Страница:
Закрепление основ местного самоуправления на конституционном уровне позволило разработать и принять законодательный акт, регулирующий местное самоуправление в РСФСР. 6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который открыл новую страницу в истории законодательства России о местном самоуправлении. Этот Закон был определенным шагом назад по сравнению с Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», однако он более соответствовал реалиям того периода. Главными достоинствами нового Закона были достаточно подробное определение структуры местного самоуправления, разграничение компетенции органов местного самоуправления, что позволило применять его непосредственно, без сопутствующих подзаконных нормативных актов.
В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую очередь относятся следующие: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.[47]
Закон 1991 г. о местном самоуправлении предусматривал разработку на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что повлекло за собой развитие местного нормотворчества.
Местное самоуправление в соответствии с Законом 1991 г. осуществлялось через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, а также путем использования форм непосредственной демократии. В законе местные Советы народных депутатов назывались представительными органами власти (без уточнения «государственной»).
Местные Советы народных депутатов должны были функционировать в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах. Исполнительные органы местного самоуправления впервые были названы местными администрациями. Местная администрация была подотчетна Совету и руководилась главой администрации на принципе единоначалия. На практике местные администрации по сути стали преемниками исполкомов. В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР „О местном самоуправлении в РСФСР“» полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.
Принципиально важным моментом Закона стало разграничение полномочий между местным Советом и местной администрацией. Таким образом, впервые в законодательство была заложена идея о том, что представительный орган может решать отнюдь не все вопросы, относящиеся к компетенции данного уровня власти, а только прямо закрепленные за ним. Разграничивались также полномочия органов местного самоуправления различных территорий.
Основной формой деятельности местных Советов признавалась сессия. На сессии решались наиболее важные вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления. В Законе закреплялось, что первая сессия вновь избранного Совета созывается председателем Совета предыдущего созыва не позднее чем в трехнедельный срок после избрания в Совет не менее двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета. Первая сессия вновь образованного Совета созывается в вышеуказанный срок председателем Совета, принявшего решение об образовании нового Совета.
Сессия местного Совета должна была созываться его председателем. При этом предусматривалось, что очередные сессии Совета созываются не реже двух раз в год. Внеочередные сессии Совета могли созываться по инициативе не менее одной трети от числа депутатов, избранных в данный Совет, а также председателя Совета или главы местной администрации не позднее чем в двухнедельный срок.
Сессии Советов проводились в форме пленарных заседаний, а также заседаний постоянных и иных комиссий, депутатских групп, объединенных общей повесткой дня. Продолжительность сессии должна была определяться самим Советом.
Совет наделялся возможностью избирать из числа депутатов постоянные и временные комиссии, которые были призваны осуществлять три главные функции:
1) предварительное рассмотрение вопросов, которые относились к компетенции Совета;
2) реализацию принятых Советом решений;
3) контроль деятельности местных администраций.
В Закон были заложены некоторые механизмы сдержек и противовесов между двумя ветвями власти на местном уровне. Структура местной администрации утверждалась местным Советом по представлению главы администрации.
Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в судебном порядке.
Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решения соответствующего местного Совета в случаях, если решение Совета, по его мнению, противоречило действующему законодательству или другим решениям этого же Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.
Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог бы быть обжалован главой местной администрации в суде или вышестоящем Совете.
Практика реализации данного Закона повлекла за собой ряд изменений в первоначальной концепции. Вызвано это было разными причинами. Как подчеркивает В.А. Васильев, разработчики Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» полагали, что все новые законы должны согласовываться с вышеуказанным. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в организационной части, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.[48]
В качестве примера можно привести Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», который заметно сузил компетенцию местных Советов в области приватизации. Одновременно с Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» действовали и другие законодательные акты, значительно сужающие права местного самоуправления.
Осенью 1991 г. был принят Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации», который практически сдублировал круг полномочий и компетенцию местных Советов.
В силу этого дальнейшее развитие местного самоуправления, основанное на Законе 1991 г. о местном самоуправлении, отличалось определенными противоречиями.
Так, соподчиненность администраций в Законе прямо не предусматривалась, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы такая соподчиненность была фактически восстановлена. 1 ноября 1991 г. V Съезд народных депутатов РФ принял постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», а чуть позже, 25 ноября того же года, Президент РФ подписал Указ «О порядке назначения глав администрации». В соответствии с этими документами главы местной администрации назначались соответствующими главами вышестоящих администраций, что по сути ставило их в подчиненное положение. В дальнейшем эти нормы были развиты в постановлении VII Съезда народных депутатов РФ от 10 декабря 1992 г. «О главах администрации» и Законе РФ от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации». Хотя эти акты не исключали возможности проведения в определенных случаях выборов глав администраций, в большинстве случаев они назначались на должность вышестоящими органами или должностными лицами.[49]
Деятельность местных Советов также подверглась существенным изменениям. Выше уже подчеркивалось, что в 1989 г. численность местных Советов была значительно сокращена. Однако и в сокращенном виде численный состав Советов был очень многочисленным. При этом большинство депутатов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т. е. совмещали депутатскую деятельность с профессиональной. В силу этого постоянно возникали проблемы обеспечения кворума депутатов, принятие решений местных Советов было затруднено. Для решения этой проблемы в постановлении Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР „О местном самоуправлении в РСФСР“» было предусмотрено создание так называемых малых Советов. Численность малых Советов составляла обычно одну десятую от численности всего Совета, т. е. от 7 до 20 человек.
Идея создания малых Советов заключалась в том, чтобы организовать малочисленный орган, способный оперативно реализовывать полномочия местного Совета в период между его сессиями. Вместе с тем некоторые вопросы относились к исключительной компетенции только «большого» Совета. Местный Совет был вправе отменить решения малого Совета на своей сессии.
Дальнейшее развитие местного самоуправления в Российской Федерации еще некоторое время продолжалось по пути реформирования советской системы. 21 апреля были внесены изменения в Конституцию РСФСР. Раздел V Конституции стал именоваться «Местное самоуправление в Российской Федерации». Впервые на конституционном уровне было четко указано, что «местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские – входят в систему местного самоуправления». Таким образом, было окончательно признано, что местные органы власти не только не входят в систему государственной власти, но и представляют собой особый уровень управления обществом – муниципальный.
В конце 1992 – начале 1993 г. в Российской Федерации окончательно сложилась советская система местного самоуправления, базировавшаяся на Законе о местном самоуправлении 1991 г. Возможно, она могла бы просуществовать более длительное время, однако ее крушению способствовали события, развернувшиеся вокруг Президента РФ и Верховного Совета РФ в 1993 г. Борьба, которая велась между законодательной и исполнительной ветвями власти на самом высшем уровне, отразилась и на всех остальных элементах системы государственного и муниципального управления.
Постепенной ломкой советской системы местного самоуправления начался четвертый этап его реформирования. Пребывая в состоянии постоянной конфронтации с Верховным Советом РФ, Президент РФ Б.Н. Ельцин обрушивал свой гнев на всю систему Советов. «Очевидно, – утверждал он на заседании Конституционного совещания, – что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы».[50]
На этом постулате основывались все его указы, подписанные после 21 сентября 1991 г. и касающиеся местного самоуправления. Как отмечает А.Н. Дементьев: «Эти указы постепенно оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливающие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов».[51]
Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» было утверждено временное Положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это положение предполагало, что органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления будут объединяться для решения социально-экономических проблем регионов. Их деятельность должна быть основана на уставе и учредительном договоре, в котором должны быть описаны порядок взаимодействия и механизм взаимоотношений по решению тех или иных проблем.
На деле эти «добровольные» объединения органов государственной власти и органов местного самоуправления стали повсеместно создаваться в приказном порядке и способствовали еще большему подчинению органов местного самоуправления государственной власти.
После ликвидации Верховного Совета РФ та же судьба должна была постигнуть и нижестощие представительные органы, в том числе и местные. Так и произошло.
9 октября 1993 г., т. е. практически сразу после трагических событий начала октября, принимаются одновременно два Указа Президента РФ: N 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению» и N 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Указом N 1617 было предусмотрено, что «деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация» (п. 4).
Аналогичная норма содержалась в Указе Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Ранее назначенные или избранные главы местных администраций должны были впредь именоваться главами местного самоуправления, что должно было обозначить главенствующую роль исполнительной власти на местном уровне. Этим Указом было также утверждено положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Представительными органами становились так называемые «собрания представителей», которые могли именоваться также дума, муниципальный комитет и т. п. Срок их полномочий был определен в два года. Положение предусматривало, что в малочисленных городских и сельских поселениях представительные органы местного самоуправления вообще не формируются, а их полномочия исполняются собраниями, сходами граждан, а также выборным главой местного самоуправления.
В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборными органами местного самоуправления становились собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации), в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек – собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. Положением также предусматривалась возможность создания единого органа местного самоуправления нескольких территорий.
Пунктом 3 Положения предусматривалось, что выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации).
Главе местного самоуправления были переданы все важнейшие полномочия местного самоуправления, в том числе право утверждать структуру местной администрации, подписывать (или не подписывать) решения представительных органов.
Представительные же органы должны были решать достаточно важные вопросы (утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие устава местного самоуправления), однако в большинстве случаев только по согласованию с главой местного самоуправления. Впоследствии перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный в данном Положении, был объявлен исчерпывающим.
Таким образом, имелся явный перекос в сторону исполнительной власти. Учитывая, что главы администраций (местного самоуправления) в основном назначались вышестоящими государственными должностными лицами, можно говорить о том, что в данный период местное самоуправление в Российской Федерации было вновь ликвидировано, произошел возврат к системе местной государственной власти.
Ситуация мало изменилась и после издания Указа Президента РФ от 29 октября 1993 г. N 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», который устанавливал порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, так как большинство глав местного самоуправления (все главы наиболее достаточно крупных территориальных единиц) оставались назначаемыми.
Последняя попытка этого периода реформировать местное самоуправление указным путем была предпринята Президентом РФ 22 декабря 1993 г., когда им был подписан Указ N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», где закреплялись гарантии органов местного самоуправления в отношении формирования муниципальной собственности, устанавливалось право должностных лиц местной администрации (в том числе и главы местного самоуправления) быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления. Также было установлено, что «по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ» (п. 6).
Ситуация конца 1993 г. показала, что самостоятельное местное самоуправление необходимо строить на новой правовой основе. Такой правовой основой должна была стать новая Конституция РФ.
Принятие ее положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Контрольные вопросы
Глава 5 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Международные документы и федеральные нормативные акты
В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую очередь относятся следующие: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.[47]
Закон 1991 г. о местном самоуправлении предусматривал разработку на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что повлекло за собой развитие местного нормотворчества.
Местное самоуправление в соответствии с Законом 1991 г. осуществлялось через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, а также путем использования форм непосредственной демократии. В законе местные Советы народных депутатов назывались представительными органами власти (без уточнения «государственной»).
Местные Советы народных депутатов должны были функционировать в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах. Исполнительные органы местного самоуправления впервые были названы местными администрациями. Местная администрация была подотчетна Совету и руководилась главой администрации на принципе единоначалия. На практике местные администрации по сути стали преемниками исполкомов. В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР „О местном самоуправлении в РСФСР“» полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.
Принципиально важным моментом Закона стало разграничение полномочий между местным Советом и местной администрацией. Таким образом, впервые в законодательство была заложена идея о том, что представительный орган может решать отнюдь не все вопросы, относящиеся к компетенции данного уровня власти, а только прямо закрепленные за ним. Разграничивались также полномочия органов местного самоуправления различных территорий.
Основной формой деятельности местных Советов признавалась сессия. На сессии решались наиболее важные вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления. В Законе закреплялось, что первая сессия вновь избранного Совета созывается председателем Совета предыдущего созыва не позднее чем в трехнедельный срок после избрания в Совет не менее двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета. Первая сессия вновь образованного Совета созывается в вышеуказанный срок председателем Совета, принявшего решение об образовании нового Совета.
Сессия местного Совета должна была созываться его председателем. При этом предусматривалось, что очередные сессии Совета созываются не реже двух раз в год. Внеочередные сессии Совета могли созываться по инициативе не менее одной трети от числа депутатов, избранных в данный Совет, а также председателя Совета или главы местной администрации не позднее чем в двухнедельный срок.
Сессии Советов проводились в форме пленарных заседаний, а также заседаний постоянных и иных комиссий, депутатских групп, объединенных общей повесткой дня. Продолжительность сессии должна была определяться самим Советом.
Совет наделялся возможностью избирать из числа депутатов постоянные и временные комиссии, которые были призваны осуществлять три главные функции:
1) предварительное рассмотрение вопросов, которые относились к компетенции Совета;
2) реализацию принятых Советом решений;
3) контроль деятельности местных администраций.
В Закон были заложены некоторые механизмы сдержек и противовесов между двумя ветвями власти на местном уровне. Структура местной администрации утверждалась местным Советом по представлению главы администрации.
Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в судебном порядке.
Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решения соответствующего местного Совета в случаях, если решение Совета, по его мнению, противоречило действующему законодательству или другим решениям этого же Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.
Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог бы быть обжалован главой местной администрации в суде или вышестоящем Совете.
Практика реализации данного Закона повлекла за собой ряд изменений в первоначальной концепции. Вызвано это было разными причинами. Как подчеркивает В.А. Васильев, разработчики Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» полагали, что все новые законы должны согласовываться с вышеуказанным. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в организационной части, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.[48]
В качестве примера можно привести Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», который заметно сузил компетенцию местных Советов в области приватизации. Одновременно с Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» действовали и другие законодательные акты, значительно сужающие права местного самоуправления.
Осенью 1991 г. был принят Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации», который практически сдублировал круг полномочий и компетенцию местных Советов.
В силу этого дальнейшее развитие местного самоуправления, основанное на Законе 1991 г. о местном самоуправлении, отличалось определенными противоречиями.
Так, соподчиненность администраций в Законе прямо не предусматривалась, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы такая соподчиненность была фактически восстановлена. 1 ноября 1991 г. V Съезд народных депутатов РФ принял постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», а чуть позже, 25 ноября того же года, Президент РФ подписал Указ «О порядке назначения глав администрации». В соответствии с этими документами главы местной администрации назначались соответствующими главами вышестоящих администраций, что по сути ставило их в подчиненное положение. В дальнейшем эти нормы были развиты в постановлении VII Съезда народных депутатов РФ от 10 декабря 1992 г. «О главах администрации» и Законе РФ от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации». Хотя эти акты не исключали возможности проведения в определенных случаях выборов глав администраций, в большинстве случаев они назначались на должность вышестоящими органами или должностными лицами.[49]
Деятельность местных Советов также подверглась существенным изменениям. Выше уже подчеркивалось, что в 1989 г. численность местных Советов была значительно сокращена. Однако и в сокращенном виде численный состав Советов был очень многочисленным. При этом большинство депутатов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т. е. совмещали депутатскую деятельность с профессиональной. В силу этого постоянно возникали проблемы обеспечения кворума депутатов, принятие решений местных Советов было затруднено. Для решения этой проблемы в постановлении Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР „О местном самоуправлении в РСФСР“» было предусмотрено создание так называемых малых Советов. Численность малых Советов составляла обычно одну десятую от численности всего Совета, т. е. от 7 до 20 человек.
Идея создания малых Советов заключалась в том, чтобы организовать малочисленный орган, способный оперативно реализовывать полномочия местного Совета в период между его сессиями. Вместе с тем некоторые вопросы относились к исключительной компетенции только «большого» Совета. Местный Совет был вправе отменить решения малого Совета на своей сессии.
Дальнейшее развитие местного самоуправления в Российской Федерации еще некоторое время продолжалось по пути реформирования советской системы. 21 апреля были внесены изменения в Конституцию РСФСР. Раздел V Конституции стал именоваться «Местное самоуправление в Российской Федерации». Впервые на конституционном уровне было четко указано, что «местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские – входят в систему местного самоуправления». Таким образом, было окончательно признано, что местные органы власти не только не входят в систему государственной власти, но и представляют собой особый уровень управления обществом – муниципальный.
В конце 1992 – начале 1993 г. в Российской Федерации окончательно сложилась советская система местного самоуправления, базировавшаяся на Законе о местном самоуправлении 1991 г. Возможно, она могла бы просуществовать более длительное время, однако ее крушению способствовали события, развернувшиеся вокруг Президента РФ и Верховного Совета РФ в 1993 г. Борьба, которая велась между законодательной и исполнительной ветвями власти на самом высшем уровне, отразилась и на всех остальных элементах системы государственного и муниципального управления.
Постепенной ломкой советской системы местного самоуправления начался четвертый этап его реформирования. Пребывая в состоянии постоянной конфронтации с Верховным Советом РФ, Президент РФ Б.Н. Ельцин обрушивал свой гнев на всю систему Советов. «Очевидно, – утверждал он на заседании Конституционного совещания, – что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы».[50]
На этом постулате основывались все его указы, подписанные после 21 сентября 1991 г. и касающиеся местного самоуправления. Как отмечает А.Н. Дементьев: «Эти указы постепенно оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливающие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов».[51]
Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» было утверждено временное Положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это положение предполагало, что органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления будут объединяться для решения социально-экономических проблем регионов. Их деятельность должна быть основана на уставе и учредительном договоре, в котором должны быть описаны порядок взаимодействия и механизм взаимоотношений по решению тех или иных проблем.
На деле эти «добровольные» объединения органов государственной власти и органов местного самоуправления стали повсеместно создаваться в приказном порядке и способствовали еще большему подчинению органов местного самоуправления государственной власти.
После ликвидации Верховного Совета РФ та же судьба должна была постигнуть и нижестощие представительные органы, в том числе и местные. Так и произошло.
9 октября 1993 г., т. е. практически сразу после трагических событий начала октября, принимаются одновременно два Указа Президента РФ: N 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению» и N 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Указом N 1617 было предусмотрено, что «деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация» (п. 4).
Аналогичная норма содержалась в Указе Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Ранее назначенные или избранные главы местных администраций должны были впредь именоваться главами местного самоуправления, что должно было обозначить главенствующую роль исполнительной власти на местном уровне. Этим Указом было также утверждено положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Представительными органами становились так называемые «собрания представителей», которые могли именоваться также дума, муниципальный комитет и т. п. Срок их полномочий был определен в два года. Положение предусматривало, что в малочисленных городских и сельских поселениях представительные органы местного самоуправления вообще не формируются, а их полномочия исполняются собраниями, сходами граждан, а также выборным главой местного самоуправления.
В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборными органами местного самоуправления становились собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации), в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек – собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. Положением также предусматривалась возможность создания единого органа местного самоуправления нескольких территорий.
Пунктом 3 Положения предусматривалось, что выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации).
Главе местного самоуправления были переданы все важнейшие полномочия местного самоуправления, в том числе право утверждать структуру местной администрации, подписывать (или не подписывать) решения представительных органов.
Представительные же органы должны были решать достаточно важные вопросы (утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие устава местного самоуправления), однако в большинстве случаев только по согласованию с главой местного самоуправления. Впоследствии перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный в данном Положении, был объявлен исчерпывающим.
Таким образом, имелся явный перекос в сторону исполнительной власти. Учитывая, что главы администраций (местного самоуправления) в основном назначались вышестоящими государственными должностными лицами, можно говорить о том, что в данный период местное самоуправление в Российской Федерации было вновь ликвидировано, произошел возврат к системе местной государственной власти.
Ситуация мало изменилась и после издания Указа Президента РФ от 29 октября 1993 г. N 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», который устанавливал порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, так как большинство глав местного самоуправления (все главы наиболее достаточно крупных территориальных единиц) оставались назначаемыми.
Последняя попытка этого периода реформировать местное самоуправление указным путем была предпринята Президентом РФ 22 декабря 1993 г., когда им был подписан Указ N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», где закреплялись гарантии органов местного самоуправления в отношении формирования муниципальной собственности, устанавливалось право должностных лиц местной администрации (в том числе и главы местного самоуправления) быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления. Также было установлено, что «по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ» (п. 6).
Ситуация конца 1993 г. показала, что самостоятельное местное самоуправление необходимо строить на новой правовой основе. Такой правовой основой должна была стать новая Конституция РФ.
Принятие ее положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Контрольные вопросы
Назовите основные теории местного самоуправления.
В чем отличие государственной и общественной теорий местного самоуправления?
Назовите основные этапы развития местного самоуправления в дореволюционной России.
На каких уровнях осуществлялось земское самоуправление?
Какие органы осуществляли земское самоуправление? Как они формировались?
Чем характеризовалась система местного управления в советское время?
Какие попытки реформирования советской системы были предприняты в 80-е гг. XX в.?
Охарактеризуйте основные положения Закона РСФСР «О местном самоуправлении» 1991 г.
Как развивалось местное самоуправление в Российской Федерации в период до принятия Конституции 1993 г.?
В чем отличие государственной и общественной теорий местного самоуправления?
Назовите основные этапы развития местного самоуправления в дореволюционной России.
На каких уровнях осуществлялось земское самоуправление?
Какие органы осуществляли земское самоуправление? Как они формировались?
Чем характеризовалась система местного управления в советское время?
Какие попытки реформирования советской системы были предприняты в 80-е гг. XX в.?
Охарактеризуйте основные положения Закона РСФСР «О местном самоуправлении» 1991 г.
Как развивалось местное самоуправление в Российской Федерации в период до принятия Конституции 1993 г.?
Глава 5 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Международные документы и федеральные нормативные акты
Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют международно-правовые акты, Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.
Под местным самоуправлением в Хартии понимаются право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления:
основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;
органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
публичная власть, как правило, должна осуществляться преимущественно органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;
предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;
при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;
в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно и в соответствующей форме проводятся консультации;
при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, например путем проведения референдума там, где это позволяет закон;
без ущерба для общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;
условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;
условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;
На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.
Под местным самоуправлением в Хартии понимаются право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления:
основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;
органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
публичная власть, как правило, должна осуществляться преимущественно органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;
предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;
при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;
в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно и в соответствующей форме проводятся консультации;
при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, например путем проведения референдума там, где это позволяет закон;
без ущерба для общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;
условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;
условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;