Страница:
Совершенствовать систему административно-правовых актов необходимо по следующим основным направлениям:
1) улучшение качества, взаимосвязи правовых норм;
2) повышение роли законов в регулировании прав граждан, в формировании и функционировании государственной администрации;
3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании.
3.5 Понятие и виды административно-правовых отношений
обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью публичной администрации и с осуществлением административного судопроизводства;
в этих отношениях, как правило, одной из сторон выступает субъект административной власти;
данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;
разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше таких споров рассматривается судами).
Административные правоотношения весьма разнообразны.
В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными, наиболее известная разновидность последних – деликтные.
По составу участников правоотношения могут быть внутриаппаратными и внеаппаратными. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, частными организациями, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями.
Большая часть административных правоотношений – властеотношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не присутствует (горизонтальные). Горизонтальные отношения были и в прошлом, а с 90-х годов ХХ в. их становится все больше. Разновидности таких отношений – это например, действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.
3.6 Структура административного правоотношения
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ – ОТРАСЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА
4.1 Предмет и задачи науки административного права
4.2 Развитие науки административного права в России
4.3 Административное право как учебная дисциплина
1) улучшение качества, взаимосвязи правовых норм;
2) повышение роли законов в регулировании прав граждан, в формировании и функционировании государственной администрации;
3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании.
3.5 Понятие и виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения – это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности публичной исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства.Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности, и важнейшие среди них:
обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью публичной администрации и с осуществлением административного судопроизводства;
в этих отношениях, как правило, одной из сторон выступает субъект административной власти;
данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;
разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше таких споров рассматривается судами).
Административные правоотношения весьма разнообразны.
В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными, наиболее известная разновидность последних – деликтные.
По составу участников правоотношения могут быть внутриаппаратными и внеаппаратными. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, частными организациями, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями.
Большая часть административных правоотношений – властеотношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не присутствует (горизонтальные). Горизонтальные отношения были и в прошлом, а с 90-х годов ХХ в. их становится все больше. Разновидности таких отношений – это например, действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.
3.6 Структура административного правоотношения
Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементами являются содержание, объект (то, по поводу чего возникли отношения) и субъекты (участники).
В содержании правоотношения различают две стороны – материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности).
По поводу объекта правоотношения в юридической литературе существуют разные мнения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей[11], другие выделяют объект имущественных отношений, т. е. предмет (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей)[12].
Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственных и опосредованных объектов отношений. Право, власть непосредственно воздействуют на волю, сознание людей, а через них на их действия, поведение. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.
Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным – участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, волящего, персонифицированного субъекта; во-вторых, юридическим – признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.
В науке административного права можно говорить об индивидуальных и коллективных субъектах.
С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид (гражданин) может быть и государственным служащим, и студентом, и водителем, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу индивидуальными субъектами административного права или физическими лицами.
Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий», «водитель» – специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т. п. – это индивидуальные субъекты (физические лица), которые, будучи гражданами, в то же время имеют статус служащего, студента, безработного и т. п.
Что касается другой группы субъектов, то кроме организаций она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и сложные некоммерческие организации (банковская группа, противопожарная служба и т. д.). Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллективными предпочтительнее, поскольку такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, призывная комиссия не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.
Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но между этими понятиями много различий. Во-первых, первое шире второго, оно охватывает намного больше субъектов. Во-вторых, когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице – гражданско-правовая, имущественная право– и дееспособности. Правда, из этого правила имеются исключения: меры административно-правового принуждения (штраф, отзыв лицензии, арест имущества и др.) применяются и к юридическим лицам.
Возникает вопрос: к какому типу субъектов следует отнести должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. И его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а должностное лицо действует от ее имени.
Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный именно как должностное лицо привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом власти), он лишь несет ответственность за деяния, которые совершил ранее как должностное лицо.
Важной особенностью административного права является его полисубъектность, т. е. наделение правосубъектностью очень большого круга участников общественных отношений. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей и политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.
Административная правосубъектность состоит в том, что она, во-первых, закрепляет различие в правовом положении субъектов и, во-вторых, связана с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта организационного воздействия.
Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, административная легализация (регистрация, лицензирование) организации, структурного подразделения служит предпосылкой для возникновения у них гражданско-правовой, финансовой и иных видов отраслевой правосубъектности.
В содержании правоотношения различают две стороны – материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности).
По поводу объекта правоотношения в юридической литературе существуют разные мнения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей[11], другие выделяют объект имущественных отношений, т. е. предмет (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей)[12].
Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственных и опосредованных объектов отношений. Право, власть непосредственно воздействуют на волю, сознание людей, а через них на их действия, поведение. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.
Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным – участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, волящего, персонифицированного субъекта; во-вторых, юридическим – признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.
В науке административного права можно говорить об индивидуальных и коллективных субъектах.
С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид (гражданин) может быть и государственным служащим, и студентом, и водителем, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу индивидуальными субъектами административного права или физическими лицами.
Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий», «водитель» – специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т. п. – это индивидуальные субъекты (физические лица), которые, будучи гражданами, в то же время имеют статус служащего, студента, безработного и т. п.
Что касается другой группы субъектов, то кроме организаций она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и сложные некоммерческие организации (банковская группа, противопожарная служба и т. д.). Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллективными предпочтительнее, поскольку такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, призывная комиссия не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.
Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но между этими понятиями много различий. Во-первых, первое шире второго, оно охватывает намного больше субъектов. Во-вторых, когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице – гражданско-правовая, имущественная право– и дееспособности. Правда, из этого правила имеются исключения: меры административно-правового принуждения (штраф, отзыв лицензии, арест имущества и др.) применяются и к юридическим лицам.
Возникает вопрос: к какому типу субъектов следует отнести должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. И его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а должностное лицо действует от ее имени.
Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный именно как должностное лицо привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом власти), он лишь несет ответственность за деяния, которые совершил ранее как должностное лицо.
Важной особенностью административного права является его полисубъектность, т. е. наделение правосубъектностью очень большого круга участников общественных отношений. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей и политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.
Административная правосубъектность состоит в том, что она, во-первых, закрепляет различие в правовом положении субъектов и, во-вторых, связана с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта организационного воздействия.
Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, административная легализация (регистрация, лицензирование) организации, структурного подразделения служит предпосылкой для возникновения у них гражданско-правовой, финансовой и иных видов отраслевой правосубъектности.
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ – ОТРАСЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА
4.1 Предмет и задачи науки административного права
Если административное право как отрасль права, система юридических норм регулирует действия разных субъектов, то наука административного права изучает, анализирует, систематизирует нормы, выявляет их роль и качество. Итоги научных исследований отражаются не в нормах, а в научных выводах, обобщениях, предложениях. Формами реализации научных достижений являются научные доклады, статьи, книги, учебники.
Наука российского административного права – важнейшая отрасль правоведения. Ее назначение предопределено ролью в российской действительности государственной администрации, норм административного права.
Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, анализировать влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации.
Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагает изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов их развития.
В-третьих, наука обязана «заглядывать» в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности государственной администрации, системы административно-правового регулирования, административного судопроизводства. В настоящее время первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового обеспечения реализации и защиты прав граждан, государственного регулирования экономических отношений в условиях существования частной собственности.
В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи административно-правовых явлений, принципы их функционирования.
Как пишет профессор К.С. Бельский, нормы – это непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл они «получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся, и исчезают…».
Система науки административного права включает не только знания о действующих нормах, но «также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права об исполнительной власти, ее признаках и функциях…»[13].
В предмете науки административного права можно выделить такие части:
1) административно-правовые категории;
2) действующие и отмененные нормы административного права;
3) анализ практики реализации норм административного права;
4) система рекомендаций по совершенствованию правовых норм, практики их реализации, а также используемых научных категорий.
Такие рекомендации могут касаться других отраслей права и даже общеправовых категорий.
В самом общем виде задачи (функции) российской науки административного права можно сформировать так:
теоретическая – способствовать развитию юридической науки, общей теории социального управления;
прикладная – разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности государственной администрации, административного судопроизводства, создавать необходимые условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, монографий, статей и т. п.), пропагандировать правовые знания;
воспитательная – способствовать развитию необходимых навыков, подходов, принципов поведения у граждан, служащих, понимания ими необходимости государственного регулирования социальных процессов, необходимости реализации административно-правовых обязанностей, нетерпимости к их нарушениям, к коррупции.
Административно-правовая доктрина тесно связана с другими ветвями древа юридической науки. Она активно использует положения и понятия, выводы и предложения общей теории государства и права, конституционного и других отраслей права и, в свою очередь, обогащает их своими творческими достижениями (об исполнительной власти, ее правотворчестве, методах деятельности, об административном принуждении и т. д.). В исследовании правовых институтов административное право как сравнительно молодая наука опирается на достижения более старых, более специализированных наук. Так, в решении вопросов административной ответственности используются положения науки уголовного права; вопросов метода регулирования, административного договора – науки гражданского права; вопросов государственной службы – трудового права и т. д. Административно-правовые исследования способствуют развитию наук финансового[14], экологического, муниципального права. Следует упомянуть и о полезном взаимодействии административно-правовых исследований с исследованиями по трудовому, семейному и другим отраслям юридической науки.
Наука российского административного права – важнейшая отрасль правоведения. Ее назначение предопределено ролью в российской действительности государственной администрации, норм административного права.
Предметом изучения науки административного права являются общественные отношения, которые возникают при формировании и функционировании государственной администрации, административного судопроизводства, и система регулирующих их административно-правовых норм.У административно-правовой теории, как у всякой отраслевой юридической науки, более широкий предмет, чем у отрасли права.
Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, анализировать влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации.
Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагает изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов их развития.
В-третьих, наука обязана «заглядывать» в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности государственной администрации, системы административно-правового регулирования, административного судопроизводства. В настоящее время первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового обеспечения реализации и защиты прав граждан, государственного регулирования экономических отношений в условиях существования частной собственности.
В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи административно-правовых явлений, принципы их функционирования.
Как пишет профессор К.С. Бельский, нормы – это непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл они «получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся, и исчезают…».
Система науки административного права включает не только знания о действующих нормах, но «также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права об исполнительной власти, ее признаках и функциях…»[13].
В предмете науки административного права можно выделить такие части:
1) административно-правовые категории;
2) действующие и отмененные нормы административного права;
3) анализ практики реализации норм административного права;
4) система рекомендаций по совершенствованию правовых норм, практики их реализации, а также используемых научных категорий.
Такие рекомендации могут касаться других отраслей права и даже общеправовых категорий.
В самом общем виде задачи (функции) российской науки административного права можно сформировать так:
теоретическая – способствовать развитию юридической науки, общей теории социального управления;
прикладная – разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности государственной администрации, административного судопроизводства, создавать необходимые условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, монографий, статей и т. п.), пропагандировать правовые знания;
воспитательная – способствовать развитию необходимых навыков, подходов, принципов поведения у граждан, служащих, понимания ими необходимости государственного регулирования социальных процессов, необходимости реализации административно-правовых обязанностей, нетерпимости к их нарушениям, к коррупции.
Административно-правовая доктрина тесно связана с другими ветвями древа юридической науки. Она активно использует положения и понятия, выводы и предложения общей теории государства и права, конституционного и других отраслей права и, в свою очередь, обогащает их своими творческими достижениями (об исполнительной власти, ее правотворчестве, методах деятельности, об административном принуждении и т. д.). В исследовании правовых институтов административное право как сравнительно молодая наука опирается на достижения более старых, более специализированных наук. Так, в решении вопросов административной ответственности используются положения науки уголовного права; вопросов метода регулирования, административного договора – науки гражданского права; вопросов государственной службы – трудового права и т. д. Административно-правовые исследования способствуют развитию наук финансового[14], экологического, муниципального права. Следует упомянуть и о полезном взаимодействии административно-правовых исследований с исследованиями по трудовому, семейному и другим отраслям юридической науки.
4.2 Развитие науки административного права в России
Эта наука сравнительно молодая. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).
В дореволюционной России первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились во второй половине XVIII века, но специальная отрасль правовой науки сформировалась только через сто лет – в конце XIX, а особенно в начале ХХ века. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности).
В последние предреволюционные годы ученые много внимания уделяли реализации и защите прав подданных Российской империи. Работы И.Е. Андреевского, Н.Н. Белявского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова были широко известны в дореволюционной России, немало полезного в них найдет и современный читатель.
После революции 1917 года в условиях диктатуры пролетариата, руководящей роли коммунистической партии науку административного права дважды, в 1918–1921 и 1929–1938 годах, «закрывали» (прекращали исследования и преподавание). Она была первой из наук, подвергшихся большевистским репрессиям. Затем ее судьбу разделили генетика, кибернетика, социология. Общее, что характерно для «репрессированных» отраслей знаний, – они основывались на достижениях ученых западных стран, а потому не соответствовали взглядам руководства КПСС, узурпировавшего государственную власть в стране.
В первые годы Советской власти появились работы А.И. Елистратова, И.Н. Ананова, М.Д. Загряцкова, В.Л. Кобалевского и ряда других административистов, которые пытались объяснить советскую действительность с позиций административно-правовой доктрины.
Репрессии и война задержали развитие советской науки административного права. Но в конце первой половины ХХ века начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций. Работы И.И. Евтихиева, С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Ц.А. Ямпольской и других советских административистов второго поколения заложили основы науки советского административного права.
В 60—80-х годах вопросы сущности, предмета административного права, административно-правовых норм и отношений плодотворно разрабатывали Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, В.А. Юсупов, И.И. Веремеенко и другие представители третьего поколения советских административистов. Проблемам государственного управления, органов и актов государственного управления посвятили свои труды Б.М. Лазарев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, В.С. Пронина, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева и др. Многие аспекты государственной службы глубоко освещены в работах В.М. Манохина, Ю.В. Розенбаума. Монографии А.Е. Лунева, В.И. Ремнева, Е.В. Додина, Н.Г. Салищевой, М.И. Еропкина, О.М. Якубы стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности государственного аппарата административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, И.А. Галаган, В.А. Лория.
Явный недостаток в исследовании административно-правового статуса граждан в какой-то мере был устранен после опубликования трудов В.И. Новоселова. Очень полезными для науки административного права стали работы Г.А. Дороховой, М.С. Студеникиной, И.М. Чемакина и других административистов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни.
Итоги развития советской науки административного права в определенной степени были подведены в опубликованном в конце 70-х – начале 80-х годов шеститомнике «Советское административное право», а также принятием в 1984 г. первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным. С другой – усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственной администрации, механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения, они в основном соответствуют современной юридической науке.
Третий этап развития науки административного права начался в 1985 году. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции РФ 1993 г., становление России на путь федерализма, повлекшие за собой политические и экономические реформы, реализация учения о разделении властей, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и многое другое потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации.
В регулировании административно-правовых отношений на первый план стали выступать законы. Изменился подход к государственной службе. Роль государственной администрации, административного права стала иной в связи с появлением частных организаций (1), уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений (2), с возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности муниципальных организаций (3).
На данном этапе развития теории административного права в книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы административно-правового регулирования, административного процесса и др. В это время были опубликованы монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации (проблемы развития)» (подготовлена коллективом авторов), «Служебное право» Ю.Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В.М. Манохина, «Полицейское право» К.С. Бельского, работы Н.Ю. Хаманевой и др. Большое число вновь изданных работ (Ю.П. Соловья, А.П. Шергина, И.Ш. Килясханова, В.Е. Севрюгина, Б.В. Россинского и др. авторов) посвящено проблемам административного принуждения, деятельности органов внутренних дел. Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправомерных действий государственной администрации.
Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия федеральных законов «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.
В начале третьего тысячелетия можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. Этот оптимизм основан на следующих реалиях.
Во-первых, в XIX и ХХ веках создан значительный задел в теории административного права, который следует плодотворно использовать.
Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.
В-третьих, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.
В-четвертых, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации.
В-пятых, деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной администрации.
В дореволюционной России первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились во второй половине XVIII века, но специальная отрасль правовой науки сформировалась только через сто лет – в конце XIX, а особенно в начале ХХ века. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности).
В последние предреволюционные годы ученые много внимания уделяли реализации и защите прав подданных Российской империи. Работы И.Е. Андреевского, Н.Н. Белявского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова были широко известны в дореволюционной России, немало полезного в них найдет и современный читатель.
После революции 1917 года в условиях диктатуры пролетариата, руководящей роли коммунистической партии науку административного права дважды, в 1918–1921 и 1929–1938 годах, «закрывали» (прекращали исследования и преподавание). Она была первой из наук, подвергшихся большевистским репрессиям. Затем ее судьбу разделили генетика, кибернетика, социология. Общее, что характерно для «репрессированных» отраслей знаний, – они основывались на достижениях ученых западных стран, а потому не соответствовали взглядам руководства КПСС, узурпировавшего государственную власть в стране.
В первые годы Советской власти появились работы А.И. Елистратова, И.Н. Ананова, М.Д. Загряцкова, В.Л. Кобалевского и ряда других административистов, которые пытались объяснить советскую действительность с позиций административно-правовой доктрины.
Репрессии и война задержали развитие советской науки административного права. Но в конце первой половины ХХ века начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций. Работы И.И. Евтихиева, С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Ц.А. Ямпольской и других советских административистов второго поколения заложили основы науки советского административного права.
В 60—80-х годах вопросы сущности, предмета административного права, административно-правовых норм и отношений плодотворно разрабатывали Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, В.А. Юсупов, И.И. Веремеенко и другие представители третьего поколения советских административистов. Проблемам государственного управления, органов и актов государственного управления посвятили свои труды Б.М. Лазарев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, В.С. Пронина, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева и др. Многие аспекты государственной службы глубоко освещены в работах В.М. Манохина, Ю.В. Розенбаума. Монографии А.Е. Лунева, В.И. Ремнева, Е.В. Додина, Н.Г. Салищевой, М.И. Еропкина, О.М. Якубы стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности государственного аппарата административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, И.А. Галаган, В.А. Лория.
Явный недостаток в исследовании административно-правового статуса граждан в какой-то мере был устранен после опубликования трудов В.И. Новоселова. Очень полезными для науки административного права стали работы Г.А. Дороховой, М.С. Студеникиной, И.М. Чемакина и других административистов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни.
Итоги развития советской науки административного права в определенной степени были подведены в опубликованном в конце 70-х – начале 80-х годов шеститомнике «Советское административное право», а также принятием в 1984 г. первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным. С другой – усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственной администрации, механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения, они в основном соответствуют современной юридической науке.
Третий этап развития науки административного права начался в 1985 году. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции РФ 1993 г., становление России на путь федерализма, повлекшие за собой политические и экономические реформы, реализация учения о разделении властей, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и многое другое потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации.
В регулировании административно-правовых отношений на первый план стали выступать законы. Изменился подход к государственной службе. Роль государственной администрации, административного права стала иной в связи с появлением частных организаций (1), уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений (2), с возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности муниципальных организаций (3).
На данном этапе развития теории административного права в книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы административно-правового регулирования, административного процесса и др. В это время были опубликованы монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации (проблемы развития)» (подготовлена коллективом авторов), «Служебное право» Ю.Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В.М. Манохина, «Полицейское право» К.С. Бельского, работы Н.Ю. Хаманевой и др. Большое число вновь изданных работ (Ю.П. Соловья, А.П. Шергина, И.Ш. Килясханова, В.Е. Севрюгина, Б.В. Россинского и др. авторов) посвящено проблемам административного принуждения, деятельности органов внутренних дел. Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправомерных действий государственной администрации.
Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия федеральных законов «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.
В начале третьего тысячелетия можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. Этот оптимизм основан на следующих реалиях.
Во-первых, в XIX и ХХ веках создан значительный задел в теории административного права, который следует плодотворно использовать.
Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.
В-третьих, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.
В-четвертых, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации.
В-пятых, деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной администрации.
4.3 Административное право как учебная дисциплина
Термин «административное право» может означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли юридической науки, и название специальной юридической учебной дисциплины.
Учебный курс административного права признан обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания систему необходимых для получения юридического образования знаний о государственной администрации, ее структуре, формах и методах деятельности. Очевидно, что без знания принципов и норм, регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными организациями, юридическое образование будет неполным.
К сожалению, для преподавания этой учебной дисциплины отводится явно недостаточное количество часов. Такая недооценка административного права как фундаментальной отрасли права ведет к беглому изложению в учебном курсе многих важных положений: детально рассмотреть вопросы лицензирования, паспортной системы, административного надзора, раскрыть хотя бы самые важные составы административных проступков, правила дорожного движения и многие другие аспекты правовой деятельности[15].
Между тем административное право – это базовая, фундаментальная отрасль науки, что повышает значимость одноименной учебной дисциплины. Именно она содержит многие основные понятия публичного права: «ведомство», «орган государственной исполнительной власти», «государственный служащий», «административный акт» и др.
Учебный курс административного права признан обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания систему необходимых для получения юридического образования знаний о государственной администрации, ее структуре, формах и методах деятельности. Очевидно, что без знания принципов и норм, регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными организациями, юридическое образование будет неполным.
К сожалению, для преподавания этой учебной дисциплины отводится явно недостаточное количество часов. Такая недооценка административного права как фундаментальной отрасли права ведет к беглому изложению в учебном курсе многих важных положений: детально рассмотреть вопросы лицензирования, паспортной системы, административного надзора, раскрыть хотя бы самые важные составы административных проступков, правила дорожного движения и многие другие аспекты правовой деятельности[15].
Между тем административное право – это базовая, фундаментальная отрасль науки, что повышает значимость одноименной учебной дисциплины. Именно она содержит многие основные понятия публичного права: «ведомство», «орган государственной исполнительной власти», «государственный служащий», «административный акт» и др.