Ольга Шефель. Первая полная энциклопедия ЖКХ

   Первый этап реформирования отрасли начался в 1992 году, когда в законе «Об основах федеральной политики» были определены основные направления преобразования жилищно-коммунальной сферы.
   В качестве первоочередных задач реформы выдвигались следующие: во-первых, наведение порядка в этом сложном, многоотраслевом хозяйстве и, во-вторых, повышение качества обслуживания населения. Решить эти нелегкие задачи планировалось за счет проведения структурных преобразований, реализации мероприятий по энергоресурсосбережению, создания нормативно-правовой базы, снижения необоснованных затрат предприятий ЖКХ и разработки механизмов социальной защиты малоимущих категорий населения.
   Необходимо сказать, что объявленная реформа жилищно-коммунального хозяйства явилась, по ее глубинной сути, первой крупномасштабной социально-экономической программой с начала рыночных преобразований в России, непосредственно направленной на улучшение качества жизни российского народа. Программа реформирования должна была снять накопившиеся за десятилетия проблемы в этой сфере экономики, которая создает основу жизнедеятельности каждого человека. Всем гражданам нашей страны должно быть обеспечено конституционное право на достойное жилище, на его надежность и безопасность.
   Но надо четко себе представлять, что поэтапный (эволюционный, мягкий) путь – это длительный процесс, имеющий как положительную, так и отрицательную сторону. С одной стороны, «социально-щадящая» форма преобразований в период, когда работа по созданию структур социальной защиты в стране еще не закончена, а постоянно совершенствуется, постепенный переход на 100 %-ную оплату населением жилья и предоставляемых жилищно-коммунальных услуг является социально оправданной мерой.
   Однако для жилищно-коммунального комплекса, как для сферы экономики, которая должна, чтобы развиваться, жить не по общественным, а по экономическим законам, искусственное торможение перехода отрасли на твердую рыночную основу приводит к тому, что жилой фонд с каждым годом все больше ветшает, состояние инженерной инфраструктуры ухудшается, а качество услуг растет медленно.
   Но при этом надо иметь в виду, что в сегодняшней экономической ситуации многие потребители жилищно-коммунальных услуг оказались неплатежеспособными. Ассигнования из бюджета на покрытие эксплуатационных затрат предприятий ЖКХ и платежи потребителей составляют лишь немногим более 70 % от суммы реальных расходов.
   И если с промышленными предприятиями вопросы неплатежей удается хоть как-то решать с помощью механизмов бюджетных и вексельных расчетов, а также взаимозачетов, то организации социальной сферы чаще всего не могут рассчитываться за используемые ресурсы. Поэтому можно констатировать, что жилищно-коммунальный комплекс России за счет «проедания» основных фондов продолжает кредитовать производство своих услуг как населению, так и бюджетным организациям.
   Тем не менее и в этих непростых экономических условиях работники жилищно-коммунального хозяйства страны стараются обеспечить техническую эксплуатацию жилья, бесперебойное снабжение жителей теплом, водой, газом, электроэнергией и другими социальными услугами.
   Несмотря на все вышеописанные сложности, процесс реформирования в отрасли продолжался. Новая идеология хозяйствования неизбежно привела к изменению роли органов управления. Начиная с 1990 года была проведена серьезная реорганизация федеральных, а затем и территориальных управленческих структур.
   В 1990 году Минжилкомхоз РСФСР был ликвидирован. В 1991 был создан Госкомитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, преобразованный в 1992 году в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 году вновь был учрежден самостоятельный федеральный орган – Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации – Роскоммунхоз.
   В 1994 году на базе Госстроя и Роскоммунхоза было создано Министерство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства, в структуре которого организуются структурные подразделения, ведающие вопросами ЖКХ.
   В результате замены вертикальных, директивных «рычагов» управления горизонтальной, децентрализованной структурой федеральные и территориальные органы вместо непосредственного руководства хозяйственной деятельностью предприятий отрасли стали в большей степени ориентироваться на косвенное регулирование, контроль и координацию деятельности самостоятельно действующих субъектов в этой сфере экономики. А наличие в управленческом аппарате высококвалифицированных кадров, в том числе научных работников, позволило вплотную заняться созданием нормативно-правовой базы и реформированием правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.
   Это сложная и длительная работа, и она должна проводиться не только на федеральном уровне, но и на местах. А это не только переосмысление и переработка тысяч законов и нормативных документов, доставшихся в наследство от прежней системы хозяйствования, но и выработка новой законодательной базы.
   На тот период Госстроем России совместно с другими министерствами и ведомствами разработано свыше 100 документов, в том числе 11 федеральных законов, 19 указов Президента Российской Федерации и 46 постановлений Правительства РФ.
   Основными регламентирующими документами реформирования правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве России стали законы РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об основах федеральной жилищной политики» и Концепция реформирования ЖКХ в Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ № 425 от 29 апреля 1997 г.
   Если рассматривать систему управления такого мегаполиса, как Москва, то можно отметить, что изменения в первую очередь коснулись систем управления и административно-территориального деления города. После распоряжения мэра Москвы от 10 июля 1991 года «Об образовании административных округов в Москве» началась работа по изменению территориального деления столицы – вместо 33 бывших районов созданы и функционируют 10 административных округов и 125 муниципальных районов.
   8 июня 1995 года Московская городская Дума приняла Устав – основной закон города Москвы, который окончательно закрепил правовой статус административных округов. Они были определены как территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями.
   В положении о муниципальном районе говорится: «Муниципальный район является первичной административно-территориальной единицей города Москвы, образованной с учетом исторически сложившегося расселения жителей и перспектив социально-экономического развития территории».
   Новое административное деление привело к изменению системы управления. Взамен упраздненных исполкомов райсоветов были образованы префектуры. Возглавляет округ префект. В соответствии с Положением об административном округе в Москве префект – должностное лицо городской администрации, член Правительство г. Москвы. Он назначается и освобождается от должности мэром.
   Префект осуществляет в рамках своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную функцию на территории вверенного ему административного округа. В сфере его компетенции – весь комплекс жизненных проблем округа: экономика, финансы, управление имуществом, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, потребительский рынок и услуги, транспорт, связь, социальная защита населения, образование, здравоохранение, культура И т. д.
   В новых условиях префектура и префект не имеют рычагов прямого воздействия, таких, какими обладала Коммунистическая партия. Райком партии оказывал весьма сильное влияние на предприятия и организации. А первый секретарь райкома, по сути дела, был главным проводником политики партии в своем районе. Тем не менее сейчас предприятия округа не оторваны от территории. Они расположены между жилыми зонами, оказывают существенное влияние на округ, на его людей, на социальную инфраструктуру, быт, экологию. Они пользуются инженерными коммуникациями, получают льготы по электроэнергии, землепользованию, аренде.
   Трехуровневую систему управления городом замыкает район. За годы преобразований этот уровень управления претерпел ряд изменений. Постепенно из придатка административных округов муниципальные районы превратились в структуры, работающие напрямую с жителями района самостоятельно, в рамках своих полномочий они принимают ответственные решения. Вопрос о низовом уровне управления был решен в сентябре 1996 года принятием закона «О районной управе в городе Москве».
   Этот закон приблизил систему управления городом к населению, значительно расширив полномочия районных органов власти. В ведение районов передан жилищный фонд, расположенный на их территории. Районная администрация теперь отвечает за благоустройство и состояние своих территорий, осуществляет контроль за деятельностью предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, решает целый блок социальных вопросов. В структуре районной управы – районное собрание и администрация. Руководит районом глава управы. Его, по представлению мэра Москвы, выбирают советники районного собрания, которые, в свою очередь, избираются жителями района. Советники районной управы на общественных началах контролируют работу администрации района и, учитывая пожелания избирателей, вносят те или иные предложения, направленные на ее улучшение.
   Однако предстоит сделать еще очень многое, чтобы реформировать не только правоотношения в жилищно-коммунальной сфере, но и взаимоотношения между всеми структурами, участвующими в обслуживании жилищного фонда и предоставляющими коммунальные услуги населению.
   Кроме того, существует еще целый ряд проблем, без решения которых реформирование отрасли не даст желаемых результатов. Это и планирование жилищной политики, включающей в себя создание сбалансированного рынка жилья, и организация управления жилищным фондом, и множество других проблем. Необходимо также учитывать и такие факторы, как взаимосвязь и взаимозависимость всех отраслей экономики, находящихся на данном временном этапе в несбалансированном состоянии переходного периода, а также социальную направленность реформы ЖКХ, связанную с тем, что сотни тысяч россиян в наше время остаются без жилья по не зависящим от них причинам:
   • из-за этнических конфликтов;
   • беженцы и переселенцы из зон боевых действий;
   • люди, потерявшие жилье в результате террористических актов и взрывов домов и т. п.
   Можно сделать некоторые предварительные выводы. При переходе основных отраслей отечественной экономики на рыночные отношения жилищно-коммунальное хозяйство страны оказалось в наиболее сложном положении, так как в программу развития этой сферы был включен социальный компонент. Поэтому так важно, чтобы государство и общество в полной мере осознавали критическую ситуацию, в которой сегодня находится эта сфера, и оказывали реальную помощь в реформировании отрасли.
   Необходимо также иметь в виду, что реформу ЖКХ следует рассматривать не как линейный процесс, протекающий во времени, а как сложную многоуровневую систему во взаимосвязи всех ее элементов, находящуюся в процессе развития. То есть необходим системный и комплексный подход к решению проблем, накопившихся в отрасли. Вычленение из системы отдельных составляющих и форсированное их развитие не приводит, как показала практика, к кардинальному улучшению общей ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве.
   Подведя краткий итог того, что сделано в России на первом этапе реформирования жилищно-коммунальной отрасли, можно сказать следующее.
   В ряде регионов созданы и функционируют фонды энергоресурсосбережения, аккумулирующие средства бюджета, потребителей услуг и других источников. Эти средства используются на различные энергосберегающие мероприятия, которые при существующих ценах на энергоносители окупаются за период от 1,5 месяца до одного года. В соответствии с программами энергосбережения на местах началась установка автономных систем теплоснабжения, а также приборов учета и регулирования ресурсов – воды, тепла, газа.
   Утверждены новые строительные нормы, в которых в 1,7–3 раза повышены требования к теплозащите наружных стен и предусматривается обязательный индивидуальный учет потребляемых энергоресурсов. Согласно новым требованиям СНиП, все реконструируемые или капитально ремонтируемые жилые и общественные здания тоже должны быть утеплены, а их системы отопления и горячего водоснабжения оснащены приборами регулирования, контроля и учета. Установив у себя прибор учета и потребления воды, тепла и т. д., потребитель получает возможность снизить свои денежные расходы как путем уменьшения платы по договору, так и посредством рационального потребления соответствующих энергоресурсов.
   Если говорить о снижении необоснованных затрат предприятий ЖКХ, то проводимая на местах финансовая и технологическая экспертиза тарифов показывает несовершенство механизма ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве. Из-за несовершенной нормативной базы ценообразования завышение себестоимости коммунальных услуг составляет в среднем 7—10 %. В связи с этим внесены необходимые изменения в постановление Правительства РФ № 707 от 18 июня 1996 г. «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг».
   Как показала практика, создание конкурентной среды также снижает затраты на производство и предоставление услуг ЖКХ.
   Около половины муниципального жилищного фонда в России перешло на обслуживание на договорной основе. Продолжается процесс создания товариществ собственников жилья не только в городах, но и в сельской местности. Расширилась практика конкурсного отбора подрядных организаций на выполнение работ в жилищно-коммунальном хозяйстве. Формирование конкурентной среды позволяет снизить затраты на услуги ЖКХ примерно на 8-10 %.
   Преобразования в жилищно-коммунальной сфере российской экономики постоянно корректируются Правительственной комиссией по реформированию ЖКХ, в которой представлены все ветви и уровни законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. Комиссия ежемесячно рассматривает ключевые вопросы реформы, принимает по ним соответствующие решения и заслушивает представителей регионов по этой проблеме, поэтому можно считать, что удалось создать основу для системы государственного регулирования и контроля за выполнением основных направлений и параметров реформы ЖКХ в стране.
   Кроме органов, осуществляющих прямой контроль за качеством предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг, в 1994 году был создан орган независимого контроля – Государственная жилищная инспекция, и она в законодательном порядке определяет ужесточение ответственности за некачественные и не в срок предоставляемые услуги.
   В России продолжается и постоянно совершенствуется работа по совершенствованию системы сбора коммунальных платежей населения посредством развития расчетно-кассовых и расчетно-информационных центров и внедрения платежных квитанций на оплату жилья и коммунальных услуг. В целом по России это позволило увеличить сбор коммунальных платежей с 37 % в 1996 году до 74,5 % в 1998 году. Только по итогам работы за 1998 год удалось таким образом привлечь к обороту дополнительно 7 млрд рублей на оплату услуг, оказанных предприятиями ЖКХ, что позволило частично сократить их убытки
   Социальная направленность реформы ЖКХ предполагает создание механизмов социальной защиты населения путем предоставления малообеспеченным категориям граждан субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. На тот период на территории Российской Федерации было создано и функционировало 2,3 тысячи центров, предоставляющих субсидии. Однако необходимо отметить, что во многих регионах работа по созданию структур социальной защиты населения еще не закончена. Тем не менее в 1998 году около 2,7 миллиона семей получили субсидии на общую сумму 1,2 млрд рублей.
   В 1999 году на федеральном уровне был принят ряд законодательных и нормативно-правовых документов, имеющих выраженный социальный характер.
   Федеральный закон № 113-Ф3 от 17 июня 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» продлил срок поэтапного перехода на полную оплату жилья и коммунальных услуг до 2008 года. Кроме того, на основании этого закона был изменен размер допустимых расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, что позволяет более полно учитывать социальные и финансовые возможности различных категорий населения. Согласно постановлению Правительства РФ № 887 от 2 августа 1999 г. «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» существенные коррективы были внесены и в программы предоставления субсидий.
   Дальше в книге будут рассмотрены вопросы, связанные или пересекающиеся с жилищно-коммунальным хозяйством, которые сегодня решают специалисты разного уровня и специализации. Для удобства пользователей все изложено в алфавитном порядке.

А

Авторский надзор

   Авторский надзор – совокупность действий представителей проектной организации, преимущественно авторов проекта или его раздела, осуществляемых визуально и документально и направленных на определение соответствия градостроительных, архитектурно-планировочных, художественных, технических, технологических и природоохранительных решений и действий, осуществляемых подрядчиком в процессе возведения объекта строительства, принятым в рабочем проекте объекта строительства решениям.

Акты обследования

   Важнейшим действием при планировании работ по содержанию и ремонту жилого дома на год является проведение осмотра здания и придомового земельного участка.
   Цель такого осмотра (помимо инвентаризации общего имущества) – оценка технического и санитарного состояния объектов общего имущества, выявление неисправностей конструктивных элементов, инженерных систем и оборудования здания, выявление потребностей в ремонтах и других работах для определения объемов и планирования текущего и капитального ремонтов.
   Рекомендации по периодичности осмотров утверждены «Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда» (утверждены постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г). Результаты осмотра и оценки состояний отдельных объектов имущества фиксируются в отдельном журнале. Примерная форма журнала регистрации результатов осмотра общего имущества также приведена в данном материале (раздел «Журнал регистрации»).
   Каждое обследование в жилищно-коммунальном хозяйстве должно фиксироваться актом. В этом разделе мы рассмотрим различные образцы и формы актов обследования, которые целесообразно составлять при различных обследованиях (ситуациях) и/или подготовки мероприятий, для того чтобы зафиксировать так называемую точку отчета – «где и в каком состоянии находится объект в данное (фиксированное) время».

Акт

   Акт обследования технического состояния объекта ТСЖ

   Приложение к акту оценки технического состояния общего имущества многоквартирного жилого дома
 
   Сводная форма результатов осмотра объекта общего имущества

   Оценка технического состояния элементов имущества

Акт на скрытые работы

   Акт на скрытые работы – документ, являющийся обязательным при подписании акта приемки выполненной перепланировки, составляемый после приемки представителями заказчика, подрядчика и авторского надзора выполненных работ, скрываемых последующими работами. Составление такого документа дает право на производство последующих работ.

Акт приемки выполненной перепланировки

   Акт приемки выполненной перепланировки – документ, подтверждающий соответствие выполненных работ всем строительным нормам и правилам.

Адресное хозяйство

   Присвоение объектам номеров строений и адреса называется адресным хозяйством.
   При присвоении адреса зданиям и сооружениям следует иметь в виду, что адрес может определяться следующими способами:
   – привязкой объекта к элементу улично-дорожной сети (улице, переулку, площади, проезду и т. п.);
   – привязкой объекта к участку территории города, представляющему собой единый массив с точки зрения постановки и решения архитектурно-планировочных задач (районы массовой застройки или реконструкции, которые разбиты, в свою очередь, на микрорайоны и кварталы), при условии, что невозможно выполнить привязку первым способом;
   – путем привязки к «владениям» или земельным участкам, выделенным под строительство или реконструкцию, адреса и границы которых определяются соответствующими землеотводными документами, при условии, что невозможно выполнить привязку первым способом;
   – путем обозначения объекта на оперативном кадастровом плане территории (для протяженных сооружений, таких как трубо– и путепроводы и т. п.).
   При присвоении адреса земельному участку на этапе оформления землеотводных документов следует иметь в виду, что адрес участка может определяться привязкой участка к элементу улично-дорожной сети или к массиву реконструкции или нового строительства. При этом используется понятие «владения».
   Владения получают свой порядковый номер в соответствии с системой учета землеотводов по данной улице или массиву в территориальном БТИ.
   Написание адресов в документах следует выполнять по следующим правилам:
   – наименование населенного пункта по утвержденному перечню;
   – наименование элемента улично-дорожной сети по сертифицированному справочнику наименований улиц;
   – после слова «дом» через пробел номер дома (в общем случае с буквенным индексом);
   – после сокращения «корп» номер корпуса (в общем случае с буквенным индексом);
   – после сокращения «стр» номер строения (в общем случае с буквенным индексом).
   Настоящий тип привязки является стандартом при адресации вводимых в эксплуатацию объектов нового строительства или реконструкции.
   Адресация другого вида допустима лишь в том случае, когда невозможна привязка к улично-дорожной сети по причине ее отсутствия на данном участке территории.
   Адрес объекта застройки формируется при этом следующим образом:
   – наименование элемента улично-дорожной сети в точном соответствии с эталонным справочником наименований, утвержденным мэром города;
   – номер объекта в привязке к данному элементу улично-дорожной сети.
   Для нумерации используются арабские цифры.
   Для адресации объектов, расположенных между двумя адресованными объектами с последовательными номерами («вставки объектов»), используются начальные буквы русского алфавита (прописные), которые пишутся после номера без пробела.
   Например, ул. Широкая, дом За. Простейшим случаем привязки к элементу улично-дорожной сети является привязка к линейному объекту улично-дорожной сети, для которого определены понятия «начало», «правая» и «левая» стороны. При этом к левой стороне улицы относятся нечетные номера объектов, а к правой четные номера.
   При адресации объектов, образующих непрерывный фронт и расположенных на магистралях и улицах радиального направления, нумерация начинается по направлению от центра к периферии.
   Объекты, расположенные на магистралях и улицах кольцевого направления, нумеруются по направлению хода часовой стрелки при ориентации от центра.
   Объекты, находящиеся на пересечении улиц различного класса, нумеруются сложным номером, состоящим из номера по улице более высокого класса согласно принятой классификации улиц, знака дроби (/), после которого пишется номер по улице пересечения.
   Объекты, находящиеся на пересечении более чем двух улиц, имеют сложный номер, состоящий из нескольких номеров, разделенных знаком дроби (/).
   При пересечении равнозначных улиц объекту присваивается номер по улице, на которую выходит главный фасад здания или главный вход на территорию земельного участка.
   Привязка к объекту улично-дорожной сети, являющемуся площадным объектом, для которого не определены понятия «лево – право», представляет собой более сложную задачу, поэтому считается нежелательной.
   Здания и сооружения, расположенные в глубине квартала и не выходящие на улицу, имеют адрес следующего вида:
   – адрес объекта, за которым они расположены;
   – номер корпуса.
   При привязке объектов к участку домовладения адрес формируется следующим образом: адрес домовладения, который включает, в свою очередь:
   – наименование элемента улично-дорожной сети;