Страница:
Согласно действующему федеральному законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25 процентов как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов - "бюджетов развития" и т. д.
Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.
Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.
В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами - например, отказа ряда регионов (Башкортостан, Якутия и Татарстан) от долевого участия в налогах.
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.
7.3. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:
??проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям;
??инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;
??упорядочение разных форм федеральных платежей - дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства;
??анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.*
8. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
8.1. Дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы федерализма
8.1.1. Разработать и принять федеральные конституционные законы:
??о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта;
??о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
8.1.2. Необходимо законодательно закрепить:
??институт федерального вмешательства,* порядок его функционирования;
??механизмы федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации;
??механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушение норм Конституции и законодательства Российской Федерации, прав и свобод граждан;
??механизмы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации об отмене не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству норм правовых актов субъектов Российской Федерации и механизмы ответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;
??реализацию принципа, согласно которому гарантии прав национальностей и национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и единого стандарта прав граждан на всей территории Российской Федерации.
8.1.3. Активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
8.1.4. Осуществить мониторинг федерального законодательства с целью отмены норм, приводящих к вмешательству в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации.
8.1.5. Осуществить анализ договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий с целью:
??приведения устаревших норм договоров и соглашений в соответствие с вновь принятым федеральным законодательством;
??приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров и соглашений;
??закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения, появившимся в ходе реализации конкретных соглашений;
??профилактики рецидивов "ползучего сепаратизма" регионов;
??уточнения основных направлений развития государственной региональной политики.
8.1.6. Необходимо законодательно установить среднесрочный (5-10 лет) "мораторий" на любые изменения административных границ между субъектами Российской Федерации.
8.2. Дальнейшее совершенствование государственных институтов
8.2.1. Решение вопроса о целесообразности повышения роли Совета Федерации в законодательном процессе, в частности о придании ему функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Государственную Думу.*
8.2.2. Завершение судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране.
8.2.3. Завершение перехода от отраслевого принципа управления социально-экономической сферой к функциональному и региональному.
8.2.4 Совершенствование системы, структуры и функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.**
8.2.5. Совершенствование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
8.2.6. Реализация мер по восстановлению и укреплению "вертикали" исполнительной власти (включая механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации).
8.2.7. Включение органов местного самоуправления в "вертикаль" исполнительной власти в той части, где они участвуют в осуществлении государственно-властных функций.
8.3. Экономические меры
8.3.1. Проведение действенной, целенаправленной и последовательной региональной политики государства, которая не сводится исключительно к межбюджетным отношениям.
8.3.2. Осуществление ревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ при обязательном исполнении Бюджета развития.
8.3.4. Совершенствование системы управления объектами государственной собственности на территории субъектов Российской Федерации. Решение вопроса о целесообразности передачи права управления государственными пакетами акций предприятий администрациям субъектов Российской Федерации.
ГЛАВА 8
СИБИРЬ И ДАЛЬНИЙ ВОСТОК
В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ И ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ РОССИИ
ВВЕДЕНИЕ ГРОЗИТ ЛИ РОССИИ ПОТЕРЯ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА?
На исходе ХХ века Россия третий раз в этом столетии столкнулась с возможностью государственного распада. В первые послереволюционные годы большевикам удалось, не останавливаясь ни перед чем, вновь собрать воедино куски Российской империи, расколовшейся в ходе иностранной интервенции и гражданской войны. Не поражение в мировой войне, не гражданское вооруженное противостояние и не отпадение бывших колоний, а проигранная "холодная война", вернее, "послехолодновойновый" период 1991-1999 гг., и конфликт интересов политических элит бывших союзных республик дали импульс цепной реакции дезинтеграционных процессов на всем пространстве бывшего СССР.
Россия впервые стала федеративным государством с возрастающим стремлением всех ее субъектов к экономической самостоятельности и политической независимости от Центра; уже сейчас одни субъекты Федерации считают себя "ассоциированными членами" государства, другие считают себя вправе сокращать поступления налогов в федеральный бюджет, третьи допускают возможность ограничивать ввоз и вывоз продукции, четвертые - иметь собственную армию и т. д. И все это - при молчаливом согласии Центра.
С вхождением России в новую систему экономических отношений вектор интересов доминирующих субъектов рынка (крупнейших предприятий, естественных монополий, банков) переориентировался с внутрироссийского на внешнеэкономическое пространство; международные хозяйственные связи становятся сильнее внутригосударственных.
С изменением геополитической ситуации усилились интересы приграничных государств к сопредельным территориям России, что в ряде случаев находит отклик у населения депрессивных российских территорий.
Все эти факторы заставляют многих политиков и ученых с особой тревогой ставить вопрос о сохранении территориальной целостности государства, и прежде всего - о будущем всей огромной части России, расположенной к востоку от Урала, о том, чтобы Россия избежала необходимости сохранения через кровь, как в 1917-1920 гг. и развала, как в 1991 г.
Сколь серьезны и обоснованны эти опасения? Противостоит или поддерживает дезинтеграционные факторы принятая ныне модель "нового освоения" Сибири и Дальнего Востока? Каковы не стереотипные представления, а реальная ситуация в Сибири и на Дальнем Востоке? Как соотносятся дезинтеграционные и интеграционные тенденции развития Сибири и Дальнего Востока? Что нужно предпринять для укрепления внутрироссийской интеграции?
До нынешнего времени эти вопросы еще не стали предметом широкого общественного обсуждения, и настоящий доклад, подготовленный по инициативе Совета по внешней и оборонной политике, предлагается в качестве повода для такого обсуждения.
1. "ОСВОЕНИЕ" СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА В КОНТЕКСТЕ НОВОЙ ПАРАДИГМЫ
МИРОВОГО И ОБЩЕРОССИЙСКОГО РАЗВИТИЯ
1.1. Сибирь и Дальний Восток - основная пространственная и ресурсная часть современной России. Со времен М.В. Ломоносова считалось очевидным, что восточными землями России будет "прирастать ее могущество"; на рубеже тысячелетий стало не мене очевидным, что Сибирь и Дальний Восток - это не только "могущество", но и сама судьба России. От того, в каком направлении будут развиваться на этих территориях федеративные, экономические, общественно-политические, социальные и этнонациональные процессы, станет все более зависеть внутренняя и внешняя, экономическая и оборонная политика государства.
1.2. Действительные параметры политической, экономической и социальной ситуации на просторах Сибири и Дальнего Востока, не говоря уже о тенденциях интеграционных и дезинтеграционных явлений, давно уже не являются предметом анализа, адекватного сложности и противоречивости этой ситуации и тенденции. Истинные причины и последствия перемен в жизни Сибири и Дальнего Востока за последнее десятилетие еще только начинают осознаваться как проявления объективного феномена всеобщего реформирования, где нет места одномерным конструкциям, однозначным выводам, а тем более упрощенным оценкам типа "хорошо" или "плохо". В связи с этим характерно, например, что проблема "отпадения" Сибири и Дальнего Востока от европейской части России используется политиками сибирских регионов. Используют тему "распада" преимущественно как повод для инициирования дополнительного внимания со стороны федерального Центра.
1.3. Интуитивно ощущаемая необходимость смены модели "освоения" Сибири и Дальнего Востока должна найти конструктивное отражение в государственной региональной политике. Однако для этого необходимы как уточнение многих исходных положений, так и осознание объективного характера и необратимости начавшихся трансформационных процессов в России и в мире, самым непосредственным образом воздействующих на экономические, социальные и политические ориентиры развития регионов Сибири и Дальнего Востока, на их внутрироссийскую и международную интеграцию.
1.4. Понятие "освоение новых территорий" по ходу исторического развития постоянно меняет форму и содержание. В этом отношении весьма характерна середина второго тысячелетия, когда модель военного захвата и обложения данью покоренных народов начала сменяться моделью заселения и хозяйственного освоения при самых разных отношениях колонистов с аборигенным населением - от его физического истребления до мирного сосуществования и взаимной ассимиляции.
1.5. Следующей, принципиально новой формой "освоения" Сибири и Дальнего Востока стало интенсивное и преимущественно волнообразное заселение юга этих территорий в XIX - начале ХХ вв. Заселение шло тремя путями личностно-инициативным, организованным (массовые переселения крестьян) и репрессивным (контингент ссыльнокаторжных, из которых до трети оставалось на восточных землях, в начале ХХ в. достигал 1 млн. чел. в год). Эти три потока сформировали преимущественно русскую часть своеобразного сибирского этноса (сибиряков), в составе которого заметную роль играли старообрядцы, покинувшие европейскую часть страны; в этот же период начались постепенное обрусение и христианизация аборигенного населения. Одновременно проходившее последовательное расширение России к юго-востоку способствовало бытовым и хозяйственным связям (начаткам интеграции) со среднеазиатскими регионами.
1.6. Затем последовал более чем 70-летний период советского "освоения" Сибири и Дальнего Востока на принципиально иных началах, не имеющих аналогов в мировой истории. Сибирь и Дальний Восток оказались территорией наибольшей концентрации социалистической системы хозяйствования и советского образа жизни.
Именно на этой территории были в кратчайшие сроки построены государственные гиганты газо- и нефтедобычи, гидроэнергетики, цветной и черной металлургии, химии и нефтехимии, военно-промышленного и оборонного комплексов, именно там началось крупномасштабное освоение целинных и залежных земель и строительство последней советской сверхмагистрали - БАМ; там же была создана идеология и разработаны программы крупных территориально-производственных комплексов (ТПК). Именно в Сибири и на Дальнем Востоке была отработана модель пионерного освоения северных территорий силами заключенных (Норильск, Магадан и т.п.), в том числе с использованием уникальных организационных форм производственно-территориального управления (характерный пример - "Дальстрой" в Магаданской области). Именно в этом регионе наиболее активно проводилась советская политика поддержки малочисленных народов, в результате чего, например, по сравнению с 1926 г. численность ненцев и нанайцев уже к 1970 г. возросла почти в два раза, а продолжительность жизни - на 15 лет.
Работать в Сибири и на Дальнем Востоке, в том числе на севере этой территории, было выгодно и престижно. Именно там было создано наибольшее число городов и поселков "на пустом месте". Численность населения Сибири и Дальнего Востока за годы советской власти увеличилась втрое, и в демографическом отношении это была наиболее активная часть РСФСР.
Уровень жизни населения в Сибири и на Дальнем Востоке до 80-х гг. был существенно выше, чем в европейской части России (если не считать Москву, Ленинград и отдельные центры с преимущественным развитием ВПК). Сибирь и Дальний Восток стали территорией с мощной очаговой концентрацией "советской интеллигенции" (крупнейший наукоград был создан в новосибирском Академгородке). На 10 тыс. чел. населения Сибири и Дальнего Востока число людей с высшим образованием уже к 70-м гг. было больше, чем в европейской части России; на них приходилось наибольшее число выписываемых газет и журналов и наименьшее число действующих церквей и других культовых сооружений.
1.7. Этот четвертый этап "освоения" Сибири и Дальнего Востока завершился одновременно с распадом СССР и так называемой социалистической системы хозяйства, а также с глобальными переменами во всем мире, прямо или косвенно связанными с этим распадом. Произошла очередная смена условий, предпосылок и мотиваций регионального развития. Это по законам исторической детерминированности предопределило объективную необходимость качественного обновления модели "освоения" Сибири и Дальнего Востока.
1.8. Перемены, произошедшие в последнее десятилетие ХХ века, проявились на территории Сибири и Дальнего Востока самым непосредственным образом. В первую очередь это относится к следующим явлениям:
к изменению, а точнее, к стремительному сокращению роли России (как правопреемницы распавшегося СССР) в мировой политической и экономической системе; это привело, с одной стороны, к политическому вытеснению многих производителей Сибири и Дальнего Востока с рынков соответствующих товаров, а с другой - к более агрессивному поведению соседних государств (Япония, Корея, Китай) в незаконном использовании ресурсов в российских территориальных водах, к нарушению пограничного режима, усилению притязаний Японии и Китая на часть территории Сибири и Дальнего Востока;
к распаду Совета экономической взаимопомощи и исчезновению "единого рынка" стран социалистического содружества и государств-союзников; для Сибири и Дальнего Востока это означало потерю весьма емкого рынка вооружений (точнее, потерю государственного заказа на производство оружия), резкое сокращение экспорта в указанные страны продукции сибирских и дальневосточных предприятий металлургии, машиностроения, химии и др., прекращение встречных поставок из этих стран крупных партий дешевой продукции АПК (в первую очередь консервированных овощей и фруктов);
к формированию на пространстве бывшего СССР новых государств с деградирующей экономикой; это привело не только к появлению в Сибири новых государственных границ, но и к разрушению производственно-технологических, экономических и финансовых связей между предприятиями некогда единого народнохозяйственного комплекса;
к потере Россией основных выходов в бассейны Балтийского и Черного морей; это привело к существенному возрастанию роли тихоокеанских портов и послужило дополнительным стимулом к обращению экономики и политических интересов региональных властей Сибири и Дальнего Востока в сторону АТР.
1.9. Превращение Сибири в часть "глобального мира", открытие ее для экономических связей с зарубежьем, во-первых, поставили ориентированную на освоение сырьевых источников индустрию Сибири и Дальнего Востока в конкурентную позицию теперь уже ко всем аналогичным предприятиям мира, во-вторых, включили сибирское сырье в технологические цепочки, выстраиваемые не столько в России или на постсоветском пространстве, сколько во всей мировой экономике. При этом "глобальный мир" проявил заинтересованность только в получении отдельных видов сибирского и дальневосточного природного сырья.
1.10. Сибирь утратила свою гомогенность как гигантская площадка индустриальной модернизации. Она разделилась на основе своего технологического отношения к "глобальному миру" на две большие группы территорий:
1.10.1. Развивающиеся территории, которые представляют собой "сырьевые зоны" мирового хозяйства. В них разрабатываются природные ресурсы, которые востребованы современной промышленностью, а значит, соответствующие сырьевые предприятия имеют хорошие производственные перспективы.
Развивающиеся зоны выглядят достаточно благополучно. Здесь относительно высокие показатели жизненного уровня, бюджетной обеспеченности, занятости населения.* Но даже в этих относительно благополучных регионах остро стоят социальные проблемы. К примеру, в Норильске уже сейчас проживает 35 тыс. пенсионеров. Примерно 50 тыс. работников комбината и десятки тысяч - в инфраструктуре составляют излишнюю рабочую силу и избыточное население Норильска, которое невозможно занять за полярным кругом. Пока эту армию "лишних" людей содержат Норильский горно-металлургический комбинат и город Норильск, так как вывести людей на "материк" практически невозможно.
1.10.2. Стагнирующие и депрессивные территории, которые не имеют сырьевой промышленности, поставляющей продукцию современной мировой индустрии, и потому здесь складывается тяжелая социальная обстановка. Не случайно в список субъектов Российской Федерации с наименьшей обеспеченностью региональных бюджетов собственными доходами входят наряду с республиками Северного Кавказа девять сибирских регионов (соотношение собственных доходов и расходов бюджета в этих субъектах колеблется между 23 и 59%). Часть стагнирующих и депрессивных территорий превращается в "анклавы отсталости". Весь сибирский Север, за исключением, может быть, Норильского промышленного района, стал именно таким "анклавом".
1.11. На территории сибирских и дальневосточных регионов и позитивные, и отрицательные последствия всеобщих реформ проявились наиболее остро. С одной стороны, наиболее востребованной в этот период оказалась продукция крупнейших сибирских и дальневосточных предприятий, построенных в советское время с использованием экономического и научно-технического потенциала всего СССР. Это - предприятия нефтяной и газовой промышленности, нефтепереработки, цветной и черной металлургии, химической промышленности и электроэнергетики. Именно эти предприятия были приватизированы в первую очередь и в кратчайшие сроки, именно они сумели адаптироваться к рыночной экономике в России и за рубежом.
С другой стороны, такие традиционные для Сибири и Дальнего Востока отрасли, как лесная, целлюлозно-бумажная, рыболовство и ряд других, оказались в наибольшем упадке. Огромной депрессивной территорией стала зона БАМа средоточие нереализованных проектов, обещавших исключительно большие выгоды. Одна из самых сибирских отраслей - угольная - в течение последних 10 лет находится в состоянии перманентной реструктуризации, связанной с закрытием большого числа шахт и разрезов. Такая важная реформа, как либерализация цен и тарифов, также наиболее негативно сказалась на экономике и социальной ситуации именно Сибири и Дальнего Востока (в тепло- и энергоснабжении городов и поселков, а также в транспортном обслуживании предприятий и населения).
1.12. В ряду радикальных реформ особо следует отметить ту из них, которая, с одной стороны, мощно воздействует на финансово-экономическое и социальное положение всех регионов России, и особенно Сибири и Дальнего Востока, а с другой стороны, почти не обсуждается, будучи скрытой от внимания общественности в тени тотальной приватизации. Речь идет о муниципализации социальных объектов приватизированных предприятий, о массовой и еще далеко не завершенной передаче ведомственного жилья, детских садов, медицинских учреждений и др. объектов местным органам власти, которые сегодня в подавляющем большинстве случаев не располагают финансовыми возможностями даже для содержания уже имевшейся у них социальной сферы. В целом по России муниципальный фонд социальных объектов возрос на две трети, а в отдельных городах Сибири и Дальнего Востока - в десятки (!) раз без какого-либо увеличения собственных доходов местных бюджетов.
Муниципализация социальных объектов предприятий стала вторым по значимости (после спада производства) фактором роста дотационности местных бюджетов практически всех регионов Сибири и Дальнего Востока.
1.13. Фундаментальным изменением за годы реформ стало новое федеративное устройство Сибири и Дальнего Востока. На месте политически однородных (или, что то же самое, - безликих) областей, краев и автономных республик в составе РСФСР возникло 29 политически самостоятельных и конституционно равных в отношениях с Центром субъектов Российской Федерации. В структуре так называемой региональной элиты современной России лидеры регионов Сибири и Дальнего Востока проявляют себя наиболее активными и инициативными политиками и хозяйственниками.
1.14. Регионы Сибири и Дальнего Востока перешли в совершенно иное, чем 10 лет назад, социально-экономическое и общественно-политическое качество. В сочетании с уникальным набором социальных, экономических, транспортно-энергетических и других специфически сибирских проблем это определяет не просто желательность, а безальтернативную необходимость смены модели "освоения" Сибири и Дальнего Востока, ведущим компонентом которой должна стать сбалансированная внутрирегиональная, общероссийская и международная интеграция.
Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.
Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.
В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами - например, отказа ряда регионов (Башкортостан, Якутия и Татарстан) от долевого участия в налогах.
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.
7.3. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:
??проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям;
??инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;
??упорядочение разных форм федеральных платежей - дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства;
??анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.*
8. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
8.1. Дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы федерализма
8.1.1. Разработать и принять федеральные конституционные законы:
??о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта;
??о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
8.1.2. Необходимо законодательно закрепить:
??институт федерального вмешательства,* порядок его функционирования;
??механизмы федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации;
??механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушение норм Конституции и законодательства Российской Федерации, прав и свобод граждан;
??механизмы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации об отмене не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству норм правовых актов субъектов Российской Федерации и механизмы ответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;
??реализацию принципа, согласно которому гарантии прав национальностей и национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и единого стандарта прав граждан на всей территории Российской Федерации.
8.1.3. Активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
8.1.4. Осуществить мониторинг федерального законодательства с целью отмены норм, приводящих к вмешательству в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации.
8.1.5. Осуществить анализ договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий с целью:
??приведения устаревших норм договоров и соглашений в соответствие с вновь принятым федеральным законодательством;
??приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров и соглашений;
??закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения, появившимся в ходе реализации конкретных соглашений;
??профилактики рецидивов "ползучего сепаратизма" регионов;
??уточнения основных направлений развития государственной региональной политики.
8.1.6. Необходимо законодательно установить среднесрочный (5-10 лет) "мораторий" на любые изменения административных границ между субъектами Российской Федерации.
8.2. Дальнейшее совершенствование государственных институтов
8.2.1. Решение вопроса о целесообразности повышения роли Совета Федерации в законодательном процессе, в частности о придании ему функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Государственную Думу.*
8.2.2. Завершение судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране.
8.2.3. Завершение перехода от отраслевого принципа управления социально-экономической сферой к функциональному и региональному.
8.2.4 Совершенствование системы, структуры и функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.**
8.2.5. Совершенствование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
8.2.6. Реализация мер по восстановлению и укреплению "вертикали" исполнительной власти (включая механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации).
8.2.7. Включение органов местного самоуправления в "вертикаль" исполнительной власти в той части, где они участвуют в осуществлении государственно-властных функций.
8.3. Экономические меры
8.3.1. Проведение действенной, целенаправленной и последовательной региональной политики государства, которая не сводится исключительно к межбюджетным отношениям.
8.3.2. Осуществление ревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ при обязательном исполнении Бюджета развития.
8.3.4. Совершенствование системы управления объектами государственной собственности на территории субъектов Российской Федерации. Решение вопроса о целесообразности передачи права управления государственными пакетами акций предприятий администрациям субъектов Российской Федерации.
ГЛАВА 8
СИБИРЬ И ДАЛЬНИЙ ВОСТОК
В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ И ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ РОССИИ
ВВЕДЕНИЕ ГРОЗИТ ЛИ РОССИИ ПОТЕРЯ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА?
На исходе ХХ века Россия третий раз в этом столетии столкнулась с возможностью государственного распада. В первые послереволюционные годы большевикам удалось, не останавливаясь ни перед чем, вновь собрать воедино куски Российской империи, расколовшейся в ходе иностранной интервенции и гражданской войны. Не поражение в мировой войне, не гражданское вооруженное противостояние и не отпадение бывших колоний, а проигранная "холодная война", вернее, "послехолодновойновый" период 1991-1999 гг., и конфликт интересов политических элит бывших союзных республик дали импульс цепной реакции дезинтеграционных процессов на всем пространстве бывшего СССР.
Россия впервые стала федеративным государством с возрастающим стремлением всех ее субъектов к экономической самостоятельности и политической независимости от Центра; уже сейчас одни субъекты Федерации считают себя "ассоциированными членами" государства, другие считают себя вправе сокращать поступления налогов в федеральный бюджет, третьи допускают возможность ограничивать ввоз и вывоз продукции, четвертые - иметь собственную армию и т. д. И все это - при молчаливом согласии Центра.
С вхождением России в новую систему экономических отношений вектор интересов доминирующих субъектов рынка (крупнейших предприятий, естественных монополий, банков) переориентировался с внутрироссийского на внешнеэкономическое пространство; международные хозяйственные связи становятся сильнее внутригосударственных.
С изменением геополитической ситуации усилились интересы приграничных государств к сопредельным территориям России, что в ряде случаев находит отклик у населения депрессивных российских территорий.
Все эти факторы заставляют многих политиков и ученых с особой тревогой ставить вопрос о сохранении территориальной целостности государства, и прежде всего - о будущем всей огромной части России, расположенной к востоку от Урала, о том, чтобы Россия избежала необходимости сохранения через кровь, как в 1917-1920 гг. и развала, как в 1991 г.
Сколь серьезны и обоснованны эти опасения? Противостоит или поддерживает дезинтеграционные факторы принятая ныне модель "нового освоения" Сибири и Дальнего Востока? Каковы не стереотипные представления, а реальная ситуация в Сибири и на Дальнем Востоке? Как соотносятся дезинтеграционные и интеграционные тенденции развития Сибири и Дальнего Востока? Что нужно предпринять для укрепления внутрироссийской интеграции?
До нынешнего времени эти вопросы еще не стали предметом широкого общественного обсуждения, и настоящий доклад, подготовленный по инициативе Совета по внешней и оборонной политике, предлагается в качестве повода для такого обсуждения.
1. "ОСВОЕНИЕ" СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА В КОНТЕКСТЕ НОВОЙ ПАРАДИГМЫ
МИРОВОГО И ОБЩЕРОССИЙСКОГО РАЗВИТИЯ
1.1. Сибирь и Дальний Восток - основная пространственная и ресурсная часть современной России. Со времен М.В. Ломоносова считалось очевидным, что восточными землями России будет "прирастать ее могущество"; на рубеже тысячелетий стало не мене очевидным, что Сибирь и Дальний Восток - это не только "могущество", но и сама судьба России. От того, в каком направлении будут развиваться на этих территориях федеративные, экономические, общественно-политические, социальные и этнонациональные процессы, станет все более зависеть внутренняя и внешняя, экономическая и оборонная политика государства.
1.2. Действительные параметры политической, экономической и социальной ситуации на просторах Сибири и Дальнего Востока, не говоря уже о тенденциях интеграционных и дезинтеграционных явлений, давно уже не являются предметом анализа, адекватного сложности и противоречивости этой ситуации и тенденции. Истинные причины и последствия перемен в жизни Сибири и Дальнего Востока за последнее десятилетие еще только начинают осознаваться как проявления объективного феномена всеобщего реформирования, где нет места одномерным конструкциям, однозначным выводам, а тем более упрощенным оценкам типа "хорошо" или "плохо". В связи с этим характерно, например, что проблема "отпадения" Сибири и Дальнего Востока от европейской части России используется политиками сибирских регионов. Используют тему "распада" преимущественно как повод для инициирования дополнительного внимания со стороны федерального Центра.
1.3. Интуитивно ощущаемая необходимость смены модели "освоения" Сибири и Дальнего Востока должна найти конструктивное отражение в государственной региональной политике. Однако для этого необходимы как уточнение многих исходных положений, так и осознание объективного характера и необратимости начавшихся трансформационных процессов в России и в мире, самым непосредственным образом воздействующих на экономические, социальные и политические ориентиры развития регионов Сибири и Дальнего Востока, на их внутрироссийскую и международную интеграцию.
1.4. Понятие "освоение новых территорий" по ходу исторического развития постоянно меняет форму и содержание. В этом отношении весьма характерна середина второго тысячелетия, когда модель военного захвата и обложения данью покоренных народов начала сменяться моделью заселения и хозяйственного освоения при самых разных отношениях колонистов с аборигенным населением - от его физического истребления до мирного сосуществования и взаимной ассимиляции.
1.5. Следующей, принципиально новой формой "освоения" Сибири и Дальнего Востока стало интенсивное и преимущественно волнообразное заселение юга этих территорий в XIX - начале ХХ вв. Заселение шло тремя путями личностно-инициативным, организованным (массовые переселения крестьян) и репрессивным (контингент ссыльнокаторжных, из которых до трети оставалось на восточных землях, в начале ХХ в. достигал 1 млн. чел. в год). Эти три потока сформировали преимущественно русскую часть своеобразного сибирского этноса (сибиряков), в составе которого заметную роль играли старообрядцы, покинувшие европейскую часть страны; в этот же период начались постепенное обрусение и христианизация аборигенного населения. Одновременно проходившее последовательное расширение России к юго-востоку способствовало бытовым и хозяйственным связям (начаткам интеграции) со среднеазиатскими регионами.
1.6. Затем последовал более чем 70-летний период советского "освоения" Сибири и Дальнего Востока на принципиально иных началах, не имеющих аналогов в мировой истории. Сибирь и Дальний Восток оказались территорией наибольшей концентрации социалистической системы хозяйствования и советского образа жизни.
Именно на этой территории были в кратчайшие сроки построены государственные гиганты газо- и нефтедобычи, гидроэнергетики, цветной и черной металлургии, химии и нефтехимии, военно-промышленного и оборонного комплексов, именно там началось крупномасштабное освоение целинных и залежных земель и строительство последней советской сверхмагистрали - БАМ; там же была создана идеология и разработаны программы крупных территориально-производственных комплексов (ТПК). Именно в Сибири и на Дальнем Востоке была отработана модель пионерного освоения северных территорий силами заключенных (Норильск, Магадан и т.п.), в том числе с использованием уникальных организационных форм производственно-территориального управления (характерный пример - "Дальстрой" в Магаданской области). Именно в этом регионе наиболее активно проводилась советская политика поддержки малочисленных народов, в результате чего, например, по сравнению с 1926 г. численность ненцев и нанайцев уже к 1970 г. возросла почти в два раза, а продолжительность жизни - на 15 лет.
Работать в Сибири и на Дальнем Востоке, в том числе на севере этой территории, было выгодно и престижно. Именно там было создано наибольшее число городов и поселков "на пустом месте". Численность населения Сибири и Дальнего Востока за годы советской власти увеличилась втрое, и в демографическом отношении это была наиболее активная часть РСФСР.
Уровень жизни населения в Сибири и на Дальнем Востоке до 80-х гг. был существенно выше, чем в европейской части России (если не считать Москву, Ленинград и отдельные центры с преимущественным развитием ВПК). Сибирь и Дальний Восток стали территорией с мощной очаговой концентрацией "советской интеллигенции" (крупнейший наукоград был создан в новосибирском Академгородке). На 10 тыс. чел. населения Сибири и Дальнего Востока число людей с высшим образованием уже к 70-м гг. было больше, чем в европейской части России; на них приходилось наибольшее число выписываемых газет и журналов и наименьшее число действующих церквей и других культовых сооружений.
1.7. Этот четвертый этап "освоения" Сибири и Дальнего Востока завершился одновременно с распадом СССР и так называемой социалистической системы хозяйства, а также с глобальными переменами во всем мире, прямо или косвенно связанными с этим распадом. Произошла очередная смена условий, предпосылок и мотиваций регионального развития. Это по законам исторической детерминированности предопределило объективную необходимость качественного обновления модели "освоения" Сибири и Дальнего Востока.
1.8. Перемены, произошедшие в последнее десятилетие ХХ века, проявились на территории Сибири и Дальнего Востока самым непосредственным образом. В первую очередь это относится к следующим явлениям:
к изменению, а точнее, к стремительному сокращению роли России (как правопреемницы распавшегося СССР) в мировой политической и экономической системе; это привело, с одной стороны, к политическому вытеснению многих производителей Сибири и Дальнего Востока с рынков соответствующих товаров, а с другой - к более агрессивному поведению соседних государств (Япония, Корея, Китай) в незаконном использовании ресурсов в российских территориальных водах, к нарушению пограничного режима, усилению притязаний Японии и Китая на часть территории Сибири и Дальнего Востока;
к распаду Совета экономической взаимопомощи и исчезновению "единого рынка" стран социалистического содружества и государств-союзников; для Сибири и Дальнего Востока это означало потерю весьма емкого рынка вооружений (точнее, потерю государственного заказа на производство оружия), резкое сокращение экспорта в указанные страны продукции сибирских и дальневосточных предприятий металлургии, машиностроения, химии и др., прекращение встречных поставок из этих стран крупных партий дешевой продукции АПК (в первую очередь консервированных овощей и фруктов);
к формированию на пространстве бывшего СССР новых государств с деградирующей экономикой; это привело не только к появлению в Сибири новых государственных границ, но и к разрушению производственно-технологических, экономических и финансовых связей между предприятиями некогда единого народнохозяйственного комплекса;
к потере Россией основных выходов в бассейны Балтийского и Черного морей; это привело к существенному возрастанию роли тихоокеанских портов и послужило дополнительным стимулом к обращению экономики и политических интересов региональных властей Сибири и Дальнего Востока в сторону АТР.
1.9. Превращение Сибири в часть "глобального мира", открытие ее для экономических связей с зарубежьем, во-первых, поставили ориентированную на освоение сырьевых источников индустрию Сибири и Дальнего Востока в конкурентную позицию теперь уже ко всем аналогичным предприятиям мира, во-вторых, включили сибирское сырье в технологические цепочки, выстраиваемые не столько в России или на постсоветском пространстве, сколько во всей мировой экономике. При этом "глобальный мир" проявил заинтересованность только в получении отдельных видов сибирского и дальневосточного природного сырья.
1.10. Сибирь утратила свою гомогенность как гигантская площадка индустриальной модернизации. Она разделилась на основе своего технологического отношения к "глобальному миру" на две большие группы территорий:
1.10.1. Развивающиеся территории, которые представляют собой "сырьевые зоны" мирового хозяйства. В них разрабатываются природные ресурсы, которые востребованы современной промышленностью, а значит, соответствующие сырьевые предприятия имеют хорошие производственные перспективы.
Развивающиеся зоны выглядят достаточно благополучно. Здесь относительно высокие показатели жизненного уровня, бюджетной обеспеченности, занятости населения.* Но даже в этих относительно благополучных регионах остро стоят социальные проблемы. К примеру, в Норильске уже сейчас проживает 35 тыс. пенсионеров. Примерно 50 тыс. работников комбината и десятки тысяч - в инфраструктуре составляют излишнюю рабочую силу и избыточное население Норильска, которое невозможно занять за полярным кругом. Пока эту армию "лишних" людей содержат Норильский горно-металлургический комбинат и город Норильск, так как вывести людей на "материк" практически невозможно.
1.10.2. Стагнирующие и депрессивные территории, которые не имеют сырьевой промышленности, поставляющей продукцию современной мировой индустрии, и потому здесь складывается тяжелая социальная обстановка. Не случайно в список субъектов Российской Федерации с наименьшей обеспеченностью региональных бюджетов собственными доходами входят наряду с республиками Северного Кавказа девять сибирских регионов (соотношение собственных доходов и расходов бюджета в этих субъектах колеблется между 23 и 59%). Часть стагнирующих и депрессивных территорий превращается в "анклавы отсталости". Весь сибирский Север, за исключением, может быть, Норильского промышленного района, стал именно таким "анклавом".
1.11. На территории сибирских и дальневосточных регионов и позитивные, и отрицательные последствия всеобщих реформ проявились наиболее остро. С одной стороны, наиболее востребованной в этот период оказалась продукция крупнейших сибирских и дальневосточных предприятий, построенных в советское время с использованием экономического и научно-технического потенциала всего СССР. Это - предприятия нефтяной и газовой промышленности, нефтепереработки, цветной и черной металлургии, химической промышленности и электроэнергетики. Именно эти предприятия были приватизированы в первую очередь и в кратчайшие сроки, именно они сумели адаптироваться к рыночной экономике в России и за рубежом.
С другой стороны, такие традиционные для Сибири и Дальнего Востока отрасли, как лесная, целлюлозно-бумажная, рыболовство и ряд других, оказались в наибольшем упадке. Огромной депрессивной территорией стала зона БАМа средоточие нереализованных проектов, обещавших исключительно большие выгоды. Одна из самых сибирских отраслей - угольная - в течение последних 10 лет находится в состоянии перманентной реструктуризации, связанной с закрытием большого числа шахт и разрезов. Такая важная реформа, как либерализация цен и тарифов, также наиболее негативно сказалась на экономике и социальной ситуации именно Сибири и Дальнего Востока (в тепло- и энергоснабжении городов и поселков, а также в транспортном обслуживании предприятий и населения).
1.12. В ряду радикальных реформ особо следует отметить ту из них, которая, с одной стороны, мощно воздействует на финансово-экономическое и социальное положение всех регионов России, и особенно Сибири и Дальнего Востока, а с другой стороны, почти не обсуждается, будучи скрытой от внимания общественности в тени тотальной приватизации. Речь идет о муниципализации социальных объектов приватизированных предприятий, о массовой и еще далеко не завершенной передаче ведомственного жилья, детских садов, медицинских учреждений и др. объектов местным органам власти, которые сегодня в подавляющем большинстве случаев не располагают финансовыми возможностями даже для содержания уже имевшейся у них социальной сферы. В целом по России муниципальный фонд социальных объектов возрос на две трети, а в отдельных городах Сибири и Дальнего Востока - в десятки (!) раз без какого-либо увеличения собственных доходов местных бюджетов.
Муниципализация социальных объектов предприятий стала вторым по значимости (после спада производства) фактором роста дотационности местных бюджетов практически всех регионов Сибири и Дальнего Востока.
1.13. Фундаментальным изменением за годы реформ стало новое федеративное устройство Сибири и Дальнего Востока. На месте политически однородных (или, что то же самое, - безликих) областей, краев и автономных республик в составе РСФСР возникло 29 политически самостоятельных и конституционно равных в отношениях с Центром субъектов Российской Федерации. В структуре так называемой региональной элиты современной России лидеры регионов Сибири и Дальнего Востока проявляют себя наиболее активными и инициативными политиками и хозяйственниками.
1.14. Регионы Сибири и Дальнего Востока перешли в совершенно иное, чем 10 лет назад, социально-экономическое и общественно-политическое качество. В сочетании с уникальным набором социальных, экономических, транспортно-энергетических и других специфически сибирских проблем это определяет не просто желательность, а безальтернативную необходимость смены модели "освоения" Сибири и Дальнего Востока, ведущим компонентом которой должна стать сбалансированная внутрирегиональная, общероссийская и международная интеграция.