§ 2. Законодательные акты субъектов Российской Федерации
На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Конституции Республики Северная Осетия – Алания местному самоуправлению посвящена гл. 10 «Местное самоуправление», в Уставе (Основном Законе) Саратовской области – гл. 12 «Местное самоуправление в области». В конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются в самом общем виде. Например, ст. 105 Устава Саратовской области гарантирует право на осуществление местного самоуправления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения в соответствии с законодательством РФ и области. Статьи 106–110 Устава закрепляют территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления на территории области, устанавливают предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.
В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов РФ. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировке названия закона о местном самоуправлении. В субъектах РФ встречаются законы:
о местном самоуправлении (по этому пути идут большинство субъектов РФ, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.);
об организации местного самоуправления (Республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская АО);
об основах местного самоуправления (Алтайский край, Калининградская область);
об общих принципах организации местного самоуправления (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области).[56]
В настоящее время законы, касающиеся вопросов организации местного самоуправления, приняты в 86 регионах, вопросов муниципальной службы – в 64, вопросов регистрации уставов муниципальных образований – в 73, вопросов муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва – в 79. Законы, касающиеся финансово-экономических основ местного самоуправления, приняты в 20 регионах, осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении – в 15.[57]
Однако законы субъектов Федерации, изданные в большинстве своем через несколько лет после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г., либо просто повторяют нормы данного Федерального закона, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов «правового сепаратизма» нормы региональных законов идут вразрез с нормами Федерального закона от 28 августа 1995 г., а то и Конституции РФ. Многие проблемы, возникавшие в процессе формирования системы местного самоуправления в России с 1995 г., в значительной степени являлись следствием этого.
Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах РФ, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом.
В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов РФ. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировке названия закона о местном самоуправлении. В субъектах РФ встречаются законы:
о местном самоуправлении (по этому пути идут большинство субъектов РФ, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.);
об организации местного самоуправления (Республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская АО);
об основах местного самоуправления (Алтайский край, Калининградская область);
об общих принципах организации местного самоуправления (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области).[56]
В настоящее время законы, касающиеся вопросов организации местного самоуправления, приняты в 86 регионах, вопросов муниципальной службы – в 64, вопросов регистрации уставов муниципальных образований – в 73, вопросов муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва – в 79. Законы, касающиеся финансово-экономических основ местного самоуправления, приняты в 20 регионах, осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении – в 15.[57]
Однако законы субъектов Федерации, изданные в большинстве своем через несколько лет после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г., либо просто повторяют нормы данного Федерального закона, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов «правового сепаратизма» нормы региональных законов идут вразрез с нормами Федерального закона от 28 августа 1995 г., а то и Конституции РФ. Многие проблемы, возникавшие в процессе формирования системы местного самоуправления в России с 1995 г., в значительной степени являлись следствием этого.
Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах РФ, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом.
Контрольные вопросы
Что понимается под правовыми основами местного самоуправления?
Какое место занимает Европейская хартия местного самоуправления в правовой основе местного самоуправления в Российской Федерации?
Какие нормы о местном самоуправлении содержит Конституция РФ?
Какова на настоящий момент законодательная база местного самоуправления в Российской Федерации?
Охарактеризуйте основные положения Закона о местном самоуправлении 2003 г.
Какие законодательные акты о местном самоуправлении принимаются в субъектах РФ?
Какое место занимает Европейская хартия местного самоуправления в правовой основе местного самоуправления в Российской Федерации?
Какие нормы о местном самоуправлении содержит Конституция РФ?
Какова на настоящий момент законодательная база местного самоуправления в Российской Федерации?
Охарактеризуйте основные положения Закона о местном самоуправлении 2003 г.
Какие законодательные акты о местном самоуправлении принимаются в субъектах РФ?
Глава 6 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие и виды муниципальных образований
Территориальные основы местного самоуправления – совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.
При рассмотрении вопроса о территориальных основах местного самоуправления необходимо определить, на какой территории оно осуществляется.
В любом государстве публичная власть не может осуществляться из единого центра, возникает необходимость передачи управленческих функций на места. Для этого используется так называемое локально-территориальное деление.
Локально-территориальное деление – это разделение территории государства на внутренние локальные территории, в рамках которых осуществляются публично-властные функции и создаются органы публичного (государственного и муниципального) управления.
В иерархии территориальных единиц Российского государства выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие – субъекты РФ, второй – деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.
Административно-территориальная единица есть часть территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны в целом.[58]
Наиболее распространенные виды административно-территориальных единиц – районы, сельсоветы; населенных пунктов – села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.
Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц – муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта Федерации, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то «система муниципальных образований формируется „снизу“, в идеале – в соответствии с потребностями местного населения».[59]
Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах РФ стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.[60] Термин «муниципальное образование» впервые был введен ГК РФ (ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.
Понятие муниципального образования содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г. Это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Таким образом, из законодательного определения отличительными признаками муниципального образования выступают:
– населенная территория;
– осуществление на ней местного самоуправления;
– обособленная муниципальная собственность;
– местный бюджет;
– выборные органы местного самоуправления.
С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.
Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:
– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;
– территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;
– изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
На практике используются два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования образуются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северной Америки. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом от 14 и 22 декабря 1789 г. муниципалитет был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе.
При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.
Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области.
Очевидный недостаток данной модели – отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления по сути превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен «способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению».
Почти в 20 субъектах РФ была сформирована поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, образованными на базе городских и сельских поселений, сельских округов, например в Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях.
Недостатками этой модели являются слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.
Попыткой совместить достоинства этих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа. В результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайский край, Псковская область и др.) после 1995 г. была создана двухуровневая система местного самоуправления, у которой нижним уровнем являются поселения, а верхним – муниципальные районы.
Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Так как Закон о местном самоуправлении 1995 г. не предусматривал возможности создания двухуровневой модели местного самоуправления (хотя и не запрещал ее), на практике вставал вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня.
Кроме того, складывающаяся в условиях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась в существующую налогово-бюджетную систему страны.
На решение всех указанных выше проблем направлен новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. Его базовая идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них.
В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система мест
ного самоуправления. По мнению ученых, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.[61]
Новым законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований, таких как:
– городское поселение;
– сельское поселение;
– муниципальный район;
– городской округ;
– внутригородская территория города федерального значения.
Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.
Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов РФ не являются сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований позволяет одновременно решить как задачу приближения местного самоуправления к населению, так и задачу разъяснения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.
Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципальных образований различное: органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т. е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, будет ли вся территория разграничена между поселениями или к муниципальным районам будут отнесены межселенные земли. Данный вопрос решен в пользу поселений, т. е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, исключая территории городских округов. Поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения допускаются разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает критерии, с учетом которых должны разграничиваться муниципальные образования разного типа:
территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями) могут не включаться в состав территорий поселений;
территории всех поселений, исключая территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);
сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, а данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
При этом к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая
2004 г. N 707-р (с послед. изм.).
Особым видом муниципальных образований являются городские округа. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:
наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;
наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Городскими округами в силу прямого указания закона стали также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.
Что касается последнего вида муниципального образования (внутригородской территории города федерального значения), то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
При рассмотрении вопроса о территориальных основах местного самоуправления необходимо определить, на какой территории оно осуществляется.
В любом государстве публичная власть не может осуществляться из единого центра, возникает необходимость передачи управленческих функций на места. Для этого используется так называемое локально-территориальное деление.
Локально-территориальное деление – это разделение территории государства на внутренние локальные территории, в рамках которых осуществляются публично-властные функции и создаются органы публичного (государственного и муниципального) управления.
В иерархии территориальных единиц Российского государства выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие – субъекты РФ, второй – деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.
Административно-территориальная единица есть часть территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны в целом.[58]
Наиболее распространенные виды административно-территориальных единиц – районы, сельсоветы; населенных пунктов – села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.
Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц – муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта Федерации, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то «система муниципальных образований формируется „снизу“, в идеале – в соответствии с потребностями местного населения».[59]
Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах РФ стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.[60] Термин «муниципальное образование» впервые был введен ГК РФ (ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.
Понятие муниципального образования содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г. Это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Таким образом, из законодательного определения отличительными признаками муниципального образования выступают:
– населенная территория;
– осуществление на ней местного самоуправления;
– обособленная муниципальная собственность;
– местный бюджет;
– выборные органы местного самоуправления.
С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.
Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:
– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;
– территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;
– изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
На практике используются два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования образуются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северной Америки. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом от 14 и 22 декабря 1789 г. муниципалитет был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе.
При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.
Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области.
Очевидный недостаток данной модели – отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления по сути превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен «способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению».
Почти в 20 субъектах РФ была сформирована поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, образованными на базе городских и сельских поселений, сельских округов, например в Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях.
Недостатками этой модели являются слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.
Попыткой совместить достоинства этих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа. В результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайский край, Псковская область и др.) после 1995 г. была создана двухуровневая система местного самоуправления, у которой нижним уровнем являются поселения, а верхним – муниципальные районы.
Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Так как Закон о местном самоуправлении 1995 г. не предусматривал возможности создания двухуровневой модели местного самоуправления (хотя и не запрещал ее), на практике вставал вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня.
Кроме того, складывающаяся в условиях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась в существующую налогово-бюджетную систему страны.
На решение всех указанных выше проблем направлен новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. Его базовая идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них.
В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система мест
ного самоуправления. По мнению ученых, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.[61]
Новым законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований, таких как:
– городское поселение;
– сельское поселение;
– муниципальный район;
– городской округ;
– внутригородская территория города федерального значения.
Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.
Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов РФ не являются сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований позволяет одновременно решить как задачу приближения местного самоуправления к населению, так и задачу разъяснения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.
Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципальных образований различное: органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т. е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, будет ли вся территория разграничена между поселениями или к муниципальным районам будут отнесены межселенные земли. Данный вопрос решен в пользу поселений, т. е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, исключая территории городских округов. Поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения допускаются разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает критерии, с учетом которых должны разграничиваться муниципальные образования разного типа:
территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями) могут не включаться в состав территорий поселений;
территории всех поселений, исключая территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);
сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, а данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
При этом к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая
2004 г. N 707-р (с послед. изм.).
Особым видом муниципальных образований являются городские округа. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:
наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;
наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Городскими округами в силу прямого указания закона стали также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.
Что касается последнего вида муниципального образования (внутригородской территории города федерального значения), то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
§ 2. Создание, объединение и преобразование муниципальных образований, изменение их границ
В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о местном самоуправлении 1995 г. порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и применения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. При этом согласно п. 11 ст. 5 данного Закона субъекты РФ сами осуществляют установление и изменение границ и наименований муниципальных образований. Таким образом, старый закон не определял орган, полномочный принимать решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Фактически данный вопрос самостоятельно решался субъектами Федерации, и, как правило, таким органом признавался законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации. В силу этого границы муниципальных образований обычно устанавливались законами субъектов РФ. Например, Закон Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» закреплял, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц. Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» в качестве границ муниципальных образований определял внешние границы административно-территориальных единиц, вошедших в соответствующее муниципальное образование.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента