Страница:
Никто не сомневается в том, что бюрократия глубоко порочна и что она не должна существовать в совершенном мире. Употребление рассматриваемых терминов в оскорбительном смысле не ограничивается Америкой и другими демократическими странами. Это универсальное явление. Даже в Пруссии, образцовом авторитарном государстве, никто не хотел, чтобы его называли бюрократом. Wirklicher geheimer Ober-Regierungsrat [действительный тайный советник -- высший гражданский чин в Прусском королевстве (нем.)] прусского короля гордился своим высоким чином и властью, которую этот чин предоставлял. Его тщеславие упивалось глубочайшим почтением со стороны подчиненных и всего населения. Его переполняло сознание собственной важности и непогрешимости. Но он бы счел дерзким оскорблением, если бы кто-то осмелился назвать его бюрократом. В своих собственных глазах он был не бюрократом, а государственным служащим, доверенным Его Величества, должностным лицом Государства, денно и нощно неустанно пекущимся о благосостоянии нации. Примечательно, что "прогрессисты", которых критики бюрократии считают ответственными за ее разрастание, не отваживаются защищать бюрократическую систему. Напротив, в ее осуждении они присоединяются к тем, кого во всех других отношениях с презрением называют "реакционерами". Ибо, утверждают они, эти бюрократические методы вовсе не составляют существа той утопии, к которой они сами стремятся. Бюрократия, говорят они, это скорее неудачный способ, каким капиталистическая система пытается справиться с неумолимой тенденцией к своему собственному исчезновению. Неизбежный конечный триумф социализма упразднит не только капитализм, но и бюрократию. В счастливом мире завтрашнего дня, в благословенном раю всестороннего планирования больше не будет никаких бюрократов. Всем станет заправлять простой человек; люди сами будут вершить все свои дела. Только ограниченные буржуа могут пасть жертвой заблуждения и посчитать, что бюрократия дает нам представление о том, что социализм сулит человечеству в будущем. Все, похоже, согласны с тем, что бюрократия -- это зло. Но не менее справедливо и то, что никто никогда не пытался недвусмысленным образом определить, что же в действительности означает бюрократия. Обычно это слово употребляется весьма вольно. Большинство людей оказались бы в затруднительном положении, если бы их попросили дать сколь нибудь четкое определение или объяснение. Как же они мо гут осуждать бюрократию и бюрократов, если даже не знают, что означает этот термин? Обвинения, предъявляемые бюрократии гражданином АМЕРИКАНЕЦ, которого попросили бы конкретно назвать пороки нарастающей бюрократизации, мог бы ответить примерно так: "Наша традиционная американская система правления была основана на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей и на справедливом распределении полномочий между Центром и штатами. Законодатели, высшие чиновники исполнительных органов и многие судьи избирались путем голосования. Таким образом обеспечивалось верховенство народа, избирателей. Более того, ни одна из трех ветвей власти не имела права вмешиваться в частные дела граждан. Законопослушный гражданин был свободным человеком." Но вот уже многие годы -- и особенно после появления "нового курса" [экономическая политика, провозглашенная и проведенная в жизнь в 1933--1938 гг. президентом США Франклином Делано Рузвельтом; ее целью было преодоление последствий глубокого экономического кризиса 1929--1933 гг., а сущностью -государственное регулирование некоторых сторон хозяйственной жизни посредством фиксации цен и уровней производства некоторых видов продукции субсидирования фермеров и т. д.] -- мощные силы почти что готовы заменить эту старую испытанную демократическую систему тираническим правлением не отвечаю щей за свои действия, своевольной бюрократии. Бюрократ получает свою должность не по воле избирателей, его назначает другой бюрократ. Он уже присвоил себе изрядную долю законодательной власти Правительственные комитеты и бюро издают декреты и постановления, претендующие на то, чтобы направлять и контролировать все стороны жизни граждан. Они не только регламентируют то, что ранее оставлялось на усмотрение индивида; они не останавливаются даже перед выпуском таких декретов, которые по сути дела отменяют принятые ранее законы. Путем такой квазизаконодательной деятельности различные бюро узурпируют право решать многие важные вопросы в соответствии с собственными представлениями о характере того или иного дела, то есть совершенно произвольно. Постановления и решения различных бюро воплощаются в жизнь федеральными служащими. Подразумеваемый судебный надзор в действительности совершенно иллюзорен. С каждым днем бюрократы присваивают себе все больше власти: очень скоро они будут управлять всей страной. Не может быть никакого сомнения в том, что эта бюрократическая система по сути своей является антилиберальной, недемократичной я неамериканской, что она противоречит духу и букве Конституции и что она копирует тоталитарные методы Сталина и Гитлера. Она проникнута фанатичной враждебностью к свободному предпринимательству и частной собственности. Она парализует бизнес и снижает производительность труда. Бездумно тратя деньги, она разбазаривает богатство нации. Она неэффективна и расточительна. Хотя свою деятельность она называет планированием, у нее нет определенных планов и целей. Она не едина и неоднородна: различные бюро и агентства преследуют взаимоисключающие цели. Результатом является распад всего социального механизма производства и распределения. Это страстное обвинение бюрократии представляет собой, в общем и целом, верное, хотя и излишне эмоциональное описание современных тенденций развития американского правительства. Но оно упускает из виду самое главное, поскольку делает бюрократию и бюрократов ответственными за изменения, причины которых следует искать в другом месте. Бюрократия -- это лишь следствие и симптом явлений и изменений, имеющих гораздо более глубокие корни. Характерной чертой современной политики является тенденция к замене свободного предпринимательства государственным контролем. Влиятельные политические партии и "группы давления" (pressure groups) пламенно призывают к общественному контролю над всеми видами экономической деятельности, всеохватывающему государственному планированию и национализации бизнеса. Они стремятся к полному государственному контролю над образованием и к социализации медицины. Не существует такой сферы человеческой деятельности, которую они не были бы готовы подчинить строгой регламентации со стороны властей. В их глазах государственный контроль -- это панацея от всех бед. Эти восторженные сторонники всемогущего государства очень скромно оценивают ту роль, которую они сами играют в эволюции в сторону тоталитаризма. Движение к социализму, уверяют они, неумолимо. Это необходимое и неизбежное направление исторического развития. Вместе с Карлом Марксом они утверждают, что социализм должен прийти "с неумолимостью закона природы". Частная собственность на средства производства, свободное предпринимательство, капитализм, система, ориентированная на получение прибыли, обречены. "Волна будущего" несет людей к земному раю полного государственного контроля. Защитники тоталитаризма называют себя "прогрессистами" именно потому, что им, как они уверяют, удалось понять смысл грядущего. И они высмеивают и пренебрежительно называют "реакционерами" всех тех, кто пытается сопротивляться действию сил, которое -как они говорят -- не в состоянии остановить никто, даже самый могущественный из людей. Благодаря этой "прогрессивной" политике новые учреждения и правительственные агентства плодятся как грибы после дождя. Число бюрократов множится, и они делают все возможное, чтобы шаг за шагом ограничивать свободу действий частного гражданина. Многие граждане, то есть те, кого "прогрессисты" с презрением называют "реакционерами", возмущены этим вмешательством в их дела и обвиняют бюрократию в некомпетентности и расточительности. Но противники "прогрессистов" до сих пор оставались в меньшинстве. Доказательством служит то, что они не смогли получить большинства голосов на прошлых выборах. [Рузвельтовский "новый курс" поддерживался многие годы большинством американских избирателей, о чем свидетельствовало как переизбрание Ф. Д. Рузвельта президентом в 1936 г. и в 1940 г., так и победы поддержавшей его демократической партии на выборах в Конгресс в тридцатые годы.] "Прогрессисты" -- непримиримые враги свободного предпринимательства и частной инициативы, фанатичные сторонники государственного контроля над бизнесом -- одержали над ними победу. Это правда, что политику "нового курса" подлежали избиратели. Не подлежит никакому сомнению и то, что от этой политики полностью отказались бы, если бы избиратели перестали ее поддерживать. Соединенные Штаты все еще демократическая страна. Конституция еще действует. Выборы все еще свободные. Избиратели не отдают свои голоса по принуждению. Неправильно поэтому говорить, что бюрократическая система одержала победу антиконституционными и антидемократическими методами. Юристы, возможно, правы, когда ставят под сомнение законность некоторых второстепенных моментов. Но "новый курс" в целом был поддержан Конгрессом. Конгресс принимал законы и ассигновывал деньги. Конечно, Америка столкнулась с явлением, которого творцы Конституции не предвидели и не могли предвидеть, -- с добровольным отказом Конгресса от своих прав. Конгресс во многих случаях делегировал законодательные функции правительственным агентствам и комитетам и ослабил контроль за бюджетом, поскольку стал ассигновывать крупные суммы, предоставляя правительственной администрации право определять конкретные направления расходов. Право Конгресса делегировать часть своих полномочий время от времени оспаривается. Верховный суд признал, например, неконституционным Управление национального восстановления (National Recovery Administration). [В июле 1933 г. Конгресс США принял Закон о восстановлении национальной промышленности, в соответствии с которым было создано Управление национального восстановления (NRA -National Recovery Administration). В его функции входило регулирование хозяйственной деятельности в промышленности, включая вопросы распределения ресурсов, ценообразования и т. п. Верховный суд США в мае 1935 г. признал Закон о восстановлении национальной промышленности противоречащим конституции страны.] Но делегирование полномочий, сопровождаемое более осторожными формулировками, стало почти постоянной практикой. Как бы то ни было, действуя таким образом, Конгресс до сих пор не вступал в противоречие с волеизъявлением большинства суверенного народа. В то же время нельзя забывать о том, что делегирование полномочий -- это главное орудие современной диктатуры. Именно в результате делегирования полномочий Гитлер и его кабинет правят Германией. [30 января 1933 г. президент Германии Гинденбург назначил Гитлера канцлером, т. е. главой правительства. По требованию Гитлера 23 марта 1933 г. рейхстаг принял Закон о чрезвычайных полномочиях правительства, создавший правовую основу неограниченной нацистской диктатуры.] Именно путем передачи полномочий британские левые хотят установить свою диктатуру и превратить Великобританию в социалистическое государство. Очевидно, что делегирование полномочий может быть использовано как квазиконституционное прикрытие для диктатуры. Но, конечно, в Соединенных Штатах дело сейчас обстоит совершенно иначе. Конгресс по-прежнему обладает законным правом и реальными возможностями взять обратно все делегированные им ранее полномочия. Граждане по-прежнему обладают правом и возможностями избрать в Сенат и Палату представителей людей, настроенных резко против какого бы то ни было отказа Конгресса от своих полномочий. В Соединенных Штатах бюрократия базируется на конституционных основах. Также неверно считать неконституционными нарастающую концентрацию власти в руках центрального правительства и соответствующее уменьшение роли штатов. Вашингтон в явном виде не узурпировал никаких конституционных полномочий штатов. Установленный Конституцией баланс в распределении полномочий между федеральным правительством и штатами был серьезно нарушен, потому что новые полномочия исполнительной власти достались, главным образом, Центру, а не штатам. Это не было результатом темных махинаций каких-то таинственных вашингтонских группировок, которые хотели урезать власть штатов и ввести централизацию. Это явилось следствием того, что США представляют собой экономическое целое с единой денежной и кредитной системой и свободным передвижением товаров, капиталов и людей между штатами. В такой стране государственный контроль над бизнесом должен быть централизованным. Не может быть и речи о том, чтобы предоставить это право отдельным штатам. Если бы каждый штат был волен контролировать бизнес, исходя из своих собственных планов, единый внутренний рынок распался бы. Контроль над бизнесом на уровне штата был бы практически возможен только в том случае, если бы каждый штат мог отделить свою территорию от остальной части страны торговыми и миграционными барьерами и введением самостоятельной денежной и кредитной политики. Поскольку никто всерьез не предлагал разрушить экономическую целостность страны, контроль над бизнесом необходимо было вверить Центру. Сама природа системы государственного контроля над бизнесом подталкивает ее к максимальной централизации. Автономия штатов в том виде, как она гарантирована Конституцией, может существовать лишь при системе свободного предпринимательства. Голосуя за государственный контроль над бизнесом, избиратели, косвенным образом, хотя и неосознанно, голосуют за усиление централизации. Те, кто критикуют бюрократию, совершают ошибку, направляя свою критику только на симптомы, а не на корень зла. Совершенно безразлично, принимаются ли бесчисленные постановления, регламентирующие все стороны экономической деятельности гражданина, непосредственно Конгрессом в качестве должным образом принятых законов, или же комитетом, либо правительственным агентством, полномочия которому были даны законом и ассигнованием денег. В действительности недовольство людей вызывает то, что государство вступило на путь такой тоталитарной политики, а не технические процедуры, использованные для ее введения. Мало что изменилось бы, если бы Конгресс не наделил эти агентства квазизаконодательными полномочиями, а оставил бы за собой право издавать все постановления, необходимые для осуществления их функций. Как только контроль над ценами объявляется обязанностью правительства, становится необходимым утверждать бесконечное количество максимально допустимых цен, а многие из них, с изменением условий, необходимо вновь и вновь модифицировать. Этими полномочиями наделено Управление регулирования цен (ОРА) [ОРА -- аббревиатура Office of Price Administrarion]. Но власть бюрократов из этого Управления существенно не пострадала бы, если бы они были обязаны обращаться в Конгресс для законодательного установления максимально допустимых цен. Конгресс оказался бы наводненным множеством законопроектов, содержание которых выходило бы за рамки его компетенции. У членов Конгресса не было бы достаточно времени и информации для того, чтобы серьезно рассматривать предложения, разработанные различными подразделениями ОРА. У них не было бы другого выбора, как только довериться главе Управления и его служащим и голосовать за все законопроекты скопом или же отменить закон, предоставляющий правительству право контроля над ценами. Для членов Конгресса было бы совершенно невозможно разбираться в существе дела с той же добросовестностью и скрупулезностью, с какой они обычно подходят к обсуждению политики и законов. Парламентские процедуры являются адекватным методом разработки законов, необходимых обществу, основанному на частной собственности на средства производства, свободном предпринимательстве и суверенитете потребителей. Они по своей сути не пригодны для осуществления функций всемогущего государства. Творцы Конституции никогда не размышляли о системе правления, при которой власти должны были бы определять цены на перец и апельсины, фотоаппараты и бритвенные лезвия, галстуки и бумажные салфетки. Но если бы такая возможность пришла им в голову, они, безусловно, сочли бы второстепенным вопрос о том, должны ли такие предписания приниматься Конгрессом или каким-либо бюрократическим агентством. Они бы без труда поняли, что государственный контроль над бизнесом, в конечном счете, несовместим ни с какой формой конституционного и демократического правления. Не случайно, что в социалистических странах правление осуществляется диктаторскими методами. Тоталитаризм и народовластие несовместимы. В Германии и России ничего не изменилось бы, если бы Гитлер и Сталин должны были бы передавать свои постановления для утверждения в "парламенты". При государственном контроле над бизнесом парламенты не могут быть ничем иным как собранием людей, всегда голосующих "за". Совершенно неоправданны и претензии к тому, что должности бюрократических администраторов не являются выборными. Выборы представителей исполнительных органов имеют смысл только применительно к высшим руководителям. В этом случае избиратели должны сделать выбор между кандидатами, чья политическая репутация и убеждения им известны. Было бы абсурдно использовать этот же метод для назначения на должности множества неизвестных избирателям лиц. Вполне разумно выбирать президента, губернатора или мэра. Но было бы совершенно бессмысленно предоставить гражданам возможность выбирать сотни и тысячи мелких служащих. При таком голосовании у избирателей не будет другого выбора, кроме как одобрить весь список, предложенный их партией. Нет никакой реальной разницы, назначает ли законно избранный президент или губернатор всех своих помощников или же избиратели голосуют за список, содержащий имена всех тех людей, которых предпочитаемый ими кандидат выбрал себе в помощники. Как совершенно верно говорят противники движения к тоталитаризму, бюрократы вольны по своему собственному усмотрению решать вопросы, имеющие первостепенную важность для жизни частных граждан. Это правда, что должностные лица являются уже не слугами граждан, а своевольными господами и тиранами. Но в этом виновата не бюрократия. Это результат новой системы правления, которая ограничивает свободу индивида самостоятельно вести свои дела и возлагает все больше и больше обязанностей на государство. Обвинять следует не бюрократию, а политическую систему. Правда и то, что бюрократия проникнута неукротимой ненавистью к частному бизнесу и свободному предпринимательству. Но сторонники бюрократической системы именно это считают самым похвальным в собственной позиции. Они вовсе не стыдятся своей политики, направленной против бизнеса, они, напротив, гордятся ею, они стремятся к полному государственному контролю над бизнесом, а в каждом бизнесмене, который хочет избежать такого контроля, видят врага общества. Правда, наконец, и то, что новая политика, не являясь неконституционной с чисто формальной точки зрения, противоречит духу Конституции; что она равносильна гибели всего того, что было дорого старшему поколению американцев; что она должна привести к отказу от того, что люди привыкли называть демократией, и что в этом смысле она чужда американскому духу. Но этот упрек также не дискредитирует "прогрессивные" тенденции в глазах их сторонников. Они смотрят на прошлое не так, как их критики. Для них жизнь всех существовавших до сих пор обществ -- это история социальной деградации, нищеты и беспощадной эксплуатации масс правящими классами. То, что на языке американцев называется "индивидуализмом", для них -- "высокопарный термин для обозначения жадности к деньгам, принявшей иное обличье и выступающей под видом добродетели". Идея была в том, чтобы "дать полную свободу действий стяжателям, хитроумным ловкачам и биржевым спекулянтам, живущим за счет грабежа национального дохода". Американская система издевательски называется фальшивой "демократией билля о правах" [имеется в виду американский Билль о правах -- принятые Конгрессом США в 1789 г. первые 10 поправок к конституции 1787 г.; Билль провозглашал свободы слова, печати, религиозных исповеданий, собраний, петиций, устанавливал неприкосновенность личности, имущества и личных бумаг, соблюдение прав граждан в суде и т. п.], а сталинская система в России безудержно восхваляется как единственно подлинная демократия. Основным предметом разногласий в сегодняшней политической борьбе является вопрос о том, должно ли общество быть организовано на основе частной собственности на средства производства (капитализм, рыночная система) или же на основе общественного контроля над средствами производства (социализм, коммунизм, плановая экономика). Капитализм означает свободу предпринимательства, суверенитет потребителей в экономических вопросах. Социализм означает полный государственный контроль над всеми сферами частной жизни и неограниченное господство государства как центрального органа управления производством. Между этими двумя системами не может быть никакого компромисса. Вопреки широко распространенному заблуждению не существует промежуточного пути
, третья система невозможна как форма долговременной организации общества. <На обложке книги A New American History мы читаем: "Сегодня любой правильно мыслящий родитель, знакомый со всеми фактами, возможно, решит, что Бенедикт Арнольд в целом является гораздо более достойным образцом для его сына, чем Линкольн". [Арнольд Бенедикт (1741--1801) -- американский генерал. В США Арнольд стал символом беспринципного перебежчика, так как во время войны за независимость он вначале поддерживал Джорджа Вашингтона, а затем переметнулся на сторону британских колонизаторов.] Очевидно, что тот, кто разделяет подобные взгляды, не считает недостатком бюрократии ее антиамериканский дух.> Граждане должны сделать выбор между капитализмом и социализмом или, как говорят многие американцы, между "американским" и "русским" образом жизни. Тот, кто в этом непримиримом споре берет сторону капитализма, должен делать это откровенно и прямо. Он должен совершенно определенно поддерживать частную собственность и свободное предпринимательство. Тщетно довольствоваться критикой лишь некоторых мер, подготавливающих почву для социализма. Бесполезно бороться с сопутствующими явлениями, а не с движением к тоталитаризму, как таковым Бессмысленно сосредоточиваться только на критике бюрократизма. Взгляды "прогрессистов" на бюрократию СВОЕ внимание "прогрессивные" критики бюрократизма сосредоточивают, прежде всего, на бюрократизации крупного корпоративного бизнеса. Ход их рассуждений таков: "Прежде деловые фирмы были сравнительно небольшими. Предприниматель был в состоянии следить за всеми частями своего предприятия и самолично принимать все важные решения. Он был владельцем всего вложенного капитала или, по крайней мере, большей его части. Он сам был крайне заинтересован в успехе своего дела. Поэтому он сосредоточивал все свои усилия на том, чтобы сделать свое предприятие как можно более эффективным и избежать ненужных трат. Но по мере действия неумолимой тенденции к экономической концентрации условия радикально изменились. Сегодня доминирующие позиции занимают крупные корпорации. Это абсентеистская собственность [термин "абсентеист" (от латинского absentis -- отсутствующий) используется для обозначения уклоняющихся от активного функционирования, участия в социальной жизни: например, избиратели-абсентеисты -- граждане, игнорирующие выборы]: юридические собственники, держатели акций, фактически не оказывают влияния на управление предприятием. Эта обязанность возложена на профессиональных администраторов. Предприятия так велики, что функции и виды деятельности приходится распределять между производственными и административными подразделениями. Ведение дел, по необходимости, становится бюрократическим. Сегодняшние защитники свободного предпринимательства -- такие же романтики, как и те, кто восхваляет средневековые цеха и гильдии. Они совершают безусловную ошибку, придавая гигантским корпорациям черты, которые были когда-то отличительными особенностями мелкого и среднего бизнеса. Не может быть и речи о разделении крупных хозяйственных единиц на более мелкие фирмы. Напротив, преобладающей станет тенденция к дальнейшей концентрации экономической мощи. Крупный монополизированный бизнес будет зажат в тисках бюрократизма. Никому не подотчетные управляющие корпораций станут наследственной аристократией, а правительства -- простыми марионетками всесильных деловых группировок. Власть этой управленческой олигархии по необходимости должна быть ограничена государством. Недовольство строгим государственным регулированием безосновательно. Дело обстоит так, что существует только один выбор -- между неограниченным господством (промышленной и финансовой) бюрократии и правлением национального государственного аппарата." Апологетический характер таких рассуждений очевиден. В ответ на общую критику в адрес растущей бюрократизации государства "прогрессисты" и сторонники "нового курса" говорят, что рамки бюрократии вовсе не ограничиваются рамками государственных органов.