. В ее ст. 16 сказано: «Когда институты Республики, независимость нации, целостность ее территории оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных публичных органов прекращено, Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром, председателями палат, а также Конституционным советом». Тут стоит обратить внимание на то, что Конституция обязывает президента Франции и в кризисных ситуациях советоваться с руководителями основных государственных органов, пусть и без указания процедуры.
Законодательные полномочия. Так я назвал полномочия, которые впрямую не указаны в Конституции РФ, но дополнительно предоставляются президенту в федеральных законах. Некоторые из такого рода полномочий начали появляться еще в эпоху первого Президента России. Для примера упомяну ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в ст. 32 которого сказано, что «Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью» некоторых федеральных органов исполнительной власти. Имеются в виду МИД, Минобороны, МВД, Минюст, ФСБ и т. п. Но «расцвела» практика наделения такими полномочиями в эпоху второго президента[18]. Видимо, конституционные судьи в середине девяностых не могли представить себе, что настанет время, когда для президента не составит никакого труда проводить даже сомнительные с конституционно-правовой точки зрения инициативы через Федеральное собрание, легитимируя свои дополнительные полномочия посредством законов. А с формально-юридической точки зрения это должно считаться уже не «скрытыми» полномочиями, а осуществлением функций Президента РФ «в установленном порядке». Ведь «скрытые» полномочия, как можно понять из решений КС РФ и особых мнений судей, представляют собой полномочия, которыми глава государства наделяет себя своими же актами и/или реализует de facto, явочным порядком, и к тому же они не являются дополнительными.
Таким образом, дискуссия о «скрытых» полномочиях ныне явно потеряла свою остроту и вообще актуальность… Надеюсь, не навсегда, ибо сама такая дискуссия является индикатором наличия хоть какой-то политико-правовой жизни.
Конечно, образ демократии ни политически, ни эстетически не вяжется с нынешней скоростью и стопроцентной вероятностью «проходимости» в парламенте президентских законодательных инициатив, кстати, касающихся не только его собственных полномочий. Однако не следует на основе этого выстраивать систему доказательств вредности и опасности самих законодательных полномочий. Здесь применима та же аргументация, что приводилась по отношению к «скрытым» полномочиям: дело не в самих законодательных полномочиях, а в политических условиях, в которых они появляются и реализуются.
В конкурентной политической среде, в условиях сбалансированной системы сдержек и противовесов далеко не любая законодательная инициатива главы государства «обречена на успех».
Тут действует все тот же политический маятник: при одной расстановке политических сил маятник качнется, скажем, в сторону большей централизации полномочий, при другой – в сторону децентрализации. Однако при нормальной системе демократии эти отклонения обычно не пугают ни общество, ни элиту, поскольку сама конструкция, гарантирующая от монополизации власти, остается в неприкосновенности.
«Имплицитные» полномочия. Автор долго перебирал варианты условного наименования полномочий, которые никак не регулируются ни в Конституции РФ, ни в законах, ни в указах и распоряжениях самого главы государства, но проявляются в повседневных его решениях и действиях. Можно было бы назвать эти полномочия «скрытыми», если бы термин не был уже занят, поскольку именно он более всего подходит к полномочиям, о которых я хочу сказать, ведь они действительно скрыты от общества, а часто скрыты и их ближайшие последствия. Пришлось остановиться на термине «имплицитность», т. е. неявность, подразумеваемость. Действительно, это самая закрытая, но едва ли не важнейшая часть президентской компетенции – именно по ней совокупный государственный аппарат и аналитическое сообщество могут судить о реальной направленности президентской деятельности, степени его аппаратной силы, пределах «свободы действий» для самой бюрократии и т. п.
Вообще, юридическая природа «имплицитных» полномочий довольно туманна. Может быть, их вообще неверно называть полномочиями, поскольку ни они сами, ни порядок их реализации никак не описаны в правовых актах. Но такой подход будет неправильным, так как речь идет об осуществлении президентской власти, причем о презюмируемом осуществлении в рамках Конституции и законодательства. При этом управленческие решения и действия президента непосредственно или опосредованно порождают правовые последствия. Полагаю, мы имеем дело с разновидностью «скрытых» полномочий. Просто, в отличие от них, «имплицитные» реализуются не в режиме публичности, т. е. не в указах и распоряжениях, а в режиме, так сказать, аппаратном – в поручениях – как письменных, так и устных, резолюциях на документах[19], которые, впрочем, можно отнести к разновидности поручений, и устных указаниях, даваемых как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах.
Утверждение, что такие полномочия осуществляются в рамках Конституции и законодательства, повторю, является теоретической презумпцией, т. е. на деле так может и не происходить. Но в демократическом правовом государстве существуют механизмы, способные нейтрализовать правовые ошибки любого властного института, в том числе проистекающие из неверного толкования, понимания пределов собственной компетенции. Если у нас этого не происходит, то это еще не повод считать сами «имплицитные» полномочия нелегальными.
Специфика «имплицитных» полномочий в то же время такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая теоретическую независимость прокуратуры, хотя такая независимость – вещь довольно странная, но по нашей Конституции она существует. Однако глава государства может ведь просто «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом» и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан.
Итак, правовые возможности президента, конечно же, не безграничны, но в то же время они шире, чем если судить о них только по нормам Конституции РФ. И это опять-таки не наша специфика. Повторю: невозможно «загнать» главу государства в прокрустово ложе зафиксированных конституционных норм. Точнее, границы этих норм невозможно очертить с той же степенью определенности, какая свойственна математике (границы фигур) или физике (границы тел). Но не обессмысливается ли при таком релятивистском выводе идея разделения властей, идея самостоятельности тех или иных публично-властных институтов, идея компетенции в целом?
Нет! В политической и шире – социальной – модели действует иной принцип определения границ полномочий, правовых возможностей, свободы управленческих действий. Его можно сформулировать следующим образом: границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда.
Именно по тому, как действует данный принцип, прежде всего в отношении главы государства, и действует ли он вообще, можно судить о степени реальности конституционной характеристики России как правового государства. Поэтому наша политическая проблема, еще раз повторю, не в наличии иных полномочий Президента РФ, формально находящихся за рамками конституционных полномочий, а фактически – вытекающих из них. Проблема в том, что о своем несогласии властные институты не заявляют, а если заявляют, то их несогласие, как и институтов гражданских, остается втуне.
У автора есть гипотеза о причинах такого явления.
Институциональную причину персонализма, монополизации реальной власти в руках одного института и объективно вытекающей из этого ограниченности представительства следует искать в том, что Президент РФ конституционно наделяется второй фундаментальной ролью – активного политического актора («игрока»), и при этом актора доминирующего.
Президент как политический актор
а) федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
г) не вступивших в силу международных договоров РФ (ч. 2 ст. 125);
• наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный суд РФ о толковании Конституции РФ (ч. 5 ст. 125).
Согласимся с тем, однако, что для выполнения миссии политического арбитража названных полномочий маловато. Не в смысле их количества, а в смысле, так сказать, силы политического влияния. Поэтому не только российская Конституция, но и конституции других государств со смешанной моделью наделяют глав государств полномочиями с более ощутимой эффективностью благодаря в первую очередь тому, что это в основном полномочия кадрового характера, хотя и не только. К таким полномочиям президента по российской Конституции относятся:
• назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной думы (п. «а» ст. 83);
• право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83);
• представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; постановка перед Государственной думой вопроса об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83);
• назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. «д» ст. 83);
• принятие или отклонение отставки Правительства РФ (ч. 1 ст. 117);
• право давать поручение Правительству РФ в случае отставки или сложения полномочий действовать до сформирования нового Правительства (ч. 5 ст. 117).
Эти полномочия, при всем их весе, также не предопределяют моноцентризма власти. Практически во всех европейских конституциях президенты обладают примерно такими же полномочиями, но ведь там они не ведут к персонализму. И дело тут не только в демократических традициях, политической культуре и проч. Дело в том, что эти полномочия, хотя и применяются в политической сфере, остаются стабилизационными, т. е. не превращают главу государства, так сказать, в «правящую партию», поскольку их применение оговаривается вполне определенными условиями, выступающими как сдержки и противовесы.
* * *
Итак, даже сложенные вместе, приведенные здесь полномочия никоим образом не способны быть основой для превращения Президента РФ в институт, нейтрализующий принцип разделения властей[14]. Что же тогда институционально предопределяет персоналистский режим в России? Не то ли обстоятельство, что в нашей Конституции существует большая недоговоренность в отношении оснований, на которых должны осуществляться президентские полномочия; что многие полномочия сформулированы не вполне конкретно; что в реальности президент использует иные властные рычаги за ширмой неопределенно сформулированных полномочий?Что ж, рассмотрим эту гипотезу. Для начала имеет смысл классифицировать правовые возможности Президента России. Назову их полномочиями, хотя, строго говоря, не все они подпадают под эту категорию. Если использовать главным образом такой критерий, как форма юридического закрепления правовых возможностей (полномочий), то представляется, что их можно разбить:
• на конституционные;
• «скрытые»;
• законодательные;
• «имплицитные».
Конституционные полномочия. Уже по наименованию видно, что речь идет о полномочиях, закрепленных в Конституции РФ, хотя и с разной степенью конкретности. Здесь нет особых теоретических проблем. Однако при реализации этих полномочий огромную роль играет то обстоятельство, что их реализует именно глава государства, за которым закреплены такие широкие функции, как гарантирование Конституции, прав и свобод человека и гражданина, охрана государственной целостности, независимости страны, обеспечение согласованного функционирования органов власти. И данное обстоятельство обусловливает зыбкость реальных границ полномочий, побуждает главу государства вторгаться в спорные области компетенции либо легализовать дополнительные полномочия под предлогом того, что это является конкретизацией его конституционно закрепленных функций и полномочий. Вопрос в том, что и как противостоит и противостоит ли такому вторжению. Я попытаюсь в дальнейшем доказать, что, хотя формально и существуют возможности для противостояния, при системном взгляде можно увидеть их обреченность и, соответственно, бессмысленность, а то и опасность для «противостоящего» института.
«Скрытые» полномочия. Это полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции, но предположительно вытекают из функций президента и ряда его конституционных полномочий. С проблемой правовой квалификации «скрытых», или «подразумеваемых», полномочий в России впервые столкнулся Конституционный суд РФ, рассматривая летом 1995 года дело о конституционности актов, на основе которых начались вооруженные действия федеральных властей в Чеченской Республике[15]. В тексте самого Постановления КС РФ от 31 июля 1995 года не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».
Таким образом, Суд не увидел противоречия Конституции в том, что Президент РФ не объявил в Чеченской Республике чрезвычайное положение, а обязал соответствующие органы и структуры осуществить меры по наведению конституционного порядка, т. е. применил полномочия, прямо не закрепленные в Конституции. При этом Суд ввел два условия, легитимирующие применение «скрытых» полномочий: а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов); б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам.
Однако не все конституционные судьи поддержали такую концепцию. Вслед постановлению было высказано беспрецедентно много особых мнений – семь, и в большинстве из них речь шла о несогласии либо вообще с легитимацией «скрытых» полномочий, либо с их легитимацией ad hoc. Приведу три особых мнения.
Н.В. Витрук написал: «Институт „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой. Признание существования „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства».
Еще более резко высказался В.Д. Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер[16]. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя».
Б.С. Эбзеев вообще отрицает возможность таких полномочий, говоря: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке».
Интересно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 году Конституционный суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина (тут существенно, что именно Ельцина), согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов)[17]. Кстати, тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов. Однако судья В.О. Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: „Своя рука – владыка“. Эта „саморегуляция“, не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые „скрытые (подразумеваемые)“ полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними».
Почему я сделал акцент на фамилии президента? Не потому, что хочу обвинить кого-то в обусловленности негативной позиции личной или/и идейной неприязнью к первому Президенту РФ, отягощаемой событиями 1993 года. Акцентирую только потому, что сама политическая ситуация середины 1990-х годов не могла не довлеть над судьями, высказавшими особые мнения. Отсюда расплывчатость, субъективизм некоторых их правовых аргументов. Таких как «отсутствие стабильного конституционного правопорядка», «формат чеченских событий», «достаточная степень осторожности» и проч. А ведь такая расплывчатость позволяет и прямо противоположно, т. е. положительно, оценивать действия любого другого президента по применению «скрытых» полномочий, в зависимости от общей социальной и политической ситуации.
Названное выше решение Конституционного суда 1995 года вполне обоснованно с правовой точки зрения. Ведь, возлагая на президента, как главу государства, такие фундаментальные задачи, как обеспечение стабильного функционирования всего государственного организма, всей системы управления страной, охрана демократической правовой федеративной государственности, Конституция не могла предусмотреть, какие именно меры глава государства должен применить в той или иной ситуации. Ни один правовой акт не способен описать все разнообразие публично-правовой жизни. Если бы восторжествовала догматическая концепция, предписывающая следовать принципу исчерпывающего конституционного перечня полномочий, появилась бы опасность, что могут пострадать более приоритетные ценности, коими являются «человек, его права и свободы», «независимость, целостность государства», «конституционный строй».
В конце концов, глава государства в смешанной форме правления является и должен являться отнюдь не только представительским институтом, а значит, должен обладать веером правовых возможностей для выполнения своей главной задачи – охраны государственности во всех ее ипостасях. Замечу, что возможность реализации такой сверхзадачи главы государства без регуляции методов ее решения закреплена, например, в Конституции Франции, являющей собой ныне классический образец смешанной модели. В ее ст. 16 сказано: «Когда институты Республики, независимость нации, целостность ее территории оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных публичных органов прекращено, Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром, председателями палат, а также Конституционным советом». Тут стоит обратить внимание на то, что Конституция обязывает президента Франции и в кризисных ситуациях советоваться с руководителями основных государственных органов, пусть и без указания процедуры.
Законодательные полномочия. Так я назвал полномочия, которые впрямую не указаны в Конституции РФ, но дополнительно предоставляются президенту в федеральных законах. Некоторые из такого рода полномочий начали появляться еще в эпоху первого Президента России. Для примера упомяну ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в ст. 32 которого сказано, что «Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью» некоторых федеральных органов исполнительной власти. Имеются в виду МИД, Минобороны, МВД, Минюст, ФСБ и т. п. Но «расцвела» практика наделения такими полномочиями в эпоху второго президента[18]. Видимо, конституционные судьи в середине девяностых не могли представить себе, что настанет время, когда для президента не составит никакого труда проводить даже сомнительные с конституционно-правовой точки зрения инициативы через Федеральное собрание, легитимируя свои дополнительные полномочия посредством законов. А с формально-юридической точки зрения это должно считаться уже не «скрытыми» полномочиями, а осуществлением функций Президента РФ «в установленном порядке». Ведь «скрытые» полномочия, как можно понять из решений КС РФ и особых мнений судей, представляют собой полномочия, которыми глава государства наделяет себя своими же актами и/или реализует de facto, явочным порядком, и к тому же они не являются дополнительными.
Таким образом, дискуссия о «скрытых» полномочиях ныне явно потеряла свою остроту и вообще актуальность… Надеюсь, не навсегда, ибо сама такая дискуссия является индикатором наличия хоть какой-то политико-правовой жизни.
Конечно, образ демократии ни политически, ни эстетически не вяжется с нынешней скоростью и стопроцентной вероятностью «проходимости» в парламенте президентских законодательных инициатив, кстати, касающихся не только его собственных полномочий. Однако не следует на основе этого выстраивать систему доказательств вредности и опасности самих законодательных полномочий. Здесь применима та же аргументация, что приводилась по отношению к «скрытым» полномочиям: дело не в самих законодательных полномочиях, а в политических условиях, в которых они появляются и реализуются.
В конкурентной политической среде, в условиях сбалансированной системы сдержек и противовесов далеко не любая законодательная инициатива главы государства «обречена на успех».
Тут действует все тот же политический маятник: при одной расстановке политических сил маятник качнется, скажем, в сторону большей централизации полномочий, при другой – в сторону децентрализации. Однако при нормальной системе демократии эти отклонения обычно не пугают ни общество, ни элиту, поскольку сама конструкция, гарантирующая от монополизации власти, остается в неприкосновенности.
«Имплицитные» полномочия. Автор долго перебирал варианты условного наименования полномочий, которые никак не регулируются ни в Конституции РФ, ни в законах, ни в указах и распоряжениях самого главы государства, но проявляются в повседневных его решениях и действиях. Можно было бы назвать эти полномочия «скрытыми», если бы термин не был уже занят, поскольку именно он более всего подходит к полномочиям, о которых я хочу сказать, ведь они действительно скрыты от общества, а часто скрыты и их ближайшие последствия. Пришлось остановиться на термине «имплицитность», т. е. неявность, подразумеваемость. Действительно, это самая закрытая, но едва ли не важнейшая часть президентской компетенции – именно по ней совокупный государственный аппарат и аналитическое сообщество могут судить о реальной направленности президентской деятельности, степени его аппаратной силы, пределах «свободы действий» для самой бюрократии и т. п.
Вообще, юридическая природа «имплицитных» полномочий довольно туманна. Может быть, их вообще неверно называть полномочиями, поскольку ни они сами, ни порядок их реализации никак не описаны в правовых актах. Но такой подход будет неправильным, так как речь идет об осуществлении президентской власти, причем о презюмируемом осуществлении в рамках Конституции и законодательства. При этом управленческие решения и действия президента непосредственно или опосредованно порождают правовые последствия. Полагаю, мы имеем дело с разновидностью «скрытых» полномочий. Просто, в отличие от них, «имплицитные» реализуются не в режиме публичности, т. е. не в указах и распоряжениях, а в режиме, так сказать, аппаратном – в поручениях – как письменных, так и устных, резолюциях на документах[19], которые, впрочем, можно отнести к разновидности поручений, и устных указаниях, даваемых как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах.
Утверждение, что такие полномочия осуществляются в рамках Конституции и законодательства, повторю, является теоретической презумпцией, т. е. на деле так может и не происходить. Но в демократическом правовом государстве существуют механизмы, способные нейтрализовать правовые ошибки любого властного института, в том числе проистекающие из неверного толкования, понимания пределов собственной компетенции. Если у нас этого не происходит, то это еще не повод считать сами «имплицитные» полномочия нелегальными.
Специфика «имплицитных» полномочий в то же время такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая теоретическую независимость прокуратуры, хотя такая независимость – вещь довольно странная, но по нашей Конституции она существует. Однако глава государства может ведь просто «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом» и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан.
Итак, правовые возможности президента, конечно же, не безграничны, но в то же время они шире, чем если судить о них только по нормам Конституции РФ. И это опять-таки не наша специфика. Повторю: невозможно «загнать» главу государства в прокрустово ложе зафиксированных конституционных норм. Точнее, границы этих норм невозможно очертить с той же степенью определенности, какая свойственна математике (границы фигур) или физике (границы тел). Но не обессмысливается ли при таком релятивистском выводе идея разделения властей, идея самостоятельности тех или иных публично-властных институтов, идея компетенции в целом?
Нет! В политической и шире – социальной – модели действует иной принцип определения границ полномочий, правовых возможностей, свободы управленческих действий. Его можно сформулировать следующим образом: границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда.
Именно по тому, как действует данный принцип, прежде всего в отношении главы государства, и действует ли он вообще, можно судить о степени реальности конституционной характеристики России как правового государства. Поэтому наша политическая проблема, еще раз повторю, не в наличии иных полномочий Президента РФ, формально находящихся за рамками конституционных полномочий, а фактически – вытекающих из них. Проблема в том, что о своем несогласии властные институты не заявляют, а если заявляют, то их несогласие, как и институтов гражданских, остается втуне.
У автора есть гипотеза о причинах такого явления.
Институциональную причину персонализма, монополизации реальной власти в руках одного института и объективно вытекающей из этого ограниченности представительства следует искать в том, что Президент РФ конституционно наделяется второй фундаментальной ролью – активного политического актора («игрока»), и при этом актора доминирующего.
Президент как политический актор
Институт российского президента так конституционно обустроен, что он объективно понуждается вести политическую борьбу на стороне одной из политических сил, не важно, оформленной или не оформленной как партия, т. е. из субъекта policyПрезидент РФ превращается в субъекта politics. Таким образом, «арбитр» становится одновременно «игроком».