Страница:
Древнерусское государство по типу относилось к раннефеодальным монархиям, основными характеристиками которых являются слабая связь между отдельными частями государства, опора княжеской власти на совет, состоящий из дружинников и земских людей (представителей местной знати), значительная роль общинного управления. В этот период практически отсутствует разделение функций и компетенции между уровнями власти. Немногочисленные города и сельские общины являлись объектами управления и не представляли самостоятельного уровня власти. Княжеская власть стремилась к централизации, но повседневная жизнь на местах в значительной степени определялась началами самоуправления. Хозяйственная деятельность и отчасти правосудие оставались функциями общины. Источниками права служили преимущественно обычаи.
В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий. Входящие в состав Древнерусского государства земли выплачивали киевскому князю дань за осуществление данных функций.
Формами местного самоуправления в России Средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Основные социальные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления для населения означало определенную защиту от вмешательства администрации в их дела.
Преобразование местного управления в Русском государстве середины XV в. предполагало проведение сначала Губной, а затем и земской реформы.
Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда (основной территориальной единицы Русского государства в XVI–XVII вв.). Первоначально губные органы осуществляли преимущественно полицейские функции. Как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было развито помещичье землевладение.
Крестьянское общинное самоуправление получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Основой реформы стала «Уставная земская грамота» 1551 г. Проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.
Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.
Земская реформа Ивана IV позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Принципы выборности и относительной автономии в управлении на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими.[39]
Когда существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, князья ликвидировали органы городского самоуправления.
В XVII в. воеводы стали использовать губные избы как дополнительный аппарат.
Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистерской палате.
В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовывалось с этими советами. Такие форма и роль местного самоуправления сохранялись до 1705 г. К этому времени выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей. Волостные крестьяне выбирали своих старост, которые подчинялись чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.[40]
В 20-х гг. XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистерской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах – подчиненные ему магистраты и ратуши.
Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам. Такая структура управления была заменена Екатериной II на органы с более развитыми формами городского самоуправления. В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.
Привилегии дворянского сословия как опоры императорской власти были существенно расширены с принятием «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785).[41] Одной из таких привилегий было право образовывать дворянские общества и собрания.
Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. «Городское общество» получило права юридического лица, могло иметь собственность.
Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Им решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Таким образом, в середине XVIII в. местное самоуправление в России развивалось на сословных началах и включалось в централизованный аппарат государственного управления.
В 1800 г. Павел I укрепляет государство путем дальнейшей централизации власти, усиления военно-политического режима. Он отменяет созданное Екатериной городское самоуправление и заменяет его бюрократическим управлением. Вводятся городские правления, которым подчиняются магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники и выборные от городского общества, утвержденные императором.
Новым толчком развития местного самоуправления принято считать Земские и Городские реформы, проведенные в 60-70-х гг. XIX в.
Положение о земских учреждениях 1864 г. было направлено на создание земских, губернских и уездных учреждений. На уровне губернии образовывались губернское земское собрание и губернская земская управа. Земское собрание осуществляло функции представительного органа местного самоуправления.
Земские собрания созывались, как правило, один раз в год и утверждали основные направления хозяйственной деятельности. На первом собрании избирался личный состав земской управы.
Выборы в уездное земство осуществлялись на основе принципов сменяемости, зависимости избирательного права от имущественного ценза, выборности. Полномочия земских органов определялись прежде всего вопросами хозяйственного значения. В их ведении находились капиталы, земские благотворительные учреждения, имущество. Земства имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать от собственного имени в суде в качестве истца или ответчика.
Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. четко не устанавливало основных полномочий земств, а лишь перечисляло возможные направления их деятельности: народное образование, медицина, местные промыслы. Положение о земских учреждениях закрепило источники финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения обеспечивал губернский земский сбор – местный государственный налог. Важными источниками дохода были также субвенции государства – целевые дотации на решение конкретных вопросов местного значения. Кроме того, определенную часть дохода местного бюджета составляли частные пожертвования.
Наряду с самостоятельностью земского самоуправления предусматривался и контроль со стороны государства за организацией и деятельностью земств. Формами контроля над земствами являлись как финансовый контроль, выражающийся в предоставлении субсидий, так и кадровый (утверждение председателей уездного земства и его членов губернатором и должностных лиц на губернском уровне – министром внутренних дел). Споры земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Сенат. Также был введен и обычный порядок разбирательства споров.
В результате принятия Городового положения 1870 г. была проведена городская реформа самоуправления. В городах в качестве органов городского самоуправления были созданы городская дума, городская управа, городской глава, являющийся председателем городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности, а на основе лишь имущественного ценза. Городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако фактически были подконтрольны ей.
В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях, а в 1892 г. – Городовое положение. Изменения были направлены на усиление роли государства в организации и функционировании земского и городского самоуправления. Теоретической основой данных изменений стала государственная теория самоуправления.
Положение о земствах 1890 г. к предметам их ведения относило:
заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями;
заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями;
заботы о предупреждении и тушении пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.[42]
С принятием нового Положения о земствах 1890 г. в систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда.
В соответствии с новым Городовым положением 1892 г. был ограничен круг лиц, имевших право на участие в городском самоуправлении, поскольку увеличился имущественный ценз.
Представительный орган городского самоуправления возглавлялся городской главой, а исполнительный орган городского самоуправления – городской управой, причем члены городской управы избирались городской думой. Избранные в управу лица подлежали утверждению губернатором, а городские главы губернских и областных городов – министром внутренних дел. Срок полномочий органов городского самоуправления составлял четыре года. Городские думы имели право устанавливать местные сборы, принимали решения по вопросам пожарной безопасности и т. д. Вместе с тем органы самоуправления были полностью подконтрольны органам центральной власти.
Провести реформу местного самоуправления попыталось Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Осуществить эту реформу не удалось – свершилась Октябрьская революция 1917 г.
§ 3. Развитие местной власти в советский период
§ 4. От местного государственного управления в СССР к местному самоуправлению в Российской Федерации
В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий. Входящие в состав Древнерусского государства земли выплачивали киевскому князю дань за осуществление данных функций.
Формами местного самоуправления в России Средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Основные социальные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления для населения означало определенную защиту от вмешательства администрации в их дела.
Преобразование местного управления в Русском государстве середины XV в. предполагало проведение сначала Губной, а затем и земской реформы.
Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда (основной территориальной единицы Русского государства в XVI–XVII вв.). Первоначально губные органы осуществляли преимущественно полицейские функции. Как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было развито помещичье землевладение.
Крестьянское общинное самоуправление получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Основой реформы стала «Уставная земская грамота» 1551 г. Проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.
Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.
Земская реформа Ивана IV позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Принципы выборности и относительной автономии в управлении на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими.[39]
Когда существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, князья ликвидировали органы городского самоуправления.
В XVII в. воеводы стали использовать губные избы как дополнительный аппарат.
Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистерской палате.
В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовывалось с этими советами. Такие форма и роль местного самоуправления сохранялись до 1705 г. К этому времени выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей. Волостные крестьяне выбирали своих старост, которые подчинялись чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.[40]
В 20-х гг. XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистерской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах – подчиненные ему магистраты и ратуши.
Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам. Такая структура управления была заменена Екатериной II на органы с более развитыми формами городского самоуправления. В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.
Привилегии дворянского сословия как опоры императорской власти были существенно расширены с принятием «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785).[41] Одной из таких привилегий было право образовывать дворянские общества и собрания.
Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. «Городское общество» получило права юридического лица, могло иметь собственность.
Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Им решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Таким образом, в середине XVIII в. местное самоуправление в России развивалось на сословных началах и включалось в централизованный аппарат государственного управления.
В 1800 г. Павел I укрепляет государство путем дальнейшей централизации власти, усиления военно-политического режима. Он отменяет созданное Екатериной городское самоуправление и заменяет его бюрократическим управлением. Вводятся городские правления, которым подчиняются магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники и выборные от городского общества, утвержденные императором.
Новым толчком развития местного самоуправления принято считать Земские и Городские реформы, проведенные в 60-70-х гг. XIX в.
Положение о земских учреждениях 1864 г. было направлено на создание земских, губернских и уездных учреждений. На уровне губернии образовывались губернское земское собрание и губернская земская управа. Земское собрание осуществляло функции представительного органа местного самоуправления.
Земские собрания созывались, как правило, один раз в год и утверждали основные направления хозяйственной деятельности. На первом собрании избирался личный состав земской управы.
Выборы в уездное земство осуществлялись на основе принципов сменяемости, зависимости избирательного права от имущественного ценза, выборности. Полномочия земских органов определялись прежде всего вопросами хозяйственного значения. В их ведении находились капиталы, земские благотворительные учреждения, имущество. Земства имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать от собственного имени в суде в качестве истца или ответчика.
Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. четко не устанавливало основных полномочий земств, а лишь перечисляло возможные направления их деятельности: народное образование, медицина, местные промыслы. Положение о земских учреждениях закрепило источники финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения обеспечивал губернский земский сбор – местный государственный налог. Важными источниками дохода были также субвенции государства – целевые дотации на решение конкретных вопросов местного значения. Кроме того, определенную часть дохода местного бюджета составляли частные пожертвования.
Наряду с самостоятельностью земского самоуправления предусматривался и контроль со стороны государства за организацией и деятельностью земств. Формами контроля над земствами являлись как финансовый контроль, выражающийся в предоставлении субсидий, так и кадровый (утверждение председателей уездного земства и его членов губернатором и должностных лиц на губернском уровне – министром внутренних дел). Споры земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Сенат. Также был введен и обычный порядок разбирательства споров.
В результате принятия Городового положения 1870 г. была проведена городская реформа самоуправления. В городах в качестве органов городского самоуправления были созданы городская дума, городская управа, городской глава, являющийся председателем городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности, а на основе лишь имущественного ценза. Городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако фактически были подконтрольны ей.
В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях, а в 1892 г. – Городовое положение. Изменения были направлены на усиление роли государства в организации и функционировании земского и городского самоуправления. Теоретической основой данных изменений стала государственная теория самоуправления.
Положение о земствах 1890 г. к предметам их ведения относило:
заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями;
заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями;
заботы о предупреждении и тушении пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.[42]
С принятием нового Положения о земствах 1890 г. в систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда.
В соответствии с новым Городовым положением 1892 г. был ограничен круг лиц, имевших право на участие в городском самоуправлении, поскольку увеличился имущественный ценз.
Представительный орган городского самоуправления возглавлялся городской главой, а исполнительный орган городского самоуправления – городской управой, причем члены городской управы избирались городской думой. Избранные в управу лица подлежали утверждению губернатором, а городские главы губернских и областных городов – министром внутренних дел. Срок полномочий органов городского самоуправления составлял четыре года. Городские думы имели право устанавливать местные сборы, принимали решения по вопросам пожарной безопасности и т. д. Вместе с тем органы самоуправления были полностью подконтрольны органам центральной власти.
Провести реформу местного самоуправления попыталось Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Осуществить эту реформу не удалось – свершилась Октябрьская революция 1917 г.
§ 3. Развитие местной власти в советский период
После Октябрьской революции 1917 г. процессы организации власти на местах изменились коренным образом. Правительством был взят курс на централизацию власти, что противоречило сущности и правовой природе местного самоуправления. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты вошли в систему органов государственной власти как их структурные элементы.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.
Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. провозгласили всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные органы власти стали называться Советами.
Полномочия Советов делились на два вида:
вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Советов;
исключительные полномочия, осуществляемые Советами непосредственно на сессии.[43]
Депутаты местных Советов реализовывали свои полномочия на непосредственной основе: они отчитывались перед своими избирателями о проделанной работе и выполнении наказов. Основные вопросы, входящие в компетенцию местного Совета, рассматривались на сессии. Исполнительными органами местных Советов стали исполнительные комитеты Советов народных депутатов, которые избирались местными Советами. Исполнительные комитеты подчинялись как соответствующему местному Совету, так и исполкому высшего Совета.
Местные Советы и их исполнительные комитеты не были самостоятельными в своей деятельности, поскольку реально они подчинялись местным партийным органам. По сути Советы осуществляли государственные задачи на местном уровне.[44]
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.
Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. провозгласили всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные органы власти стали называться Советами.
Полномочия Советов делились на два вида:
вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Советов;
исключительные полномочия, осуществляемые Советами непосредственно на сессии.[43]
Депутаты местных Советов реализовывали свои полномочия на непосредственной основе: они отчитывались перед своими избирателями о проделанной работе и выполнении наказов. Основные вопросы, входящие в компетенцию местного Совета, рассматривались на сессии. Исполнительными органами местных Советов стали исполнительные комитеты Советов народных депутатов, которые избирались местными Советами. Исполнительные комитеты подчинялись как соответствующему местному Совету, так и исполкому высшего Совета.
Местные Советы и их исполнительные комитеты не были самостоятельными в своей деятельности, поскольку реально они подчинялись местным партийным органам. По сути Советы осуществляли государственные задачи на местном уровне.[44]
§ 4. От местного государственного управления в СССР к местному самоуправлению в Российской Федерации
Глобальная перестройка, провозглашенная центральной властью Союза ССР в середине 80-х гг. XX в., повлекла за собой реформирование всей системы управления страной. Безусловно, одним из важнейших вопросов этой реформы стал вопрос о роли местных Советов в меняющихся политических и экономических условиях.
Процесс изменения системы организации местной власти в СССР и Российской Федерации можно условно разделить на несколько этапов, каждый из которых характеризуется не только изменением структуры местных органов, но и различными подходами к самой идее местного самоуправления, его месту в системе публичной власти.
Первый этап, начавшийся в конце 80-х гг., характеризовался стремлением внедрить идеи самоуправления в самые различные организационные структуры. Такие элементы самоуправления, как хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей, начали вводиться на предприятиях, в трудовых коллективах. Однако введение самоуправления в системе управления всем обществом и государством требовало более кардинальных перемен.
Во многих документах того периода отмечалось, что именно местные Советы, являясь органами власти, наиболее приближенными к населению, должны взять на себя бремя проведения перестроечных процессов не только в центре, но и на местах.
Очевидной задачей реформы управления на местах являлся вывод местных Советов под опеку их же собственных исполнительных органов, с одной стороны, и партийных органов – с другой. Первой попыткой такого рода стало создание в структуре многих Советов специальных органов – президиумов, которые должны были, как планировалось первоначально, взять на себя прежде всего организационные функции исполкомов. Частично этого удалось добиться. Однако во многих случаях стали возникать конфликты между президиумами Советов и исполкомами, вызванные недостаточно четким разграничением их компетенции.
Идеей сделать из местных Советов по-настоящему представительные органы, выражающие прежде всего интересы конкретной территории, был пронизан Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР», принятый 27 октября 1989 г. Этим Законом предусматривалось проведение выборов в местные Советы на основе гласности, альтернативности и состязательности. Другим важным моментом Закона было значительное сокращение численности депутатского корпуса, путем чего пытались добиться повышения управляемости местных Советов. В этот период на новом уровне был возрожден лозунг первых годов советской власти: «Вся власть Советам!». Теперь местным Советам пытались вернуть формально принадлежащие им полномочия, на деле отобранные у них еще в 20-е гг. партийной номенклатурой.
Вместе с тем необходимо отметить, что реформы этого периода в большинстве случаев ограничивались лишь незначительными изменениями. К местному самоуправлению планировалось прийти путем постепенной децентрализации государственной власти. По-прежнему система управления на местах сохраняла важнейший признак именно государственного управления: подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим. Исполнительные комитеты местных Советов были подотчетны не только своему Совету, но и вышестоящему исполкому. На практике, когда большинство ответственных работников исполкома являлись членами КПСС, решения вышестоящих исполнительных и партийных органов имели для них куда большее значение, чем мнение «своего» Совета.
Именно решение этой проблемы стало важнейшей чертой Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», который был принят 9 апреля 1990 г. Эту дату можно признать началом второго этапа реформы местного самоуправления.
Этот Закон стал результатом совместных усилий ряда ведущих специалистов в области местного самоуправления и советского строительства. Среди его разработчиков были такие известные профессора, как Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, И.А. Азовкин, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин и др. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» был огромным шагом вперед в деле реформирования местной власти. Вместе с тем он все же нес в себе многие черты советского типа организации власти.
Безусловно, важнейшей новеллой Закона стало устранение двойного подчинения местных исполнительных органов по вертикали. В соответствии с данным Законом исполнительные комитеты сохранили лишь некоторые функции по контролю деятельности нижестоящих исполкомов. По всем остальным вопросам исполкомы подчинялись и отчитывались только перед своими Советами, что, безусловно, способствовало повышению реального статуса последних.
Закон содержал ряд отсылочных норм, которые относились к законодательству, принимаемому только законодательными органами страны. Самоуправление стало подчиняться только закону или иному решению законодательного органа. Ведомственное вмешательство в дела местного самоуправления было прекращено.
Местное самоуправление определялось в Законе в первую очередь именно как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов – это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.[45] При разработке данного Закона большинство авторов высказались за то, что местное самоуправление – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, основываясь на интересах населения и особенностях административно-территориальных единиц, учитывая законы и соответствующую материально-финансовую базу.[46] Нельзя не отметить, что такое понимание местного самоуправления в целом сохранилось и в настоящее время.
Территориальными основами местного самоуправления стали прежде всего города и районы. Допускалось осуществление местного самоуправления и на уровне поселков, однако окончательное решение этого вопроса оставалось в ведении союзных и автономных республик. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов было предоставлено право объединяться в ассоциации.
Что касается краев и областей, то они, являясь слишком крупными территориальными образованиями, не соответствовали идее местного самоуправления, и в них предполагалось осуществлять только государственную власть.
Закон закреплял основные организационно-правовые формы системы местного самоуправления. К таковым относились местные Советы, формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, сходы граждан и др.), а также отдельно выделялось территориальное общественное самоуправление. Местные Советы, не определяясь прямо как негосударственные органы, все же не включались Законом и в систему государственной власти.
Местные Советы различных уровней в соответствии с данным Законом обладали различными полномочиями. При этом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.
Как видно уже из названия, большое внимание в Законе уделялось местному хозяйству, т. е. экономической деятельности органов местного самоуправления. В состав местного хозяйства включались объекты коммунальной собственности, а также с согласия собственника могли включаться и другие объекты, используемые преимущественно для обслуживания населения. Закон определял также финансовую основу местного самоуправления, вводил понятие местных бюджетов, определял их источники, а также порядок распоряжения средствами местного бюджета.
Можно отметить, что по многим параметрам Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» опережал действующие нормативные акты того периода, вводя немало новых понятий, до этого союзному и республиканскому законодательству неведомых. Поэтому после его принятия возникла настоятельная необходимость разработки целого ряда других законодательных актов.
Например, 10 октября 1990 г. принимается Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», 21 ноября 1990 г. – Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», 24 декабря 1990 г. – Закон РСФСР «О собственности в РСФСР». Последний из этих законодательных актов закрепил новое для российской науки понятие муниципальной собственности как собственности района, города, районов в городе, поселка и сельского населенного пункта. В соответствии со ст. 23 этого Закона распоряжение и управление муниципальной собственностью должны были осуществлять местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления.
Изменениям подверглась и Конституция СССР. 26 декабря 1990 г. ст. 145 Конституции СССР была дополнена второй частью, которая устанавливала, что «в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».
В целом можно сказать, что Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», а также другие законодательные акты того периода создали широкие правовые предпосылки для функционирования достаточно независимого местного самоуправления. Однако практическая реализация этого документа оказалась крайне далекой от законодательных концепций.
Практически сразу после принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» было ликвидировано его главное положение – устранение соподчи-ненности местных органов по вертикали. По законодательной инициативе РСФСР союзный законодатель внес изменения в п. 3 ст. 6 Закона, установив, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами.
Уже начинающийся распад СССР не позволил реализовать в полной мере даже оставшиеся положения Закона. Хотя Советский Союз еще продолжал существовать, союзные органы власти утрачивали свое влияние, а реальная власть переходила к союзным республикам. Поэтому третий этап развития местного самоуправления связан прежде всего с реформированием законодательства РСФСР.
24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». В соответствии с этим законом раздел V Конституции РСФСР «Местные органы государственной власти и управления в СССР» был дополнен словами «местное самоуправление в РСФСР». В наименование первой главы этого раздела «Местные Советы народных депутатов» были добавлены слова «и органы территориального общественного самоуправления». Статья 138 Конституции устанавливала: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии».
Процесс изменения системы организации местной власти в СССР и Российской Федерации можно условно разделить на несколько этапов, каждый из которых характеризуется не только изменением структуры местных органов, но и различными подходами к самой идее местного самоуправления, его месту в системе публичной власти.
Первый этап, начавшийся в конце 80-х гг., характеризовался стремлением внедрить идеи самоуправления в самые различные организационные структуры. Такие элементы самоуправления, как хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей, начали вводиться на предприятиях, в трудовых коллективах. Однако введение самоуправления в системе управления всем обществом и государством требовало более кардинальных перемен.
Во многих документах того периода отмечалось, что именно местные Советы, являясь органами власти, наиболее приближенными к населению, должны взять на себя бремя проведения перестроечных процессов не только в центре, но и на местах.
Очевидной задачей реформы управления на местах являлся вывод местных Советов под опеку их же собственных исполнительных органов, с одной стороны, и партийных органов – с другой. Первой попыткой такого рода стало создание в структуре многих Советов специальных органов – президиумов, которые должны были, как планировалось первоначально, взять на себя прежде всего организационные функции исполкомов. Частично этого удалось добиться. Однако во многих случаях стали возникать конфликты между президиумами Советов и исполкомами, вызванные недостаточно четким разграничением их компетенции.
Идеей сделать из местных Советов по-настоящему представительные органы, выражающие прежде всего интересы конкретной территории, был пронизан Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР», принятый 27 октября 1989 г. Этим Законом предусматривалось проведение выборов в местные Советы на основе гласности, альтернативности и состязательности. Другим важным моментом Закона было значительное сокращение численности депутатского корпуса, путем чего пытались добиться повышения управляемости местных Советов. В этот период на новом уровне был возрожден лозунг первых годов советской власти: «Вся власть Советам!». Теперь местным Советам пытались вернуть формально принадлежащие им полномочия, на деле отобранные у них еще в 20-е гг. партийной номенклатурой.
Вместе с тем необходимо отметить, что реформы этого периода в большинстве случаев ограничивались лишь незначительными изменениями. К местному самоуправлению планировалось прийти путем постепенной децентрализации государственной власти. По-прежнему система управления на местах сохраняла важнейший признак именно государственного управления: подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим. Исполнительные комитеты местных Советов были подотчетны не только своему Совету, но и вышестоящему исполкому. На практике, когда большинство ответственных работников исполкома являлись членами КПСС, решения вышестоящих исполнительных и партийных органов имели для них куда большее значение, чем мнение «своего» Совета.
Именно решение этой проблемы стало важнейшей чертой Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», который был принят 9 апреля 1990 г. Эту дату можно признать началом второго этапа реформы местного самоуправления.
Этот Закон стал результатом совместных усилий ряда ведущих специалистов в области местного самоуправления и советского строительства. Среди его разработчиков были такие известные профессора, как Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, И.А. Азовкин, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин и др. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» был огромным шагом вперед в деле реформирования местной власти. Вместе с тем он все же нес в себе многие черты советского типа организации власти.
Безусловно, важнейшей новеллой Закона стало устранение двойного подчинения местных исполнительных органов по вертикали. В соответствии с данным Законом исполнительные комитеты сохранили лишь некоторые функции по контролю деятельности нижестоящих исполкомов. По всем остальным вопросам исполкомы подчинялись и отчитывались только перед своими Советами, что, безусловно, способствовало повышению реального статуса последних.
Закон содержал ряд отсылочных норм, которые относились к законодательству, принимаемому только законодательными органами страны. Самоуправление стало подчиняться только закону или иному решению законодательного органа. Ведомственное вмешательство в дела местного самоуправления было прекращено.
Местное самоуправление определялось в Законе в первую очередь именно как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов – это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.[45] При разработке данного Закона большинство авторов высказались за то, что местное самоуправление – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, основываясь на интересах населения и особенностях административно-территориальных единиц, учитывая законы и соответствующую материально-финансовую базу.[46] Нельзя не отметить, что такое понимание местного самоуправления в целом сохранилось и в настоящее время.
Территориальными основами местного самоуправления стали прежде всего города и районы. Допускалось осуществление местного самоуправления и на уровне поселков, однако окончательное решение этого вопроса оставалось в ведении союзных и автономных республик. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов было предоставлено право объединяться в ассоциации.
Что касается краев и областей, то они, являясь слишком крупными территориальными образованиями, не соответствовали идее местного самоуправления, и в них предполагалось осуществлять только государственную власть.
Закон закреплял основные организационно-правовые формы системы местного самоуправления. К таковым относились местные Советы, формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, сходы граждан и др.), а также отдельно выделялось территориальное общественное самоуправление. Местные Советы, не определяясь прямо как негосударственные органы, все же не включались Законом и в систему государственной власти.
Местные Советы различных уровней в соответствии с данным Законом обладали различными полномочиями. При этом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.
Как видно уже из названия, большое внимание в Законе уделялось местному хозяйству, т. е. экономической деятельности органов местного самоуправления. В состав местного хозяйства включались объекты коммунальной собственности, а также с согласия собственника могли включаться и другие объекты, используемые преимущественно для обслуживания населения. Закон определял также финансовую основу местного самоуправления, вводил понятие местных бюджетов, определял их источники, а также порядок распоряжения средствами местного бюджета.
Можно отметить, что по многим параметрам Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» опережал действующие нормативные акты того периода, вводя немало новых понятий, до этого союзному и республиканскому законодательству неведомых. Поэтому после его принятия возникла настоятельная необходимость разработки целого ряда других законодательных актов.
Например, 10 октября 1990 г. принимается Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», 21 ноября 1990 г. – Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», 24 декабря 1990 г. – Закон РСФСР «О собственности в РСФСР». Последний из этих законодательных актов закрепил новое для российской науки понятие муниципальной собственности как собственности района, города, районов в городе, поселка и сельского населенного пункта. В соответствии со ст. 23 этого Закона распоряжение и управление муниципальной собственностью должны были осуществлять местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления.
Изменениям подверглась и Конституция СССР. 26 декабря 1990 г. ст. 145 Конституции СССР была дополнена второй частью, которая устанавливала, что «в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».
В целом можно сказать, что Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», а также другие законодательные акты того периода создали широкие правовые предпосылки для функционирования достаточно независимого местного самоуправления. Однако практическая реализация этого документа оказалась крайне далекой от законодательных концепций.
Практически сразу после принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» было ликвидировано его главное положение – устранение соподчи-ненности местных органов по вертикали. По законодательной инициативе РСФСР союзный законодатель внес изменения в п. 3 ст. 6 Закона, установив, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами.
Уже начинающийся распад СССР не позволил реализовать в полной мере даже оставшиеся положения Закона. Хотя Советский Союз еще продолжал существовать, союзные органы власти утрачивали свое влияние, а реальная власть переходила к союзным республикам. Поэтому третий этап развития местного самоуправления связан прежде всего с реформированием законодательства РСФСР.
24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». В соответствии с этим законом раздел V Конституции РСФСР «Местные органы государственной власти и управления в СССР» был дополнен словами «местное самоуправление в РСФСР». В наименование первой главы этого раздела «Местные Советы народных депутатов» были добавлены слова «и органы территориального общественного самоуправления». Статья 138 Конституции устанавливала: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии».