Страница:
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому его общеотраслевой режим носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование, защиту публичных, т. е. общественных, интересов. Ранее деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведеˆнию дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время подход к целям и задачам административного права коренным образом поменялся. Отправным пунктом здесь выступают положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». И теперь среди задач публичной исполнительной власти на передний план выходят задачи по закреплению, соблюдению, содействию в реализации и защите прав и свобод человека.
На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой – реализация, защита прав и свобод лиц. Но на самом деле именно состояние реализации, защиты прав и свобод граждан и есть показатель эффективности функционирования власти.
Основные цели административного права можно определить так:
1) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
2) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
3) правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;
4) создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;
5) обеспечение безопасности страны, организаций, граждан, в том числе защиты граждан и общества от административного произвола, коррупции, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.
Для существования и развития граждан и государства очень важно, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей. Например, нужно защитить бизнес от чрезмерного администрирования, граждан – от произвола милиции.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов.
Общая часть охватывает две группы институтов:
Первая группа состоит из институтов, регулирующих административно-правовой статус:
граждан (индивидуальных субъектов права);
органов и государственных служащих;
государственных организаций;
частных организаций;
а также определяющих формы и методы воздействия на них государственных исполнительных органов.
Вторая группа включает институты:
обеспечивающие законность деятельности публичной исполнительной власти;
регулирующие:
принуждение по административному праву;
административное судопроизводство.
Особенная часть административного права подразделяется на три подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:
1) административно-политическую деятельность по обеспечению безопасности граждан, организаций, государства;
2) административно-хозяйственную деятельность государственной исполнительной власти;
3) социально-культурную деятельность, осуществление социальных программ государственной исполнительной властью.
Административное право – одна из самых объемных и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием государственной администрации. Руководство обороной и руководство образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура лицензирования приватизации. А для юридического опосредования такого разнообразия нужно множество разных административно-правовых норм.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. Более того, в ряде сфер, например в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в сфере экономики, хотя договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, тем не менее роль исполнительной власти, административного права в этих областях по-прежнему велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в различных многочисленных сферах общественной жизни требуется большое количество административно-правовых норм.
Административное право – чрезвычайно важная отрасль права для России, так как в нашей стране велика роль государственной администрации. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата государственной исполнительной власти, эффективность и законность ее функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.
Административное, конституционное (государственное), гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль административное право имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В нем содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом, таможенном праве.
Нормы, регулирующие системы административных органов, процесс административной деятельности, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. И эти отрасли активно используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и многие другие.
Глава 3. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
3.1 Нормы административного права
3.2 Действие административно-правовой нормы во времени
3.3 Виды источников норм административного права
3.4 Система источников административного права
На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой – реализация, защита прав и свобод лиц. Но на самом деле именно состояние реализации, защиты прав и свобод граждан и есть показатель эффективности функционирования власти.
Основные цели административного права можно определить так:
1) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
2) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
3) правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;
4) создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;
5) обеспечение безопасности страны, организаций, граждан, в том числе защиты граждан и общества от административного произвола, коррупции, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.
Для существования и развития граждан и государства очень важно, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей. Например, нужно защитить бизнес от чрезмерного администрирования, граждан – от произвола милиции.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов.
Общая часть охватывает две группы институтов:
Первая группа состоит из институтов, регулирующих административно-правовой статус:
граждан (индивидуальных субъектов права);
органов и государственных служащих;
государственных организаций;
частных организаций;
а также определяющих формы и методы воздействия на них государственных исполнительных органов.
Вторая группа включает институты:
обеспечивающие законность деятельности публичной исполнительной власти;
регулирующие:
принуждение по административному праву;
административное судопроизводство.
Особенная часть административного права подразделяется на три подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:
1) административно-политическую деятельность по обеспечению безопасности граждан, организаций, государства;
2) административно-хозяйственную деятельность государственной исполнительной власти;
3) социально-культурную деятельность, осуществление социальных программ государственной исполнительной властью.
Административное право – одна из самых объемных и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием государственной администрации. Руководство обороной и руководство образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура лицензирования приватизации. А для юридического опосредования такого разнообразия нужно множество разных административно-правовых норм.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. Более того, в ряде сфер, например в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в сфере экономики, хотя договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, тем не менее роль исполнительной власти, административного права в этих областях по-прежнему велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в различных многочисленных сферах общественной жизни требуется большое количество административно-правовых норм.
Административное право – чрезвычайно важная отрасль права для России, так как в нашей стране велика роль государственной администрации. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата государственной исполнительной власти, эффективность и законность ее функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.
Административное, конституционное (государственное), гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль административное право имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В нем содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом, таможенном праве.
Нормы, регулирующие системы административных органов, процесс административной деятельности, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. И эти отрасли активно используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и многие другие.
Глава 3. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
3.1 Нормы административного права
Любая отрасль права состоит из юридических норм, представляя собой их организованную совокупность. Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы.
Огромное множество разнообразных административно-правовых норм можно разделить на виды по самым разным критериям. Применим для группировки наиболее важные для понимания этих норм критерии – их сущность, содержание, формы и пр.
По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные – содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные – призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И тогда административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активной администрации») и ее охранительную деятельность («пассивной администрации»).
По содержанию различают нормы материальные (определяющие права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляющие порядок, процедуры осуществления власти, прав и обязанностей). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две части: материальное административное право и административно-процессуальное право.
По методу воздействия на поведение субъектов можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, ограничивающие, уполномочивающие, рекомендующие, поощряющие.
Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппаратных. В числе общеобязательных нормы федеральные, субъектов Федерации. Внутриаппаратные бывают общеаппаратными, межведомственными, ведомственными, локальными (действующими в пределах отдельной организации).
Юридическая сила норм зависит от вида власти, к которой они принадлежат (законодательная, исполнительная, судебная), и от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Кроме того, различают нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций. А решения Конституционного и других высших судов страны имеют боˆльшую юридическую силу, чем подзаконные акты и даже законы.
По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций и граждан, а также разных иных субъектов.
Преобладающее число норм действует в нормальных условиях. Но наряду с ними существуют нормы, которые вступают в силу в чрезвычайных, форс-мажорных обстоятельствах. А значит, есть нормы обычные и экстраординарные (о мобилизации, военном положении и т. д.).
Реализация норм административного права есть сознательный процесс претворения в жизнь властной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъекта в соответствии с требованиями указанных норм.
В юридической литературе различают формы (способы) реализации норм:
1) исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению обязанностей, предписаний, содержащихся в норме;
2) соблюдение состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий; от предыдущей формы отличается пассивным поведением субъекта;
3) использование означает, что субъект сам принимает решение, воспользоваться или нет предоставленным ему правом (например, на жалобу);
4) применение означает принятие компетентным субъектом власти индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности публичной администрации, которая осуществляется путем принятия правоприменительных административных актов.
Субъектами исполнительной власти довольно часто используется нормативное применение права. Суть его в том, что на базе нормативного правового акта более высокой юридической силы принимается конкретизирующий его нормативный правовой акт. Так, нередко постановления Правительства РФ издаются на основе закона; закон и постановление конкретизируются инструкцией министерства.
Административно-правовые нормы можно понимать как установленные или санкционированные субъектами публичной власти правила, регулирующие отношения, возникающие в сфере деятельности государственной исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства.Правовая норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой она действовать не может. Например, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство норма действует только «в связке» с нормой, которой предусмотрено, что к административной ответственности привлекаются лица, достигшие к моменту совершения проступка 16-летнего возраста, а также с нормами, определяющими, кто рассматривает такие дела, обязывающими составить протокол о проступке и т. п.
Огромное множество разнообразных административно-правовых норм можно разделить на виды по самым разным критериям. Применим для группировки наиболее важные для понимания этих норм критерии – их сущность, содержание, формы и пр.
По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные – содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные – призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И тогда административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активной администрации») и ее охранительную деятельность («пассивной администрации»).
По содержанию различают нормы материальные (определяющие права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляющие порядок, процедуры осуществления власти, прав и обязанностей). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две части: материальное административное право и административно-процессуальное право.
По методу воздействия на поведение субъектов можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, ограничивающие, уполномочивающие, рекомендующие, поощряющие.
Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппаратных. В числе общеобязательных нормы федеральные, субъектов Федерации. Внутриаппаратные бывают общеаппаратными, межведомственными, ведомственными, локальными (действующими в пределах отдельной организации).
Юридическая сила норм зависит от вида власти, к которой они принадлежат (законодательная, исполнительная, судебная), и от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Кроме того, различают нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций. А решения Конституционного и других высших судов страны имеют боˆльшую юридическую силу, чем подзаконные акты и даже законы.
По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций и граждан, а также разных иных субъектов.
Преобладающее число норм действует в нормальных условиях. Но наряду с ними существуют нормы, которые вступают в силу в чрезвычайных, форс-мажорных обстоятельствах. А значит, есть нормы обычные и экстраординарные (о мобилизации, военном положении и т. д.).
Реализация норм административного права есть сознательный процесс претворения в жизнь властной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъекта в соответствии с требованиями указанных норм.
В юридической литературе различают формы (способы) реализации норм:
1) исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению обязанностей, предписаний, содержащихся в норме;
2) соблюдение состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий; от предыдущей формы отличается пассивным поведением субъекта;
3) использование означает, что субъект сам принимает решение, воспользоваться или нет предоставленным ему правом (например, на жалобу);
4) применение означает принятие компетентным субъектом власти индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности публичной администрации, которая осуществляется путем принятия правоприменительных административных актов.
Субъектами исполнительной власти довольно часто используется нормативное применение права. Суть его в том, что на базе нормативного правового акта более высокой юридической силы принимается конкретизирующий его нормативный правовой акт. Так, нередко постановления Правительства РФ издаются на основе закона; закон и постановление конкретизируются инструкцией министерства.
3.2 Действие административно-правовой нормы во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какая норма – новая или старая – будет применяться к конкретным отношениям.
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить: 1) когда она начала действовать; 2) на какие отношения она распространяется.
По общему правилу федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации (а значит, и содержащиеся в нем нормы) вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», если не установлен иной срок.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, после чего должны быть официально опубликованы в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов» (если иное не предусмотрено законодательством) и вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования.
Акты иных органов исполнительной власти по общему правилу вступают в силу немедленно, если в них или в других актах не обозначен иной срок.
Таким образом, норма административного права начинает действовать:
1) на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно);
2) со специально названного срока.
Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три варианта пределов действия норм на отношения:
1) перспективное – на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание, изменяющая правила приема на службу);
2) немедленное – на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;
3) с обратной силой – на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).
Когда прекращается действие нормы? Здесь тоже нужно знать дату ее отмены и также то, полностью она прекратила действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.
Относительно установления предела прекращения действия старой нормы возможны три варианта. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой; 2) немедленно с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.
При таком понимании обратная сила нормы – это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, признании права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы – это ее немедленное действие.
Как пример переживания старой нормы можно назвать:
1) сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад;
2) применение старой нормы с более мягкой санкцией уже после ее отмены за правонарушение, совершенное до вступления в силу новой нормы.
Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм может быть выражено так:
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить: 1) когда она начала действовать; 2) на какие отношения она распространяется.
По общему правилу федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации (а значит, и содержащиеся в нем нормы) вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», если не установлен иной срок.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, после чего должны быть официально опубликованы в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов» (если иное не предусмотрено законодательством) и вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования.
Акты иных органов исполнительной власти по общему правилу вступают в силу немедленно, если в них или в других актах не обозначен иной срок.
Таким образом, норма административного права начинает действовать:
1) на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно);
2) со специально названного срока.
Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три варианта пределов действия норм на отношения:
1) перспективное – на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание, изменяющая правила приема на службу);
2) немедленное – на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;
3) с обратной силой – на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).
Когда прекращается действие нормы? Здесь тоже нужно знать дату ее отмены и также то, полностью она прекратила действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.
Относительно установления предела прекращения действия старой нормы возможны три варианта. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой; 2) немедленно с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.
При таком понимании обратная сила нормы – это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, признании права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы – это ее немедленное действие.
Как пример переживания старой нормы можно назвать:
1) сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад;
2) применение старой нормы с более мягкой санкцией уже после ее отмены за правонарушение, совершенное до вступления в силу новой нормы.
Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм может быть выражено так:
3.3 Виды источников норм административного права
Юридические нормы нуждаются во внешних формах выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли ознакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права в виде статей, пунктов, параграфов и т. п. включаются в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы (устанавливают новые, изменяют, отменяют старые нормы), становятся источниками права, внешними формами его выражения.
Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Важнейшей особенностью рассматриваемой отрасли права (наряду с ее предметом, методом, системой) является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных (управленческих) отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.
Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее число конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Наряду с ними действует много «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут содержаться нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).
Все источники российского административного права можно разделить на два типа по признаку, от кого они исходят (т. е. кто их принял). Это:
акты российских органов государственной власти;
акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти.
Очевидно, что количественно преобладают и наиболее разнообразны акты первого типа. Среди них можно выделить такие разновидности (классы) актов российских органов, как:
акты, принятые на основе референдума, и акты законодательных органов;
акты Президента РФ;
акты исполнительных органов государственной власти, а также акты органов государственной власти и государственных учреждений, не отнесенных Конституцией РФ ни к одному из трех видов государственной власти (Банка России, прокуратуры Российской Федерации);
федеративные и административные договоры;
акты правосудия.
Фактически источниками административного права могут быть акты органов публичной власти, существующие в Российской Федерации. Локальные административно-правовые нормы могут содержаться в актах руководителей представительных и судебных органов, прокуроров, руководителей публичных предприятий, учреждений, строевых подразделений.
Все чаще источниками административного права становятся акты правосудия. Они могут влиять на систему норм двумя способами. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их (судебный нормоконтроль). Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).
В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм не соответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу, а потому недействующими.
К актам второго типа относятся:
акты органов государственной власти бывшего СССР. Их количество с каждым годом уменьшается, и только очень небольшая группа продолжает еще действовать (так, до 2006 года действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 октября 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»);
акты международных органов: ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда по правам человека и др. В связи с тем что наша страна стремится расширять и углублять свое сотрудничество с международными организациями, количество таких актов будет расширяться;
международные договоры. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». В них, например, могут содержаться нормы о безвизовом пересечении границ, о порядке выдворения иностранных граждан с территории России, о борьбе с терроризмом.
Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Важнейшей особенностью рассматриваемой отрасли права (наряду с ее предметом, методом, системой) является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных (управленческих) отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.
Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее число конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Наряду с ними действует много «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут содержаться нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).
Все источники российского административного права можно разделить на два типа по признаку, от кого они исходят (т. е. кто их принял). Это:
акты российских органов государственной власти;
акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти.
Очевидно, что количественно преобладают и наиболее разнообразны акты первого типа. Среди них можно выделить такие разновидности (классы) актов российских органов, как:
акты, принятые на основе референдума, и акты законодательных органов;
акты Президента РФ;
акты исполнительных органов государственной власти, а также акты органов государственной власти и государственных учреждений, не отнесенных Конституцией РФ ни к одному из трех видов государственной власти (Банка России, прокуратуры Российской Федерации);
федеративные и административные договоры;
акты правосудия.
Фактически источниками административного права могут быть акты органов публичной власти, существующие в Российской Федерации. Локальные административно-правовые нормы могут содержаться в актах руководителей представительных и судебных органов, прокуроров, руководителей публичных предприятий, учреждений, строевых подразделений.
Все чаще источниками административного права становятся акты правосудия. Они могут влиять на систему норм двумя способами. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их (судебный нормоконтроль). Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).
В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм не соответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу, а потому недействующими.
К актам второго типа относятся:
акты органов государственной власти бывшего СССР. Их количество с каждым годом уменьшается, и только очень небольшая группа продолжает еще действовать (так, до 2006 года действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 октября 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»);
акты международных органов: ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда по правам человека и др. В связи с тем что наша страна стремится расширять и углублять свое сотрудничество с международными организациями, количество таких актов будет расширяться;
международные договоры. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». В них, например, могут содержаться нормы о безвизовом пересечении границ, о порядке выдворения иностранных граждан с территории России, о борьбе с терроризмом.
3.4 Система источников административного права
Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, лежащий в основе этой совокупности, – наличие в каждом из них действующих норм административного права.
Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей) права называют административным (финансовым, семейным) законодательством. Это некорректно.
Нормы административного права содержатся не только в законах, но и в подзаконных актах. Административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников данной отрасли права можно назвать системой источников административного права, ядро которой образует административное законодательство. В этом первая особенность означенной системы, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.
Система источников административного права огромна по числу входящих в нее источников. Это объясняется прежде всего универсализмом и иными особенностями государственной исполнительной власти, что требует большого числа федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность госудаственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511[10], в котором отсутствует раздел «Административное право», а соответствующие источники распределены по разделам законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, транспорте и связи, об охране общественного порядка и по другим разделам классификатора. Заметим, в классификаторе так же некорректно используется сам термин «законодательство» – ведь речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.
Административное право мобильно, изменчиво. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются и (или) изменяются. Нестабильность отрасли обусловлена многими объективными факторами: на предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, и это влияние усиливается в условиях проведения реформ. Наряду с ними на нестабильность отрасли воздействуют субъективные факторы: ошибки, политические пристрастия тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. Кроме того, в систему источников административного права входит много подзаконных актов, которые несложно отменить, изменить новому Правительству, вновь назначенному министру, губернатору.
Система источников административного права (а следовательно, и административно-правовые нормы) не систематизирована и тем более не кодифицирована. Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Прежде всего потому, что нельзя в один акт включить столь огромное число норм, которого требует правовое регулирование деятельности государственной и муниципальной администрации. К тому же кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции РФ и повлекла бы за собой паралич деятельности публичной исполнительной власти.
Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей) права называют административным (финансовым, семейным) законодательством. Это некорректно.
Нормы административного права содержатся не только в законах, но и в подзаконных актах. Административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников данной отрасли права можно назвать системой источников административного права, ядро которой образует административное законодательство. В этом первая особенность означенной системы, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.
Система источников административного права огромна по числу входящих в нее источников. Это объясняется прежде всего универсализмом и иными особенностями государственной исполнительной власти, что требует большого числа федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность госудаственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511[10], в котором отсутствует раздел «Административное право», а соответствующие источники распределены по разделам законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, транспорте и связи, об охране общественного порядка и по другим разделам классификатора. Заметим, в классификаторе так же некорректно используется сам термин «законодательство» – ведь речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.
Административное право мобильно, изменчиво. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются и (или) изменяются. Нестабильность отрасли обусловлена многими объективными факторами: на предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, и это влияние усиливается в условиях проведения реформ. Наряду с ними на нестабильность отрасли воздействуют субъективные факторы: ошибки, политические пристрастия тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. Кроме того, в систему источников административного права входит много подзаконных актов, которые несложно отменить, изменить новому Правительству, вновь назначенному министру, губернатору.
Система источников административного права (а следовательно, и административно-правовые нормы) не систематизирована и тем более не кодифицирована. Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Прежде всего потому, что нельзя в один акт включить столь огромное число норм, которого требует правовое регулирование деятельности государственной и муниципальной администрации. К тому же кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции РФ и повлекла бы за собой паралич деятельности публичной исполнительной власти.