Страница:
любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права;
любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных законом. Любой административный контроль деятельности органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. Административный контроль над органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство призвано защитить;
органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по закону полномочиям. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следить, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;
защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;
предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финан
сирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно вредить свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;
для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;
местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;
местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств;
органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.
Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.
К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994 г.
Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. Здесь следует отметить, что в период 1992–1993 гг. разрабатывалось и существовало сразу несколько проектов конституций. Анализируя эти законопроекты, можно увидеть различные концепции местного самоуправления, основанные как на объективно разных подходах к местному самоуправлению, так и на различных субъективных факторах.
Так, некоторые авторы исходили из идеи разделения местного самоуправления и местной власти, указывая, что местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория – это местное сообщество, которое реализует себя через два канала: через представительные и исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление».[52] В силу этого соответствующую главу предполагалось назвать «Местная власть и самоуправление».
В различных проектах конституции данный раздел также предлагалось именовать следующим образом: «Основы местного самоуправления» (проект, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ), «Местное самоуправление» (проект рабочей группы под руководством С.М. Шахрая), «Муниципальное самоуправление» (проект А.А. Собчака), «Местные Советы народных депутатов и местное самоуправление» (проект группы народных депутатов РФ).
Проекты, подготовленные народными депутатами, в силу очевидных причин провозглашали главными органами местного самоуправления местные Советы. Другие проекты полностью отказывались от советской системы самоуправления. Именно такой подход был заложен в президентский проект Конституции РФ, который и был принят на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.
Принятие новой Конституции РФ положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Термин «местное самоуправление» получил статус конституционного, он используется в ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и других Конституции РФ. Тем не менее нигде в Конституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.
Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией способов реализации публичной власти в Российской Федерации.
Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.
Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не имеют права вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.
Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не контролируются государством при решении вопросов местного значения.
Отдельная глава Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.
В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.
Конституция прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:
владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;
формирование, утверждение и использование местного бюджета;
установление местных налогов и сборов;
осуществление охраны общественного порядка.
В Конституции не приводится исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.
В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т. е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта РФ не может противоречить федеральному закону.
Таким образом, в структуре законодательной основы местного самоуправления можно выделить два уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов.
Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В законе дается определение основных понятий местного самоуправления, таких как муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т. д. Закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.
Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 г. позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако отсутствие финансовой, а зачастую и организационной самостоятельности муниципальной власти не дает возможности говорить о решении задачи формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят 6 октября 2003 г.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал существование одноуровневой модели местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправлении 1995 г. за некоторыми исключениями не допускал различий между муниципальными образованиями. Новый Закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т. е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.
Особенностью Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение можно только приветствовать. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.
Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время принципу административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями».
Закон о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.
Существенным изменениям подверглись и организационные основы местного самоуправления. Если Закон о местном самоуправлении 1995 г. был «открытым», допуская существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то Закон о местном самоуправлении 2003 г. резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Он, в частности, очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления (вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации).
В связи с этим можно отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. по сути не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка его решить, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти над реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере.
Первоначально было намечено, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. в полной мере вступит в силу 1 января 2006 г. Однако, как уже указывалось выше, серьезные финансовые, организационные и правовые проблемы вынудили перенести дату полноценного начала функционирования новой модели местного самоуправления на 1 января 2009 г.
В то же время часть норм Закона о местном самоуправлении 2003 г. вступила в силу с момента опубликования (он был опубликован в «Российской газете» 8 октября 2003 г.), другие – несколько позже, но также действуют уже в настоящее время.
С 1 января 2009 г. утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию местного самоуправления. Это Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с послед. изм.) и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.). Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. силу сохранили его ст. 49–76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и ст. 80–86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления). Второй законодательный акт развивает положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с послед. изм.).
Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха – в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне» (с послед. изм.), в сфере образования – в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (с послед. изм.) и т. д.
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с послед. изм.), а также постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 572-11 ГД «О ходе исполнения Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению»; среди постановлений Правительства РФ – постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» (с послед. изм.); постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» (с послед. изм.); постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (с послед. изм.); постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления».
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в различных актах федеральных министерств и ведомств.
Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда РФ.
Решения Конституционного Суда РФ представляют собой особую разновидность актов судебной власти, выносимых Конституционным Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении конституционных споров. В них получают официальное закрепление выводы Конституционного Суда по всем возникшим в ходе процесса материально-правовым и процессуально-правовым вопросам.
Сложным является дискутируемый в юридической науке вопрос о правовой силе решений Конституционного Суда. Одни авторы признают их в качестве источников российского права (В.А. Туманов, Б.С. Эбзеев, М.С. Саликов и др.), другие это отрицают (Н.А. Богданов, Т.Г. Морщакова, Т.Я. Хабриева и др.).
Представляется, что имеются достаточные основания для признания решений Конституционного Суда источниками права. Как справедливо указывает В.А. Кряжков, Конституционный Суд нередко выступает в роли «негативного» законодателя: он выбраковывает дефектные правовые нормы из правовой системы.[53] Так, согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с послед. изм.) акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В данном случае Конституционный Суд не выступает в роли законодателя, не подменяет его: он не отменяет закон де-юре. Однако де-факто закон отменяется.[54]
Кроме того, Конституционный Суд не только отменяет нормы закона, но и создает новые, в том числе и конституционные. Теоретически толкование не должно создавать новых самостоятельных конституционных норм. Однако, как отмечает В.А. Туманов, «всякий раз, когда речь идет не об элементарных способах толкования (например, логическом, семантическом), оно, очевидно, не оставляет норму в первозданном виде и может достаточно существенно модифицировать ее».[55]
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление. В этой связи можно назвать постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (с изм. от 22 апреля 1996 г.)»; постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»; постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области „О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области“ в связи с запросом Челябинского областного суда»; постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. „Об органах исполнительной власти в Республике Коми“»; постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике“»; постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. „О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области“»; постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“ и Закона Корякского автономного округа „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе“ в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева», а также ряд других.
любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных законом. Любой административный контроль деятельности органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. Административный контроль над органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство призвано защитить;
органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по закону полномочиям. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следить, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;
защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;
предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финан
сирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно вредить свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;
для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;
местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;
местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств;
органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.
Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.
К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994 г.
Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. Здесь следует отметить, что в период 1992–1993 гг. разрабатывалось и существовало сразу несколько проектов конституций. Анализируя эти законопроекты, можно увидеть различные концепции местного самоуправления, основанные как на объективно разных подходах к местному самоуправлению, так и на различных субъективных факторах.
Так, некоторые авторы исходили из идеи разделения местного самоуправления и местной власти, указывая, что местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория – это местное сообщество, которое реализует себя через два канала: через представительные и исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление».[52] В силу этого соответствующую главу предполагалось назвать «Местная власть и самоуправление».
В различных проектах конституции данный раздел также предлагалось именовать следующим образом: «Основы местного самоуправления» (проект, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ), «Местное самоуправление» (проект рабочей группы под руководством С.М. Шахрая), «Муниципальное самоуправление» (проект А.А. Собчака), «Местные Советы народных депутатов и местное самоуправление» (проект группы народных депутатов РФ).
Проекты, подготовленные народными депутатами, в силу очевидных причин провозглашали главными органами местного самоуправления местные Советы. Другие проекты полностью отказывались от советской системы самоуправления. Именно такой подход был заложен в президентский проект Конституции РФ, который и был принят на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.
Принятие новой Конституции РФ положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Термин «местное самоуправление» получил статус конституционного, он используется в ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и других Конституции РФ. Тем не менее нигде в Конституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.
Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией способов реализации публичной власти в Российской Федерации.
Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.
Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не имеют права вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.
Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не контролируются государством при решении вопросов местного значения.
Отдельная глава Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.
В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.
Конституция прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:
владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;
формирование, утверждение и использование местного бюджета;
установление местных налогов и сборов;
осуществление охраны общественного порядка.
В Конституции не приводится исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.
В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т. е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта РФ не может противоречить федеральному закону.
Таким образом, в структуре законодательной основы местного самоуправления можно выделить два уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов.
Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В законе дается определение основных понятий местного самоуправления, таких как муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т. д. Закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.
Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 г. позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако отсутствие финансовой, а зачастую и организационной самостоятельности муниципальной власти не дает возможности говорить о решении задачи формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят 6 октября 2003 г.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал существование одноуровневой модели местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправлении 1995 г. за некоторыми исключениями не допускал различий между муниципальными образованиями. Новый Закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т. е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.
Особенностью Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение можно только приветствовать. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.
Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время принципу административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями».
Закон о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.
Существенным изменениям подверглись и организационные основы местного самоуправления. Если Закон о местном самоуправлении 1995 г. был «открытым», допуская существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то Закон о местном самоуправлении 2003 г. резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Он, в частности, очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления (вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации).
В связи с этим можно отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. по сути не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка его решить, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти над реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере.
Первоначально было намечено, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. в полной мере вступит в силу 1 января 2006 г. Однако, как уже указывалось выше, серьезные финансовые, организационные и правовые проблемы вынудили перенести дату полноценного начала функционирования новой модели местного самоуправления на 1 января 2009 г.
В то же время часть норм Закона о местном самоуправлении 2003 г. вступила в силу с момента опубликования (он был опубликован в «Российской газете» 8 октября 2003 г.), другие – несколько позже, но также действуют уже в настоящее время.
С 1 января 2009 г. утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию местного самоуправления. Это Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с послед. изм.) и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.). Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. силу сохранили его ст. 49–76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и ст. 80–86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления). Второй законодательный акт развивает положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с послед. изм.).
Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха – в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне» (с послед. изм.), в сфере образования – в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (с послед. изм.) и т. д.
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с послед. изм.), а также постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 572-11 ГД «О ходе исполнения Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению»; среди постановлений Правительства РФ – постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» (с послед. изм.); постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» (с послед. изм.); постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (с послед. изм.); постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления».
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в различных актах федеральных министерств и ведомств.
Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда РФ.
Решения Конституционного Суда РФ представляют собой особую разновидность актов судебной власти, выносимых Конституционным Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении конституционных споров. В них получают официальное закрепление выводы Конституционного Суда по всем возникшим в ходе процесса материально-правовым и процессуально-правовым вопросам.
Сложным является дискутируемый в юридической науке вопрос о правовой силе решений Конституционного Суда. Одни авторы признают их в качестве источников российского права (В.А. Туманов, Б.С. Эбзеев, М.С. Саликов и др.), другие это отрицают (Н.А. Богданов, Т.Г. Морщакова, Т.Я. Хабриева и др.).
Представляется, что имеются достаточные основания для признания решений Конституционного Суда источниками права. Как справедливо указывает В.А. Кряжков, Конституционный Суд нередко выступает в роли «негативного» законодателя: он выбраковывает дефектные правовые нормы из правовой системы.[53] Так, согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с послед. изм.) акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В данном случае Конституционный Суд не выступает в роли законодателя, не подменяет его: он не отменяет закон де-юре. Однако де-факто закон отменяется.[54]
Кроме того, Конституционный Суд не только отменяет нормы закона, но и создает новые, в том числе и конституционные. Теоретически толкование не должно создавать новых самостоятельных конституционных норм. Однако, как отмечает В.А. Туманов, «всякий раз, когда речь идет не об элементарных способах толкования (например, логическом, семантическом), оно, очевидно, не оставляет норму в первозданном виде и может достаточно существенно модифицировать ее».[55]
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление. В этой связи можно назвать постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (с изм. от 22 апреля 1996 г.)»; постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»; постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области „О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области“ в связи с запросом Челябинского областного суда»; постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. „Об органах исполнительной власти в Республике Коми“»; постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике“»; постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. „О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области“»; постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“ и Закона Корякского автономного округа „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе“ в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева», а также ряд других.