Страница:
??фьючерсный рынок нефтяных контрактов - как инструмент ценообразования, определения ценовых ориентиров, задаваемых самим рынком на обозримую перспективу, с присущими ему инструментами страхования ценовых рисков (хеджирования);
??Государственный нефтяной резерв - находящиеся под контролем государства коммерческие запасы нефти и нефтепродуктов, оператором которого могла бы быть, в случае ее создания, Государственная нефтяная компания. Это усилило бы ценообразующую роль государства на нефтяном рынке (по аналогии с ролью Центрального банка России на валютном рынке страны для поддержания валютного курса рубля).
9.3. Природный газ при действующих ценах на него является самым дешевым энергоносителем в стране, что привело к перекосам цен на взаимозаменяемые виды топлива. В мировой практике цена на уголь, в пересчете на условное топливо, составляет примерно 60% от цены нефти, т. е. эквивалентна цене мазута. В свою очередь, цена на уголь (мазут) составляет примерно 60% от цены природного газа в Европе, 40% от цены сжиженного природного газа в Японии и соответствует цене природного газа в США. В России при рыночной динамике цен на уголь и искусственно замороженных ценах на газ, уголь в расчете на тонну условного топлива во многих регионах стал дороже газа (хотя с учетом экологических и прочих преимуществ цены на газ в пересчете на условное топливо должны быть в 1,3-1,4 раза выше, чем цены на уголь). Дороже газа оказался на внутреннем рынке и мазут, ценообразование на который в мировой практике ведется по "остаточному" принципу.
В результате диспропорции в ценах и поэтому искусственно завышенной потребности в газе как наиболее дешевом виде топлива доля угля в энергобалансе страны неоправданно снижается, что оказывает отрицательное влияние и на угольную промышленность, уменьшая спрос на ее продукцию и усугубляя социальные последствия закрытия дополнительных шахт. Еще быстрее сокращается и потребление мазута на электростанциях, неоправданно замещаемого также газом.
9.4. Необходимо пересмотреть концепцию "газовой паузы", легшей в основу предыдущей Энергетической стратегии России. Политике заниженных цен на газ должен быть положен конец. Низкие цены, с одной стороны, ведут к опережающему росту спроса на газ. С другой стороны, они ведут к запрету на инвестиции в добычу газа. Образуются "инвестиционные ножницы", при которых резкий рост спроса на газ должен быть покрыт адекватным увеличением его добычи при опережающем росте потребностей в инвестициях, необходимых для обеспечения этой добычи. Однако низкие цены на газ лишают газовую отрасль возможностей самофинансирования. Остается единственная возможность - заемное финансирование с внешнего рынка, но оно требует наращивания экспортных поставок газа для погашения валютных кредитов. А это, в свою очередь, сокращает возможности поставок на внутренний рынок для покрытия растущего спроса, еще больше увеличивает дефицит предложения, требует еще большего прироста добычи и еще больших капиталовложений.
9.5. Остается крайне острой проблема утилизации попутного нефтяного газа, добыча которого остается убыточной. Его цена регулируется государством и в настоящее время составляет 55 руб./1000 куб. м (утверждена в середине 1995 г. и с тех пор ни разу не индексировалась), при том что средняя себестоимость добычи и подготовки газа составляет по отрасли порядка 300 руб./1000 куб. м. В результате низкой цены на попутный нефтяной газ, поставляемый на газоперерабатывающие заводы, нефтедобывающие предприятия не заинтересованы в увеличении его поставок на переработку и либо изыскивают другие варианты его использования, с меньшим потребительским эффектом, либо сжигают газ на факелах, нанося тем самым вред окружающей среде. В связи с уменьшением объемов добычи нефти и, соответственно, ресурсов нефтяного газа, подлежащего переработке, уменьшился и выпуск товарной продукции на газоперерабатывающих заводах, что привело к уменьшению выработки сырья для нефтехимических производств. Эта проблема также требует кардинального решения.
9.6. Повышению эффективности политики ценообразования могли бы способствовать также:
??либерализация (отмена государственного регулирования) цены на попутный нефтяной газ и продукты его переработки;
??усиление контроля со стороны государства за порядком регулирования транспортных тарифов по перекачке нефти и нефтепродуктов, обеспечение прозрачность этих расчетов;
??установление единых рублевых тарифов при транспортировке нефти и нефтепродуктов вне зависимости от поставок их на внутренний или внешний рынок и от вида пользователя;
??ускорение работы по внедрению "банка качества нефтей" для обоснованной дифференциации цен;
??введение института договорных цен на газ, поставляемый для производства экспортной продукции. Это позволит, с одной стороны, увеличить налогооблагаемую базу газовой промышленности, с другой - уменьшить возможность реализации продукции на внешнем рынке по демпинговым ценам за счет компаний НГК.
10. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
10.1. Налоговое законодательство, действующее в НГК, создано в 1992 г. Оно не было полностью адаптировано к рыночным условиям и поэтому носит чисто фискальный характер, преследуя цель наполнить бюджет любой ценой сегодня, даже за счет сокращения производства и производственной базы для его расширения, а следовательно, и налогооблагаемой базы завтра.
10.2. Налоговая нагрузка на инвесторов имеет тенденцию к усилению и достигла к 1999 г. в газовой промышленности 43% от выручки, в нефтяной - 53%. В структуре полных затрат налоги являются основной статьей. Налогообложение имеет негибкий характер: его базой является валовая выручка, а не прибыль. Продолжительность так называемой "стабилизационной оговорки", в течение которой для инвесторов действуют гарантии неухудшения условий предпринимательской деятельности, установленных российским законодательством, сегодня составляет 7 лет, что является недостаточным по сравнению со сроками осуществления инвестиционных проектов в НГК (15-20 лет), и особенно если речь идет о крупных проектах в добывающих отраслях (30-40 лет). Все это не создает стимулов для инвестиций как в силу нестабильности налоговой системы, так и в силу ее фискального характера.
10.3. Высокий уровень налогообложения ведет к невозможности для компаний одновременно уплачивать налоги и финансировать инвестиции без лавинообразного увеличения задолженности (инвестиционный аспект проблемы неплатежей). Установление запретительного, фискально-ориентированного налогообложения ведет к необоснованному начислению на компании ТЭКа, являющиеся основными плательщиками налогов в бюджеты всех уровней, штрафных санкций, пеней и т. д.
В нефтяной отрасли, например, средняя собираемость налогов не превышает, как правило, 80-85% (в целом по народному хозяйству - 40-50%). Устойчивый характер этой цифры в течение долгого времени дает основания нефтяникам утверждать, и, видимо, не без оснований, что именно фактический уровень собираемости налогов является сегодня верхним пределом налогового бремени, которое они способны выдержать. Устойчивый недобор налогов может свидетельствовать о завышенности установленного государством налогового бремени.
10.4. Совершенствование действующей налоговой системы должно идти по пути ее упрощения, повышения ее гибкости и адаптивности, ориентированности на налогообложение прибыли. Налогообложение должно стать проектно-ориентированным и учитывать фазу "естественной динамики", на которой находится тот или иной проект. Следует учитывать сокращение рентной составляющей (в ряде случаев - до нуля), что должно найти свое отражение и в акцизной политике. Величина акциза должна соответствовать ренте на конкретном объекте. Следует ожидать появления большого количества безакцизных объектов, а налог на нормальную прибыль будет становиться доминирующим в структуре выплат государству. Для небольших объектов, операции на которых поддаются типизации, а результаты колеблются в небольших интервалах (например, гидроразрыв на отдельных месторождениях), могут быть введены иные специальные режимы налогообложения.
10.5. Конечной целью реформы системы налогообложения в НГК (и других минерально-сырьевых отраслях) должен стать переход на трехуровневую систему взимания налогов:
10.5.1. Первый уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли со всех субъектов предпринимательской деятельности (механизм изъятия налог на прибыль).
10.5.2. Второй уровень - изъятие государством разумно обоснованной части горной ренты, т. е. прибыли, полученной субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях за счет действия "природного фактора", отсутствующего в других отраслях экономики (механизм изъятия роялти, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект).
10.5.3. Третий уровень - изъятие государством разумно обоснованной части дифференциальной ренты, т. е. прибыли, полученной находящимися в относительно лучших природных условиях субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях (механизм изъятия - налог на сверхприбыль, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект).
10.6. Многие производства НГК являются градообразующими. Государству (как исполнительной, так и законодательной властям) требуется решить, какой из двух следующих вариантов налогового поведения является для него более значимым в социально-экономическом плане с народнохозяйственной точки зрения.
10.7.1. Один вариант - сохранять запретительно-высокие налоги в районах падающей добычи, теряя тем самым для разработки трудноизвлекаемые и малодебитные запасы. Это ведет к закрытию нерентабельных скважин, увольнению персонала. Пополнение числа безработных усиливает экономическую нагрузку на государство по линии соцобеспечения (пособия по безработице, переквалификация и т. п.), с одной стороны, и создает серьезные социальные проблемы в этих районах - с другой (рост безработицы ведет к росту преступности, наркомании, других социальных болезней). Отсутствие работы усилит поток вынужденных переселенцев из северных и восточных районов страны на Большую землю, а это дополнительные затраты, ложащиеся на бюджеты разных уровней (примерно 25 тыс.долларов в расчете на одного переселенца).
10.7.2. Второй вариант - снизить налоги на разработку трудноизвлекаемых запасов, вплоть до полной их отмены, если потребуется. Пусть цена на трудноизвлекаемые энергоресурсы покрывает только издержки и зарплату. В этом случае государство сознательно откажется от прямых налоговых поступлений от добывающих отраслей ТЭКа, но зато существенно увеличит объем вовлекаемых в хозяйственный оборот природных ресурсов, масштабы деятельности ТЭКа, объем поступающих от него производственных заказов. Все налоговые эффекты будут поступать через косвенные доходы, через налогообложение дополнительной хозяйственной деятельности, инициированной сохранением занятости в ТЭКа, которые с лихвой компенсируют "недополученные" прямые отраслевые налоги.
11. ПРИВЕДЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ В СООТВЕТСТВИЕ
СО СЛОЖИВШЕЙСЯ СЫРЬЕВОЙ БАЗОЙ
11.1. По мере изменения параметров сырьевой базы, характеристик активов и изменения норм и правил (как технологических, так и экономических) должны меняться и правила и формы взаимодействия хозяйственных единиц в рамках сектора в пределах той или иной нефтегазовой провинции. А именно: там, где раньше экономически более целесообразно было объединение смежных (или последовательных) технологических стадий в рамках единой собственности (т. е. под эгидой одной полностью или частично интегрированной компании), затем данное объединение перестает давать желаемый эффект. Интегрированные (полностью или частично) компании из соображений экономической эффективности уступают места на отдельных объектах самостоятельным специализированным компаниям, оперирующим на региональном уровне. Данная тенденция является отражением более общей закономерности, связанной с прекращением получения эффекта экономии от масштаба (эффекта концентрации), вызванного уникальными или крупными размерами первоначально вовлекаемых в разработку месторождений.
11.2. Как показывает зарубежный опыт (США, Канада), при правильном налоговом стимулировании государством мелких нефтяных компаний, разрабатывающих небольшие низкодебитные месторождения или эксплуатирующих отдельные скважины, они могут обеспечить до 30-40% всей нефтедобычи на экономически приемлемых конкурентоспособных началах. Следовательно, целесообразно обеспечить необходимые законодательные предпосылки создания и эффективного функционирования, наряду с крупными вертикально интегрированными компаниями, и относительно небольших неинтегрированных (назависимых) компаний. При этом крупные вертикально интегрированные компании продолжат играть ведущую роль в освоении новых территорий и крупных высокозатратных объектов, где их возможности позволяют по-прежнему получать экономический эффект от экономии на масштабе (на больших объемах добываемых энергоресурсов).
11.3. Институциональные преобразования в рамках НГК также предполагают:
11.3.1 Формирование норм и правил, учитывающих динамические и региональные особенности основных активов сектора - месторождений углеводородного сырья.
11.3.2 Изменение форм взаимодействия хозяйственных единиц в рамках НГК по мере изменения характеристик активов - замещение внутрифирменных связей и взаимодействий (в рамках единой собственности) межфирменными, основанными на контрактных отношениях различных узкоспециализированных компаний и операторов.
11.3.3 Эволюцию организационной структуры сектора в рамках отдельных нефтегазовых провинций в направлении постепенного ослабления роли и значения крупных и интегрированных структур и компаний (связи с возникновением условий, не позволяющих этим институтам в полной мере реализовать свои организационные преимущества), и усиления роли средних и мелких специализированных структур и компаний.
11.3.4. Перенос добывающей деятельности крупных интегрированных компаний в другие нефтегазоносные провинции, в другие страны и в другие регионы мира по мере исчерпания условий и предпосылок их дальнейшего эффективного функционирования в рамках отдельных провинций.
Вышеназванные тенденции изменения сырьевой базы диктуют необходимость законодательных и институциональных изменений в направлении диверсификации организационно-правовых структур, позволяющих дополнить экономический эффект снижения издержек путем экономии от масштаба, получаемый в рамках ВИНК, эффектом от специализации и инноваций, достигаемым в рамках иных организационно-правовых образований.
12. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В НГК
12.1. Сегодня государственное регулирование отраслей ТЭКа осуществляется в условиях, когда прямые рычаги государственного воздействия на акционерные компании (через участие в акционерном капитале) в большинстве компаний сведены к минимуму - государственный пакет акций сократился ниже блокирующего. В этих условиях основную роль начинают играть механизмы непрямого государственного регулирования (налогового, ценового, таможенного). В то же время повышается значение тех немногих инструментов прямого регулирования производственной деятельности в ТЭКа, которые государство сохранило в своих руках, а именно: регулирование доступа к недрам, доступа к системам транспортировки топлива и энергии.
12.2. Исходя из того, что недра являются собственностью государства, уполномоченным государственным органам необходимо ужесточить контроль за соблюдением условий лицензионных соглашений. К нарушителям следует применять меры вплоть до прекращения права пользования недрами и изъятия лицензии.
12.3. В целях сохранения государственного влияния на функционирование нефтяного комплекса необходимо сохранение прямого госрегулирования деятельности структур транспортных (нефтяной и нефтепродуктовой) трубопроводных систем страны как естественных монополий, а также контрольных пакетов акций этих структур и нескольких крупных нефтяных компаний в собственности государства.
12.3.1. В газовой отрасли должно быть сохранено необходимое государственное регулирование в области газоснабжения, и прежде всего в сфере естественно-монопольной деятельности. Должны получить хозяйственную самостоятельность структуры, не являющиеся естественными монополистами. Независимые производители должны получить законодательную поддержку свободной деятельности. Должна быть обеспечена прозрачность финансово-хозяйственной деятельности монопольных структур. Газоснабжающая система страны должна быть сохранена как единое организационно-технологическое формирование.
12.4. Необходимо определить организационные формы, функции и статус тех государственных структур, которые будут осуществлять наиболее важные функции госрегулирования, такие, как управление госактивами, обеспечение бюджетных потребителей, создание и поддержание госрезерва, управление государственной долей в проектах СРП и др. Необходимо, наконец, определиться по вопросу о целесообразности создания Государственной нефтяной компании.
* * *
Ключевой проблемой развития ТЭКа страны на перспективу является проблема преодоления дефицита инвестиций, создания благоприятного инвестиционного климата для удовлетворения прогнозируемых потребностей страны в топливе и энергии, обеспечения эффективности энергетического производства и повышения его конкурентоспособности.
Если не будет принят комплекс мер, нормализующих финансовое положение в отрасли и дающих возможность НГК самому обеспечить эффективное формирование инвестиционных ресурсов (как собственных, так и заемных), необходимых для конкурентоспособного развития, то стране не избежать дальнейшего снижения добычи, уровня которой не хватит для одновременного удовлетворения потребностей внутреннего рынка в углеводородном сырье и покрытия потребностей страны в экспорте углеводородов (без учета упущенной выгоды страны от утраты дополнительной налоговой базы и от утраты дополнительного спроса на продукцию сопряженных с НГК отраслей).
СОВЕТ ПО ВНЕШНЕЙ И ОБОРОННОЙ ПОЛИТИКЕ (СВОП)
Неправительственное общественное объединение, основанное 25 февраля 1992 г. в Москве группой известных и влиятельных политиков, руководителей ассоциаций деловых кругов, видных предпринимателей, общественных и государственных деятелей, представителей силовых министерств, военно-промышленного комплекса, науки и средств массовой информации.
Главным мотивом, объединившим людей, занятых столь разными видами государственной и общественной деятельности и отнюдь не склонных к единомыслию, было стремление содействовать выработке и реализации стратегических концепций развития России, ее внешней и оборонной политики, становлению Российского государства и гражданского общества в стране.
Независимый статус и высокий научный и политический авторитет, приобретенный Советом за время его существования, позволяют ему играть важную роль в той нише формирующегося гражданского общества России, которую не могут заполнить государственные структуры, а именно в создании условий для общественного, политического и личного сближения ведущих представителей деловых кругов, общественных и государственных деятелей, в том числе представителей силовых структур, с целью оказания стабилизирующего влияния на развитие страны, содействия ее усилению и демократическому развитию. Будучи неправительственным объединением, Совет в рамках своих уставных задач осуществляет предварительную проработку и апробацию как на внутрироссийском, так и на международном уровнях перспективных идей, направленных на защиту национальных интересов России в области внешней и оборонной политики, в других областях национальной стратегии.
Свои задачи СВОП решает на основе принципов ответственности, непартийности, приверженности национальным интересам и демократическим ценностям, профессиональной компетентности, сбалансированного и объективного подхода к вопросам национальной стратегии. СВОП - организация его членов, но он работает с привлечением широкого круга квалифицированных отечественных и зарубежных экспертов, опираясь на тесные связи с ведущими исследовательскими центрами, государственными органами и политическими партиями и организациями России. СВОП опирается на знание членами Совета механизмов принятия государственных решений, на личный авторитет членов Совета.
Важнейшими формами повседневной деятельности СВОП являются регулярные и носящие неформальный характер встречи членов Совета; проведение конференций, семинаров и дискуссионных встреч; организация исследовательских проектов; информационная, просветительская и лоббистская деятельность.
За время своего существования Совет по внешней и оборонной политике осуществил ряд проектов. Приоритетное значение среди них имели такие, в частности, программы: "Стратегия для России", "Российско-украинский диалог", "Россия и НАТО", "Россия и внешний мир", "Проблемы и перспективы российского федерализма", "Российско-американский диалог", "Военная реформа".
СВОП осуществляет свою деятельность в тесном сотрудничестве с рядом парламентских и правительственных органов - таких, как Комитеты Государственной Думы РФ по международным делам, по обороне; Администрация Президента РФ, МИД РФ, Министерство обороны РФ, другие силовые министерства и ведомства, Министерство РФ по атомной энергии; с академическими институтами, прежде всего с Институтом Европы и ИМЭМО РАН. СВОП также развивает контакты с рядом ведущих зарубежных правительственных и частных организаций.
Но главное в деятельности Совета - формирование горизонтальных, по большей части неформальных, связей между его членами и группами и организациями гражданского общества, поддержка членами СВОП общеполезных начинаний друг друга.
Финансовое обеспечение деятельности Совета осуществляется за счет спонсорских взносов, грантов и пожертвований частных лиц и неправительственных организаций.
Адрес СВОП: 101000, Москва, Б. Златоустинский пер., д. 8/7, к. 13.
Тел.: (095) 206-8728, 206-8730. Телефакс: (095) 206-8096.
Интернет: www.svop.ru
СОВЕТ ПО ВНЕШНЕЙ
И ОБОРОННОЙ ПОЛИТИКЕ
В.П. Аверчев Советник президента холдинга "IBS"
А.Л. Адамишин Вице-президент АООТ "Акционерная фи нансовая корпорация "Система"
Е.А. Амбарцумов Член СВОП, ранее - Чрезвычайный и Пол номочный Посол РФ в Мексиканских Со единенных Штатах
А.Г. Арбатов Депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета по обороне
Н.Н. Афанасьевский Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ во Французской Республике
Ю.М. Батурин Космонавт отряда космонавтов Центра подготовки космонавтов им. Ю.А. Гагарина
А.А. Белкин Заместитель исполнительного директора СВОП
К.А. Бендукидзе Генеральный директор ОАО "Уральские машиностроительные заводы"
М.Л. Бергер Главный редактор газеты "Сегодня"
Ю.Ю. Болдырев Заместитель председателя Счетной палаты РФ
Т.В. Борисова Исполнительный директор СВОП, исполнительный директор Межрегионального фонда информационных технологий
Л.И. Вайнберг Президент международного объединения "СОЛЕВ"
М.В. Ванин Председатель Государственного таможенного комитета России, генерал-полковник
М.И. Васильев Председатель подкомитета по межбюджетным отношениям и консолидированному бюджету Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
В.С. Величко Президент группы компаний "РАСВЭРО"
В.В. Виноградов Б. президент АБ "Инкомбанк"
А.П. Владиславлев Президент фонда "За реализм в политике"
А.И. Вольский Президент Российского союза промышленников и предпринимателей
В.П. Ворожцов Помощник Председателя Правительства РФ, генерал-майор
Ю.М. Воронцов Заместитель Генерального секретаря ООН - специальный представитель по СНГ
С.Ю. Глазьев Председатель Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству
В.В. Григорьев Заместитель министра РФ по делам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций
Л.М. Григорьев Президент фонда "Бюро экономического анализа"
В.А. Гусейнов Член Совета директоров АООТ "Акционерная финансовая корпорация "Система"
В.З. Дворкин Начальник 4 ЦНИИ Министерства Обороны РФ, генерал-майор
М.Г. Делягин Общественный директор Института проблем глобализации
А.В. Долголаптев Президент Лиги содействия оборонным предприятиям России
Ю.В. Дубинин Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ
А.П. Дубровин Заместитель председателя правления ГУТА- банка
А.А. Дынкин Заместитель директора ИМЭМО РАН
С.Е. Егоров Президент Ассоциации российских банков
А.Д. Жуков Председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
М.М. Задорнов Депутат Государственной Думы
К.Ф. Затулин Директор Института стран СНГ
С.А. Зверев Б. заместитель руководителя Администрации Президента РФ
А.А. Зданович Начальник Управления программ содействия ФСБ России, генерал-майор
Н.Н. Зленко Заместитель начальника Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ, генерал- лейтенант
??Государственный нефтяной резерв - находящиеся под контролем государства коммерческие запасы нефти и нефтепродуктов, оператором которого могла бы быть, в случае ее создания, Государственная нефтяная компания. Это усилило бы ценообразующую роль государства на нефтяном рынке (по аналогии с ролью Центрального банка России на валютном рынке страны для поддержания валютного курса рубля).
9.3. Природный газ при действующих ценах на него является самым дешевым энергоносителем в стране, что привело к перекосам цен на взаимозаменяемые виды топлива. В мировой практике цена на уголь, в пересчете на условное топливо, составляет примерно 60% от цены нефти, т. е. эквивалентна цене мазута. В свою очередь, цена на уголь (мазут) составляет примерно 60% от цены природного газа в Европе, 40% от цены сжиженного природного газа в Японии и соответствует цене природного газа в США. В России при рыночной динамике цен на уголь и искусственно замороженных ценах на газ, уголь в расчете на тонну условного топлива во многих регионах стал дороже газа (хотя с учетом экологических и прочих преимуществ цены на газ в пересчете на условное топливо должны быть в 1,3-1,4 раза выше, чем цены на уголь). Дороже газа оказался на внутреннем рынке и мазут, ценообразование на который в мировой практике ведется по "остаточному" принципу.
В результате диспропорции в ценах и поэтому искусственно завышенной потребности в газе как наиболее дешевом виде топлива доля угля в энергобалансе страны неоправданно снижается, что оказывает отрицательное влияние и на угольную промышленность, уменьшая спрос на ее продукцию и усугубляя социальные последствия закрытия дополнительных шахт. Еще быстрее сокращается и потребление мазута на электростанциях, неоправданно замещаемого также газом.
9.4. Необходимо пересмотреть концепцию "газовой паузы", легшей в основу предыдущей Энергетической стратегии России. Политике заниженных цен на газ должен быть положен конец. Низкие цены, с одной стороны, ведут к опережающему росту спроса на газ. С другой стороны, они ведут к запрету на инвестиции в добычу газа. Образуются "инвестиционные ножницы", при которых резкий рост спроса на газ должен быть покрыт адекватным увеличением его добычи при опережающем росте потребностей в инвестициях, необходимых для обеспечения этой добычи. Однако низкие цены на газ лишают газовую отрасль возможностей самофинансирования. Остается единственная возможность - заемное финансирование с внешнего рынка, но оно требует наращивания экспортных поставок газа для погашения валютных кредитов. А это, в свою очередь, сокращает возможности поставок на внутренний рынок для покрытия растущего спроса, еще больше увеличивает дефицит предложения, требует еще большего прироста добычи и еще больших капиталовложений.
9.5. Остается крайне острой проблема утилизации попутного нефтяного газа, добыча которого остается убыточной. Его цена регулируется государством и в настоящее время составляет 55 руб./1000 куб. м (утверждена в середине 1995 г. и с тех пор ни разу не индексировалась), при том что средняя себестоимость добычи и подготовки газа составляет по отрасли порядка 300 руб./1000 куб. м. В результате низкой цены на попутный нефтяной газ, поставляемый на газоперерабатывающие заводы, нефтедобывающие предприятия не заинтересованы в увеличении его поставок на переработку и либо изыскивают другие варианты его использования, с меньшим потребительским эффектом, либо сжигают газ на факелах, нанося тем самым вред окружающей среде. В связи с уменьшением объемов добычи нефти и, соответственно, ресурсов нефтяного газа, подлежащего переработке, уменьшился и выпуск товарной продукции на газоперерабатывающих заводах, что привело к уменьшению выработки сырья для нефтехимических производств. Эта проблема также требует кардинального решения.
9.6. Повышению эффективности политики ценообразования могли бы способствовать также:
??либерализация (отмена государственного регулирования) цены на попутный нефтяной газ и продукты его переработки;
??усиление контроля со стороны государства за порядком регулирования транспортных тарифов по перекачке нефти и нефтепродуктов, обеспечение прозрачность этих расчетов;
??установление единых рублевых тарифов при транспортировке нефти и нефтепродуктов вне зависимости от поставок их на внутренний или внешний рынок и от вида пользователя;
??ускорение работы по внедрению "банка качества нефтей" для обоснованной дифференциации цен;
??введение института договорных цен на газ, поставляемый для производства экспортной продукции. Это позволит, с одной стороны, увеличить налогооблагаемую базу газовой промышленности, с другой - уменьшить возможность реализации продукции на внешнем рынке по демпинговым ценам за счет компаний НГК.
10. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
10.1. Налоговое законодательство, действующее в НГК, создано в 1992 г. Оно не было полностью адаптировано к рыночным условиям и поэтому носит чисто фискальный характер, преследуя цель наполнить бюджет любой ценой сегодня, даже за счет сокращения производства и производственной базы для его расширения, а следовательно, и налогооблагаемой базы завтра.
10.2. Налоговая нагрузка на инвесторов имеет тенденцию к усилению и достигла к 1999 г. в газовой промышленности 43% от выручки, в нефтяной - 53%. В структуре полных затрат налоги являются основной статьей. Налогообложение имеет негибкий характер: его базой является валовая выручка, а не прибыль. Продолжительность так называемой "стабилизационной оговорки", в течение которой для инвесторов действуют гарантии неухудшения условий предпринимательской деятельности, установленных российским законодательством, сегодня составляет 7 лет, что является недостаточным по сравнению со сроками осуществления инвестиционных проектов в НГК (15-20 лет), и особенно если речь идет о крупных проектах в добывающих отраслях (30-40 лет). Все это не создает стимулов для инвестиций как в силу нестабильности налоговой системы, так и в силу ее фискального характера.
10.3. Высокий уровень налогообложения ведет к невозможности для компаний одновременно уплачивать налоги и финансировать инвестиции без лавинообразного увеличения задолженности (инвестиционный аспект проблемы неплатежей). Установление запретительного, фискально-ориентированного налогообложения ведет к необоснованному начислению на компании ТЭКа, являющиеся основными плательщиками налогов в бюджеты всех уровней, штрафных санкций, пеней и т. д.
В нефтяной отрасли, например, средняя собираемость налогов не превышает, как правило, 80-85% (в целом по народному хозяйству - 40-50%). Устойчивый характер этой цифры в течение долгого времени дает основания нефтяникам утверждать, и, видимо, не без оснований, что именно фактический уровень собираемости налогов является сегодня верхним пределом налогового бремени, которое они способны выдержать. Устойчивый недобор налогов может свидетельствовать о завышенности установленного государством налогового бремени.
10.4. Совершенствование действующей налоговой системы должно идти по пути ее упрощения, повышения ее гибкости и адаптивности, ориентированности на налогообложение прибыли. Налогообложение должно стать проектно-ориентированным и учитывать фазу "естественной динамики", на которой находится тот или иной проект. Следует учитывать сокращение рентной составляющей (в ряде случаев - до нуля), что должно найти свое отражение и в акцизной политике. Величина акциза должна соответствовать ренте на конкретном объекте. Следует ожидать появления большого количества безакцизных объектов, а налог на нормальную прибыль будет становиться доминирующим в структуре выплат государству. Для небольших объектов, операции на которых поддаются типизации, а результаты колеблются в небольших интервалах (например, гидроразрыв на отдельных месторождениях), могут быть введены иные специальные режимы налогообложения.
10.5. Конечной целью реформы системы налогообложения в НГК (и других минерально-сырьевых отраслях) должен стать переход на трехуровневую систему взимания налогов:
10.5.1. Первый уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли со всех субъектов предпринимательской деятельности (механизм изъятия налог на прибыль).
10.5.2. Второй уровень - изъятие государством разумно обоснованной части горной ренты, т. е. прибыли, полученной субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях за счет действия "природного фактора", отсутствующего в других отраслях экономики (механизм изъятия роялти, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект).
10.5.3. Третий уровень - изъятие государством разумно обоснованной части дифференциальной ренты, т. е. прибыли, полученной находящимися в относительно лучших природных условиях субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях (механизм изъятия - налог на сверхприбыль, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект).
10.6. Многие производства НГК являются градообразующими. Государству (как исполнительной, так и законодательной властям) требуется решить, какой из двух следующих вариантов налогового поведения является для него более значимым в социально-экономическом плане с народнохозяйственной точки зрения.
10.7.1. Один вариант - сохранять запретительно-высокие налоги в районах падающей добычи, теряя тем самым для разработки трудноизвлекаемые и малодебитные запасы. Это ведет к закрытию нерентабельных скважин, увольнению персонала. Пополнение числа безработных усиливает экономическую нагрузку на государство по линии соцобеспечения (пособия по безработице, переквалификация и т. п.), с одной стороны, и создает серьезные социальные проблемы в этих районах - с другой (рост безработицы ведет к росту преступности, наркомании, других социальных болезней). Отсутствие работы усилит поток вынужденных переселенцев из северных и восточных районов страны на Большую землю, а это дополнительные затраты, ложащиеся на бюджеты разных уровней (примерно 25 тыс.долларов в расчете на одного переселенца).
10.7.2. Второй вариант - снизить налоги на разработку трудноизвлекаемых запасов, вплоть до полной их отмены, если потребуется. Пусть цена на трудноизвлекаемые энергоресурсы покрывает только издержки и зарплату. В этом случае государство сознательно откажется от прямых налоговых поступлений от добывающих отраслей ТЭКа, но зато существенно увеличит объем вовлекаемых в хозяйственный оборот природных ресурсов, масштабы деятельности ТЭКа, объем поступающих от него производственных заказов. Все налоговые эффекты будут поступать через косвенные доходы, через налогообложение дополнительной хозяйственной деятельности, инициированной сохранением занятости в ТЭКа, которые с лихвой компенсируют "недополученные" прямые отраслевые налоги.
11. ПРИВЕДЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ В СООТВЕТСТВИЕ
СО СЛОЖИВШЕЙСЯ СЫРЬЕВОЙ БАЗОЙ
11.1. По мере изменения параметров сырьевой базы, характеристик активов и изменения норм и правил (как технологических, так и экономических) должны меняться и правила и формы взаимодействия хозяйственных единиц в рамках сектора в пределах той или иной нефтегазовой провинции. А именно: там, где раньше экономически более целесообразно было объединение смежных (или последовательных) технологических стадий в рамках единой собственности (т. е. под эгидой одной полностью или частично интегрированной компании), затем данное объединение перестает давать желаемый эффект. Интегрированные (полностью или частично) компании из соображений экономической эффективности уступают места на отдельных объектах самостоятельным специализированным компаниям, оперирующим на региональном уровне. Данная тенденция является отражением более общей закономерности, связанной с прекращением получения эффекта экономии от масштаба (эффекта концентрации), вызванного уникальными или крупными размерами первоначально вовлекаемых в разработку месторождений.
11.2. Как показывает зарубежный опыт (США, Канада), при правильном налоговом стимулировании государством мелких нефтяных компаний, разрабатывающих небольшие низкодебитные месторождения или эксплуатирующих отдельные скважины, они могут обеспечить до 30-40% всей нефтедобычи на экономически приемлемых конкурентоспособных началах. Следовательно, целесообразно обеспечить необходимые законодательные предпосылки создания и эффективного функционирования, наряду с крупными вертикально интегрированными компаниями, и относительно небольших неинтегрированных (назависимых) компаний. При этом крупные вертикально интегрированные компании продолжат играть ведущую роль в освоении новых территорий и крупных высокозатратных объектов, где их возможности позволяют по-прежнему получать экономический эффект от экономии на масштабе (на больших объемах добываемых энергоресурсов).
11.3. Институциональные преобразования в рамках НГК также предполагают:
11.3.1 Формирование норм и правил, учитывающих динамические и региональные особенности основных активов сектора - месторождений углеводородного сырья.
11.3.2 Изменение форм взаимодействия хозяйственных единиц в рамках НГК по мере изменения характеристик активов - замещение внутрифирменных связей и взаимодействий (в рамках единой собственности) межфирменными, основанными на контрактных отношениях различных узкоспециализированных компаний и операторов.
11.3.3 Эволюцию организационной структуры сектора в рамках отдельных нефтегазовых провинций в направлении постепенного ослабления роли и значения крупных и интегрированных структур и компаний (связи с возникновением условий, не позволяющих этим институтам в полной мере реализовать свои организационные преимущества), и усиления роли средних и мелких специализированных структур и компаний.
11.3.4. Перенос добывающей деятельности крупных интегрированных компаний в другие нефтегазоносные провинции, в другие страны и в другие регионы мира по мере исчерпания условий и предпосылок их дальнейшего эффективного функционирования в рамках отдельных провинций.
Вышеназванные тенденции изменения сырьевой базы диктуют необходимость законодательных и институциональных изменений в направлении диверсификации организационно-правовых структур, позволяющих дополнить экономический эффект снижения издержек путем экономии от масштаба, получаемый в рамках ВИНК, эффектом от специализации и инноваций, достигаемым в рамках иных организационно-правовых образований.
12. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В НГК
12.1. Сегодня государственное регулирование отраслей ТЭКа осуществляется в условиях, когда прямые рычаги государственного воздействия на акционерные компании (через участие в акционерном капитале) в большинстве компаний сведены к минимуму - государственный пакет акций сократился ниже блокирующего. В этих условиях основную роль начинают играть механизмы непрямого государственного регулирования (налогового, ценового, таможенного). В то же время повышается значение тех немногих инструментов прямого регулирования производственной деятельности в ТЭКа, которые государство сохранило в своих руках, а именно: регулирование доступа к недрам, доступа к системам транспортировки топлива и энергии.
12.2. Исходя из того, что недра являются собственностью государства, уполномоченным государственным органам необходимо ужесточить контроль за соблюдением условий лицензионных соглашений. К нарушителям следует применять меры вплоть до прекращения права пользования недрами и изъятия лицензии.
12.3. В целях сохранения государственного влияния на функционирование нефтяного комплекса необходимо сохранение прямого госрегулирования деятельности структур транспортных (нефтяной и нефтепродуктовой) трубопроводных систем страны как естественных монополий, а также контрольных пакетов акций этих структур и нескольких крупных нефтяных компаний в собственности государства.
12.3.1. В газовой отрасли должно быть сохранено необходимое государственное регулирование в области газоснабжения, и прежде всего в сфере естественно-монопольной деятельности. Должны получить хозяйственную самостоятельность структуры, не являющиеся естественными монополистами. Независимые производители должны получить законодательную поддержку свободной деятельности. Должна быть обеспечена прозрачность финансово-хозяйственной деятельности монопольных структур. Газоснабжающая система страны должна быть сохранена как единое организационно-технологическое формирование.
12.4. Необходимо определить организационные формы, функции и статус тех государственных структур, которые будут осуществлять наиболее важные функции госрегулирования, такие, как управление госактивами, обеспечение бюджетных потребителей, создание и поддержание госрезерва, управление государственной долей в проектах СРП и др. Необходимо, наконец, определиться по вопросу о целесообразности создания Государственной нефтяной компании.
* * *
Ключевой проблемой развития ТЭКа страны на перспективу является проблема преодоления дефицита инвестиций, создания благоприятного инвестиционного климата для удовлетворения прогнозируемых потребностей страны в топливе и энергии, обеспечения эффективности энергетического производства и повышения его конкурентоспособности.
Если не будет принят комплекс мер, нормализующих финансовое положение в отрасли и дающих возможность НГК самому обеспечить эффективное формирование инвестиционных ресурсов (как собственных, так и заемных), необходимых для конкурентоспособного развития, то стране не избежать дальнейшего снижения добычи, уровня которой не хватит для одновременного удовлетворения потребностей внутреннего рынка в углеводородном сырье и покрытия потребностей страны в экспорте углеводородов (без учета упущенной выгоды страны от утраты дополнительной налоговой базы и от утраты дополнительного спроса на продукцию сопряженных с НГК отраслей).
СОВЕТ ПО ВНЕШНЕЙ И ОБОРОННОЙ ПОЛИТИКЕ (СВОП)
Неправительственное общественное объединение, основанное 25 февраля 1992 г. в Москве группой известных и влиятельных политиков, руководителей ассоциаций деловых кругов, видных предпринимателей, общественных и государственных деятелей, представителей силовых министерств, военно-промышленного комплекса, науки и средств массовой информации.
Главным мотивом, объединившим людей, занятых столь разными видами государственной и общественной деятельности и отнюдь не склонных к единомыслию, было стремление содействовать выработке и реализации стратегических концепций развития России, ее внешней и оборонной политики, становлению Российского государства и гражданского общества в стране.
Независимый статус и высокий научный и политический авторитет, приобретенный Советом за время его существования, позволяют ему играть важную роль в той нише формирующегося гражданского общества России, которую не могут заполнить государственные структуры, а именно в создании условий для общественного, политического и личного сближения ведущих представителей деловых кругов, общественных и государственных деятелей, в том числе представителей силовых структур, с целью оказания стабилизирующего влияния на развитие страны, содействия ее усилению и демократическому развитию. Будучи неправительственным объединением, Совет в рамках своих уставных задач осуществляет предварительную проработку и апробацию как на внутрироссийском, так и на международном уровнях перспективных идей, направленных на защиту национальных интересов России в области внешней и оборонной политики, в других областях национальной стратегии.
Свои задачи СВОП решает на основе принципов ответственности, непартийности, приверженности национальным интересам и демократическим ценностям, профессиональной компетентности, сбалансированного и объективного подхода к вопросам национальной стратегии. СВОП - организация его членов, но он работает с привлечением широкого круга квалифицированных отечественных и зарубежных экспертов, опираясь на тесные связи с ведущими исследовательскими центрами, государственными органами и политическими партиями и организациями России. СВОП опирается на знание членами Совета механизмов принятия государственных решений, на личный авторитет членов Совета.
Важнейшими формами повседневной деятельности СВОП являются регулярные и носящие неформальный характер встречи членов Совета; проведение конференций, семинаров и дискуссионных встреч; организация исследовательских проектов; информационная, просветительская и лоббистская деятельность.
За время своего существования Совет по внешней и оборонной политике осуществил ряд проектов. Приоритетное значение среди них имели такие, в частности, программы: "Стратегия для России", "Российско-украинский диалог", "Россия и НАТО", "Россия и внешний мир", "Проблемы и перспективы российского федерализма", "Российско-американский диалог", "Военная реформа".
СВОП осуществляет свою деятельность в тесном сотрудничестве с рядом парламентских и правительственных органов - таких, как Комитеты Государственной Думы РФ по международным делам, по обороне; Администрация Президента РФ, МИД РФ, Министерство обороны РФ, другие силовые министерства и ведомства, Министерство РФ по атомной энергии; с академическими институтами, прежде всего с Институтом Европы и ИМЭМО РАН. СВОП также развивает контакты с рядом ведущих зарубежных правительственных и частных организаций.
Но главное в деятельности Совета - формирование горизонтальных, по большей части неформальных, связей между его членами и группами и организациями гражданского общества, поддержка членами СВОП общеполезных начинаний друг друга.
Финансовое обеспечение деятельности Совета осуществляется за счет спонсорских взносов, грантов и пожертвований частных лиц и неправительственных организаций.
Адрес СВОП: 101000, Москва, Б. Златоустинский пер., д. 8/7, к. 13.
Тел.: (095) 206-8728, 206-8730. Телефакс: (095) 206-8096.
Интернет: www.svop.ru
СОВЕТ ПО ВНЕШНЕЙ
И ОБОРОННОЙ ПОЛИТИКЕ
В.П. Аверчев Советник президента холдинга "IBS"
А.Л. Адамишин Вице-президент АООТ "Акционерная фи нансовая корпорация "Система"
Е.А. Амбарцумов Член СВОП, ранее - Чрезвычайный и Пол номочный Посол РФ в Мексиканских Со единенных Штатах
А.Г. Арбатов Депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета по обороне
Н.Н. Афанасьевский Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ во Французской Республике
Ю.М. Батурин Космонавт отряда космонавтов Центра подготовки космонавтов им. Ю.А. Гагарина
А.А. Белкин Заместитель исполнительного директора СВОП
К.А. Бендукидзе Генеральный директор ОАО "Уральские машиностроительные заводы"
М.Л. Бергер Главный редактор газеты "Сегодня"
Ю.Ю. Болдырев Заместитель председателя Счетной палаты РФ
Т.В. Борисова Исполнительный директор СВОП, исполнительный директор Межрегионального фонда информационных технологий
Л.И. Вайнберг Президент международного объединения "СОЛЕВ"
М.В. Ванин Председатель Государственного таможенного комитета России, генерал-полковник
М.И. Васильев Председатель подкомитета по межбюджетным отношениям и консолидированному бюджету Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
В.С. Величко Президент группы компаний "РАСВЭРО"
В.В. Виноградов Б. президент АБ "Инкомбанк"
А.П. Владиславлев Президент фонда "За реализм в политике"
А.И. Вольский Президент Российского союза промышленников и предпринимателей
В.П. Ворожцов Помощник Председателя Правительства РФ, генерал-майор
Ю.М. Воронцов Заместитель Генерального секретаря ООН - специальный представитель по СНГ
С.Ю. Глазьев Председатель Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству
В.В. Григорьев Заместитель министра РФ по делам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций
Л.М. Григорьев Президент фонда "Бюро экономического анализа"
В.А. Гусейнов Член Совета директоров АООТ "Акционерная финансовая корпорация "Система"
В.З. Дворкин Начальник 4 ЦНИИ Министерства Обороны РФ, генерал-майор
М.Г. Делягин Общественный директор Института проблем глобализации
А.В. Долголаптев Президент Лиги содействия оборонным предприятиям России
Ю.В. Дубинин Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ
А.П. Дубровин Заместитель председателя правления ГУТА- банка
А.А. Дынкин Заместитель директора ИМЭМО РАН
С.Е. Егоров Президент Ассоциации российских банков
А.Д. Жуков Председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
М.М. Задорнов Депутат Государственной Думы
К.Ф. Затулин Директор Института стран СНГ
С.А. Зверев Б. заместитель руководителя Администрации Президента РФ
А.А. Зданович Начальник Управления программ содействия ФСБ России, генерал-майор
Н.Н. Зленко Заместитель начальника Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ, генерал- лейтенант