Владимир Александрович Галанов. Логистика государственных закупок: учебное пособие

В. А. Галанов, О. А. Гришина, С. Р. Шибаев
Логистика государственных закупок: учебно-методическое пособие

   Рекомендовано в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям и направлениям подготовки бакалавриата и магистратуры, а также слушателей программ МВА

Введение

   Государственные закупки и все другие процессы, связанные с ними, которые в совокупности можно называть государственной логистикой, есть достаточно сложная и весьма специфическая область современного рынка в силу их именно государственного характера, который отличен от частного характера иных участников рынка, поскольку в сфере государственных закупок эквивалентность рыночных отношений имеет неполный характер, выражающийся в том, что расходы государства экономически не связаны с его доходами, которые в основном есть налоговые поступления, не зависящие от закупочной деятельности государственных организаций.
   Эту же ключевую идею можно выразить и иначе. Государственная организация есть не частный участник рынка, как все остальные его участники, а лишь представитель государства на рынке. Только государство есть собственник всего того имущества и денежных средств, которыми располагает государственная организация. Поэтому государственная организация «лично» никак не заинтересована в том или ином своем рыночном поведении, как это свойственно любому частному участнику рынка.
   Указанная особенность действий государственной организации на рынке и, соответственно, всего процесса государственных закупок вызывает необходимость создания особых государственных механизмов их организации и управления ими, главной сутью которых должно быть достижение их внутреннего рыночного, или конкурентного, характера, а не только внешней рыночной формы, состоящей в обычном формальном акте купли-продажи каких-то товаров. В данном случае уже само государство должно обеспечить экономическую обоснованность (эквивалентность) обмена своих денежных доходов на товары частных лиц и организаций, что и требует создания и функционирования целостной системы государственных закупок на основе государственных заказов, или в более общем обозначении – государственной логистической системы, или просто – государственной логистики.
   Данное пособие посвящено рассмотрению всех основных вопросов, связанных с существованием государственной системы закупок и всей государственной логистики в целом. Российская практика таких закупок основывается на ряде законов. Законодательными основами системы госзакупок в Российской Федерации являются:
   • Гражданский кодекс РФ;
   • Федеральный закон от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
   • Бюджетный кодекс РФ;
   • антимонопольное законодательство.
   В целях лучшего усвоения учебного материала все основные его положения иллюстрируются схемами, таблицами и графиками.

Глава 1
Управление государственной собственностью на рынке

1.1. Основы управления государственной собственностью

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

   Управление – это обеспечение функционирования предмета человеческой деятельности как объекта, состоящего из частей.
   Управление государственной собственностью есть государственные отношения по поводу выработки целей и организации функционирования государственных организаций, в которых сосредоточена государственная собственность.
   Управление государственной собственностью есть единство управления портфелем государственной собственности и процессами перераспределения стоимости совокупного общественного продукта, и прежде всего прибавочной стоимости.
   Цели управления государственной собственностью:
   • политические цели;
   • общественные государственные цели.
   Организация управления государственной собственностью включает:
   • организацию управления государственными организациями как хозяйствующими субъектами;
   • организацию управления денежными ресурсами государства.
 
   Управление государственной собственностью как процесс. Управление чем-то как процесс, в том числе и как процесс управления государственной собственностью, – это обеспечение функционирования целого как единства составляющих его частей. Управление есть всегда единство управления целым и его частями. Управление частью, а не целым всегда учитывает, как это скажется на других частях этого же целого. Когда часть управляется собой как каким-то целым, она исходит только из своих интересов. Когда управляют частью, то исходят из интересов, которые находятся вне интересов этой части, но которые могут и совпадать с интересами части.
   Существо процесса управления вообще состоит в постановке цели и организации процесса ее достижения с точки зрения последовательности действий, сроков, создания необходимых условий для работы и т. п. Управление, с одной стороны, составляет часть любой конкретной человеческой деятельности, а с другой – в случае управления коллективами людей есть специфический вид конкретного труда («управленческого» труда), который закрепляется за определенными членами соответствующего коллектива людей (рис. 1).

Рис. 1. Составные части управления государственной собственностью

   Организация человеческой деятельности как составная часть процесса управления представляет собой организацию связей между людьми, или взаимодействие многих видов конкретной деятельности как единого, целого процесса. Организация чего-то как процесс – это всегда есть формирование целого из каких-то частей.
   Управление есть неотъемлемый элемент любого процесса труда, особенно коллективного. Если труд организован по-капиталистически, то таковым является и процесс управления им.
   Управление в материальном производстве – это составная часть процесса труда как процесса производства материальных благ или услуг. Управление в производстве есть единство управления вещами и людьми. Цель управления – создание новых материальных благ.
   Управление в обществе – это управление только людьми (лицами, организациями). Здесь цель управления – сохранение общества как целого. Это управление всеми сторонами общества, а не только экономикой. Это внешнее управление по отношению к части целого.
   Действительное государственное управление – это целевое управление обществом, всеми сторонами его жизни, включая и управление самим материальным производством, но только со стороны «властной» части этого общества. В этом заключается противоречивость государственного управления, которая распространяется на все аспекты государственного управления.
   Если речь идет о государственном управлении, то последнее означает управление людьми как членами данного общества, а не только как производителями тех или иных благ (капитала). Государственное управление людьми означает не только прямое управление ими со стороны соответствующих органов государственной власти, но и управление (организацию, упорядочение) взаимоотношениями между людьми, осуществляемое без непосредственного участия самого государства.
   Государственное управление есть всегда какое-то целенаправленное воздействие государства посредством имеющихся в его распоряжении инструментов этого воздействия непосредственно (прямо) или опосредованно (через юридических лиц) на своих граждан.
   Функционально управление государственной собственностью – это система всевозможных отношений между различными субъектами (субъектами и менеджерами) по поводу организации и целей формирования и использования объектов государственной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих интересов общества и государства.
   Понятие государственной собственности имеет двоякий смысл: как отношений собственности и как объектов собственности. В качестве последних государственная собственность является объектом управления со стороны разнообразных государственных организаций, и в этом своем качестве она есть портфель собственности.
   Портфель государственной собственности – это государственная собственность как объект управления (рис. 2).

Рис. 2. Стороны понятия государственной собственности

   При управлении государственной собственностью, как и любым сложным объектом управления, должен быть задействован комплексный подход, т. е. одновременно должны осуществляться целевая, воспроизводственная, системная и функциональная составляющие процесса управления.
   При управлении государственной собственностью реализуется система управленческих действий, включающая прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль и т. д. При этом могут быть использованы административные, экономические и другие методы управления.
   Управление государственной собственностью как управление собственностью общества вообще. Что обычно опускается, так это то, что любое управление собственностью есть единство управления и вещами, и людьми. Собственность как отношение принадлежности вещи означает необходимость управление ею как некими внешними человеку объектами, прежде всего вещами. Собственность как отношение между людьми требует управления последними как собственниками. Управление государственной собственностью есть не только управление самими ее вещественными носителями в соответствии с их назначением и ролью, но и управление всеми процессами ее формирования и использования, в основе которых лежат процессы перераспределения частной собственности в пользу государства на принудительной или рыночной основе.
   По этой причине управление государственной собственностью есть одновременно и опосредованная форма управления отношениями частной собственности со стороны государства.
   Управляя своей собственностью, государство тем самым управляет в различных формах всеми остальными существующими в данном обществе видами юридической частной собственности, как бы они ни назывались. Это во всех случаях есть не непосредственное управление частной собственностью, поскольку последняя непосредственно управляется самими частными собственниками. Управленческая функция государственной собственности по отношению к частной собственности проявляется:
   • в количественных аспектах управления, которые связаны с размерами государственной собственности относительно размеров частной собственности в обществе; количественные размеры государственной собственности напрямую влияют на границы управления частной собственностью ее непосредственными владельцами;
   • качественных аспектах управления, которые определяются ролью государственного аппарата в регулировании отношений собственности в данной стране.
   Управление вещами как собственностью может быть правильным, целесообразным, своевременным или быть расточительным, бессмысленным. Управление людьми как частными собственниками посредством государственной собственности призвано сглаживать те объективные социально-экономические противоречия, которые появляются в современном обществе под действием имманентных законов развития частной собственности на капитал.
   Двойственность управления государственной собственностью. За всеми внешними атрибутами управления государственной собственности как какими-то вещами (имуществом) на самом деле скрывается общественный характер управления частью прибавочного продукта общества (вместе с другими обобществляемыми частями общественного продукта), присваиваемой государством. Степень «общественности» государственного управления в конечном счете зависит от степени «демократичности» самого государства и проявляется, с одной стороны, в степени рыночности всех процессов формирования и использования портфеля государственной собственности, а с другой стороны, в уровне имеющейся на данный момент времени коррупции, т. е. экономическом явлении обратного частного присвоения государственной собственности вне процесса использования ее на государственные цели.
   Таким образом, с экономической точки зрения управление государственной собственностью – это управление со стороны государства процессом использования прибавочного продукта, или обобществляемой частью общественного продукта, в государственных интересах. В то же время частный собственник (человек или организация) управляет присваиваемым им прибавочным продуктом в своих собственных (индивидуальных, корпоративных) интересах (рис. 3).

Рис. 3. Сущностные аспекты управления государственной собственностью

   Цели управления государственной собственностью. Управление, осуществляемое человеком, всегда имеет целевой характер. Цель – неотъемлемая составная часть процесса управления как сознательной человеческой деятельности. Противоположностью управления является состояние беспорядка, хаоса, т. е. такого рода деятельности (действий), которая не имеет какой-то видимой, ощущаемой человеком цели.
   Управление пронизывает любую осознанную деятельность человека, что бы она из себя ни представляла, и именно сам факт осознания того, что человек делает, и есть его цель.
   Цель любого управления всегда субъективна, поскольку связана с конкретным человеком, и объективна, поскольку человек всегда есть член общества. Человек ставит только такие цели и достигает только таких целей, которые осуществимы в данном обществе.
   Однако особое значение имеет управление прибавочным продуктом в обществе, поскольку в отличие от необходимого продукта его назначение материально никак не обозначено, а потому потенциально может быть совершенно любым, что и проявляется в самых неразумных направлениях употребления прибавочной стоимости (прибыли) частными лицами в виде покупки предметов роскоши или простого ее «растранжиривания».
   Та часть прибавочного продукта общества, которая формирует портфель государственной собственности, тоже не имеет материального предназначения, но в этом состоит и ее достоинство, ибо государство совершенно свободно в выборе направлений использования концентрируемой у него собственности. Но это лишь «мнимая» свобода. Государство есть форма существования более общих целей (общего интереса) по сравнению с частными целями любого отдельного лица, а потому и государственная собственность должна быть нацелена только на их удовлетворение. Проблема только состоит в том, что представляет собой это более общий интерес.
   Исходя из сути государства существуют две разновидности его общих (государственных) целей:
   • политические цели – цели удержания государственной власти со стороны властных лиц, т. е. круга лиц, которые контролируют государственную власть;
   • общественные государственные цели – цели сохранения и развития общества, существующего в определенной государственной форме (рис. 4).
   В свою очередь, политические цели управления портфелем государственной собственности состоят из двух групп целей:
   • базисные цели – обеспечение функционирования всех государственных организаций, ибо без их работы нет и государства;
   • властные цели – получение властными лицами тех или иных выгод от контроля над властью.

Рис. 4. Типы целей управления государственной собственностью

   Общественные цели государства тоже имеют два подуровня. Первый подуровень состоит в том, что если само существование государственной формы общества есть объективная необходимость, то в этом смысле государственные цели есть всегда общественные цели. Второй подуровень состоит в том, что общество отлично от государства, а потому у него есть собственные цели, не зависящие от наличия или отсутствия государственной формы его существования. Именно такого рода общественные цели и составляют вторую группу государственных целей. Противоречивость этих общественных целей состоит в том, что они существуют не сами по себе, а в условиях государственной формы существования общества, только в оболочке государственных целей, т. е. тоже только как государственные цели, но только особого рода, отличные от целей сохранения и содержания самой государственной власти.
   Проблема общественных целей государства возникает только в том случае, когда размер присваиваемого государством прибавочного продукта превышает тот его уровень, который необходим для достижения первой группы целей его, т. е. когда у государства возникает излишек собственности (денег, имущества) по сравнению с тем, что требуется для содержания самого государства и удовлетворения запросов властных лиц. Такое, во-первых, имеет место лишь при достаточно высоком уровне развития производительности труда в обществе, а во-вторых, только в мирное время, когда государство не находится в состоянии войны с другими государствами.

1.2. Цели государственного управления собственностью

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

   Цели государства выступают как общественные цели и как цели частных лиц.
   Общественные цели государства вытекают из его общественной формы.
   Частные цели государства есть результат наличия власти у государственных лиц.
   Общественные цели современного государства:
   • поддержание бедных членов общества;
   • содержание нетрудоспособных членов общества;
   • участие в процессе развития науки, прежде всего фундаментальной науки;
   • участие в формировании человеческой личности посредством процессов воспитания, образования, развития культуры (искусства) и поддержания здоровья;
   • участие в процессах производства товаров и услуг при отсутствии частного интереса или невозможности его допуска к производству.
   Политические цели государства есть единство общественных и частных целей.
   Политические цели как частные цели есть субъективные цели властвующих лиц.
   Цели и интересы управления государственной собственностью есть особого рода единство целей и интересов:
   • общества в целом;
   • властных лиц;
   • работников государственных организаций.
 
   Основополагающий состав целей государства. Государство есть та всеобщая связь, которая объединяет всех его обособленных граждан и все организации в единое целое (общество), но делает это принудительно, независимо от их воли и желания. По этой причине цели государства одновременно и являются, и не являются целями объединенных в нем лиц (людей). В той мере, в какой людей удовлетворяет их собственное государство, цели последнего есть одновременно и цели его граждан. В той мере, в какой люди недовольны своим государством, их цели расходятся с целями государства.
   Иначе говоря, цели государства и цели составляющих его частных лиц всегда в чем-то совпадают, а в чем-то не совпадают. Без такого совпадения существование государства было бы невозможно, поскольку общество его просто не создало бы. Но поскольку государство не есть каждое отдельное лицо, постольку их цели обязательно различаются (рис. 5).

Рис. 5. Состав субъектных целей управления государственной собственностью

   Цели государства могут быть отличны от целей общества. В этом случае речь идет о существовании каких-то общих для всех частных лиц, или общественных, целях и способах их выражения.
   Нельзя исходить из того, что у государства есть какие-то особые цели, которых нет у общества или частных лиц. Цели государства всегда есть только цели частных лиц и общества, других целей у него нет просто по определению самого государства.
   Другое дело, что в обществе всегда есть цели, которые отсутствуют у государства либо в данный момент (например, они еще не осознаны), либо по причинам их противоположности между самими членами общества (например, противоположные цели богатых и бедных граждан). В последнем случае государство объективно не может иметь взаимоисключающие, противоположные цели и должно выбирать, чьи (какие) цели оно будет защищать.
   Государство не есть само общество, а лишь определенная форма его организации и управления. Следовательно, цели государства и общества также могут совпадать и не совпадать. В учебной и научной литературе обычно смешивают (не различают) цели государства и цели общества, т. е. фактически отождествляют их. Но такое отождествление целей государства с целями общества есть, по сути, сокрытие его действительных целей, практически реализуемых в деятельности государства как органа управления обществом.
   Общество совершенно неоднородно, поэтому и государство, естественно, по-разному отражает интересы тех или иных слоев общества.
   Отождествление целей государства и всего общества неверно уже потому, что государство призвано защищать право собственности одних членов общества от притязаний других членов общества. Собственность во многих странах мира распределена между членами общества обычно крайне неравномерно. Государство защищает собственность одних своих граждан от других своих же граждан, а потому его цели неизбежно отличаются от целей последних, они противоположны друг другу.
   Общественные цели государства. По мере того как усиливаются процессы государственного перераспределения частной собственности между всеми членами общества, государство все в большей степени начинает отражать и интересы многих других членов общества, а не только относительно небольшой его части.
   Состав общественных целей государства в настоящее время включает общественные цели, связанные с поддержанием и развитием представляемого им общества:
   • поддержание бедных членов общества;
   • содержание нетрудоспособных членов общества;
   • участие в процессе развития науки, прежде всего фундаментальной науки;
   • участие в формировании человеческой личности через процессы воспитания, образования, развития культуры (искусства) и поддержание здоровья;
   • участие в процессах производства товаров и услуг (при отсутствии частного производства) на нерыночных основах (рис. 6).

Рис. 6. Важнейшие общественные цели управления государственной собственностью

   Общественные цели, на которые государство в тех или иных пределах использует имеющийся у него прибавочный продукт, в своей основе совершенно не зависят от того, имеется ли в обществе (у государства) материальная возможность для их реализации. Все увеличивающиеся размеры прибавочного продукта в обществе лишь позволяют все более полно двигаться в направлении удовлетворения общественных целей, которые зарождаются в самом развитии общества, а не в материальном производстве. Поэтому в будущем могут выявиться и иные общественные цели, которые придется выполнять государству.
   Теоретически собственные цели общества, или общественные цели, и есть единственные истинные цели использования прибавочного продукта общества, а потому и общественные цели государства есть истинные цели присваиваемого им прибавочного продукта.
   Общественные цели государства обязательно переплетаются с политическими целями государственного управления. Дифференциация целей государства на общественные и политические связана с двусторонней природой самого государства.
   Государство в широком понимании есть исторически определенная форма организации человеческого сообщества, характеризующаяся единством территории, населяющего ее населения и создаваемых им организаций и объединений, а также едиными правилами (законами, нормами и т. п.) всех видов прямых и косвенных взаимоотношений между людьми. В данном случае государство есть совокупность объектов и отношений в пределах определенной территории, или общество людей со всеми своими атрибутами в пределах каких-то территориальных границ. Это и государственная власть, и граждане, и негосударственные организации, и все отношения между ними.
   Политические и частные цели государства. В узком смысле государство – это государственная власть, т. е. управление данным обществом на данной территории на основе принятых законов и соответствующего аппарата, обеспечивающего их исполнение и соблюдение (аппарата принуждения).
   Цели государства в первом понимании есть общественные цели, которые в явной или неявной форме, в большем или меньшем значении стоят перед обществом на данном историческом этапе его развития.
   Цели государства как власти есть политические цели, которые задаются органам государственной власти со стороны властных лиц, т. е. тех членов общества, которые согласно действующему порядку становятся во главе государства на определенный период времени. Данного рода цели в конечном счете определяются историческими целями развития государства (общества), но одновременно отражают и субъективные, или частные, устремления властвующих лиц.
   Политические цели есть обязательно цели, стоящие перед органами государственной власти и диктуемые властными лицами (лицами, осуществляющими контроль над государственной властью). Поэтому политические цели на самом деле всегда есть то или иное единство общественных и частных целей государства.