Страница:
ГЛАВА 9
РОССИЙСКАЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
И РАЗВИТИЕ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА *
Одной из основных задач социально-экономического развития Российской Федерации является создание эффективной, конкурентоспособной экономики. При любых вариантах и сценариях развития экономики на ближайшие 10-20 лет природные ресурсы, в первую очередь ископаемые топливно-энергетические ресурсы, будут главным фактором усиления и одновременно ограничителем экономического роста страны. Какой процесс окажется доминирующим? Как сделать так, чтобы влияние топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и его важнейшей нефтегазовой - составляющей в направлении усиления экономического роста преобладало?
1. РОЛЬ НГК В ЭКОНОМИКЕ СТРАНЫ И ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ ЕГО РАЗВИТИЯ
1.1. Нефтегазовый комплекс (НГК) России вышел на новый этап своего развития, требующий серьезных изменений в самом комплексе и в системе государственного регулирования его деятельности, учитывающих не менее серьезные изменения, произошедшие во внешней среде его функционирования - в национальной и мировой экономике.
Сегодня НГК России обеспечивает более 2/3 общего потребления первичных энергоресурсов и 4/5 их производства. НГК является главным источником налоговых (около 40% доходов федерального бюджета и порядка 20% консолидированного бюджета) и валютных (порядка 40%) поступлений государства. На долю НГК приходится 12% промышленного производства России и 3% занятых в нем.
В 90-е гг. НГК, как и российская экономика в целом, испытал серьезный спад производства и значительные нарушения в работе всех основных своих звеньев. Однако этот спад был не столь катастрофичен, как в других отраслях экономики, и, что самое главное, происходил в обстановке удовлетворения своей продукцией не только платежеспособного внутреннего и внешнего спроса, но и значительной части социально и политически значимых потребностей, оплачиваемых далеко не полностью. НГК, по сути, смягчил шок от перемен для многих слоев населения.
1.2. Такое положение можно объяснить следующим:
??Нефть, газ и продукты их переработки являются высоколиквидными на внутреннем и внешнем рынках товарами для всех отраслей экономики; они обеспечивают самые насущные потребности человека и используются в высокотехнологичных процессах и производствах, что обеспечивает высокий устойчивый спрос на них внутри страны и на мировом рынке.
??НГК, созданный на советском этапе развития под удовлетворение потребностей милитаризованной экономики с ведущей ролью тяжелой и других энергоемких отраслей промышленности, благодаря своей избыточности (после обвального сокращения российского ВПК) смог не только длительное время в условиях острой нехватки инвестиций удовлетворять сократившийся спрос, но и дотировать важные потребности некоторых отраслей и социальной сферы.
В итоге в 90-е гг. роль НГК в экономике России заметно выросла (в силу высокой конкурентоспособности его продукции глубина падения объемов производства в НГК в эти годы была существенно меньше, чем в других отраслях и в экономике в целом). Это, во-первых, создает иллюзию того, что НГК остается весьма благополучной отраслью на фоне других отраслей народного хозяйства страны. Во-вторых, повышение роли НГК в экономике страны для неспециалистов является поводом, чтобы говорить об усилении монотоварной сырьевой ориентации экономики России, о превращении ее в своего рода "банановую республику".
1.3. Весьма значительным является так называемое косвенное влияние НГК на экономику страны, проявляющееся через стимулирование развития сопряженных с ним отраслей национального хозяйства. НГК может стать одной из основных движущих сил экономического развития страны, реальным "локомотивом" ее экономического роста в силу создания им значительных косвенных, так называемых мультипликативных эффектов от капитальных и эксплуатационных затрат в результате реализации нефтегазовых проектов.
Расчеты свидетельствуют, что:
??каждый рубль дополнительного производства продукции НГК увеличивает ВВП страны на 1,5-1,6 руб.;
??каждый рубль дополнительных капиталовложений в НГК обеспечивает 1-2 руб. или более (в зависимости от типов нефтегазовых проектов - освоения месторождений, строительства трубопроводов и пр.) прироста национальной экономики;
??косвенный эффект для страны от развития НГК (через обеспечение платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей с последующими налоговыми, социальными и прочими эффектами от этих отраслей) существенно - по ряду нефтегазовых проектов двукратно и более - превышает прямой эффект развития НГК (в виде добытой нефти и налогов с нее);
??помимо создания новых рабочих мест непосредственно в проектах НГК, их реализация обеспечивает прирост косвенной занятости в связи с появлением новых потребностей в промышленном и потребительском секторе, многократно превышающих прирост прямой занятости по проектам НГК;
??основной эффект от развития НГК государство получает не в "добывающих", а в "машиностроительных" регионах. Расчеты на некоторых конкретных проектах показали, что совокупный, т. е. прямой плюс косвенный, эффект для российского государства от реализации ряда новых нефтегазовых проектов (в расчет брались проекты освоения месторождений на условиях соглашения о разделе продукции (СРП)) распределяется между федеральным бюджетом, бюджетом "добывающего" региона и бюджетами "машиностроительных" регионов в пропорции от 20:30:50 до 30:30:40 в случае проектов на суше и от 40:20:40 до 50:20:30 в случае проектов на шельфе.
Таким образом, косвенный эффект для страны от развития нефтегазового комплекса существенно превышает прямой эффект его развития, при этом основной суммарный эффект государство получает не в "добывающих", а в "машиностроительных" регионах.
1.4. В силу изложенного основными экономическими целями развития НГК с позиции государства являются:
??стабильное, бесперебойное и экономически эффективное обеспечение внутреннего платежеспособного спроса страны нефтью и газом и продуктами их переработки ( НГК = поставщик углеводородов);
??экономически эффективное обеспечение внешнего платежеспособного спроса нефтью и газом и продуктами их переработки (НГК = поставщик валюты);
??обеспечение стабильных поступлений налогов в бюджет (НГК = поставщик налогов);
??генерирование платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей российской экономики - обрабатывающих отраслей, сферы услуг и т. п. (НГК = поставщик (генератор) платежеспособного спроса на товары и услуги других отраслей).
1.5. Обеспечить эти цели развития может только такой НГК, движущей силой которого являются эффективные, конкурентоспособные энергетические компании. Структура управления комплексом со стороны государства должна быть достаточно гибкой, оставляющей этим компаниям необходимый простор для маневра в зависимости от быстро меняющейся общеэкономической конъюнктуры и состояния мировых товарных и инвестиционных рынков. Продукция НГК должна быть конкурентоспособной на внутреннем и внешнем товарных рынках. Сам комплекс и его хозяйствующие субъекты должны быть конкурентоспособны на внутреннем и внешнем рынке инвестиций по сравнению с другими потенциальными объектами приложения капитала как в отраслевом, так и в страновом разрезе.
2. ЗАКОНОМЕРНОСТИ "ЕСТЕСТВЕННОЙ ДИНАМИКИ" РАЗВИТИЯ НГК
2.1. НГК, как любой объект, особенно связанный с освоением природных ресурсов, в своем развитии проходит закономерные, обусловленные объективными причинами, стадии. Каждая стадия требует своей стратегии и тактики, своих законодательных и управленческих решений.
Российский (а ранее советский) НГК на протяжении всей своей истории придерживался одной доминирующей стратегии, которую можно сформулировать так: движение от уже освоенных территорий к новым, более богатым, с неуклонным значительным ростом производства продукции.
В недавнем прошлом каждая из вновь вводимых доминирующих добывающих провинций была крупнее предыдущей по запасам и включалась в эксплуатацию в тот период, когда предшествующая доминирующая провинция находилась в зрелой фазе своего развития. Это обеспечивало для нефтегазодобычи страны в целом неуклонный рост. Такое замещение истощающихся провинций новыми и связанные с этим изменения уровней и экономических показателей добычи (иначе говоря, их "естественная динамика") являются природной (объективной) основой реальной динамики и экономики добычи нефти и газа, которая должна закладываться в основу государственного регулирования НГК.
2.2. Сегодня налицо явные признаки поздней стадии для главной нефтедобывающей провинции страны - Западной Сибири и приближения к ней России в целом. Тимано-Печорская, Восточно-Сибирская и др. провинции ни по объему предполагаемых запасов, ни по условиям освоения не смогут переломить ситуацию в старении сырьевой базы нефтяного комплекса России в силу фундаментальных геологических и природно-климатических причин. Таким образом, дальнейшее развитие НГК России будет происходить в рамках завершающих стадий "естественной динамики" с падающей долей горной ренты в цене добываемого сырья.
2.3. Переход на более поздние стадии развития нефтегазодобычи является неизбежным для каждой страны и означает необходимость изменения модели нефтегазообеспечения. Основной упор на этих стадиях должен делаться не на усиление фискального давления на производителей, что может быть оправдано на ранних стадиях развития НГК (по мере роста доли ренты в цене добываемого сырья), а на расширение налогооблагаемой базы за счет приведения в соответствие динамики налоговой нагрузки (в широком смысле слова) на НГК и "естественной динамики" воспроизводства минерально-сырьевой базы комплекса на поздних ее стадиях. Соответствующей модернизации требует модель государственной политики, которая учитывала бы особенности поздней стадии "естественной динамики" в отношении инвестиционной, налоговой, ценовой политики, институционального устройства НГК.
3. НГК И СОПРЯЖЕННЫЕ ОТРАСЛИ: СОПЕРНИЧЕСТВО ИЛИ СОТРУДНИЧЕСТВО?
3.1. В ближайшие 10-15 лет насущной задачей развития НГК является наращивание обеспеченных платежеспособным спросом объемов производства углеводородов, по крайней мере до тех пор, пока экономия энергии не станет конкурентоспособной альтернативой их производству. В течение этого периода именно НГК должен будет запустить маховик экономического роста, используя мультипликативный эффект от инвестиций в комплекс. В конце этого периода, продолжительность которого будет не меньше продолжительности полного инвестиционного цикла в нефтегазовых отраслях (инвестиции в НГК, запускающие экономический рост в других отраслях, должны будут успеть окупиться), может наступить этап постепенной стабилизации или даже снижения спроса на углеводороды на внутреннем рынке. Рост масштабов экономики, ведущий к росту потребностей в углеводородах, будет компенсироваться снижением потребностей в них за счет повышения эффективности использования нефти и газа.
3.2. Необходимо, во-первых, использовать сегодняшнее снижение спроса, чтобы провести серьезные изменения в характере функционирования НГК, отвечающие задачам его развития на современном этапе. Во-вторых, использовать спрос на углеводороды и тот макроэкономический эффект, который создает НГК своим развитием, чтобы "разогреть" сопряженные с ним отрасли российской экономики и обеспечить переход страны в фазу устойчивого и качественного экономического роста. При этом действуя не по принципу "отнять и поделить" (т. е. "отнять" у НГК все его доходы и "поделить" отнятое между другими отраслями, спрос на продукцию которых отсутствует в силу их низкой конкурентоспособности - к чему постоянно призывают, и чем ближе к выборам - тем сильнее, ряд экспертов, представителей политических сил и неконкурентоспособных отраслей), а обеспечив возможность НГК устойчиво генерировать платежеспособный конкурентный спрос на товары и услуги сопряженных с ним отраслей.
При такой модели развития величина макроэкономического эффекта для страны зависит от уровня конкурентоспособности российских предприятий - поставщиков товаров и услуг для НГК, т. е. от степени загрузки российских предприятий сопряженных с НГК отраслей. Модель "силовой" загрузки таких российских предприятий за счет принудительного размещения заказов НГК на них вне зависимости от их конкурентоспособности с позиции государства экономически бесперспективна - долгосрочный ущерб превышает сиюминутную выгоду. Поэтому одна из важнейших задач государства в этих условиях - стимулировать повышение конкурентоспособности не только самого НГК, но и сопряженных с НГК отраслей. Некоторые механизмы предлагаются в подготовленной концепции.
4. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО НГК
4.1. Относительно более высокая сегодняшняя успешность функционирования НГК по сравнению с другими отраслями создает иллюзию его долгосрочного и устойчивого благополучия и делает комплекс постоянным и основным донором бюджета. Однако влияние предыдущих затрат может закончиться очень скоро (подходит к концу период получения эффекта от осуществленных ранее инвестиций), и существует опасность обвального выбытия старых фондов и закрытия большого числа скважин в связи с их ухудшающейся рентабельностью, в том числе под воздействием изменяющихся экономических условий. Учитывая, что НГК является бюджетообразующей отраслью и главным экспортером страны и его состояние самым непосредственным и быстрейшим образом сказывается на социально-экономическом положении страны, необходимо заблаговременно формировать стратегию противодействия нарастанию отмеченных негативных явлений, часть которых являются объективно обусловленными.
4.2. В основе сегодняшних проблем НГК лежит сочетание природных факторов (истощение недр), последствий изменения экономических отношений и системы управления и острого дефицита финансово-экономических и правовых рычагов для решения этих проблем, к важнейшим из которых относятся следующие:
??финансовая дестабилизация в отраслях НГК из-за обвального роста неплатежей со стороны потребителей жидкого и газообразного топлива, ведущая к росту задолженности предприятий НГК в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды;
??дефицит инвестиций, особенно острый в условиях прогрессирующего старения и высокой изношенности основных фондов, приводящий к некомпенсируемому выбытию производственных мощностей и сокращающий возможности не только расширенного, но и простого воспроизводства, и неблагоприятный в целом инвестиционный климат, не создающий для потенциальных отечественных и иностранных инвесторов склонности к инвестициям;
??высокие издержки и слабая восприимчивость к достижениям НТП для их снижения;
??ухудшение процессов воспроизводства сырьевой базы комплекса, вызванное резким сокращением объемов геологоразведочных работ на фоне перехода крупнейших нефтегазодобывающих провинций и НГК страны в целом на поздние стадии "естественной динамики", с одной стороны, и отсутствием экономических стимулов к наращиванию ресурсного потенциала разрабатываемых месторождений за счет продления периода их рентабельной эксплуатации и увеличения нефтеотдачи с другой;
??политика ценообразования на продукцию НГК, приводящая к нарушению оптимальных ценовых пропорций как между ценами на различные энергоресурсы, так и между ценами на углеводороды и другие товары;
??фискально-ориентированная налоговая политика в отраслях НГК, не нацеленная на достижение максимального инвестиционного эффекта при разработке нефтегазовых месторождений, приводящая к уменьшению сроков разработки, величины рентабельно извлекаемых запасов, накопленных налоговых поступлений и других прямых и косвенных эффектов;
??недостаточно диверсифицированная институциональная структура НГК и низкая эффективность государственного регулирования комплекса, оборачивающаяся в значительном числе случаев упущенной выгодой государства и инвесторов.
4.3. В значительной степени сложившееся положение стало результатом отсутствия должной государственной политики. При выработке единой долгосрочной государственной стратегии в нефтегазовом секторе необходимо обеспечить системный подход, без чего не представляется возможным создание условий, балансирующих в достаточной степени противоречивые интересы сторон инвестиционного процесса (государства, компании-инвестора, поставщиков товаров и услуг, представителей финансово-банковского сообщества). Только на этом пути возможно создание благоприятного инвестиционного климата, обеспечивающего стабильные, разумные и прозрачные правила взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов, что является необходимым условием поступательного развития воспроизводственных процессов в нефтяном и газовом секторах экономики России и залогом энергетической и финансовой безопасности страны.
4.4. Исходя из вышеизложенного, мы предлагаем ряд обоснованных механизмов устранения причин, вызвавших появление названых проблем российского НГК на современном этапе его развития. Главная направленность подготовленных предложений - расширение налогооблагаемой базы НГК, повышение его инвестиционной привлекательности в противовес существующей сегодня тенденции усиления фискального давления на компании и проекты комплекса, сжимающей эту налогооблагаемую базу и снижающей у инвесторов склонность к инвестициям в НГК и тем самым - стартовые возможности для устойчивого и качественного экономического роста в стране.
5. МЕРЫ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ ФИНАНСОВОЙ ДЕСТАБИЛИЗАЦИИ И НЕПЛАТЕЖЕЙ
5.1. Важнейшим фактором ухудшения финансово-экономического состояния НГК является проблема неплатежей. Темпы роста кредиторской задолженности по-прежнему превышают темпы роста задолженности дебиторской. Отрасль живет в кредит, но при этом сама вынуждена кредитовать другие отрасли и государство поставками своей продукции. Чрезмерный налоговый пресс и жесткая фискальная политика в отношении отраслей НГК привели к тому, что выручки от реализации не хватает на уплату налогов, выплату зарплаты и покрытие затрат на производство, не говоря уже об инвестициях в поддержание и наращивание уровней добычи. Поэтому НГК превратился в крупнейшего заемщика финансовых средств как у внутренних кредиторов, так и у внешних.
5.2. Доля "живых" денег в оплате продукции комплекса составляет 21% по газу и порядка 60% - по нефти. Остальная часть оплаты за продукцию комплекса приходится на бартер и зачетные схемы, причем по "виртуальным" ценам, резко отличающимся от реальных, используемых при оплате "живыми" деньгами. Однако именно эти "виртуальные" - и, как правило, существенно более высокие - цены являются фактической базой для определения начисленных на предприятия комплекса налогов. НГК не имеет возможности самостоятельно сократить долю дебиторской задолженности, поскольку значительная часть должников комплекса бюджетные организации - потребители энергоресурсов. Поэтому существующий порядок приводит к прогрессирующему росту начисленных на предприятия НГК налогов и опережающими темпами увеличивает их налоговую задолженность перед бюджетом.
5.3. Неплатежи в ТЭК в значительной степени создаются самим государством, которое не предусматривает в соответствующих бюджетах средств на оплату электроэнергии, тепла, топлива. Поэтому рост налоговой задолженности комплекса в значительной мере вызван задолженностью перед ТЭКом самого бюджета, причем как напрямую (через задолженность бюджетных организаций), так и опосредованно. Так, задолженность бюджетных организаций за поставки электроэнергии трансформируется в задолженность электроэнергетики, являющейся, в свою очередь, крупнейшим должником газовой отрасли.
Такое положение очевидно является неприемлемым и отражает несогласованность в действиях различных государственных ведомств и, видимо, изъяны в действующем законодательстве. Не должен один государственный орган перекладывать ответственность других государственных органов за неисполнение закона о бюджете на отрасли ТЭК, которые исправно и зачастую бесплатно поставляют газ и электроэнергию огромному перечню неотключаемых бюджетных потребителей, которым своевременно и в должном объеме не были перечислены лимиты на оплату энергоресурсов.
5.4. Преодолению кризиса неплатежей и упорядочению денежного обращения в экономике России, увеличению денежной составляющей в оплате продукции (работ, услуг), в том числе энергоресурсов, и устранению причин, вызывающих образование и рост задолженности потребителей продукции (работ, услуг), могут способствовать следующие меры.
5.4.1. При реализации продукции НГК на внутреннем рынке России и при ее поставках в страны СНГ процент оплаты налогов "живыми" деньгами во все уровни бюджетов производить пропорционально объему выручки в денежном выражении от реализации энергоресурсов. Остальную часть оплачивать поставками материально-технических ресурсов под федеральные нужды.
5.4.2. Осуществлять прямые расчеты между поставщиками и потребителями энергоресурсов путем списания задолженностей потребителей в счет уплаты поставщиками налогов в бюджеты всех уровней.
5.4.3. В счет платежей в бюджеты осуществлять поставку материально-технических ресурсов, в том числе энергоресурсов, для нужд потребителей, финансируемых из федерального и местных бюджетов, для чего в бюджетах учитывать это как в доходной, так и в расходной частях. В этих целях можно запустить механизм связанного товарного кредитования федерального бюджета.
5.4.4. Не допускать принятия законодательных и нормативных актов, предусматривающих прямое изъятие средств у компаний НГК путем введения льготных цен для отдельных категорий потребителей (сельскохозяйственных предприятий, производителей минеральных удобрений и др.).
5.4.5. При формировании федерального и региональных бюджетов предусматривать отдельной строкой ассигнования для оплаты поставок энергоресурсов, потребляемых бюджетными организациями в соответствии с утвержденными и реальными лимитами; активизировать на межправительственном уровне работу по формированию, согласованию и реализации графиков погашения странами СНГ долгов за поставленные энергоресурсы. Увязывать предоставление российской экономической помощи должникам - странам СНГ с опережающим погашением ими долговых обязательств. В переговорах с МВФ и Всемирным банком ставить вопрос о том, чтобы эти финансовые институты при предоставлении займов странам - должникам СНГ ставили жесткие условия по расчетам с Россией за поставки энергоресурсов или уменьшали на сумму задолженности этих стран за поставки энергоресурсов России объемы предоставляемых этими финансовыми институтами кредитов странам СНГ, являющимся наиболее злостными должниками.
6. МЕРЫ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ ДЕФИЦИТА ИНВЕСТИЦИЙ И
ФОРМИРОВАНИЮ БЛАГОПРИЯТНОГО ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА
6.1. До 1988 г. динамичное развитие отраслей НГК обеспечивалось в основном за счет направления на эти цели значительных объемов государственных централизованных капитальных вложений при среднегодовом их приросте до 10%. Начиная с 1989 г. в связи с переходом на новые условия хозяйствования и дальнейшим переводом отраслей на самоокупаемость и самофинансирование объем государственных инвестиций резко сократился. В 1998 г. доля этого источника в общем объеме капитальных вложений по ТЭКу составила 0,6%, а без учета господдержки угольной промышленности - 0,1%. В условиях истощения производственного потенциала НГК на первый план выходит решение проблемы нехватки инвестиционных ресурсов для поддержания нормального воспроизводственного процесса в его отраслях, формирование благоприятного инвестиционного климата для обеспечения необходимого притока инвестиций, генерирующих экономический рост как внутри НГК, так и вне его.
6.2. Нехватка инвестиций является сегодня основной проблемой НГК. Понятно, что это проблема не только и не столько "внутрикомплексная", сколько макроэкономическая. Нельзя всерьез говорить о привлечении инвестиций в страну, когда отток капитала из нее составляет порядка 30% экспорта, достигая по высшим оценкам 20-25 млрд. долларов в год. Стратегические иностранные инвесторы начнут финансировать проекты в реальном секторе российской экономики тогда, когда это начнут делать инвесторы отечественные, т. е. когда отток капитала из страны сократится до разумных пределов.
Понятно, что полностью вернуть этот поток в Россию невозможно, да это и противоречило бы нормальным законам ведения бизнеса. В целях распределения и снижения рисков компании (как западные, так и российские), во-первых, стремятся вкладывать свои деньги там, где им будет обеспечена большая отдача, где экономико-правовая среда является более стабильной, более благоприятной для инвестиций. Во-вторых, они стремятся диверсифицировать свои вложения, осуществляя их не только в разные проекты, но и на разных рынках, т. е. "не кладут все яйца в одну корзину". Поэтому какая-то часть экспорта капитала из России неизбежно сохранится.
РОССИЙСКАЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
И РАЗВИТИЕ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА *
Одной из основных задач социально-экономического развития Российской Федерации является создание эффективной, конкурентоспособной экономики. При любых вариантах и сценариях развития экономики на ближайшие 10-20 лет природные ресурсы, в первую очередь ископаемые топливно-энергетические ресурсы, будут главным фактором усиления и одновременно ограничителем экономического роста страны. Какой процесс окажется доминирующим? Как сделать так, чтобы влияние топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и его важнейшей нефтегазовой - составляющей в направлении усиления экономического роста преобладало?
1. РОЛЬ НГК В ЭКОНОМИКЕ СТРАНЫ И ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ ЕГО РАЗВИТИЯ
1.1. Нефтегазовый комплекс (НГК) России вышел на новый этап своего развития, требующий серьезных изменений в самом комплексе и в системе государственного регулирования его деятельности, учитывающих не менее серьезные изменения, произошедшие во внешней среде его функционирования - в национальной и мировой экономике.
Сегодня НГК России обеспечивает более 2/3 общего потребления первичных энергоресурсов и 4/5 их производства. НГК является главным источником налоговых (около 40% доходов федерального бюджета и порядка 20% консолидированного бюджета) и валютных (порядка 40%) поступлений государства. На долю НГК приходится 12% промышленного производства России и 3% занятых в нем.
В 90-е гг. НГК, как и российская экономика в целом, испытал серьезный спад производства и значительные нарушения в работе всех основных своих звеньев. Однако этот спад был не столь катастрофичен, как в других отраслях экономики, и, что самое главное, происходил в обстановке удовлетворения своей продукцией не только платежеспособного внутреннего и внешнего спроса, но и значительной части социально и политически значимых потребностей, оплачиваемых далеко не полностью. НГК, по сути, смягчил шок от перемен для многих слоев населения.
1.2. Такое положение можно объяснить следующим:
??Нефть, газ и продукты их переработки являются высоколиквидными на внутреннем и внешнем рынках товарами для всех отраслей экономики; они обеспечивают самые насущные потребности человека и используются в высокотехнологичных процессах и производствах, что обеспечивает высокий устойчивый спрос на них внутри страны и на мировом рынке.
??НГК, созданный на советском этапе развития под удовлетворение потребностей милитаризованной экономики с ведущей ролью тяжелой и других энергоемких отраслей промышленности, благодаря своей избыточности (после обвального сокращения российского ВПК) смог не только длительное время в условиях острой нехватки инвестиций удовлетворять сократившийся спрос, но и дотировать важные потребности некоторых отраслей и социальной сферы.
В итоге в 90-е гг. роль НГК в экономике России заметно выросла (в силу высокой конкурентоспособности его продукции глубина падения объемов производства в НГК в эти годы была существенно меньше, чем в других отраслях и в экономике в целом). Это, во-первых, создает иллюзию того, что НГК остается весьма благополучной отраслью на фоне других отраслей народного хозяйства страны. Во-вторых, повышение роли НГК в экономике страны для неспециалистов является поводом, чтобы говорить об усилении монотоварной сырьевой ориентации экономики России, о превращении ее в своего рода "банановую республику".
1.3. Весьма значительным является так называемое косвенное влияние НГК на экономику страны, проявляющееся через стимулирование развития сопряженных с ним отраслей национального хозяйства. НГК может стать одной из основных движущих сил экономического развития страны, реальным "локомотивом" ее экономического роста в силу создания им значительных косвенных, так называемых мультипликативных эффектов от капитальных и эксплуатационных затрат в результате реализации нефтегазовых проектов.
Расчеты свидетельствуют, что:
??каждый рубль дополнительного производства продукции НГК увеличивает ВВП страны на 1,5-1,6 руб.;
??каждый рубль дополнительных капиталовложений в НГК обеспечивает 1-2 руб. или более (в зависимости от типов нефтегазовых проектов - освоения месторождений, строительства трубопроводов и пр.) прироста национальной экономики;
??косвенный эффект для страны от развития НГК (через обеспечение платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей с последующими налоговыми, социальными и прочими эффектами от этих отраслей) существенно - по ряду нефтегазовых проектов двукратно и более - превышает прямой эффект развития НГК (в виде добытой нефти и налогов с нее);
??помимо создания новых рабочих мест непосредственно в проектах НГК, их реализация обеспечивает прирост косвенной занятости в связи с появлением новых потребностей в промышленном и потребительском секторе, многократно превышающих прирост прямой занятости по проектам НГК;
??основной эффект от развития НГК государство получает не в "добывающих", а в "машиностроительных" регионах. Расчеты на некоторых конкретных проектах показали, что совокупный, т. е. прямой плюс косвенный, эффект для российского государства от реализации ряда новых нефтегазовых проектов (в расчет брались проекты освоения месторождений на условиях соглашения о разделе продукции (СРП)) распределяется между федеральным бюджетом, бюджетом "добывающего" региона и бюджетами "машиностроительных" регионов в пропорции от 20:30:50 до 30:30:40 в случае проектов на суше и от 40:20:40 до 50:20:30 в случае проектов на шельфе.
Таким образом, косвенный эффект для страны от развития нефтегазового комплекса существенно превышает прямой эффект его развития, при этом основной суммарный эффект государство получает не в "добывающих", а в "машиностроительных" регионах.
1.4. В силу изложенного основными экономическими целями развития НГК с позиции государства являются:
??стабильное, бесперебойное и экономически эффективное обеспечение внутреннего платежеспособного спроса страны нефтью и газом и продуктами их переработки ( НГК = поставщик углеводородов);
??экономически эффективное обеспечение внешнего платежеспособного спроса нефтью и газом и продуктами их переработки (НГК = поставщик валюты);
??обеспечение стабильных поступлений налогов в бюджет (НГК = поставщик налогов);
??генерирование платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей российской экономики - обрабатывающих отраслей, сферы услуг и т. п. (НГК = поставщик (генератор) платежеспособного спроса на товары и услуги других отраслей).
1.5. Обеспечить эти цели развития может только такой НГК, движущей силой которого являются эффективные, конкурентоспособные энергетические компании. Структура управления комплексом со стороны государства должна быть достаточно гибкой, оставляющей этим компаниям необходимый простор для маневра в зависимости от быстро меняющейся общеэкономической конъюнктуры и состояния мировых товарных и инвестиционных рынков. Продукция НГК должна быть конкурентоспособной на внутреннем и внешнем товарных рынках. Сам комплекс и его хозяйствующие субъекты должны быть конкурентоспособны на внутреннем и внешнем рынке инвестиций по сравнению с другими потенциальными объектами приложения капитала как в отраслевом, так и в страновом разрезе.
2. ЗАКОНОМЕРНОСТИ "ЕСТЕСТВЕННОЙ ДИНАМИКИ" РАЗВИТИЯ НГК
2.1. НГК, как любой объект, особенно связанный с освоением природных ресурсов, в своем развитии проходит закономерные, обусловленные объективными причинами, стадии. Каждая стадия требует своей стратегии и тактики, своих законодательных и управленческих решений.
Российский (а ранее советский) НГК на протяжении всей своей истории придерживался одной доминирующей стратегии, которую можно сформулировать так: движение от уже освоенных территорий к новым, более богатым, с неуклонным значительным ростом производства продукции.
В недавнем прошлом каждая из вновь вводимых доминирующих добывающих провинций была крупнее предыдущей по запасам и включалась в эксплуатацию в тот период, когда предшествующая доминирующая провинция находилась в зрелой фазе своего развития. Это обеспечивало для нефтегазодобычи страны в целом неуклонный рост. Такое замещение истощающихся провинций новыми и связанные с этим изменения уровней и экономических показателей добычи (иначе говоря, их "естественная динамика") являются природной (объективной) основой реальной динамики и экономики добычи нефти и газа, которая должна закладываться в основу государственного регулирования НГК.
2.2. Сегодня налицо явные признаки поздней стадии для главной нефтедобывающей провинции страны - Западной Сибири и приближения к ней России в целом. Тимано-Печорская, Восточно-Сибирская и др. провинции ни по объему предполагаемых запасов, ни по условиям освоения не смогут переломить ситуацию в старении сырьевой базы нефтяного комплекса России в силу фундаментальных геологических и природно-климатических причин. Таким образом, дальнейшее развитие НГК России будет происходить в рамках завершающих стадий "естественной динамики" с падающей долей горной ренты в цене добываемого сырья.
2.3. Переход на более поздние стадии развития нефтегазодобычи является неизбежным для каждой страны и означает необходимость изменения модели нефтегазообеспечения. Основной упор на этих стадиях должен делаться не на усиление фискального давления на производителей, что может быть оправдано на ранних стадиях развития НГК (по мере роста доли ренты в цене добываемого сырья), а на расширение налогооблагаемой базы за счет приведения в соответствие динамики налоговой нагрузки (в широком смысле слова) на НГК и "естественной динамики" воспроизводства минерально-сырьевой базы комплекса на поздних ее стадиях. Соответствующей модернизации требует модель государственной политики, которая учитывала бы особенности поздней стадии "естественной динамики" в отношении инвестиционной, налоговой, ценовой политики, институционального устройства НГК.
3. НГК И СОПРЯЖЕННЫЕ ОТРАСЛИ: СОПЕРНИЧЕСТВО ИЛИ СОТРУДНИЧЕСТВО?
3.1. В ближайшие 10-15 лет насущной задачей развития НГК является наращивание обеспеченных платежеспособным спросом объемов производства углеводородов, по крайней мере до тех пор, пока экономия энергии не станет конкурентоспособной альтернативой их производству. В течение этого периода именно НГК должен будет запустить маховик экономического роста, используя мультипликативный эффект от инвестиций в комплекс. В конце этого периода, продолжительность которого будет не меньше продолжительности полного инвестиционного цикла в нефтегазовых отраслях (инвестиции в НГК, запускающие экономический рост в других отраслях, должны будут успеть окупиться), может наступить этап постепенной стабилизации или даже снижения спроса на углеводороды на внутреннем рынке. Рост масштабов экономики, ведущий к росту потребностей в углеводородах, будет компенсироваться снижением потребностей в них за счет повышения эффективности использования нефти и газа.
3.2. Необходимо, во-первых, использовать сегодняшнее снижение спроса, чтобы провести серьезные изменения в характере функционирования НГК, отвечающие задачам его развития на современном этапе. Во-вторых, использовать спрос на углеводороды и тот макроэкономический эффект, который создает НГК своим развитием, чтобы "разогреть" сопряженные с ним отрасли российской экономики и обеспечить переход страны в фазу устойчивого и качественного экономического роста. При этом действуя не по принципу "отнять и поделить" (т. е. "отнять" у НГК все его доходы и "поделить" отнятое между другими отраслями, спрос на продукцию которых отсутствует в силу их низкой конкурентоспособности - к чему постоянно призывают, и чем ближе к выборам - тем сильнее, ряд экспертов, представителей политических сил и неконкурентоспособных отраслей), а обеспечив возможность НГК устойчиво генерировать платежеспособный конкурентный спрос на товары и услуги сопряженных с ним отраслей.
При такой модели развития величина макроэкономического эффекта для страны зависит от уровня конкурентоспособности российских предприятий - поставщиков товаров и услуг для НГК, т. е. от степени загрузки российских предприятий сопряженных с НГК отраслей. Модель "силовой" загрузки таких российских предприятий за счет принудительного размещения заказов НГК на них вне зависимости от их конкурентоспособности с позиции государства экономически бесперспективна - долгосрочный ущерб превышает сиюминутную выгоду. Поэтому одна из важнейших задач государства в этих условиях - стимулировать повышение конкурентоспособности не только самого НГК, но и сопряженных с НГК отраслей. Некоторые механизмы предлагаются в подготовленной концепции.
4. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО НГК
4.1. Относительно более высокая сегодняшняя успешность функционирования НГК по сравнению с другими отраслями создает иллюзию его долгосрочного и устойчивого благополучия и делает комплекс постоянным и основным донором бюджета. Однако влияние предыдущих затрат может закончиться очень скоро (подходит к концу период получения эффекта от осуществленных ранее инвестиций), и существует опасность обвального выбытия старых фондов и закрытия большого числа скважин в связи с их ухудшающейся рентабельностью, в том числе под воздействием изменяющихся экономических условий. Учитывая, что НГК является бюджетообразующей отраслью и главным экспортером страны и его состояние самым непосредственным и быстрейшим образом сказывается на социально-экономическом положении страны, необходимо заблаговременно формировать стратегию противодействия нарастанию отмеченных негативных явлений, часть которых являются объективно обусловленными.
4.2. В основе сегодняшних проблем НГК лежит сочетание природных факторов (истощение недр), последствий изменения экономических отношений и системы управления и острого дефицита финансово-экономических и правовых рычагов для решения этих проблем, к важнейшим из которых относятся следующие:
??финансовая дестабилизация в отраслях НГК из-за обвального роста неплатежей со стороны потребителей жидкого и газообразного топлива, ведущая к росту задолженности предприятий НГК в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды;
??дефицит инвестиций, особенно острый в условиях прогрессирующего старения и высокой изношенности основных фондов, приводящий к некомпенсируемому выбытию производственных мощностей и сокращающий возможности не только расширенного, но и простого воспроизводства, и неблагоприятный в целом инвестиционный климат, не создающий для потенциальных отечественных и иностранных инвесторов склонности к инвестициям;
??высокие издержки и слабая восприимчивость к достижениям НТП для их снижения;
??ухудшение процессов воспроизводства сырьевой базы комплекса, вызванное резким сокращением объемов геологоразведочных работ на фоне перехода крупнейших нефтегазодобывающих провинций и НГК страны в целом на поздние стадии "естественной динамики", с одной стороны, и отсутствием экономических стимулов к наращиванию ресурсного потенциала разрабатываемых месторождений за счет продления периода их рентабельной эксплуатации и увеличения нефтеотдачи с другой;
??политика ценообразования на продукцию НГК, приводящая к нарушению оптимальных ценовых пропорций как между ценами на различные энергоресурсы, так и между ценами на углеводороды и другие товары;
??фискально-ориентированная налоговая политика в отраслях НГК, не нацеленная на достижение максимального инвестиционного эффекта при разработке нефтегазовых месторождений, приводящая к уменьшению сроков разработки, величины рентабельно извлекаемых запасов, накопленных налоговых поступлений и других прямых и косвенных эффектов;
??недостаточно диверсифицированная институциональная структура НГК и низкая эффективность государственного регулирования комплекса, оборачивающаяся в значительном числе случаев упущенной выгодой государства и инвесторов.
4.3. В значительной степени сложившееся положение стало результатом отсутствия должной государственной политики. При выработке единой долгосрочной государственной стратегии в нефтегазовом секторе необходимо обеспечить системный подход, без чего не представляется возможным создание условий, балансирующих в достаточной степени противоречивые интересы сторон инвестиционного процесса (государства, компании-инвестора, поставщиков товаров и услуг, представителей финансово-банковского сообщества). Только на этом пути возможно создание благоприятного инвестиционного климата, обеспечивающего стабильные, разумные и прозрачные правила взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов, что является необходимым условием поступательного развития воспроизводственных процессов в нефтяном и газовом секторах экономики России и залогом энергетической и финансовой безопасности страны.
4.4. Исходя из вышеизложенного, мы предлагаем ряд обоснованных механизмов устранения причин, вызвавших появление названых проблем российского НГК на современном этапе его развития. Главная направленность подготовленных предложений - расширение налогооблагаемой базы НГК, повышение его инвестиционной привлекательности в противовес существующей сегодня тенденции усиления фискального давления на компании и проекты комплекса, сжимающей эту налогооблагаемую базу и снижающей у инвесторов склонность к инвестициям в НГК и тем самым - стартовые возможности для устойчивого и качественного экономического роста в стране.
5. МЕРЫ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ ФИНАНСОВОЙ ДЕСТАБИЛИЗАЦИИ И НЕПЛАТЕЖЕЙ
5.1. Важнейшим фактором ухудшения финансово-экономического состояния НГК является проблема неплатежей. Темпы роста кредиторской задолженности по-прежнему превышают темпы роста задолженности дебиторской. Отрасль живет в кредит, но при этом сама вынуждена кредитовать другие отрасли и государство поставками своей продукции. Чрезмерный налоговый пресс и жесткая фискальная политика в отношении отраслей НГК привели к тому, что выручки от реализации не хватает на уплату налогов, выплату зарплаты и покрытие затрат на производство, не говоря уже об инвестициях в поддержание и наращивание уровней добычи. Поэтому НГК превратился в крупнейшего заемщика финансовых средств как у внутренних кредиторов, так и у внешних.
5.2. Доля "живых" денег в оплате продукции комплекса составляет 21% по газу и порядка 60% - по нефти. Остальная часть оплаты за продукцию комплекса приходится на бартер и зачетные схемы, причем по "виртуальным" ценам, резко отличающимся от реальных, используемых при оплате "живыми" деньгами. Однако именно эти "виртуальные" - и, как правило, существенно более высокие - цены являются фактической базой для определения начисленных на предприятия комплекса налогов. НГК не имеет возможности самостоятельно сократить долю дебиторской задолженности, поскольку значительная часть должников комплекса бюджетные организации - потребители энергоресурсов. Поэтому существующий порядок приводит к прогрессирующему росту начисленных на предприятия НГК налогов и опережающими темпами увеличивает их налоговую задолженность перед бюджетом.
5.3. Неплатежи в ТЭК в значительной степени создаются самим государством, которое не предусматривает в соответствующих бюджетах средств на оплату электроэнергии, тепла, топлива. Поэтому рост налоговой задолженности комплекса в значительной мере вызван задолженностью перед ТЭКом самого бюджета, причем как напрямую (через задолженность бюджетных организаций), так и опосредованно. Так, задолженность бюджетных организаций за поставки электроэнергии трансформируется в задолженность электроэнергетики, являющейся, в свою очередь, крупнейшим должником газовой отрасли.
Такое положение очевидно является неприемлемым и отражает несогласованность в действиях различных государственных ведомств и, видимо, изъяны в действующем законодательстве. Не должен один государственный орган перекладывать ответственность других государственных органов за неисполнение закона о бюджете на отрасли ТЭК, которые исправно и зачастую бесплатно поставляют газ и электроэнергию огромному перечню неотключаемых бюджетных потребителей, которым своевременно и в должном объеме не были перечислены лимиты на оплату энергоресурсов.
5.4. Преодолению кризиса неплатежей и упорядочению денежного обращения в экономике России, увеличению денежной составляющей в оплате продукции (работ, услуг), в том числе энергоресурсов, и устранению причин, вызывающих образование и рост задолженности потребителей продукции (работ, услуг), могут способствовать следующие меры.
5.4.1. При реализации продукции НГК на внутреннем рынке России и при ее поставках в страны СНГ процент оплаты налогов "живыми" деньгами во все уровни бюджетов производить пропорционально объему выручки в денежном выражении от реализации энергоресурсов. Остальную часть оплачивать поставками материально-технических ресурсов под федеральные нужды.
5.4.2. Осуществлять прямые расчеты между поставщиками и потребителями энергоресурсов путем списания задолженностей потребителей в счет уплаты поставщиками налогов в бюджеты всех уровней.
5.4.3. В счет платежей в бюджеты осуществлять поставку материально-технических ресурсов, в том числе энергоресурсов, для нужд потребителей, финансируемых из федерального и местных бюджетов, для чего в бюджетах учитывать это как в доходной, так и в расходной частях. В этих целях можно запустить механизм связанного товарного кредитования федерального бюджета.
5.4.4. Не допускать принятия законодательных и нормативных актов, предусматривающих прямое изъятие средств у компаний НГК путем введения льготных цен для отдельных категорий потребителей (сельскохозяйственных предприятий, производителей минеральных удобрений и др.).
5.4.5. При формировании федерального и региональных бюджетов предусматривать отдельной строкой ассигнования для оплаты поставок энергоресурсов, потребляемых бюджетными организациями в соответствии с утвержденными и реальными лимитами; активизировать на межправительственном уровне работу по формированию, согласованию и реализации графиков погашения странами СНГ долгов за поставленные энергоресурсы. Увязывать предоставление российской экономической помощи должникам - странам СНГ с опережающим погашением ими долговых обязательств. В переговорах с МВФ и Всемирным банком ставить вопрос о том, чтобы эти финансовые институты при предоставлении займов странам - должникам СНГ ставили жесткие условия по расчетам с Россией за поставки энергоресурсов или уменьшали на сумму задолженности этих стран за поставки энергоресурсов России объемы предоставляемых этими финансовыми институтами кредитов странам СНГ, являющимся наиболее злостными должниками.
6. МЕРЫ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ ДЕФИЦИТА ИНВЕСТИЦИЙ И
ФОРМИРОВАНИЮ БЛАГОПРИЯТНОГО ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА
6.1. До 1988 г. динамичное развитие отраслей НГК обеспечивалось в основном за счет направления на эти цели значительных объемов государственных централизованных капитальных вложений при среднегодовом их приросте до 10%. Начиная с 1989 г. в связи с переходом на новые условия хозяйствования и дальнейшим переводом отраслей на самоокупаемость и самофинансирование объем государственных инвестиций резко сократился. В 1998 г. доля этого источника в общем объеме капитальных вложений по ТЭКу составила 0,6%, а без учета господдержки угольной промышленности - 0,1%. В условиях истощения производственного потенциала НГК на первый план выходит решение проблемы нехватки инвестиционных ресурсов для поддержания нормального воспроизводственного процесса в его отраслях, формирование благоприятного инвестиционного климата для обеспечения необходимого притока инвестиций, генерирующих экономический рост как внутри НГК, так и вне его.
6.2. Нехватка инвестиций является сегодня основной проблемой НГК. Понятно, что это проблема не только и не столько "внутрикомплексная", сколько макроэкономическая. Нельзя всерьез говорить о привлечении инвестиций в страну, когда отток капитала из нее составляет порядка 30% экспорта, достигая по высшим оценкам 20-25 млрд. долларов в год. Стратегические иностранные инвесторы начнут финансировать проекты в реальном секторе российской экономики тогда, когда это начнут делать инвесторы отечественные, т. е. когда отток капитала из страны сократится до разумных пределов.
Понятно, что полностью вернуть этот поток в Россию невозможно, да это и противоречило бы нормальным законам ведения бизнеса. В целях распределения и снижения рисков компании (как западные, так и российские), во-первых, стремятся вкладывать свои деньги там, где им будет обеспечена большая отдача, где экономико-правовая среда является более стабильной, более благоприятной для инвестиций. Во-вторых, они стремятся диверсифицировать свои вложения, осуществляя их не только в разные проекты, но и на разных рынках, т. е. "не кладут все яйца в одну корзину". Поэтому какая-то часть экспорта капитала из России неизбежно сохранится.