Страница:
Россия должна быть правовым государством, где право частной собственности неотъемлемо и угроза нерыночного передела собственности отсутствует. Необходим консенсус ведущих политических сил по вопросу о том, что пересмотра итогов приватизации не будет. Вместе с тем все экономические агенты должны сознавать, что государство в рамках стандартных рыночных и правовых процедур может забирать за долги те предприятия и то имущество, которыми частные собственники оказались не в состоянии или не желали эффективно распорядиться.
17. Слабое государство перекладывает на предприятия реального сектора значительную часть своих социальных функций - в виде содержания социальной инфраструктуры и избыточных занятых. Освобождение предприятий от издержек, не связанных с производственной деятельностью, необходимо для обеспечения конкурентоспособности отечественных производителей.
18. Формирование издержек в реальном секторе в огромной степени определяется взаимоотношениями предприятий с естественными монополиями. В конечном счете, за ними стоят взаимоотношения естественных монополий с государством, которые остаются непроясненными и непродуманными. Пора, наконец, определиться, чем являются естественные монополии для государства прежде всего: важнейшими компонентами госсектора, пусть и с участием частных акционеров, или наиболее удобными объектами фиска. Не ответив на этот вопрос, невозможно строить последовательную политику ценового и иного регулирования. Вместе с тем при любом подходе требуется ввести контроль за формированием издержек естественных монополий и обязать их использовать по отношению к поставщикам открытые тендерные процедуры, установленные для закупок для государственных нужд.
19. В сфере налоговой политики целесообразно решительное упрощение налоговой системы за счет отказа от налогов, собираемость которых относительно низка, и некоторого повышения налогов, отличающихся высокой собираемостью. Это предполагает сокращение доли прямых налогов и повышение доли косвенных.
Предлагается упразднить налог на прибыль предприятий и установить единую ставку (10-15%) для подоходного налога с граждан, сохранив освобождение от него для лиц с наиболее низкими доходами (с тем чтобы доходы граждан после уплаты налога превышали прожиточный минимум). Вместе с тем целесообразно расширить применение налога на вмененный доход от предпринимательской деятельности и акцизов на товары, не являющиеся предметами первой необходимости, а также повысить роль налогообложения имущества, уточнив его базу. Необходимо также усилить и унифицировать налогообложение рентных доходов.
Упрощение налоговой системы существенно облегчит борьбу с уклонением от налогов и позволит вести ее по-настоящему жестко и эффективно. Первоочередной мерой должно стать закрытие все еще сохраняющихся многочисленных налоговых дыр.
20. Облегчение налогового бремени вполне достижимо, если существенно улучшить администрирование бюджета на всех уровнях. В настоящее время рациональное администрирование в нашей стране во многом подменяется мелочным контролем за выполнением произвольно принимаемых решений. Необходимо создание современной системы управления бюджетными расходами, неотъемлемыми компонентами которой должны стать обоснованные нормативы, индикаторы результативности и процедуры оптимизации бюджетных решений.
С этой системой должна органически сопрягаться система конкурсной закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, которая начала создаваться в последние годы и нуждается в укреплении и развитии.
21. У России есть все возможности для того, чтобы вписаться на достойных правах в глобальную экономику. В этих целях необходимо четко установить государственные приоритеты, выбрать отрасли, которые способны служить своего рода локомотивами ускоренного развития.
Выбор должен базироваться на трезвом понимании конкурентных преимуществ нашей страны в различных высокотехнологических областях. Они имеются прежде всего в ракетно-космической и авиационных отраслях, в ряде направлений ядерной энергетики, лазерных технологий, сверхвысокочастотной электроники, биотехнологий и генной инженерии и особенно в сфере производства программного продукта для ЭВМ, телекоммуникационных систем, мультимедийной техники и др. Одной из приоритетных задач является создание отечественной индустрии программного продукта, максимально интенсивное развитие отечественного бизнеса, связанного с использованием Интернета и других информационных сетей.
В силу своего положения в структуре российской экономики "локомотивами" являются также строительство автомобильных дорог, энергосберегающие технологии в широком смысле этого слова, типовое жилищное строительство и перерабатывающие отрасли АПК.
Необходима государственная стратегия по стимулированию создания мощных российских корпораций, способных эффективно действовать как на национальном рынке, так и на международной арене, прежде всего в рамках СНГ.
22. В сфере внешнеэкономических связей важно сохранить преимущества для отечественных производителей, возникшие в результате девальвации рубля. Соответствующая курсовая политика должна проводиться в течение 4-5 лет. Такая политика также могла бы способствовать снижению угрозы спекулятивных атак на рубль. Негативные последствия укрепления рубля в нынешних условиях очевидны это потенциально возможный рост импорта в условиях снижения конкурентоспособности российских товаров и как следствие - существенное замедление обозначившихся в последний год темпов роста производства, снижение доходов бюджета (как от внешней торговли, так и за счет налоговых изъятий). Для поддержки отечественных производителей оправданно также установление относительно высоких таможенных пошлин, которые должны, однако, постепенно и предсказуемо снижаться.
23. Вместе с тем целесообразно установить режим максимального благоприятствования для прямых иностранных инвестиций, включая возвращающиеся российские капиталы, во все секторы экономики. Патриотизм в экономической политике предполагает заботу о создании как можно большего числа рабочих мест для российских трудящихся, а не искусственную защиту наших наиболее состоятельных соотечественников от их зарубежных конкурентов.
Политика поощрения прямых инвестиций будет иметь еще одно важное и самостоятельное последствие: приходя в Россию, крупные зарубежные фирмы создают здесь очаги развитой экономической и производственной культуры, задают повышенные стандарты качества для смежников, постепенно распространяющиеся по всей экономике. Исторический опыт показывает, что наиболее ощутимые рывки вперед в культурном и экономическом развитии Россия совершала в периоды, когда она была открыта для остального мира. В прошлые века российскому государству служили немцы, французы, голландцы. Это означало не только и не столько приток капитала, сколько экономической, организационной и технологической культуры, знаний и навыков ответственного ведения хозяйства, чего в первую очередь не хватает современной России. Нужно заполнять вакуум предпринимательской культуры, образовавшийся в стране в прошедшие десятилетия в результате геноцида интеллигенции, начавшегося в 20-х гг.
Широкое привлечение иностранных инвесторов станет возможным в ближайшее время, только если удастся создать для них режим особого благоприятствования, особенно в части защиты от криминалитета и административного произвола. Давно назрела необходимость создания специальной программы привлечения иностранных инвестиций и, вероятно, специального постоянного действующего органа в структуре правительства по защите иностранных инвестиций.
24. Для России чрезвычайно важно заимствование некоторых "правил игры", которым следует большинство цивилизованных стран мира. Осознанная ориентация на создание открытой экономики означает следование правилам, которые накладывает членство в различных международных организациях. Участие в работе этих организаций - основа равноправного сотрудничества страны в рамках мировой экономической системы. Участие в международных организациях должно строиться так, чтобы способствовать расширению экспортных возможностей для российских товаров, стимулировать производство и инвестиции.
25. Мировой опыт экономического развития показывает, что наиболее успешно развиваются те страны, в которых создается что-то новое, появляются новые производства. Среди десятка крупнейших компаний мира более половины принадлежат тем новым секторам экономики, которых по сути не было еще три-четыре десятка лет назад. Это телекоммуникации, компьютерные технологии и т. п. Магистральный путь развития России - не эксплуатация ее природных ресурсов и существующих основных фондов, а инновации. Создание для этого соответствующих условий, устранение ряда барьеров для выхода нового бизнеса на рынки - на первом месте в повестке дня в новом тысячелетии.
26. Практическая реализация названных выше условий, обеспечивающих стабильность, прозрачность и понятность "правил игры", поможет в среднесрочной перспективе восстановить доверие к государству и власти и тем самым будет способствовать возращению в Россию вывезенного из страны национального капитала и аккумулированию инвестиций. На этой базе станет возможным достижение реального экономического роста в долгосрочной перспективе.
27. Решение обозначенных выше проблем, предсказуемая и последовательная экономическая политика будут способствовать и решению проблемы внешнего долга. Его объем в настоящее время практически сравнялся с объемом ВВП. В результате ежегодно в ближайшие 10 лет страна должна выплачивать от 15 до 20 миллиардов долларов своим кредиторам. Ключевое значение имеет достижение договоренностей о долгосрочной реструктуризации долга. Добиться этого необходимо, не принося в жертву коренные внешнеполитические интересы страны.
28. В кардинальном реформировании нуждается банковская система страны, и прежде всего Центральный банк. В настоящее время он выполняет разнообразные функции, что порождает конфликт интересов. Задачи проведения монетарной политики государства далеко не в полной мере согласуются с задачами надзора за коммерческими банками и зачастую вступают в прямое противоречие с интересами, порождаемыми участием Центробанка в предпринимательской деятельности.
Самостоятельность Центробанка как эмиссионного центра должна быть сохранена, но при этом его следует освободить от всех иных функций, в том числе связанных с участием в предпринимательской деятельности, и финансировать его внутренние нужды за счет федерального бюджета на основе сметы, полностью зачисляя в бюджет доходы от эмиссии.
Контроль за кредитными учреждениями следует, видимо, передать специальной Федеральной комиссии, члены которой должны назначаться и освобождаться от должности в порядке, гарантирующем их независимость от Правительства и руководства Центробанка.
Следовало бы также создать государственно-общественную Федеральную ассоциацию по страхованию вкладов, членство в которой будет добровольным и обусловленным взносами. Вместе с тем потенциальным клиентам кредитных учреждений будут разъясняться преимущества обращения к членам ассоциации.
Выполнение расчетно-кассовой функции также должно быть отделено от ЦБ. Что же касается функции Центробанка как холдинга, владеющего рядом коммерческих банков, она должна быть упразднена либо на основе продуманной и экономически выгодной для государства приватизации, либо посредством передачи соответствующих функций Мингосимуществу.
29. В отношении коммерческих банков необходимо существенно повысить требования к минимальной сумме собственных средств. Формальное ограничение на долю акций банка, находящихся в собственности одного лица, легко обходится, Вместо него следует ввести подлинную прозрачность и принцип субсидиарной ответственности реальных владельцев кредитного учреждения. Сложившиеся формы интеграции банков с промышленными предприятиями и государственными структурами постоянно порождают конфликты интересов и неоправданные риски для вкладчиков. Необходимо разделить коммерческие и инвестиционные банки и резко усилить контроль за сделками с аффилированными лицами.
Необходимы энергичные усилия по реструктуризации банковской системы. Вместе с тем для восстановления доверия населения и предприятий к кредитной системе и повышения ее устойчивости необходимо стимулировать приход в Россию крупнейших банков-нерезидентов.
Оздоровление кредитной системы, если оно будет происходить одновременно с оздоровлением государства, приведет к восстановлению доверия к организованным сбережениям, что является необходимым условием экономического роста. Этой цели может способствовать также государственная поддержка кредитных союзов и других институтов взаимного кредитования граждан и организаций.
30. В нынешних условиях вновь актуальной становится задача оживления финансовых рынков (как рынка государственных долговых обязательств, так и рынка корпоративных ценных бумаг), без которых вряд ли можно представить нормально работающую рыночную экономику. Более того, учитывая значительные объемы рублевых денежных средств, по сути, замороженных на различных счетах, эти ресурсы можно было бы вовлечь в оборот, в том числе использовать их при необходимости как заемные средства для финансирования дефицита бюджета.
Возрождение финансовых рынков важно еще и потому, что они должны функционировать на постоянной основе, перераспределяя свободные ресурсы между секторами экономики. В период экономического подъема в случае потенциально возможного притока иностранной валюты (в результате прекращения вывоза капитала или притока иностранных инвестиций) перед денежными властями встанет задача стерилизации этого потока путем выпуска финансовых инструментов Центрального банка.
31. В сфере социальной политики главная проблема состоит в том, чтобы преодолеть хроническую несостоятельность государства, обусловленную огромным разрывом между его законодательно закрепленными социальными обязательствами и возможностями финансирования. Решение проблемы не может быть односторонним: кратное повышение социальных расходов невозможно, отказ от активной социальной политики недопустим.
Необходимо на деле сосредоточить имеющиеся бюджетные ресурсы на решении первоочередных социальных задач. Для этого следует резко усилить нормативное начало в бюджетном планировании и наложить мораторий на финансирование за счет государственных средств престижного строительства и других амбициозных проектов.
В то же время некоторые из накопившихся за десятилетия социальных обязательств государства неизбежно придется упразднить. Это должно, однако, сопровождаться, во-первых, введением предельно конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на ближайшую перспективу и, во-вторых, принятием программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий на долгосрочную перспективу. В краткосрочном плане приоритетами являются обеспечение прожиточного минимума для всех слоев населения, поощрение максимальной занятости, в том числе за счет упрощения трудового законодательства, и содействие населению в самостоятельных усилиях по повышению уровня жизни (освобождение от налогов мельчайшего бизнеса, дополнительная раздача садово-огородных участков и т. п.).
32. Учреждениям социально-культурного комплекса (здравоохранения, образования, науки, культуры), которые хронически недофинансируются государством, должны быть предоставлены широкие возможности привлечения дополнительных средств, в том числе за счет снятия неоправданных ограничений на их предпринимательскую деятельность и введения дополнительных налоговых льгот. В то же время необходимо упорядочить использование внебюджетных средств этих учреждений, обеспечив их максимальную прозрачность и эффективность. Необходимо обеспечить действенный контроль за качеством предоставляемых ими услуг.
В распределении бюджетных средств между учреждениями следует перейти от принципа равномерного финансирования сложившейся сети к принципу финансового обеспечения максимальной результативности, который даст преимущества эффективно работающим звеньям социально-культурного комплекса и, главное, потребителям услуг.
33. В решительном упорядочении нуждаются межбюджетные отношения. Назрел переход от формального бюджетного федерализма к реальному, при котором подлинная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований сочеталась бы с подлинной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения, в том числе совместного с Федерацией. Необходимо сознавать, что этого нельзя достичь без некоторого ограничения перераспределительной активности федеральных властей и соответствующего усиления акцента на самообеспечение большинства территорий в сочетании с расширением их налоговых прав.
Финансовая поддержка регионов со стороны федерального бюджета правомерна только при наличии четко сформулированных оснований и на основе сугубо объективных критериев.
Разумеется, переход регионов, а в дальнейшем и муниципальных образований к самостоятельному хозяйствованию должен происходить постепенно, в меру экономических и социальных возможностей, и сопровождаться продуманным политическим обеспечением.
Реальный бюджетный федерализм обеспечит предсказуемость в сфере бюджетной политики, создаст предпосылки для кардинального повышения заинтересованности органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся возможностей и сформирует основу для выработки долгосрочных стратегий эффективного развития регионов. Кроме того, он предотвратит эскалацию неосуществимых перераспределительных требований к Федерации, чреватую межрегиональным политическим противостоянием, а в конечном счете сепаратизмом.
34. Рассматривая укрепление государства в качестве решающей предпосылки выхода из кризиса, следует вместе с тем своевременно и последовательно заботиться о создании ему необходимого партнера и противовеса в лице постепенно формирующегося в России гражданского общества. Слабость гражданского общества - одна из главных причин неуважения к закону, бесконтрольности хозяйственных структур и коррупции, разъедающей государственный аппарат.
С точки зрения экономической политики, забота о развитии гражданского общества должна выразиться в бюджетной поддержке средств массовой информации, обеспечивающей их независимость и плюрализм, укреплении доходной базы органов местного самоуправления и предоставлении льгот негосударственным некоммерческим организациям при условии ужесточения требований к их хозяйственной деятельности.
ГЛАВА 4
ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА
И ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО *
ВВЕДЕНИЕ
После 1991 г. в России и окружающем мире произошли существенные перемены, которые, однако, почти не затронули то главное, на что в последние 70 лет направлялись основные ресурсы СССР - его оборонный комплекс. Правда, с середины 1997 гг., после пяти лет топтания на месте и спонтанной деградации старой советской оборонной системы, предпринимаются попытки ее реформирования, а вернее - оптимизации численности, структуры и состава ВС, многочисленных других войск, призванные приспособить их и военно-промышленный комплекс к новой ситуации.
Труднейшие проблемы оборонной политики стали частью наследия нового руководства страны. Очередные издания концепции национальной безопасности и военной доктрины, вышедшие в свет в начале 2000 г., намечают разумные подходы к решению этих проблем, но в основном лишь в самом общем плане, обходя наиболее острые углы.
Авторский коллектив настоящей главы не ставил перед собой цель ни развивать эти разумные подходы, ни полемизировать с этими документами. Пользуясь независимым общественным статусом СВОП, авторы попытались выделить самые крупные, наименее раскрытые публично и, как нам представляется, наиболее противоречивые проблемы военной безопасности России, с тем, чтобы стимулировать общественную дискуссию вокруг вопросов военной политики.
1. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОЕННЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Основной проблемой военного строительства, на наш взгляд, остается его оторванность от глубоких перемен в стране, произошедших за истекшее десятилетие. Давно назрела необходимость переноса акцентов в оборонной политике с содержания многочисленной армии мирного времени и огромной, но не загруженной кадровой специализированной военной промышленности на развитие высокотехнологичных секторов гражданской экономики, функционирующей по законам рынка (добровольность участия предприятий в военном производстве и мобилизационной подготовке, полная оплата со стороны военного ведомства за все поставки и услуги и т. д.). Эта задача требует от Минобороны и других силовых структур гораздо более активного и квалифицированного участия в жизни страны.
1.2. Другим обстоятельством, осложняющим военное строительство, является несформированность системы государственного управления в военной сфере. Запад еще в 60-70-х г. заимствовал у Советского Союза методы государственного планирования и управления военным строительством, адаптировав их для условий демократического общества. Россия же до сих пор не смогла наладить четкой системы государственного управления с использованием методов программно-целевого планирования. В этом суть парадоксальной ситуации: в условиях жестких ресурсных ограничений военного строительства не применяются те методы, которые позволяют эффективно использовать эти ресурсы.
1.3. Попытки совмещения столь различных по своему характеру обязанностей, как руководство таким сложнейшим субъектом экономической деятельности, каковым является Минобороны в условиях рынка, с непосредственным управлением войсками неизбежно приводят к неэффективному управлению, сопровождаясь дисквалификацией высших военных кадров как военных профессионалов. Это является результатом отсутствия четкого разделения административной и оперативной функций управления обороной страны, сложившегося в условиях сверхцентрализованной советской системы, для которой подобное разделение было несвойственно.
1.4. В связи с этим, чем дальше будет откладываться по внутриполитическим резонам создание гражданского Министерства обороны с резким расширением его прав и ответственности в сфере экономики, тем больше будут издержки в развитии военной организации государства.
Учитывая российские традиции и морально-психологическую атмосферу в армии, переход к гражданскому министерству можно было бы начать, введя правило, по которому назначаемый на пост главы Минобороны военачальник (если не будет принято решение о назначении на эту должность гражданского лица) должен при назначении уходить в отставку. В дальнейшем временной интервал между отставкой военачальника и его возможным назначением на пост министра обороны должен постепенно увеличиваться, скажем, до 3-5 лет.
Необходимость разделения административного и оперативного управления Вооруженными Силами, реализации принципов построения гражданского общества влекут за собой сокращение в административных звеньях управления количества должностей, замещаемых военнослужащими, и увеличение должностей, замещаемых гражданским персоналом (вплоть до должностей министров силовых ведомств). В свою очередь, это требует соответствующей подготовки гражданского персонала из числа руководящих кадров или из числа военнослужащих, закончивших военную службу, но желающих и продолжающих трудиться в административных органах военного управления. В Академии Генерального Штаба ВС СССР ранее существовали специальные курсы для руководящего состава партийных, государственных и военных органов управления. Фактически возникла необходимость с учетом новых условий и на новом содержательном и качественном уровне возродить хотя бы то, что было.
1.5. Большое значение имеет отработка механизма гражданского контроля военного строительства со стороны органов законодательной власти. Пока что в работе по формированию военного бюджета парламент наталкивается на целый ряд значительных трудностей. В полной мере сохраняются, а в последнее время даже усиливаются худшие советские традиции тотального засекречивания в процессе представления в Госдуму информации по военным вопросам.
Так, правительственные проекты военного бюджета на 1998, 1999 и 2000 гг. включали всего три позиции: "содержание ВС", "мобилизационная подготовка" и "программа Минатома". Представляемая Минобороны и другими силовыми ведомствами информация настолько агрегирована, что реальная роль Думы сводится к лоббированию интересов ведомств с целью повышения их общего бюджета, а не к серьезному разбирательству, каким образом наиболее рационально потратить эти большие по стандартам российского федерального бюджета (15-20% от его расходной части) средства.
17. Слабое государство перекладывает на предприятия реального сектора значительную часть своих социальных функций - в виде содержания социальной инфраструктуры и избыточных занятых. Освобождение предприятий от издержек, не связанных с производственной деятельностью, необходимо для обеспечения конкурентоспособности отечественных производителей.
18. Формирование издержек в реальном секторе в огромной степени определяется взаимоотношениями предприятий с естественными монополиями. В конечном счете, за ними стоят взаимоотношения естественных монополий с государством, которые остаются непроясненными и непродуманными. Пора, наконец, определиться, чем являются естественные монополии для государства прежде всего: важнейшими компонентами госсектора, пусть и с участием частных акционеров, или наиболее удобными объектами фиска. Не ответив на этот вопрос, невозможно строить последовательную политику ценового и иного регулирования. Вместе с тем при любом подходе требуется ввести контроль за формированием издержек естественных монополий и обязать их использовать по отношению к поставщикам открытые тендерные процедуры, установленные для закупок для государственных нужд.
19. В сфере налоговой политики целесообразно решительное упрощение налоговой системы за счет отказа от налогов, собираемость которых относительно низка, и некоторого повышения налогов, отличающихся высокой собираемостью. Это предполагает сокращение доли прямых налогов и повышение доли косвенных.
Предлагается упразднить налог на прибыль предприятий и установить единую ставку (10-15%) для подоходного налога с граждан, сохранив освобождение от него для лиц с наиболее низкими доходами (с тем чтобы доходы граждан после уплаты налога превышали прожиточный минимум). Вместе с тем целесообразно расширить применение налога на вмененный доход от предпринимательской деятельности и акцизов на товары, не являющиеся предметами первой необходимости, а также повысить роль налогообложения имущества, уточнив его базу. Необходимо также усилить и унифицировать налогообложение рентных доходов.
Упрощение налоговой системы существенно облегчит борьбу с уклонением от налогов и позволит вести ее по-настоящему жестко и эффективно. Первоочередной мерой должно стать закрытие все еще сохраняющихся многочисленных налоговых дыр.
20. Облегчение налогового бремени вполне достижимо, если существенно улучшить администрирование бюджета на всех уровнях. В настоящее время рациональное администрирование в нашей стране во многом подменяется мелочным контролем за выполнением произвольно принимаемых решений. Необходимо создание современной системы управления бюджетными расходами, неотъемлемыми компонентами которой должны стать обоснованные нормативы, индикаторы результативности и процедуры оптимизации бюджетных решений.
С этой системой должна органически сопрягаться система конкурсной закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, которая начала создаваться в последние годы и нуждается в укреплении и развитии.
21. У России есть все возможности для того, чтобы вписаться на достойных правах в глобальную экономику. В этих целях необходимо четко установить государственные приоритеты, выбрать отрасли, которые способны служить своего рода локомотивами ускоренного развития.
Выбор должен базироваться на трезвом понимании конкурентных преимуществ нашей страны в различных высокотехнологических областях. Они имеются прежде всего в ракетно-космической и авиационных отраслях, в ряде направлений ядерной энергетики, лазерных технологий, сверхвысокочастотной электроники, биотехнологий и генной инженерии и особенно в сфере производства программного продукта для ЭВМ, телекоммуникационных систем, мультимедийной техники и др. Одной из приоритетных задач является создание отечественной индустрии программного продукта, максимально интенсивное развитие отечественного бизнеса, связанного с использованием Интернета и других информационных сетей.
В силу своего положения в структуре российской экономики "локомотивами" являются также строительство автомобильных дорог, энергосберегающие технологии в широком смысле этого слова, типовое жилищное строительство и перерабатывающие отрасли АПК.
Необходима государственная стратегия по стимулированию создания мощных российских корпораций, способных эффективно действовать как на национальном рынке, так и на международной арене, прежде всего в рамках СНГ.
22. В сфере внешнеэкономических связей важно сохранить преимущества для отечественных производителей, возникшие в результате девальвации рубля. Соответствующая курсовая политика должна проводиться в течение 4-5 лет. Такая политика также могла бы способствовать снижению угрозы спекулятивных атак на рубль. Негативные последствия укрепления рубля в нынешних условиях очевидны это потенциально возможный рост импорта в условиях снижения конкурентоспособности российских товаров и как следствие - существенное замедление обозначившихся в последний год темпов роста производства, снижение доходов бюджета (как от внешней торговли, так и за счет налоговых изъятий). Для поддержки отечественных производителей оправданно также установление относительно высоких таможенных пошлин, которые должны, однако, постепенно и предсказуемо снижаться.
23. Вместе с тем целесообразно установить режим максимального благоприятствования для прямых иностранных инвестиций, включая возвращающиеся российские капиталы, во все секторы экономики. Патриотизм в экономической политике предполагает заботу о создании как можно большего числа рабочих мест для российских трудящихся, а не искусственную защиту наших наиболее состоятельных соотечественников от их зарубежных конкурентов.
Политика поощрения прямых инвестиций будет иметь еще одно важное и самостоятельное последствие: приходя в Россию, крупные зарубежные фирмы создают здесь очаги развитой экономической и производственной культуры, задают повышенные стандарты качества для смежников, постепенно распространяющиеся по всей экономике. Исторический опыт показывает, что наиболее ощутимые рывки вперед в культурном и экономическом развитии Россия совершала в периоды, когда она была открыта для остального мира. В прошлые века российскому государству служили немцы, французы, голландцы. Это означало не только и не столько приток капитала, сколько экономической, организационной и технологической культуры, знаний и навыков ответственного ведения хозяйства, чего в первую очередь не хватает современной России. Нужно заполнять вакуум предпринимательской культуры, образовавшийся в стране в прошедшие десятилетия в результате геноцида интеллигенции, начавшегося в 20-х гг.
Широкое привлечение иностранных инвесторов станет возможным в ближайшее время, только если удастся создать для них режим особого благоприятствования, особенно в части защиты от криминалитета и административного произвола. Давно назрела необходимость создания специальной программы привлечения иностранных инвестиций и, вероятно, специального постоянного действующего органа в структуре правительства по защите иностранных инвестиций.
24. Для России чрезвычайно важно заимствование некоторых "правил игры", которым следует большинство цивилизованных стран мира. Осознанная ориентация на создание открытой экономики означает следование правилам, которые накладывает членство в различных международных организациях. Участие в работе этих организаций - основа равноправного сотрудничества страны в рамках мировой экономической системы. Участие в международных организациях должно строиться так, чтобы способствовать расширению экспортных возможностей для российских товаров, стимулировать производство и инвестиции.
25. Мировой опыт экономического развития показывает, что наиболее успешно развиваются те страны, в которых создается что-то новое, появляются новые производства. Среди десятка крупнейших компаний мира более половины принадлежат тем новым секторам экономики, которых по сути не было еще три-четыре десятка лет назад. Это телекоммуникации, компьютерные технологии и т. п. Магистральный путь развития России - не эксплуатация ее природных ресурсов и существующих основных фондов, а инновации. Создание для этого соответствующих условий, устранение ряда барьеров для выхода нового бизнеса на рынки - на первом месте в повестке дня в новом тысячелетии.
26. Практическая реализация названных выше условий, обеспечивающих стабильность, прозрачность и понятность "правил игры", поможет в среднесрочной перспективе восстановить доверие к государству и власти и тем самым будет способствовать возращению в Россию вывезенного из страны национального капитала и аккумулированию инвестиций. На этой базе станет возможным достижение реального экономического роста в долгосрочной перспективе.
27. Решение обозначенных выше проблем, предсказуемая и последовательная экономическая политика будут способствовать и решению проблемы внешнего долга. Его объем в настоящее время практически сравнялся с объемом ВВП. В результате ежегодно в ближайшие 10 лет страна должна выплачивать от 15 до 20 миллиардов долларов своим кредиторам. Ключевое значение имеет достижение договоренностей о долгосрочной реструктуризации долга. Добиться этого необходимо, не принося в жертву коренные внешнеполитические интересы страны.
28. В кардинальном реформировании нуждается банковская система страны, и прежде всего Центральный банк. В настоящее время он выполняет разнообразные функции, что порождает конфликт интересов. Задачи проведения монетарной политики государства далеко не в полной мере согласуются с задачами надзора за коммерческими банками и зачастую вступают в прямое противоречие с интересами, порождаемыми участием Центробанка в предпринимательской деятельности.
Самостоятельность Центробанка как эмиссионного центра должна быть сохранена, но при этом его следует освободить от всех иных функций, в том числе связанных с участием в предпринимательской деятельности, и финансировать его внутренние нужды за счет федерального бюджета на основе сметы, полностью зачисляя в бюджет доходы от эмиссии.
Контроль за кредитными учреждениями следует, видимо, передать специальной Федеральной комиссии, члены которой должны назначаться и освобождаться от должности в порядке, гарантирующем их независимость от Правительства и руководства Центробанка.
Следовало бы также создать государственно-общественную Федеральную ассоциацию по страхованию вкладов, членство в которой будет добровольным и обусловленным взносами. Вместе с тем потенциальным клиентам кредитных учреждений будут разъясняться преимущества обращения к членам ассоциации.
Выполнение расчетно-кассовой функции также должно быть отделено от ЦБ. Что же касается функции Центробанка как холдинга, владеющего рядом коммерческих банков, она должна быть упразднена либо на основе продуманной и экономически выгодной для государства приватизации, либо посредством передачи соответствующих функций Мингосимуществу.
29. В отношении коммерческих банков необходимо существенно повысить требования к минимальной сумме собственных средств. Формальное ограничение на долю акций банка, находящихся в собственности одного лица, легко обходится, Вместо него следует ввести подлинную прозрачность и принцип субсидиарной ответственности реальных владельцев кредитного учреждения. Сложившиеся формы интеграции банков с промышленными предприятиями и государственными структурами постоянно порождают конфликты интересов и неоправданные риски для вкладчиков. Необходимо разделить коммерческие и инвестиционные банки и резко усилить контроль за сделками с аффилированными лицами.
Необходимы энергичные усилия по реструктуризации банковской системы. Вместе с тем для восстановления доверия населения и предприятий к кредитной системе и повышения ее устойчивости необходимо стимулировать приход в Россию крупнейших банков-нерезидентов.
Оздоровление кредитной системы, если оно будет происходить одновременно с оздоровлением государства, приведет к восстановлению доверия к организованным сбережениям, что является необходимым условием экономического роста. Этой цели может способствовать также государственная поддержка кредитных союзов и других институтов взаимного кредитования граждан и организаций.
30. В нынешних условиях вновь актуальной становится задача оживления финансовых рынков (как рынка государственных долговых обязательств, так и рынка корпоративных ценных бумаг), без которых вряд ли можно представить нормально работающую рыночную экономику. Более того, учитывая значительные объемы рублевых денежных средств, по сути, замороженных на различных счетах, эти ресурсы можно было бы вовлечь в оборот, в том числе использовать их при необходимости как заемные средства для финансирования дефицита бюджета.
Возрождение финансовых рынков важно еще и потому, что они должны функционировать на постоянной основе, перераспределяя свободные ресурсы между секторами экономики. В период экономического подъема в случае потенциально возможного притока иностранной валюты (в результате прекращения вывоза капитала или притока иностранных инвестиций) перед денежными властями встанет задача стерилизации этого потока путем выпуска финансовых инструментов Центрального банка.
31. В сфере социальной политики главная проблема состоит в том, чтобы преодолеть хроническую несостоятельность государства, обусловленную огромным разрывом между его законодательно закрепленными социальными обязательствами и возможностями финансирования. Решение проблемы не может быть односторонним: кратное повышение социальных расходов невозможно, отказ от активной социальной политики недопустим.
Необходимо на деле сосредоточить имеющиеся бюджетные ресурсы на решении первоочередных социальных задач. Для этого следует резко усилить нормативное начало в бюджетном планировании и наложить мораторий на финансирование за счет государственных средств престижного строительства и других амбициозных проектов.
В то же время некоторые из накопившихся за десятилетия социальных обязательств государства неизбежно придется упразднить. Это должно, однако, сопровождаться, во-первых, введением предельно конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на ближайшую перспективу и, во-вторых, принятием программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий на долгосрочную перспективу. В краткосрочном плане приоритетами являются обеспечение прожиточного минимума для всех слоев населения, поощрение максимальной занятости, в том числе за счет упрощения трудового законодательства, и содействие населению в самостоятельных усилиях по повышению уровня жизни (освобождение от налогов мельчайшего бизнеса, дополнительная раздача садово-огородных участков и т. п.).
32. Учреждениям социально-культурного комплекса (здравоохранения, образования, науки, культуры), которые хронически недофинансируются государством, должны быть предоставлены широкие возможности привлечения дополнительных средств, в том числе за счет снятия неоправданных ограничений на их предпринимательскую деятельность и введения дополнительных налоговых льгот. В то же время необходимо упорядочить использование внебюджетных средств этих учреждений, обеспечив их максимальную прозрачность и эффективность. Необходимо обеспечить действенный контроль за качеством предоставляемых ими услуг.
В распределении бюджетных средств между учреждениями следует перейти от принципа равномерного финансирования сложившейся сети к принципу финансового обеспечения максимальной результативности, который даст преимущества эффективно работающим звеньям социально-культурного комплекса и, главное, потребителям услуг.
33. В решительном упорядочении нуждаются межбюджетные отношения. Назрел переход от формального бюджетного федерализма к реальному, при котором подлинная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований сочеталась бы с подлинной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения, в том числе совместного с Федерацией. Необходимо сознавать, что этого нельзя достичь без некоторого ограничения перераспределительной активности федеральных властей и соответствующего усиления акцента на самообеспечение большинства территорий в сочетании с расширением их налоговых прав.
Финансовая поддержка регионов со стороны федерального бюджета правомерна только при наличии четко сформулированных оснований и на основе сугубо объективных критериев.
Разумеется, переход регионов, а в дальнейшем и муниципальных образований к самостоятельному хозяйствованию должен происходить постепенно, в меру экономических и социальных возможностей, и сопровождаться продуманным политическим обеспечением.
Реальный бюджетный федерализм обеспечит предсказуемость в сфере бюджетной политики, создаст предпосылки для кардинального повышения заинтересованности органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся возможностей и сформирует основу для выработки долгосрочных стратегий эффективного развития регионов. Кроме того, он предотвратит эскалацию неосуществимых перераспределительных требований к Федерации, чреватую межрегиональным политическим противостоянием, а в конечном счете сепаратизмом.
34. Рассматривая укрепление государства в качестве решающей предпосылки выхода из кризиса, следует вместе с тем своевременно и последовательно заботиться о создании ему необходимого партнера и противовеса в лице постепенно формирующегося в России гражданского общества. Слабость гражданского общества - одна из главных причин неуважения к закону, бесконтрольности хозяйственных структур и коррупции, разъедающей государственный аппарат.
С точки зрения экономической политики, забота о развитии гражданского общества должна выразиться в бюджетной поддержке средств массовой информации, обеспечивающей их независимость и плюрализм, укреплении доходной базы органов местного самоуправления и предоставлении льгот негосударственным некоммерческим организациям при условии ужесточения требований к их хозяйственной деятельности.
ГЛАВА 4
ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА
И ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО *
ВВЕДЕНИЕ
После 1991 г. в России и окружающем мире произошли существенные перемены, которые, однако, почти не затронули то главное, на что в последние 70 лет направлялись основные ресурсы СССР - его оборонный комплекс. Правда, с середины 1997 гг., после пяти лет топтания на месте и спонтанной деградации старой советской оборонной системы, предпринимаются попытки ее реформирования, а вернее - оптимизации численности, структуры и состава ВС, многочисленных других войск, призванные приспособить их и военно-промышленный комплекс к новой ситуации.
Труднейшие проблемы оборонной политики стали частью наследия нового руководства страны. Очередные издания концепции национальной безопасности и военной доктрины, вышедшие в свет в начале 2000 г., намечают разумные подходы к решению этих проблем, но в основном лишь в самом общем плане, обходя наиболее острые углы.
Авторский коллектив настоящей главы не ставил перед собой цель ни развивать эти разумные подходы, ни полемизировать с этими документами. Пользуясь независимым общественным статусом СВОП, авторы попытались выделить самые крупные, наименее раскрытые публично и, как нам представляется, наиболее противоречивые проблемы военной безопасности России, с тем, чтобы стимулировать общественную дискуссию вокруг вопросов военной политики.
1. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОЕННЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Основной проблемой военного строительства, на наш взгляд, остается его оторванность от глубоких перемен в стране, произошедших за истекшее десятилетие. Давно назрела необходимость переноса акцентов в оборонной политике с содержания многочисленной армии мирного времени и огромной, но не загруженной кадровой специализированной военной промышленности на развитие высокотехнологичных секторов гражданской экономики, функционирующей по законам рынка (добровольность участия предприятий в военном производстве и мобилизационной подготовке, полная оплата со стороны военного ведомства за все поставки и услуги и т. д.). Эта задача требует от Минобороны и других силовых структур гораздо более активного и квалифицированного участия в жизни страны.
1.2. Другим обстоятельством, осложняющим военное строительство, является несформированность системы государственного управления в военной сфере. Запад еще в 60-70-х г. заимствовал у Советского Союза методы государственного планирования и управления военным строительством, адаптировав их для условий демократического общества. Россия же до сих пор не смогла наладить четкой системы государственного управления с использованием методов программно-целевого планирования. В этом суть парадоксальной ситуации: в условиях жестких ресурсных ограничений военного строительства не применяются те методы, которые позволяют эффективно использовать эти ресурсы.
1.3. Попытки совмещения столь различных по своему характеру обязанностей, как руководство таким сложнейшим субъектом экономической деятельности, каковым является Минобороны в условиях рынка, с непосредственным управлением войсками неизбежно приводят к неэффективному управлению, сопровождаясь дисквалификацией высших военных кадров как военных профессионалов. Это является результатом отсутствия четкого разделения административной и оперативной функций управления обороной страны, сложившегося в условиях сверхцентрализованной советской системы, для которой подобное разделение было несвойственно.
1.4. В связи с этим, чем дальше будет откладываться по внутриполитическим резонам создание гражданского Министерства обороны с резким расширением его прав и ответственности в сфере экономики, тем больше будут издержки в развитии военной организации государства.
Учитывая российские традиции и морально-психологическую атмосферу в армии, переход к гражданскому министерству можно было бы начать, введя правило, по которому назначаемый на пост главы Минобороны военачальник (если не будет принято решение о назначении на эту должность гражданского лица) должен при назначении уходить в отставку. В дальнейшем временной интервал между отставкой военачальника и его возможным назначением на пост министра обороны должен постепенно увеличиваться, скажем, до 3-5 лет.
Необходимость разделения административного и оперативного управления Вооруженными Силами, реализации принципов построения гражданского общества влекут за собой сокращение в административных звеньях управления количества должностей, замещаемых военнослужащими, и увеличение должностей, замещаемых гражданским персоналом (вплоть до должностей министров силовых ведомств). В свою очередь, это требует соответствующей подготовки гражданского персонала из числа руководящих кадров или из числа военнослужащих, закончивших военную службу, но желающих и продолжающих трудиться в административных органах военного управления. В Академии Генерального Штаба ВС СССР ранее существовали специальные курсы для руководящего состава партийных, государственных и военных органов управления. Фактически возникла необходимость с учетом новых условий и на новом содержательном и качественном уровне возродить хотя бы то, что было.
1.5. Большое значение имеет отработка механизма гражданского контроля военного строительства со стороны органов законодательной власти. Пока что в работе по формированию военного бюджета парламент наталкивается на целый ряд значительных трудностей. В полной мере сохраняются, а в последнее время даже усиливаются худшие советские традиции тотального засекречивания в процессе представления в Госдуму информации по военным вопросам.
Так, правительственные проекты военного бюджета на 1998, 1999 и 2000 гг. включали всего три позиции: "содержание ВС", "мобилизационная подготовка" и "программа Минатома". Представляемая Минобороны и другими силовыми ведомствами информация настолько агрегирована, что реальная роль Думы сводится к лоббированию интересов ведомств с целью повышения их общего бюджета, а не к серьезному разбирательству, каким образом наиболее рационально потратить эти большие по стандартам российского федерального бюджета (15-20% от его расходной части) средства.