Организационные механизмы программно-целевого управления
Новый подход к регулированию предусматривает в США ряд мероприятий, наиболее важные из которых - создание центров государственного программного планирования и управления на уровне федерального правительства, использование методов и инструментов науки управления для разработки управленческих действий и альтернатив государственной внутренней политики, улучшение сбора и анализа деловой и правительственной информации, повышение восприимчивости управляющей системы к изменениям социально-экономической среды.
Отличительной чертой нового подхода к управлению программами является также усиление внимания к долгосрочному прогнозированию тенденций развития, определению и координации национальных целей, анализу и планированию программ, к их всесторонней оценке. Основой формирования программной организации управления в первую очередь служит уровень, на котором возникает комплексная проблема. Отсюда выявляются три направления решения собственно организационных вопросов:
* реорганизация высшего государственного руководства, создание новых органов или изменение функций уже существующих;
* разработка соответствующих механизмов федерально-штатного взаимодействия и управления программами на региональном уровне;
* создание механизма внутренней координации в целевых органах управления, разработка структур управления для входящих в программу проектов.
К настоящему времени сформировалась определенная система органов программного управления. В ней выделяются законодательные и консультативные органы, координационные комитеты и советы по отдельным проблемам, определяющие приоритеты крупных программ и объемы их финансирования, органы собственно программного планирования и управления на том или ином уровне, органы анализа и оценки. С точки зрения реализации многоотраслевых общенациональных программ наибольший интерес представляют проблемы формирования органов высшего уровня. Главной их задачей выступает решение проблемы координации звеньев исполнительного звена - различных министерств и регулирующих ведомств.
Характер взаимодействия всех этих учреждений изменяется во времени. Появление новых целей приводит к образованию новых и ликвидации старых органов управления.
Анализ и оценка программ
Огромные финансовые средства, выделяемые из федерального бюджета на программы, объективно требуют повышения степени научной обоснованности решений по управлению правительственными программами.
В современных подходах к разработке и применению аналитических методов формирования и осуществления программ наблюдаются новые тенденции, среди которых:
* расширение круга факторов, учитываемых при анализе программ с целью более полного выявления их влияния на различные звенья социально-экономической системы, включая усиление долгосрочных аспектов анализа;
* сочетание методов качественного анализа с математическим моделированием при обосновании решений конкретных проблем в различных отраслях и сферах деятельности;
* расширение методического арсенала исследования программ за счет использования имеющих более общий характер методов "анализа политики", применяемых наряду с традиционными методами программного (системного) анализа;
* рост внимания не только к анализу программ на стадии их формирования, но и к оценке исполнения;
* повышение внимания к законодательному, организационному и кадровому обеспечению аналитических исследований, превращению их в организационно обособленную функцию в деятельности исполнительных ведомств;
* создание аналитического потенциала в законодательном эвене государственной власти США.
Перед исследователями все чаше ставится задача проведения "анализа воздействий", суть которого - изучение как количественных, так и качественных характеристик тех изменений, которые произойдут во всех сферах, испытывающих прямое и косвенное воздействие программ. Наряду с этим разрабатываются общие принципы и методы "управления воздействиями", состоящие в выработке мероприятий, которые позволили бы предотвратить нежелательные последствия программ и одновременно извлечь максимальную выгоду из всех аспектов их реализации.
Важно отметить появление и другого направления в развитии аналитических методов, получившего название "анализ политики". При проведении "анализа политики" должны рассматриваться не только объективные экономические и другие характеристики проблемы, но также законодательные предложения, потенциальные конфликты с другими целями и программами, политические последствия исследуемого решения и его воздействия на общество, экономику и окружающую среду, организационные аспекты, трудности сбора информации, проблемы внедрения и т. п.
Иными словами, в "анализе политики" большее значение придается не построению четкой методической схемы или формальной модели, что свойственно "системному анализу", а вовлечению в исследование максимально широкого круга обстоятельств и факторов с тем, чтобы в конечном счете представить руководителю, принимающему решения, перечень возможных альтернатив с детальным описанием достоинств и недостатков каждой из них.
В последние годы в практике правительственных ведомств США все шире используется программная оценка. С управленческой точки зрения программная оценка представляет интерес как попытка создать механизм обратной связи от фактической результативности и эффективности программ к выделению ассигнований на ее продолжение.
В экономической оценке программ наибольшее распространение получили методы "затраты - выгоды" ("затраты - эффективность"), опросный, экспертных оценок.
Первый из них - аналитический метод оценки экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий; его цель - помочь в выявлении наиболее предпочтительного курса действий. Следует отметить, что предпочтительным для государства или корпорации этот курс действий будет с точки зрения максимума прибыли.
Главные черты метода "затраты - выгоды" - тщательное изучение и сравнение альтернативных путей достижения цели за определенный период времени; отыскание других, лучших альтернатив.
По мнению американского экономиста Д. Новика, метод "затраты эффективность" не может целиком определять процесс принятия решений, так как ограничивает анализ лишь экономической оценкой, не учитывая социальных, психологических, политических и других факторов. Однако для управления ходом реализации программ, для оценки целесообразности ее продолжения этот метод чрезвычайно полезен.
Организационные структуры управления программами
При выполнении комплексных научно-технических программ используются три известных типа организационного механизма: централизованное (линейно-программное) управление; координационное управление; матричные структуры.
Линейно-программное управление представляет собой наиболее эффективный способ воздействия на все компоненты управляемой системы и основано на их полном подчинении управляющему органу. Ввиду относительно низкой экономичности этого типа управления его использование оправдано лишь в случаях особой важности и сложности выполняемых работ, их исключительной ресурсоемкости и решающего значения фактора времени. Возможности такого управления использовались в проектах создания атомной бомбы, подводных лодок-ракетоносцев, ракетоносителей и др.
Наиболее успешное применение для целевого управления комплексными научно-техническими программами могут найти матричные структуры управления. Их использование не связано со значительной перестройкой сложившихся отношений управления в действующих линейно-функциональных структурах, они обеспечивают эффективное управление исполнителями в процессе осуществления программы, характеризуются высокой экономичностью и гибкостью.
В последнее десятилетие широкое распространение в федеральных ведомствах получил метод "контракта на систему", заимствованный из военной сферы. В настоящее время он охватывает долгосрочные программы НИОКР в промышленности, а также контракты на "системы" - программы в области перестройки системы образования, борьбы с преступностью, охраны окружающей среды, управления энергетикой в национальном масштабе, жилищного и гражданского строительства, контроля за движением автотранспорта, а также поиска путей решения других сложных социально-экономических проблем. Их финансирование с 70-х годов производится из средств федерального бюджета по программно-целевому принципу как приобретение системы.
В соответствии с этим методом корпорация - главный подрядчик - принимает на себя от федерального ведомства-заказчика хозяйственные функции, ранее традиционно принадлежавшие государству (размещение заказа на систему, управление ее разработкой и производством), а также право передачи по собственному усмотрению части заказа другим исполнителям. Ей же предоставлено государством в этом случае и право хозяйственных и управленческих решений о производстве подсистемы на собственных или дочерних предприятиях в данной или смежной отрасли промышленности или о закупках на основе субподрядов. В этой связи за федеральным ведомством-заказчиком сохраняется лишь формальная обязанность общего хозяйственного контроля за системой субподрядов корпорации - генерального подрядчика.
Начиная с 60х гг. федеральные ведомства стали применять метод под названием "подрядчик - управляющий системой" (system management contractor's concept). Его использование также обусловлено ростом числа крупных специализированных фирм, осуществляющих долгосрочные программы, связанные со сложными техническими решениями, где особенно остро стоит вопрос о совместимости узлов и компонентов, а главное - о надежности систем.
В обшей форме метод "подрядчик - управляющий системой" основан на применении системного подхода при заключении крупномасштабного контракта в промышленности на осуществление долгосрочной научно-технической программы с высокой степенью неопределенности. Системный подход и концепция "управления системой" используются федеральным ведомством-заказчиком для управления исследованиями и разработками в промышленности. Инструментом управления служит непосредственно хозяйственно-договорный механизм, т.е. контракт, его объектом - программа, разбитая на компоненты, а субъектом управления непосредственно генеральный подрядчик, "управляющий программой".
"Подрядчик - управляющий системой" несет ответственность не только за обеспечение необходимого уровня технических показателей конечного продукта по договору, но и за контроль над общими издержками производства и завершением всей программы в срок.
Таким образом, рассматриваемый механизм программного управления и финансирования:
* ставит выделение финансовых средств в более тесную зависимость от результатов и качества работ, повышает результативность работ и эффективность использования материально-технических ресурсов;
* позволяет привлечь к выполнению исследований и разработок наиболее квалифицированных специалистов, стимулирует их творческую активность, обеспечивает высокую мобильность научных кадров;
* требует объективной экспертной проверки проектной документации, что сопровождается развитием системы консультативно-экспертных учреждений;
* стимулирует создание центров материально-технического обеспечения проектных исследований и разработок, функционирующих по типу услуг, которые предоставляются исполнителям работ по контрактам с финансирующими инстанциями.
Развитие системы программного управления и финансирования находит выражение и в том, что субсидии на исследования дополняются системой субсидий на приобретение (или повышение) научной квалификации учеными, инженерами и студентами, а также субсидиями на приобретение средств материально-технического обеспечения проектных исследований. Эти финансовые механизмы позволяют теснее увязать научные исследования с системой высшего образования, устранить разобщенность, характерную для вузовских исследований, ориентировать научный поиск ученых на непосредственные запросы промышленного производства.
Таким образом, система программного управления и финансирования приобретает интегрирующую и преобразующую роль во всем организационно-хозяйственном механизме разработки и реализации комплексных целевых программ.
Государственное программирование в Японии
Проведенный анализ показывает, что Япония может быть отнесена к числу стран, обладающих наиболее развитой системой государственного программирования в капиталистическом мире. Программирование пустило здесь глубокие корни, стало жизненно необходимым элементом государственно-монополистического регулирования.
Экономическое программирование в Японии является индикативным. В принципе это означает, что частным производителям не директируется производство определенного количества какого-либо товара, а планирующие органы остаются в стороне от производственной деятельности, которую план имеет целью координировать.
Цель индикативного программирования заключается в формулировании представления о будущей экономической структуре и ведущих направлениях развития так, чтобы:
1) ориентировать частный сектор;
2) обеспечить основу для правительственного контроля за экономикой;
3) зафиксировать сферы, где наличие острых проблем требует более активного государственного вмешательства;
4) установить масштабы и характер этого участия.
Таким образом, государственное программирование в Японии представляет сочетание экономических прогнозов с мерами прямого и косвенного регулирования экономики. Его основная задача заключается в обеспечении макроравновесий, постоянно нарушаемых несовершенной рыночной экономикой.
Система государственного программирования в Японии может быть подразделена на три отчетливо выраженных "горизонта". Во-первых, так называемые "качественные планы", т. е. долгосрочные программы-прогнозы, предназначенные для выяснения общей картины будущего Японии и делающие акцент на таких проблемах, как развитие хронически отсталых районов и обеспечение территориально сбалансированного роста экономики страны. Эти программы разрабатываются, как правило, на 15-20 лет и почти не предусматривают средств реализации выдвигаемых целей. Во-вторых, регулярно принимаемые правительством среднесрочные государственные планы, призванные конкретизировать, детализировать и по возможности представить в количественном выражении комплекс правительственных мероприятий в экономической и социальной сферах на более короткий срок, обычно на пять лет. И в-третьих, ежегодное бюджетное планирование, которое может рассматриваться как краткосрочное программирование на один год.
Наиболее важным звеном в системе государственного программирования являются среднесрочные государственные программы.
Для финансирования быстро развивающихся и самых перспективных отраслей промышленности в Японии был создан специальный Банк развития, в котором более 50% приходится на долю государственного капитала и который предоставляет кредиты с более низким процентом, чем частные банки.
Необходимо упомянуть еще один фактор, имевший чрезвычайно важное значение для повышения роли кредитно-финансовой сферы как эффективного рычага воздействия государства на экономику страны.
Если в Западной Европе и США доля собственных средств у частных корпораций составляет 60% и выше, то в Японии она, как правило, колеблется от 20 до 30%. Основным источником финансирования являются частные банки, использующие свыше 85% своих активов для кредитования промышленных и торговых компаний. Благодаря этому в Японии сложились благоприятные условия для государственного регулирования инвестиционной деятельности в частном секторе путем манипулирования учетной ставкой Банка Японии, который держит под своим контролем кредитную деятельность частных банков.
Таким образом, государственные инвестиции и кредитное регулирование через государственные финансовые институты выступают в Японии как наиболее реальные средства государственного воздействия на экономику.
Государственная политика, ориентированная на стимулирование частных производственных инвестиций, принесла свои плоды. За 60-е гг. ВНП Японии увеличился почти в 3 раза, что соответствовало среднегодовым реальным темпам роста в 11,1% - самым высоким в мире, наблюдалась также наибольшая эффективность капиталовложений. За это же десятилетие ни одна развитая капиталистическая страна не смогла хотя бы удвоить свой ВНП.
В период быстрого хозяйственного развития частный сектор японской экономики чрезвычайно чутко реагировал на установка государственного курса. Дело в том, что предприниматели, ориентировавшиеся в своей деятельности на правительственные наметки, получали поддержку со стороны государства, которое использовало в этих целях бюджетные ассигнования и субсидии, кредитно-денежную политику, защиту от иностранных конкурентов, образование антидепрессионных, рационализационных и экспортных картелей, налоговые льготы и т.п.
Так как масштабы и политика развития государственного сектора экономики определялись исходя из намечаемых в планах темпов роста, то естественно, что дисбаланс между общественным и частным секторами экономики Японии приобрел крайне острый характер. Низкий уровень и низкий коэффициент реализации инвестиций общественного назначения (здравоохранение, образование, наука, культура, охрана окружающей среды, коммунальное хозяйство и т. д.) привели в конечном итоге к обострение общеэкономических диспропорций.
Министерства могут развивать отрасли в желательном направлении не только на основе законодательных актов, но и с помощью так называемой практики "административного руководства", являющейся весьма специфическим, чисто японским инструментом побуждения частного сектора действовать в русле государственных программ. Этот метод широко используется японским правительством для поддержки или усиления многих видов политики, как микро-, так и макроэкономической. Он не опирается на ясные юридические нормы, но неофициально расширяет власть японских министерств и ведомств, которые сообщают частным фирмам основные моменты "социально ответственного поведения" (они могут включать все - от политики цен до контроля инвестиций или загрязнения среды).
Особо важное значение государственного программирования заключается в том, что на основе многолетнего опыта частные корпорации признали важность долгосрочного планирования своей деятельности в интересах более рационального размещения инвестиций, повышения эффективности производства и совершенствования системы управления.
Поэтому практика применения методов долгосрочного планирования в японских компаниях и фирмах распространена значительно шире, чем в США и в странах Западной Европы. По данным обследования, проведенного в 1990 г., 90% ведущих японских корпораций имели долгосрочные планы инвестиционной и коммерческой деятельности, тогда как в США такие планы имели 78%, а в Западной Европе 60о ведущих компаний и фирм.
Большинство японских компаний разрабатывает перспективные планы на те же сроки, что и государственные программы, т. е. на пять лет, причем использует последние в качестве важной исходной информационной базы.
В ряде случаев более гибкое понимание и предвидение ее стратегических задач, государственное программирование в Японии иногда вступает в противоречие с интересами отдельных монополистических групп, вплоть до прямого ограничения их действий директивными методами (например, в области экологии, промышленного размещения, концентрации и т.д.).
Следует отметить, что если предприниматели на словах и соглашаются с ориентирами долгосрочной государственной политики, далеко не все желают поступиться своими краткосрочными интересами. Новые приоритетные отрасли экономики находятся в настоящее время в основном в ранней стадии развития, их продукция ориентирована в первую очередь на удовлетворение внутреннего спроса. Если, следуя разрабатываемым проектам, все большая доля национальных ресурсов будет перераспределяться в эти отрасли, то производительность в базовых отраслях (являющихся одновременно и главными экспортными отраслями) будет снижаться и, следовательно, будет падать их международная конкурентоспособность. В этих условиях добиться поддержки частным капиталом государственной политики будет труднее, чем прежде.
Необходимо отметить, что выработка экономической политики государства всегда предполагала примирение противоречивых интересов различных министерств и ведомств Японии, которые традиционно обладают значительной независимостью действий и большой самостоятельной властью.
Поэтому при разработке долгосрочной экономической политики обобщение и систематизация разнообразных мероприятий, согласование ведомственных интересов, определение приоритетов с общенациональной точки зрения представляют весьма сложную задачу. Эта проблема находит отражение в государственных планах, которые обнаруживают заметную тенденцию к расплывчатым формулировкам и минимизации числа количественных показателей, что дает министерствам максимум возможностей для уклонения от намеченного планом курса.
В Японии определенное развитие получило программирование бюджета. Оно заключается в разработке среднесрочной (на пять лет) сметы бюджетных расходов ("бюджетного плана"), предназначенных для реализации конкретных целей государственных программ. Бюджетное планирование направлено на то, чтобы на основе использования достижений системного анализа повысить степень результативности государственных решений на всех уровнях, учитывая долгосрочные затраты и их эффективность. Главные особенности бюджетного планирования (в отличие от обычной практики составления годовых бюджетов по категориям затрат) заключаются в том, что, во-первых, бюджет разрабатывается на длительный срок и, во-вторых, расходы в нем по видам деятельности ориентируются на конечный результат государственных программ.
Как показал анализ, в 90-х годах экономическая и структурная политика Японии усложняется, приобретает более широкие масштабы. Теперь в нее вовлечены все министерства и ведомства, каждое из которых представляет свои собственные интересы и интересы сотрудничающих с ним деловых кругов.
Даже при наличии понимания стоящих перед страной проблем и согласии об общих принципах долгосрочной экономической политики. различные министерства и стоящие за ними группы монополистического капитала, как правило, расходятся во мнениях о сроках и порядке проведения конкретных мероприятий.
Различные точки зрения по конкретным вопросам могут серьезно влиять на общий ход и скорость осуществленных общенациональных задач. Предприятия частного сектора, руководствующиеся в первую очередь мотивами прибыльности, слабо реагируют как на общие, так и на выборочные мероприятия государственных органов, если они ущемляют их интересы.
В настоящее время, когда стратегические интересы государственно-монополистического капитализма Японии заставляют выдвигать в государственных программах социальные цели, прямо или косвенно затрагивающие проблемы переориентации национальных ресурсов в пользу большего удовлетворения общественных нужд, надежды на прежнюю "гармонию" интересов государства и монополий выглядят все более несостоятельными.
Вместе с тем реальные слабости индикативного программирования в Японии не должны вести к недооценке его позитивных функций. Это касается определения направлений экономического роста, выявления узких мест национальной экономики и мобилизации государственных ресурсов на их ликвидацию, выработки социальной политики, смягчающей проявление классовых противоречий, наконец некоторого ограничения размаха циклических колебаний. Программирование усилило суммарный эффект рычагов государственного регулирования, в известной мере упорядочило их действие, содействовало дальнейшему переплетению механизмов рыночного и централизованного регулирования.
Наибольшие достижения японского программирования, утверждают американские исследователи, проистекают не от самих планов, а от их подготовки. Одним из таких достижений является просто интенсивное взаимодействие сотен чиновников из широкого круга министерств с тысячами лидеров делового мира, которое способствует рациональному обсуждению существующих и потенциальных проблем. Это обсуждение, как минимум, дает возможность проанализировать и, возможно, отказаться от унаследованных догм, а иногда также достичь логически или эмпирически обоснованных заключений о природе экономических проблем или даже о путях их решения. Все участники, особенно представители частного сектора, получают чрезвычайно ценную информацию, которую в ином случае они, возможно, не имели бы.
Благоприятная возможность для каждой стороны изучить и понять мотивы и проблемы другой стороны формирует по меньшей мере взаимную сдержанность, а в лучшем случае согласие о ценностях и целях.
Новый подход к регулированию предусматривает в США ряд мероприятий, наиболее важные из которых - создание центров государственного программного планирования и управления на уровне федерального правительства, использование методов и инструментов науки управления для разработки управленческих действий и альтернатив государственной внутренней политики, улучшение сбора и анализа деловой и правительственной информации, повышение восприимчивости управляющей системы к изменениям социально-экономической среды.
Отличительной чертой нового подхода к управлению программами является также усиление внимания к долгосрочному прогнозированию тенденций развития, определению и координации национальных целей, анализу и планированию программ, к их всесторонней оценке. Основой формирования программной организации управления в первую очередь служит уровень, на котором возникает комплексная проблема. Отсюда выявляются три направления решения собственно организационных вопросов:
* реорганизация высшего государственного руководства, создание новых органов или изменение функций уже существующих;
* разработка соответствующих механизмов федерально-штатного взаимодействия и управления программами на региональном уровне;
* создание механизма внутренней координации в целевых органах управления, разработка структур управления для входящих в программу проектов.
К настоящему времени сформировалась определенная система органов программного управления. В ней выделяются законодательные и консультативные органы, координационные комитеты и советы по отдельным проблемам, определяющие приоритеты крупных программ и объемы их финансирования, органы собственно программного планирования и управления на том или ином уровне, органы анализа и оценки. С точки зрения реализации многоотраслевых общенациональных программ наибольший интерес представляют проблемы формирования органов высшего уровня. Главной их задачей выступает решение проблемы координации звеньев исполнительного звена - различных министерств и регулирующих ведомств.
Характер взаимодействия всех этих учреждений изменяется во времени. Появление новых целей приводит к образованию новых и ликвидации старых органов управления.
Анализ и оценка программ
Огромные финансовые средства, выделяемые из федерального бюджета на программы, объективно требуют повышения степени научной обоснованности решений по управлению правительственными программами.
В современных подходах к разработке и применению аналитических методов формирования и осуществления программ наблюдаются новые тенденции, среди которых:
* расширение круга факторов, учитываемых при анализе программ с целью более полного выявления их влияния на различные звенья социально-экономической системы, включая усиление долгосрочных аспектов анализа;
* сочетание методов качественного анализа с математическим моделированием при обосновании решений конкретных проблем в различных отраслях и сферах деятельности;
* расширение методического арсенала исследования программ за счет использования имеющих более общий характер методов "анализа политики", применяемых наряду с традиционными методами программного (системного) анализа;
* рост внимания не только к анализу программ на стадии их формирования, но и к оценке исполнения;
* повышение внимания к законодательному, организационному и кадровому обеспечению аналитических исследований, превращению их в организационно обособленную функцию в деятельности исполнительных ведомств;
* создание аналитического потенциала в законодательном эвене государственной власти США.
Перед исследователями все чаше ставится задача проведения "анализа воздействий", суть которого - изучение как количественных, так и качественных характеристик тех изменений, которые произойдут во всех сферах, испытывающих прямое и косвенное воздействие программ. Наряду с этим разрабатываются общие принципы и методы "управления воздействиями", состоящие в выработке мероприятий, которые позволили бы предотвратить нежелательные последствия программ и одновременно извлечь максимальную выгоду из всех аспектов их реализации.
Важно отметить появление и другого направления в развитии аналитических методов, получившего название "анализ политики". При проведении "анализа политики" должны рассматриваться не только объективные экономические и другие характеристики проблемы, но также законодательные предложения, потенциальные конфликты с другими целями и программами, политические последствия исследуемого решения и его воздействия на общество, экономику и окружающую среду, организационные аспекты, трудности сбора информации, проблемы внедрения и т. п.
Иными словами, в "анализе политики" большее значение придается не построению четкой методической схемы или формальной модели, что свойственно "системному анализу", а вовлечению в исследование максимально широкого круга обстоятельств и факторов с тем, чтобы в конечном счете представить руководителю, принимающему решения, перечень возможных альтернатив с детальным описанием достоинств и недостатков каждой из них.
В последние годы в практике правительственных ведомств США все шире используется программная оценка. С управленческой точки зрения программная оценка представляет интерес как попытка создать механизм обратной связи от фактической результативности и эффективности программ к выделению ассигнований на ее продолжение.
В экономической оценке программ наибольшее распространение получили методы "затраты - выгоды" ("затраты - эффективность"), опросный, экспертных оценок.
Первый из них - аналитический метод оценки экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий; его цель - помочь в выявлении наиболее предпочтительного курса действий. Следует отметить, что предпочтительным для государства или корпорации этот курс действий будет с точки зрения максимума прибыли.
Главные черты метода "затраты - выгоды" - тщательное изучение и сравнение альтернативных путей достижения цели за определенный период времени; отыскание других, лучших альтернатив.
По мнению американского экономиста Д. Новика, метод "затраты эффективность" не может целиком определять процесс принятия решений, так как ограничивает анализ лишь экономической оценкой, не учитывая социальных, психологических, политических и других факторов. Однако для управления ходом реализации программ, для оценки целесообразности ее продолжения этот метод чрезвычайно полезен.
Организационные структуры управления программами
При выполнении комплексных научно-технических программ используются три известных типа организационного механизма: централизованное (линейно-программное) управление; координационное управление; матричные структуры.
Линейно-программное управление представляет собой наиболее эффективный способ воздействия на все компоненты управляемой системы и основано на их полном подчинении управляющему органу. Ввиду относительно низкой экономичности этого типа управления его использование оправдано лишь в случаях особой важности и сложности выполняемых работ, их исключительной ресурсоемкости и решающего значения фактора времени. Возможности такого управления использовались в проектах создания атомной бомбы, подводных лодок-ракетоносцев, ракетоносителей и др.
Наиболее успешное применение для целевого управления комплексными научно-техническими программами могут найти матричные структуры управления. Их использование не связано со значительной перестройкой сложившихся отношений управления в действующих линейно-функциональных структурах, они обеспечивают эффективное управление исполнителями в процессе осуществления программы, характеризуются высокой экономичностью и гибкостью.
В последнее десятилетие широкое распространение в федеральных ведомствах получил метод "контракта на систему", заимствованный из военной сферы. В настоящее время он охватывает долгосрочные программы НИОКР в промышленности, а также контракты на "системы" - программы в области перестройки системы образования, борьбы с преступностью, охраны окружающей среды, управления энергетикой в национальном масштабе, жилищного и гражданского строительства, контроля за движением автотранспорта, а также поиска путей решения других сложных социально-экономических проблем. Их финансирование с 70-х годов производится из средств федерального бюджета по программно-целевому принципу как приобретение системы.
В соответствии с этим методом корпорация - главный подрядчик - принимает на себя от федерального ведомства-заказчика хозяйственные функции, ранее традиционно принадлежавшие государству (размещение заказа на систему, управление ее разработкой и производством), а также право передачи по собственному усмотрению части заказа другим исполнителям. Ей же предоставлено государством в этом случае и право хозяйственных и управленческих решений о производстве подсистемы на собственных или дочерних предприятиях в данной или смежной отрасли промышленности или о закупках на основе субподрядов. В этой связи за федеральным ведомством-заказчиком сохраняется лишь формальная обязанность общего хозяйственного контроля за системой субподрядов корпорации - генерального подрядчика.
Начиная с 60х гг. федеральные ведомства стали применять метод под названием "подрядчик - управляющий системой" (system management contractor's concept). Его использование также обусловлено ростом числа крупных специализированных фирм, осуществляющих долгосрочные программы, связанные со сложными техническими решениями, где особенно остро стоит вопрос о совместимости узлов и компонентов, а главное - о надежности систем.
В обшей форме метод "подрядчик - управляющий системой" основан на применении системного подхода при заключении крупномасштабного контракта в промышленности на осуществление долгосрочной научно-технической программы с высокой степенью неопределенности. Системный подход и концепция "управления системой" используются федеральным ведомством-заказчиком для управления исследованиями и разработками в промышленности. Инструментом управления служит непосредственно хозяйственно-договорный механизм, т.е. контракт, его объектом - программа, разбитая на компоненты, а субъектом управления непосредственно генеральный подрядчик, "управляющий программой".
"Подрядчик - управляющий системой" несет ответственность не только за обеспечение необходимого уровня технических показателей конечного продукта по договору, но и за контроль над общими издержками производства и завершением всей программы в срок.
Таким образом, рассматриваемый механизм программного управления и финансирования:
* ставит выделение финансовых средств в более тесную зависимость от результатов и качества работ, повышает результативность работ и эффективность использования материально-технических ресурсов;
* позволяет привлечь к выполнению исследований и разработок наиболее квалифицированных специалистов, стимулирует их творческую активность, обеспечивает высокую мобильность научных кадров;
* требует объективной экспертной проверки проектной документации, что сопровождается развитием системы консультативно-экспертных учреждений;
* стимулирует создание центров материально-технического обеспечения проектных исследований и разработок, функционирующих по типу услуг, которые предоставляются исполнителям работ по контрактам с финансирующими инстанциями.
Развитие системы программного управления и финансирования находит выражение и в том, что субсидии на исследования дополняются системой субсидий на приобретение (или повышение) научной квалификации учеными, инженерами и студентами, а также субсидиями на приобретение средств материально-технического обеспечения проектных исследований. Эти финансовые механизмы позволяют теснее увязать научные исследования с системой высшего образования, устранить разобщенность, характерную для вузовских исследований, ориентировать научный поиск ученых на непосредственные запросы промышленного производства.
Таким образом, система программного управления и финансирования приобретает интегрирующую и преобразующую роль во всем организационно-хозяйственном механизме разработки и реализации комплексных целевых программ.
Государственное программирование в Японии
Проведенный анализ показывает, что Япония может быть отнесена к числу стран, обладающих наиболее развитой системой государственного программирования в капиталистическом мире. Программирование пустило здесь глубокие корни, стало жизненно необходимым элементом государственно-монополистического регулирования.
Экономическое программирование в Японии является индикативным. В принципе это означает, что частным производителям не директируется производство определенного количества какого-либо товара, а планирующие органы остаются в стороне от производственной деятельности, которую план имеет целью координировать.
Цель индикативного программирования заключается в формулировании представления о будущей экономической структуре и ведущих направлениях развития так, чтобы:
1) ориентировать частный сектор;
2) обеспечить основу для правительственного контроля за экономикой;
3) зафиксировать сферы, где наличие острых проблем требует более активного государственного вмешательства;
4) установить масштабы и характер этого участия.
Таким образом, государственное программирование в Японии представляет сочетание экономических прогнозов с мерами прямого и косвенного регулирования экономики. Его основная задача заключается в обеспечении макроравновесий, постоянно нарушаемых несовершенной рыночной экономикой.
Система государственного программирования в Японии может быть подразделена на три отчетливо выраженных "горизонта". Во-первых, так называемые "качественные планы", т. е. долгосрочные программы-прогнозы, предназначенные для выяснения общей картины будущего Японии и делающие акцент на таких проблемах, как развитие хронически отсталых районов и обеспечение территориально сбалансированного роста экономики страны. Эти программы разрабатываются, как правило, на 15-20 лет и почти не предусматривают средств реализации выдвигаемых целей. Во-вторых, регулярно принимаемые правительством среднесрочные государственные планы, призванные конкретизировать, детализировать и по возможности представить в количественном выражении комплекс правительственных мероприятий в экономической и социальной сферах на более короткий срок, обычно на пять лет. И в-третьих, ежегодное бюджетное планирование, которое может рассматриваться как краткосрочное программирование на один год.
Наиболее важным звеном в системе государственного программирования являются среднесрочные государственные программы.
Для финансирования быстро развивающихся и самых перспективных отраслей промышленности в Японии был создан специальный Банк развития, в котором более 50% приходится на долю государственного капитала и который предоставляет кредиты с более низким процентом, чем частные банки.
Необходимо упомянуть еще один фактор, имевший чрезвычайно важное значение для повышения роли кредитно-финансовой сферы как эффективного рычага воздействия государства на экономику страны.
Если в Западной Европе и США доля собственных средств у частных корпораций составляет 60% и выше, то в Японии она, как правило, колеблется от 20 до 30%. Основным источником финансирования являются частные банки, использующие свыше 85% своих активов для кредитования промышленных и торговых компаний. Благодаря этому в Японии сложились благоприятные условия для государственного регулирования инвестиционной деятельности в частном секторе путем манипулирования учетной ставкой Банка Японии, который держит под своим контролем кредитную деятельность частных банков.
Таким образом, государственные инвестиции и кредитное регулирование через государственные финансовые институты выступают в Японии как наиболее реальные средства государственного воздействия на экономику.
Государственная политика, ориентированная на стимулирование частных производственных инвестиций, принесла свои плоды. За 60-е гг. ВНП Японии увеличился почти в 3 раза, что соответствовало среднегодовым реальным темпам роста в 11,1% - самым высоким в мире, наблюдалась также наибольшая эффективность капиталовложений. За это же десятилетие ни одна развитая капиталистическая страна не смогла хотя бы удвоить свой ВНП.
В период быстрого хозяйственного развития частный сектор японской экономики чрезвычайно чутко реагировал на установка государственного курса. Дело в том, что предприниматели, ориентировавшиеся в своей деятельности на правительственные наметки, получали поддержку со стороны государства, которое использовало в этих целях бюджетные ассигнования и субсидии, кредитно-денежную политику, защиту от иностранных конкурентов, образование антидепрессионных, рационализационных и экспортных картелей, налоговые льготы и т.п.
Так как масштабы и политика развития государственного сектора экономики определялись исходя из намечаемых в планах темпов роста, то естественно, что дисбаланс между общественным и частным секторами экономики Японии приобрел крайне острый характер. Низкий уровень и низкий коэффициент реализации инвестиций общественного назначения (здравоохранение, образование, наука, культура, охрана окружающей среды, коммунальное хозяйство и т. д.) привели в конечном итоге к обострение общеэкономических диспропорций.
Министерства могут развивать отрасли в желательном направлении не только на основе законодательных актов, но и с помощью так называемой практики "административного руководства", являющейся весьма специфическим, чисто японским инструментом побуждения частного сектора действовать в русле государственных программ. Этот метод широко используется японским правительством для поддержки или усиления многих видов политики, как микро-, так и макроэкономической. Он не опирается на ясные юридические нормы, но неофициально расширяет власть японских министерств и ведомств, которые сообщают частным фирмам основные моменты "социально ответственного поведения" (они могут включать все - от политики цен до контроля инвестиций или загрязнения среды).
Особо важное значение государственного программирования заключается в том, что на основе многолетнего опыта частные корпорации признали важность долгосрочного планирования своей деятельности в интересах более рационального размещения инвестиций, повышения эффективности производства и совершенствования системы управления.
Поэтому практика применения методов долгосрочного планирования в японских компаниях и фирмах распространена значительно шире, чем в США и в странах Западной Европы. По данным обследования, проведенного в 1990 г., 90% ведущих японских корпораций имели долгосрочные планы инвестиционной и коммерческой деятельности, тогда как в США такие планы имели 78%, а в Западной Европе 60о ведущих компаний и фирм.
Большинство японских компаний разрабатывает перспективные планы на те же сроки, что и государственные программы, т. е. на пять лет, причем использует последние в качестве важной исходной информационной базы.
В ряде случаев более гибкое понимание и предвидение ее стратегических задач, государственное программирование в Японии иногда вступает в противоречие с интересами отдельных монополистических групп, вплоть до прямого ограничения их действий директивными методами (например, в области экологии, промышленного размещения, концентрации и т.д.).
Следует отметить, что если предприниматели на словах и соглашаются с ориентирами долгосрочной государственной политики, далеко не все желают поступиться своими краткосрочными интересами. Новые приоритетные отрасли экономики находятся в настоящее время в основном в ранней стадии развития, их продукция ориентирована в первую очередь на удовлетворение внутреннего спроса. Если, следуя разрабатываемым проектам, все большая доля национальных ресурсов будет перераспределяться в эти отрасли, то производительность в базовых отраслях (являющихся одновременно и главными экспортными отраслями) будет снижаться и, следовательно, будет падать их международная конкурентоспособность. В этих условиях добиться поддержки частным капиталом государственной политики будет труднее, чем прежде.
Необходимо отметить, что выработка экономической политики государства всегда предполагала примирение противоречивых интересов различных министерств и ведомств Японии, которые традиционно обладают значительной независимостью действий и большой самостоятельной властью.
Поэтому при разработке долгосрочной экономической политики обобщение и систематизация разнообразных мероприятий, согласование ведомственных интересов, определение приоритетов с общенациональной точки зрения представляют весьма сложную задачу. Эта проблема находит отражение в государственных планах, которые обнаруживают заметную тенденцию к расплывчатым формулировкам и минимизации числа количественных показателей, что дает министерствам максимум возможностей для уклонения от намеченного планом курса.
В Японии определенное развитие получило программирование бюджета. Оно заключается в разработке среднесрочной (на пять лет) сметы бюджетных расходов ("бюджетного плана"), предназначенных для реализации конкретных целей государственных программ. Бюджетное планирование направлено на то, чтобы на основе использования достижений системного анализа повысить степень результативности государственных решений на всех уровнях, учитывая долгосрочные затраты и их эффективность. Главные особенности бюджетного планирования (в отличие от обычной практики составления годовых бюджетов по категориям затрат) заключаются в том, что, во-первых, бюджет разрабатывается на длительный срок и, во-вторых, расходы в нем по видам деятельности ориентируются на конечный результат государственных программ.
Как показал анализ, в 90-х годах экономическая и структурная политика Японии усложняется, приобретает более широкие масштабы. Теперь в нее вовлечены все министерства и ведомства, каждое из которых представляет свои собственные интересы и интересы сотрудничающих с ним деловых кругов.
Даже при наличии понимания стоящих перед страной проблем и согласии об общих принципах долгосрочной экономической политики. различные министерства и стоящие за ними группы монополистического капитала, как правило, расходятся во мнениях о сроках и порядке проведения конкретных мероприятий.
Различные точки зрения по конкретным вопросам могут серьезно влиять на общий ход и скорость осуществленных общенациональных задач. Предприятия частного сектора, руководствующиеся в первую очередь мотивами прибыльности, слабо реагируют как на общие, так и на выборочные мероприятия государственных органов, если они ущемляют их интересы.
В настоящее время, когда стратегические интересы государственно-монополистического капитализма Японии заставляют выдвигать в государственных программах социальные цели, прямо или косвенно затрагивающие проблемы переориентации национальных ресурсов в пользу большего удовлетворения общественных нужд, надежды на прежнюю "гармонию" интересов государства и монополий выглядят все более несостоятельными.
Вместе с тем реальные слабости индикативного программирования в Японии не должны вести к недооценке его позитивных функций. Это касается определения направлений экономического роста, выявления узких мест национальной экономики и мобилизации государственных ресурсов на их ликвидацию, выработки социальной политики, смягчающей проявление классовых противоречий, наконец некоторого ограничения размаха циклических колебаний. Программирование усилило суммарный эффект рычагов государственного регулирования, в известной мере упорядочило их действие, содействовало дальнейшему переплетению механизмов рыночного и централизованного регулирования.
Наибольшие достижения японского программирования, утверждают американские исследователи, проистекают не от самих планов, а от их подготовки. Одним из таких достижений является просто интенсивное взаимодействие сотен чиновников из широкого круга министерств с тысячами лидеров делового мира, которое способствует рациональному обсуждению существующих и потенциальных проблем. Это обсуждение, как минимум, дает возможность проанализировать и, возможно, отказаться от унаследованных догм, а иногда также достичь логически или эмпирически обоснованных заключений о природе экономических проблем или даже о путях их решения. Все участники, особенно представители частного сектора, получают чрезвычайно ценную информацию, которую в ином случае они, возможно, не имели бы.
Благоприятная возможность для каждой стороны изучить и понять мотивы и проблемы другой стороны формирует по меньшей мере взаимную сдержанность, а в лучшем случае согласие о ценностях и целях.