Страница:
Социальный и политический смысл бюрократизации Философия бюрократизма ПРОТИВОСТОЯНИЕ, с которым люди сталкивались раньше в борьбе за свободу, было простым и понятным каждому. На одной стороне были тираны и те, кто их поддерживал, на другой -- сторонники народного правления. Политические конфликты представляли собой борьбу различных групп за свое господство. Решался вопрос, кто должен править? Мы или они? Меньшинство или большинство? Деспот, аристократия или народ? Сегодня модная философия "государствопоклонства" сбила всех с толку. Политические конфликты больше не рассматриваются как столкновения между различными группами людей. В них видят войну двух принципов, добра и зла. Добро воплощено в великом боге Государстве, материализации нетленной идеи нравственности, а зло -- в "грубом индивидуализме" эгоистичных людей. <Таково политическое толкование проблемы. О современном экономическом толковании см. ниже.> В этом противостоянии Государство всегда право, а индивиды всегда не правы. Государство представляет общественное благо, справедливость, цивилизацию и высшую мудрость. Индивид -- всегда лишь жалкий негодяй, порочный глупец. Когда немец говорит "der Staat" [Der Staat (нем.) -- государство] или когда марксист говорит "общество", их охватывает благоговейный страх. Как же человек может быть столь безнадежно испорченным, чтобы восставать против Бога? Людовик XIV был совершенно прям и откровенен, когда сказал: "Государство -это я". [Эту фразу якобы произнес в апреле 1655 г. на заседании французского парламента король Людовик XIV (1643--1715). Хотя, как считают историки, это -легенда, она точно передает дух абсолютизма, достигшего апогея при Людовике XIV.] Современный этатист скромен. Он говорит: "Слуга Государства -- это я". Но он имеет в виду. "Государство -- это Бог". Можно было восстать против короля династии Бурбонов, что и сделали французы. Это, разумеется, была борьба человека с человеком. Но нельзя восстать против божественного Государства и против его смиренного помощника, бюрократа. Не будем ставить под сомнение искренность благонамеренного чиновника. Он весь проникнут идеей, что его священный долг состоит в том, чтобы отстаивать своего идола от эгоизма народа. В своих собственных глазах он является борцом за вечный божественный закон. Он не чувствует моральных обязательств перед законами, созданными человеком, перед сводами законов, разработанных защитниками индивидуализма. Люди не могут изменить подлинно божественных законов, законов Государства. Гражданин, нарушивший один из законов своей страны, является преступником, заслуживающим наказания. Он поступил так ради собственной выгоды. Но совершенно другое дело, если чиновник обходит должным образом принятые законы, действуя на благо "Государства". С точки зрения "реакционных" судов, он, возможно, формально виновен в нарушении закона. Но в более высоком нравственном смысле он 6ыл прав. Он преступил законы, созданные человеком, чтобы не нарушить божественного закона. В этом суть философии бюрократизма. В глазах должностных лиц писаные законы являются барьерами, возведенными для защиты разных негодяев от справедливых требований общества. Как преступник может избежать наказания только потому, что "Государство", преследуя его в судебном порядке, нарушило какие-то пустые формальности? Как люди могут платить более низкие налоги только потому, что они смогли найти лазейку в налоговом законодательстве? Как юристы могут зарабатывать себе на жизнь, советуя людям, как воспользоваться изъянами в законах? Какой толк от всех этих ограничений, которые писаный закон накладывает на искренние попытки государственных чиновников осчастливить людей? Если бы только не было никаких конституций, биллей о правах, законов, парламентов и судов! Никаких газет и адвокатов! Каким прекрасным стал бы мир, если бы "Государство" имело полную свободу лечить все недуги! От такого мировоззрения до полного тоталитаризма Сталина и Гитлера всего один шаг. Ответ, который следует дать этим бюрократическим радикалам, вполне очевиден. Гражданин может ответить: Вы, возможно, превосходные и благородные люди, гораздо лучше, чем все мы, остальные граждане. Мы не ставим под сомнение вашу компетентность и ум. Но вы не являетесь наместниками Бога, которого зовут "Государство". Вы -- слуги закона, должным образом принятых законов нашей страны. В ваши обязанности не входит критика законов, а тем более их нарушение. Когда вы нарушаете закон, вы, возможно, ничем не лучше многих вымогателей, какими бы хорошими не были ваши намерения. Ведь вы были назначены на должность, приняли присягу и вам платят за то, чтобы вы проводили законы в жизнь, а не нарушали их. Самый плохой закон лучше бюрократической тирании. Главное различие между насильно задерживающим человека полицейским и похитителем людей, между сборщиком налогов и грабителем заключается в том, что полицейский и сборщик налогов подчиняются закону и обеспечивают его выполнение, тогда как похититель людей и грабитель нарушают его. Устраните закон, и общество будет разрушено анархией. Государство -- это единственный институт, имеющий право применять насилие и принуждение и причинять зло индивидам. Эта огромная власть не может быть предоставлена отдельным людям, какими бы компетентными и умными они себя ни считали. Ее применение необходимо ограничить. Эту задачу выполняют законы. Должностные лица и бюрократы -- это не Государство. Это люди, выбранные для осуществления законов. Такие взгляды могут счесть ортодоксальными и доктринерскими. Они действительно выражают вековую мудрость, ибо альтернативой правлению закона, может быть только правление деспотов. Бюрократическое самодовольство ЗАДАЧА должностного лица -- служить людям. Его должность была учреждена -прямо или косвенно -- законодательным актом и выделением из бюджета средств, необходимых для ее осуществления. Государственный служащий проводит в жизнь законы своей страны. Исполняя свои обязанности, он оказывается полезным членом общества, даже если законы, которые он должен осуществлять, причиняют ущерб общественному благосостоянию. Ведь он не отвечает за их несостоятельность. Виновником в этом случае является суверенный народ, а не преданный исполнитель воли народа. Как винокуры не несут ответственности за то, что люди напиваются, так и государственные служащие не несут ответственности за нежелательные последствия неразумных законов. С другой стороны, нет никакой заслуги бюрократов в том, что их действия приносят большую пользу. То, что департамент полиции работает настолько эффективно, что граждане достаточно хорошо защищены от убийств, грабежа и насилия, не обязывает остальных людей испытывать к полицейским больше благодарности, чем к любым другим согражданам, предоставляющим им полезные услуги. Полицейский или пожарник не может претендовать на большую благодарность людей, чем врачи, машинисты поездов, сварщики, моряки или производители любых полезных товаров. У регулировщика уличного движения не больше оснований для тщеславия, чем у производителя светофоров. Нет никакой заслуги регулировщика в том, что вышестоящие лица наделили его обязанностью, исполняя которую он каждый день и час предотвращает несчастные случаи и спасает жизни многих людей. Это верно, что общество не смогло бы обойтись без услуг полицейских, сборщиков налогов и судебных чиновников. Но также верно и то, что каждый испытал бы большие неудобства от отсутствия мусорщиков, трубочистов и дезинсекторов. В рамках социального взаимодействия каждый гражданин зависит от услуг, предоставляемых всеми его согражданами. Великий хирург и выдающийся музыкант никогда не смогли бы сосредоточить все свои усилия на операциях и музыке, если бы разделение труда не освободило их от необходимости заботиться о многочисленных мелочах, занимаясь которыми они не сумели бы стать прекрасными специалистами. У посла или смотрителя маяка не больше оснований претендовать на звание столпов общества, чем у проводника спального вагона или уборщицы. Ведь при разделении труда общественное здание покоится на плечах всех мужчин и женщин. Существуют, конечно, мужчины и женщины, которые действуют из альтруистических побуждений и совершенно бескорыстно. Человечество никогда не достигло бы современного уровня цивилизации, если бы не героизм и самопожертвование лучших представителей общества. Каждый шаг вперед на пути к улучшению нравственного климата совершался людьми, которые были готовы пожертвовать своим благосостоянием, здоровьем и жизнью ради дела, которое они считали справедливым и благотворным Они делали то, что считали своим долгом, не думая о том, что сами они могут подвергнуться преследованиям. Эти люди не работали ради вознаграждения, они были готовы умереть ради дела своей жизни. Немецкие философы-государствопоклонники умышленно запутали дело, окружив ореолом такого альтруистического самопожертвования всех людей, состоящих на государственной службе. В трудах немецких этатистов государственный служащий предстает святым существом, кем-то вроде монаха, презревшего все земные радости и личное счастье ради того, чтобы как можно лучше служить наместнику Бога на земле -- когда-то королю династии Гогенцоллернов [Гогенцоллерны были прусской королевской династией с 1701 по 1918 г., а с 1871 по 1918 г. -одновременно и германской императорской династией], а сегодня -- фюреру. Staatsbeamte работает не за плату, потому что никакое жалованье, каким бы большим оно ни было, не может считаться достойным вознаграждением за те бесценные выгоды, которые общество получает благодаря его самоотречению Общество обязано не просто платить ему, но предоставлять содержание в соответствии с его рангом в должностной иерархии. Было бы неправильно называть это содержание жалованьем <см. P. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 5-ed., Tubingen, 1911, s. 500>. Только либералы, находящиеся во власти торгашеских предрассудков и заблуждений, пользуются таким неправильным термином. Если бы Beamtengehalt (жалованье гражданского служащего) являлось настоящим жалованьем, было бы только справедливо и естественно обеспечить человеку, занимающему самую скромную должность, больший доход, чем кому бы то ни было за пределами должностной иерархии. Каждый государственный чиновник является, в служебное время, доверенным лицом суверенного и непогрешимого государства. Его свидетельство в суде значит больше, чем показания обычного человека. Все это было полнейшей чепухой. Во всех странах большинство людей поступало на службу в государственные учреждения, потому что оклады и пенсии там были выше, чем в других сферах занятости. Они ничем не жертвовали, служа государству. Государственная служба была самой выгодной работой, которую они могли найти. В Европе преимущества государственной службы, сводились не только к уровню жалованья и пенсий; многих, и не самых лучших, претендентов привлекала легкость работы и обеспеченность существования. Как правило, работа в государственных учреждениях требовала от человека меньше усилий, чем работа в деловых фирмах. Кроме того, место было пожизненным. Служащего могли уволить только после судебного разбирательства, которое признало бы его виновным в позорном пренебрежении своими обязанностями. В Германии, России и Франции каждый год многие тысячи мальчиков, чей жизненный путь был с самого начала полностью определен, поступали в низший класс школ системы среднего образования. Потом им выдадут аттестаты, они получат должности в одном из многочисленных департаментов, прослужат тридцать или сорок лет и уйдут на пенсию. Жизнь не готовила им никаких сюрпризов и сенсаций, все было просто и известно заранее. Различие в социальной престижности государственной службы в континентальной Европе и Америке можно проиллюстрировать следующим примером. В Европе социальная и политическая дискриминация какого-либо меньшинства принимала форму запрещения таким людям занимать любые должности в государственных учреждениях, какими бы скромными и низкооплачиваемыми они ни были. В Германии, Австро-Венгерской империи и многих других странах все эти низшие должности, не требовавшие особых способностей или подготовки, -- такие как должности служителей, швейцаров, глашатаев, посыльных, судебных приставов, курьеров, сторожей -- были официально зарезервированы за бывшими солдатами, которые добровольно отдали действительной военной службе больше лет, чем обязывал закон. Эти должности считались весьма ценной наградой для бывших сержантов и унтер-офицеров. В глазах людей, получить место служителя в каком-либо учреждении было большой привилегией. Если бы в Германии существовал класс с социальным статусом американских негров, такие люди никогда бы не посмели претендовать на подобные должности. Они знали бы, что эти притязания для них совершенно непомерны. Бюрократ как избиратель БЮРОКРАТ не только наемный работник государства. При демократической конституции он в то же время является и избирателем и в этом качестве -частью суверена, то есть своего нанимателя. Он находится в своеобразном положении: он одновременно и наниматель, и наемный работник. И его денежные интересы, как наемного работника, заметно превышают его интересы, как нанимателя, поскольку он получает из общественных фондов гораздо больше, чем вносит в них. Это двойственное отношение приобретает все большее значение по мере того, как растет количество людей, находящихся на государственной службе. Бюрократ как избиратель больше обеспокоен получением прибавки к жалованью, чем сохранением сбалансированного бюджета. Его основная забота -- раздуть ведомость на заработную плату. На политическую структуру Германии и Франции, в последние годы, предшествовавшие падению их демократических конституций, существенное влияние оказывало то, что для значительной части электората источником доходов было государство. [Принятая в июле 1919 г. так называемая Веймарская германская конституция с приходом к власти нацистов в 1933 г. формально не была отменена, но фактически потеряла всякое значение. Демократическая Конституция Франции перестала действовать на неоккупированной немцами территории страны в июле 1940 г., когда к власти пришло профашистское правительство А. Ф. Петена.] Это были не только многочисленные государственные служащие и люди, занятые в национализированных отраслях промышленности (таких, как железные дороги, почта, телеграф и телефон), но и получатели пособий по безработице и социальному обеспечению, а также фермеры и некоторые другие группы, прямо или косвенно субсидировавшиеся государством. Их главной заботой было получить как можно больше денег из государственных средств. Их не волновали такие "идеальные" вопросы, как свобода, справедливость, верховенство закона, безупречное правительство. Они требовали больше денег, и все. Ни один кандидат в парламент, законодательное собрание провинции или городской совет не мог позволить себе пойти наперекор стремлению государственных служащих получить прибавку к жалованью. Различные политические партии старались превзойти друг друга в щедрости. В XIX веке парламенты настойчиво стремились максимально ограничивать расходы. Но вот бережливость начала вызывать всеобщее презрение. Ничем не ограниченное расходование средств стали считать мудрой политикой. И правящая партия, и оппозиция стремились завоевать популярность своей щедростью. Создание новых учреждений с новыми служащими называли "позитивной" политикой, а любую попытку предотвратить разбазаривание государственных средств пренебрежительно именовали "негативизмом". Представительная демократия не может существовать, если значительная часть избирателей получает плату от государства. Если члены парламента считают себя уже не доверенными лицами налогоплательщиков, а представителями тех, кто получает жалованье, заработную плату, субсидии, пособия по безработице и другие доходы от государственного казначейства, демократии приходит конец. Это одно из противоречий, заложенных в современных конституционных проблемах. Оно заставило многих людей разувериться в будущем демократии. Поскольку они убедились в том, что тенденция к усилению государственного вмешательства в бизнес, росту числа учреждений и служащих, увеличению количества пособий и субсидий неизбежна, они не могли не потерять веру в правление, осуществляемое народом. Бюрократизация сознания СОВРЕМЕННАЯ тенденция к всемогуществу государства и тоталитаризму была бы подавлена в зародыше, если бы ее сторонникам не удалось внушить свои принципы молодежи и воспрепятствовать ее знакомству с положениями экономической науки. Экономическая наука -- это теоретическая дисциплина, и, как таковая, она не говорит человеку, каким ценностям ему следует отдавать предпочтение и к каким целям он должен стремиться. Она не устанавливает конечных целей. Это задача не думающего, а действующего человека. Наука -- продукт мысли, действие -продукт воли. В этом смысле мы можем сказать, что экономика, как наука, нейтральна по отношению к конечным целям человеческих усилий. Но все обстоит по-другому в отношении средств, применяемых для достижения социальных целей. Здесь экономическая теория является единственным надежным ориентиром для действий. Если люди хотят добиться успеха в достижении каких бы то ни было социальных целей, они должны приспосабливать свое поведение к результатам экономических исследований. Примечательным явлением интеллектуальной истории последнего столетия стали нападки на экономическую теорию. Адвокаты всемогущего государства не вступают в дискуссии по соответствующим вопросам. Они называют экономистов обидными именами, бросают тень подозрения на их мотивы, высмеивают их и призывают проклятия на их головы. Исследование этого явления не входит, однако, в задачи нашей книги. Мы должны ограничиться описанием той роли, которую бюрократия сыграла при таком развитии событий. В большинстве стран континентальной Европы университеты находятся в собственности и под управлением государства. Они подчинены контролю со стороны Министерства образования так же, как полицейский участок подчинен контролю руководителя полицейского департамента. Преподаватели -- такие же государственные служащие, как полицейские и таможенники. Либерализм XIX века пытался ограничить право Министерства образования покушаться на свободу университетских профессоров преподавать то, что они считают истинным и правильным. Но поскольку профессоров назначало государство, оно назначало только надежных и верных людей, то есть людей, разделявших точку зрения правительства и готовых изничтожать экономическую науку и излагать доктрину всемогущего государства. Как во всех других областях бюрократизации, Германия XIX века далеко опередила все страны и в этом вопросе. Вряд ли что-либо может лучше охарактеризовать дух немецких университетов, чем отрывок из торжественной речи, которую физиолог Эмиль Дюбуа-Реймон произнес в 1870 году в своем двойном качестве ректора Берлинского университета и президента Прусской Академии наук: "Мы, Берлинский университет, который расположен напротив королевского дворца, самим актом нашего основания являемся интеллектуальными телохранителями дома Гогенцоллернов". [Дюбуа-Реймон Эмиль Генрих (1818--1896) -- видный немецкий естествоиспытатель, один из основоположников электрофизиологии, швейцарец по происхождению.] Сама мысль, что такой верный сторонник короля может исповедовать взгляды, противоположные убеждениям правительства -- его работодателя, непостижима для прусского разума. Отстаивать теорию о том, что существуют такие вещи, как экономические законы, считалось чем-то вроде бунта. Ведь если существуют экономические законы, государство нельзя считать всемогущим: его политика может оказаться успешной только, если она будет учитывать действие этих законов. Поэтому главной заботой немецких профессоров было опровержение скандальной ереси, утверждавшей, что в экономических явлениях существует повторяемость. [Л. Мизес имеет в виду сложившуюся в середине XIX в. в Германии так называемую историческую школу в политической экономии. Ее видные представители В. Рошер, Б. Гильдебранд, К. Книс и др. отрицали самую возможность общей экономической теории, поскольку каждая страна развивается своим особым путем и каких-либо единых закономерностей экономической жизни вообще нет. Эти идеи в несколько модернизированном виде пропагандировались затем и новой (молодой) исторической школой (Г. Шмоллер, А. Брентано, К. Бюхер и др.), господствовавшей в германской экономической науке до 30-х годов нашего столетия.] Преподавание экономической теории было предано анафеме, а на ее место были поставлены wirtschaftliche Staatswissenschaften (экономические аспекты политической науки). Единственное, что требовалось от университетского преподавателя общественных наук, -- это поносить рыночную систему и энергично поддерживать государственный контроль. При кайзере радикальных марксистов, открыто призывавших к революционному восстанию и насильственному свержению правительства, не назначали на штатные профессорские должности. Веймарская республика практически уничтожила такую дискриминацию. [Германию периода 1919--1933 гг. принято именовать Веймарской республикой, поскольку ее конституция была принята заседавшим в г. Веймаре Германским Национальным собранием.] Экономическая наука изучает всю систему социального взаимодействия с учетом взаимовлияния всех решающих факторов и взаимозависимости различных отраслей производства. Ее нельзя разбить на несколько отдельных областей, в которых специалисты могли бы вести исследования, не обращая внимания на остальные области. Просто нелепо изучать деньги, труд или внешнюю торговлю с той же степенью специализации, которая принята у историков, разбивающих историю человечества на отдельные фрагменты. Историю Швеции можно рассматривать почти без всякой связи с историей Перу. Но вы не сможете заниматься ставками заработной платы, не занимаясь в то же самое время товарными ценами, процентными ставками и прибылями.