Страница:
Лушкин С.А., Федоров С.И., Шанталей А.В
Способы управления многоквартирным домом. Товарищество собственников жилья
Введение
Жилье – одно из основных благ и потребностей человека. И потому решение жилищной проблемы имеет первостепенное значение и для граждан, и для государства. Многие конституционные принципы в той или иной степени связаны с жильем.
Согласно ст. 40 Конституции России каждый имеет право на жилище. Конституционное установление о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища, пересекается с принципом неприкосновенности собственности (ст. 35 Конституции). Все большая часть жилищного фонда в настоящее время переходит в частную собственность граждан.
В силу ст. 25 Конституции России жилище неприкосновенно. Этот принцип дополняет такой основополагающий конституционный принцип, как неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны. Именно дом является для человека первым рубежом обеспечения неприкосновенности его частной жизни.
Право на жилище справедливо называют атрибутом цивилизации и цивилизованности [1]. Действительно, сам объект этого права (квартира, комната, дом) должен изменяться в лучшую сторону. Комнату в бараке без санузла и воды тоже можно назвать жилищем, но не в цивилизованном смысле этого понятия. Существование нескольких семей в одной квартире, стесненность, низкие нормы обеспеченности жилой площадью на одного человека – эти реалии нашей жизни также не имеют никакого отношения к цивилизованному понятию «жилье».
Поэтому, как и во все времена, была и остается проблема обеспечения граждан жильем, и не простым жильем, а соответствующим современному уровню развития цивилизации.
В силу сложности и многогранности правовых отношений, связанных с обеспечением жильем, необходима государственная политика, направленная на реализацию этого конституционного принципа.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации [2] – один из основных нормативных актов, регламентирующих реализацию права на жилище.
В результате приватизации жилищного фонда и реализации гражданами своего права на жилище в рыночных условиях хозяйствования основная масса жилого фонда в настоящее время находится в частной собственности. По данным Правительства Российской Федерации, доля частного жилищного фонда за 1990–2004 гг. увеличилась с 33 до 73,5 %, а доля государственного и муниципального жилищных фондов сократилась с 67 до 25,6 %, из которых 20,1 % составляет муниципальный жилищный фонд [3].
Предпринятое авторами краткое рассмотрение способов обеспечения государством реализации гражданами права на жилище в свете принятия нового Жилищного кодекса, позволяет прийти к однозначному выводу о том, что доля частного жилого фонда со временем будет только увеличиваться.
В силу п. 1 ст. 39 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества дома. В связи с этим для большинства граждан России становится актуальным вопрос о выборе способа управления многоквартирным домом.
В настоящей работе будет подробно рассмотрен основной из способов управления – управление товариществом собственников жилья. Кратко будут рассмотрены все иные предусмотренные законодательством способы управления домом.
Согласно ст. 40 Конституции России каждый имеет право на жилище. Конституционное установление о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища, пересекается с принципом неприкосновенности собственности (ст. 35 Конституции). Все большая часть жилищного фонда в настоящее время переходит в частную собственность граждан.
В силу ст. 25 Конституции России жилище неприкосновенно. Этот принцип дополняет такой основополагающий конституционный принцип, как неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны. Именно дом является для человека первым рубежом обеспечения неприкосновенности его частной жизни.
Право на жилище справедливо называют атрибутом цивилизации и цивилизованности [1]. Действительно, сам объект этого права (квартира, комната, дом) должен изменяться в лучшую сторону. Комнату в бараке без санузла и воды тоже можно назвать жилищем, но не в цивилизованном смысле этого понятия. Существование нескольких семей в одной квартире, стесненность, низкие нормы обеспеченности жилой площадью на одного человека – эти реалии нашей жизни также не имеют никакого отношения к цивилизованному понятию «жилье».
Поэтому, как и во все времена, была и остается проблема обеспечения граждан жильем, и не простым жильем, а соответствующим современному уровню развития цивилизации.
В силу сложности и многогранности правовых отношений, связанных с обеспечением жильем, необходима государственная политика, направленная на реализацию этого конституционного принципа.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации [2] – один из основных нормативных актов, регламентирующих реализацию права на жилище.
В результате приватизации жилищного фонда и реализации гражданами своего права на жилище в рыночных условиях хозяйствования основная масса жилого фонда в настоящее время находится в частной собственности. По данным Правительства Российской Федерации, доля частного жилищного фонда за 1990–2004 гг. увеличилась с 33 до 73,5 %, а доля государственного и муниципального жилищных фондов сократилась с 67 до 25,6 %, из которых 20,1 % составляет муниципальный жилищный фонд [3].
Предпринятое авторами краткое рассмотрение способов обеспечения государством реализации гражданами права на жилище в свете принятия нового Жилищного кодекса, позволяет прийти к однозначному выводу о том, что доля частного жилого фонда со временем будет только увеличиваться.
В силу п. 1 ст. 39 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества дома. В связи с этим для большинства граждан России становится актуальным вопрос о выборе способа управления многоквартирным домом.
В настоящей работе будет подробно рассмотрен основной из способов управления – управление товариществом собственников жилья. Кратко будут рассмотрены все иные предусмотренные законодательством способы управления домом.
Глава 1. Новый Жилищный Кодекс Российской Федерации и право на жилище
Изменение политической государственной системы в России, переход от плановой (социалистической) к рыночной системе хозяйствования затронули все аспекты жизни граждан, включая обеспечение права на жилище.
Согласно ст. 1 Жилищного кодекса РСФСР (1983 г.) [4], право граждан на жилище обеспечивалось развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Приоритетным в то время было наращивание, в первую очередь, государственного и общественного жилищного фонда, за счет которого удовлетворялись потребности большинства граждан в жилье. Основанная масса жилья находилась в государственной или муниципальной собственности и предоставлялась гражданам по договорам найма (ст. 10 ЖК РСФСР 1983 г.). Соответственно государство в лице своих специально уполномоченных государственных органов самостоятельно осуществляло управление жилищным фондом. Участие граждан в управлении было минимальным.
Жилищный кодекс РСФСР (1983 г.) уже не «справлялся» с регулированием изменившихся правоотношений в жилищной сфере. Государство вынуждено было устранять «пробелы» в законодательстве изданием большего количества нормативных актов. П.В. Крашенинников не без оснований отмечает, что «отсутствие единства правового регулирования жилищных отношений значительно усложняло осуществление государством последовательной жилищной политики, способствовало неопределенности в осуществлении гражданами своих жилищных прав» и «давало почву для многочисленных злоупотреблений» [5].
Принятие нового Жилищного кодекса назрело давно и было обусловлено существенными изменениями в политической, экономической, юридической жизни государства. Изменился подход государства и к порядку обеспечения права граждан на жилище. Радикально начала меняться структура собственности жилищного фонда – все больше жилья приобретали частные собственники (граждане и организации). Появление значительного числа собственников жилья повлекло за собой необходимость правового регулирования отношений по управлению частным жилым фондом и общим имуществом многоквартирных домов.
В декабре 2004 г. был принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации [6], который был введен в действие с 1 марта 2005 г. [7] Кодекс сразу же стал объектом пристального изучения и критики со стороны ученых и практикующих юристов. К сожалению, критика в большей части справедлива и обоснованна. Отмечается, что в новый Жилищный кодекс «перекочевали» недостатки из ранее действовавших и отмененных нормативных актов [8]; некоторые его нормы прописаны не должным образом, «подробно, как подобает основному закону отдельной правовой сферы» [9]. Указывается на наличие в Кодексе норм, «применение которых в действующей редакции будет проблематичным» [10]. По мнению В.М. Жуйкова, Жилищный кодекс «значительно ухудшает положение граждан и во многом не отвечает требованиям ст. 7 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ о том, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» [11]. Все это свидетельствует о том, что правоприменителям придется нелегко и в ближайшее время стоит ожидать внесения изменений и дополнений в Жилищный кодекс [12]. Частично изменения и дополнения в Жилищный кодекс были внесены Федеральными законами от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ [13], от 29 декабря 2006 г. № 250-ФЗ [14] и от 29 декабря 2006 г. № 251-ФЗ [15]. Указанные изменения и дополнения, суть которых будет нами рассмотрена далее, не привели к кардинальным изменениям Жилищного кодекса.
Г.П. Хованская считает, что «положение многих категорий граждан ухудшилось с принятием ЖК РФ» [16]. Думается, ухудшение касается в первую очередь бремени содержания общего имущества дома (об этом будет сказано ниже. – С.Ф.). Вероятно, многие усмотрят ухудшение положения граждан и в том, как государство намерено обеспечивать реализацию права на жилище. Тотальное государственное обеспечение граждан жильем было присуще нашему государству в советский период. В настоящее время государственная политика изменилась в соответствии с существующим политическим и экономическим строем. Сложно делать выводы об ухудшении или улучшении политики государства в этом направлении, т. к. решение жилищной проблемы многогранно и затрагивает многие секторы российской экономики. Рассмотрим, как государство намерено решать эту проблему.
Согласно ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
стимулируют жилищное строительство;
обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
обеспечивают контроль над исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; над соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
Правительством Российской Федерации была разработана и утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. [17], которая была существенно уточнена (изменена) после принятия Жилищного кодекса [18]. Формирование рынка доступного жилья включено в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) [19].
Как отмечает Правительство РФ в своем постановлении от 31 декабря 2005 г. № 865, жилищная проблема стоит перед 61 % российских семей, каждая четвертая семья имеет находящееся в плохом или очень плохом состоянии жилье, дефицит жилищного фонда составляет 46 % от существующего.
Проведя анализ нормативных актов, можем сделать вывод о том, что государственная политика направлена, если так можно выразиться, на самостоятельное обеспечение себя жильем подавляющим числом граждан. Большинству граждан придется самостоятельно приобретать жилье за счет собственных или заемных средств. Для этого государство намерено лишь обеспечить доступность жилья путем содействия развитию отдельных секторов экономики и обеспечения (в том числе законодательной) поддержки защиты прав граждан при приобретении ими жилья.
Во-первых, необходимо развитие жилищного строительства. Как отметил Министр регионального развития Российской Федерации Владимир Яковлев, чтобы говорить о доступности жилья, ежегодно нужно строить 1 кв. м на человека, и тогда жилья хватит всем. В настоящее время в России строится 0,3 кв. м жилья в год на человека [20]. Основными направлениями развития жилищного строительства будет обеспечение:
формирования системы территориального планирования, создания условий для разработки правил землепользования и застройки, градостроительной документации для жилищного строительства;
развития конкуренции и снижения административных барьеров на рынке жилищного строительства, создания эффективных механизмов борьбы с высоким уровнем монополизации и административного протекционизма на рынке, внедрения прозрачных конкурентных процедур предоставления земельных участков для жилищного строительства;
развития кредитования застройщиков на цели жилищного строительства;
обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства, создания условий для привлечения кредитных средств и частных инвестиций для этих целей;
модернизации и обновления оборудования, повышения эффективности технологий строительства и производства строительных материалов;
комплексной застройки территорий, реконструкции и обновления кварталов застройки;
создания единой системы государственного учета объектов недвижимости.
Во-вторых, необходимо развитие ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья. Стоимость жилья всегда была существенной относительно размера доходов граждан. Помимо жилья у человека есть иные немаловажные потребности. Поэтому во многих развитых странах подавляющее большинство жилья приобретается гражданами за счет кредитов и займов. Ипотечные кредиты на покупку жилья являются долгосрочными, а Россия только за последние десять лет пережила несколько экономических кризисов (финансовый кризис 1998 г., банковский кризис 2004 г.). В связи с этим «люди должны быть уверены в экономической стабильности, в том, что смогут погашать ссуды и что государство выступит гарантом накопленных средств, а законодательство действительно упорядочит отношения» [21]. Для стимулирования ипотечного кредитования государство должно не «убеждать» банки снизить ставки процентов на сумму ипотечного кредита (такой метод вряд ли действен в отношении коммерческих организаций), а обеспечить стабильную экономическую ситуацию или направить часть денежных средств стабилизационного фонда на ипотечное кредитование граждан по сниженной процентной ставке. Для развития ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья Правительство РФ намерено:
обеспечить правовые условия для развития ипотечного жилищного кредитования и других институтов жилищного финансирования населения;
создать унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и обеспечить развитие рынка ипотечных ценных бумаг;
совершенствовать систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
оказывать бюджетное содействие повышению уровня доступности жилья и ипотечных жилищных кредитов для населения;
развивать новые рыночные институты и механизмы, формирующие инфраструктуру ипотечного жилищного кредитования и рынка жилья (страхование ипотечных жилищных кредитов, бюро кредитных историй, небанковские кредитные организации, осуществляющие кредитные операции по предоставлению ипотечных кредитов на приобретение жилья, и другие);
совершенствовать систему защиты прав граждан – приобретателей жилья и граждан, участвующих в финансировании жилищного строительства.
Как было отмечено Правительством РФ, проведенные в 1991–2005 гг. реформы в жилищной сфере обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущим гражданам и иным категориям населения, установленным законодательством Российской Федерации [22]. Следовательно, государство будет непосредственно участвовать в обеспечении жильем только двух категорий граждан: малоимущих граждан и тех, перед которыми государство имеет социальные обязательства в соответствии с действующим законодательством.
Согласно ст. 49 ЖК РФ, жилое помещение из государственного или муниципального жилого фонда предоставляется по договорам социального найма теперь только малоимущим гражданам, признанным в установленном Жилищном кодексе основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению (п. 2 ст. 49 ЖК РФ).
Согласно п. 1 ст. 51 ЖК РФ, гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:
не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний установлен постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» [23].
Согласно ст. 12 ЖК РФ, определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. При этом Верховный Суд РФ в своем определении от 30 августа 2006 г. по делу № 9-Г06-14 указал на то, что Жилищный кодекс не предоставляет субъектам Российской Федерации права вводить дополнительные условия постановки граждан на учет по своему усмотрению [24].
Основания признания жителей города Москвы нуждающимися в предоставлении жилых помещений установлены ст. 8 Закона города Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 «Об обеспечении права жителей Москвы на жилые помещения» [25].
Согласно ст. 13 ЖК РФ, установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем приказом Министерства регионального развития РФ от 25 февраля 2005 г. № 17 были утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма [26].
Так, согласно ст. 2 Закона города Москвы от 25 января 2006 г. № 7 «О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» [27] (далее – Закон Москвы от 25 января 2006 г. № 7) малоимущими гражданами признаются жители города Москвы, имущественная обеспеченность которых меньше стоимости общей площади жилого помещения, которую необходимо приобрести членам семьи для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека.
Имущественная обеспеченность определяется как сумма стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, и денежного выражения дохода всех членов семьи за расчетный период. При этом стоимость принадлежащих членам семьи на праве собственности жилых помещений или их частей не учитывается. Порядок определения дохода за расчетный период и стоимости имущества устанавливается указанным Законом г. Москвы от 25 января 2006 г. № 7. Методика расчета дохода и определения стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи, утверждена постановлением Правительства Москвы от 6 июня 2006 г. № 362-ПП [28].
Стоимость общей площади жилого помещения, необходимого членам семьи для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека, определяется по цене, устанавливаемой для расчета безвозмездной субсидии для приобретения в собственность жилых помещений или строительства жилых помещений в целях приобретения их в собственность.
Общая площадь жилого помещения, необходимого для обеспечения членов семьи по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека, определяется как разница между размером общей площади жилого помещения, которое может быть предоставлено членам семьи по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека, установленной Законом города Москвы [29], и размером общей площади всех жилых помещений или их частей, в отношении которых кто-либо из членов семьи обладает правом собственности.
Указанные правила предоставления жилых помещений из государственного и муниципального жилого фонда исключительно для граждан, признанных в установленном порядке малоимущими, применяются с момента ввода в действие Жилищного кодекса – с 1 марта 2005 г. При этом согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» [30] (далее – Закон о введении в действие Жилищного кодекса) граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным п. 1, 3–6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Жилищного кодекса давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом.
Согласно ст. 1 Жилищного кодекса РСФСР (1983 г.) [4], право граждан на жилище обеспечивалось развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Приоритетным в то время было наращивание, в первую очередь, государственного и общественного жилищного фонда, за счет которого удовлетворялись потребности большинства граждан в жилье. Основанная масса жилья находилась в государственной или муниципальной собственности и предоставлялась гражданам по договорам найма (ст. 10 ЖК РСФСР 1983 г.). Соответственно государство в лице своих специально уполномоченных государственных органов самостоятельно осуществляло управление жилищным фондом. Участие граждан в управлении было минимальным.
Жилищный кодекс РСФСР (1983 г.) уже не «справлялся» с регулированием изменившихся правоотношений в жилищной сфере. Государство вынуждено было устранять «пробелы» в законодательстве изданием большего количества нормативных актов. П.В. Крашенинников не без оснований отмечает, что «отсутствие единства правового регулирования жилищных отношений значительно усложняло осуществление государством последовательной жилищной политики, способствовало неопределенности в осуществлении гражданами своих жилищных прав» и «давало почву для многочисленных злоупотреблений» [5].
Принятие нового Жилищного кодекса назрело давно и было обусловлено существенными изменениями в политической, экономической, юридической жизни государства. Изменился подход государства и к порядку обеспечения права граждан на жилище. Радикально начала меняться структура собственности жилищного фонда – все больше жилья приобретали частные собственники (граждане и организации). Появление значительного числа собственников жилья повлекло за собой необходимость правового регулирования отношений по управлению частным жилым фондом и общим имуществом многоквартирных домов.
В декабре 2004 г. был принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации [6], который был введен в действие с 1 марта 2005 г. [7] Кодекс сразу же стал объектом пристального изучения и критики со стороны ученых и практикующих юристов. К сожалению, критика в большей части справедлива и обоснованна. Отмечается, что в новый Жилищный кодекс «перекочевали» недостатки из ранее действовавших и отмененных нормативных актов [8]; некоторые его нормы прописаны не должным образом, «подробно, как подобает основному закону отдельной правовой сферы» [9]. Указывается на наличие в Кодексе норм, «применение которых в действующей редакции будет проблематичным» [10]. По мнению В.М. Жуйкова, Жилищный кодекс «значительно ухудшает положение граждан и во многом не отвечает требованиям ст. 7 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ о том, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» [11]. Все это свидетельствует о том, что правоприменителям придется нелегко и в ближайшее время стоит ожидать внесения изменений и дополнений в Жилищный кодекс [12]. Частично изменения и дополнения в Жилищный кодекс были внесены Федеральными законами от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ [13], от 29 декабря 2006 г. № 250-ФЗ [14] и от 29 декабря 2006 г. № 251-ФЗ [15]. Указанные изменения и дополнения, суть которых будет нами рассмотрена далее, не привели к кардинальным изменениям Жилищного кодекса.
Г.П. Хованская считает, что «положение многих категорий граждан ухудшилось с принятием ЖК РФ» [16]. Думается, ухудшение касается в первую очередь бремени содержания общего имущества дома (об этом будет сказано ниже. – С.Ф.). Вероятно, многие усмотрят ухудшение положения граждан и в том, как государство намерено обеспечивать реализацию права на жилище. Тотальное государственное обеспечение граждан жильем было присуще нашему государству в советский период. В настоящее время государственная политика изменилась в соответствии с существующим политическим и экономическим строем. Сложно делать выводы об ухудшении или улучшении политики государства в этом направлении, т. к. решение жилищной проблемы многогранно и затрагивает многие секторы российской экономики. Рассмотрим, как государство намерено решать эту проблему.
Согласно ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
стимулируют жилищное строительство;
обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
обеспечивают контроль над исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; над соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
Правительством Российской Федерации была разработана и утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. [17], которая была существенно уточнена (изменена) после принятия Жилищного кодекса [18]. Формирование рынка доступного жилья включено в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) [19].
Как отмечает Правительство РФ в своем постановлении от 31 декабря 2005 г. № 865, жилищная проблема стоит перед 61 % российских семей, каждая четвертая семья имеет находящееся в плохом или очень плохом состоянии жилье, дефицит жилищного фонда составляет 46 % от существующего.
Проведя анализ нормативных актов, можем сделать вывод о том, что государственная политика направлена, если так можно выразиться, на самостоятельное обеспечение себя жильем подавляющим числом граждан. Большинству граждан придется самостоятельно приобретать жилье за счет собственных или заемных средств. Для этого государство намерено лишь обеспечить доступность жилья путем содействия развитию отдельных секторов экономики и обеспечения (в том числе законодательной) поддержки защиты прав граждан при приобретении ими жилья.
Во-первых, необходимо развитие жилищного строительства. Как отметил Министр регионального развития Российской Федерации Владимир Яковлев, чтобы говорить о доступности жилья, ежегодно нужно строить 1 кв. м на человека, и тогда жилья хватит всем. В настоящее время в России строится 0,3 кв. м жилья в год на человека [20]. Основными направлениями развития жилищного строительства будет обеспечение:
формирования системы территориального планирования, создания условий для разработки правил землепользования и застройки, градостроительной документации для жилищного строительства;
развития конкуренции и снижения административных барьеров на рынке жилищного строительства, создания эффективных механизмов борьбы с высоким уровнем монополизации и административного протекционизма на рынке, внедрения прозрачных конкурентных процедур предоставления земельных участков для жилищного строительства;
развития кредитования застройщиков на цели жилищного строительства;
обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства, создания условий для привлечения кредитных средств и частных инвестиций для этих целей;
модернизации и обновления оборудования, повышения эффективности технологий строительства и производства строительных материалов;
комплексной застройки территорий, реконструкции и обновления кварталов застройки;
создания единой системы государственного учета объектов недвижимости.
Во-вторых, необходимо развитие ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья. Стоимость жилья всегда была существенной относительно размера доходов граждан. Помимо жилья у человека есть иные немаловажные потребности. Поэтому во многих развитых странах подавляющее большинство жилья приобретается гражданами за счет кредитов и займов. Ипотечные кредиты на покупку жилья являются долгосрочными, а Россия только за последние десять лет пережила несколько экономических кризисов (финансовый кризис 1998 г., банковский кризис 2004 г.). В связи с этим «люди должны быть уверены в экономической стабильности, в том, что смогут погашать ссуды и что государство выступит гарантом накопленных средств, а законодательство действительно упорядочит отношения» [21]. Для стимулирования ипотечного кредитования государство должно не «убеждать» банки снизить ставки процентов на сумму ипотечного кредита (такой метод вряд ли действен в отношении коммерческих организаций), а обеспечить стабильную экономическую ситуацию или направить часть денежных средств стабилизационного фонда на ипотечное кредитование граждан по сниженной процентной ставке. Для развития ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья Правительство РФ намерено:
обеспечить правовые условия для развития ипотечного жилищного кредитования и других институтов жилищного финансирования населения;
создать унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и обеспечить развитие рынка ипотечных ценных бумаг;
совершенствовать систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
оказывать бюджетное содействие повышению уровня доступности жилья и ипотечных жилищных кредитов для населения;
развивать новые рыночные институты и механизмы, формирующие инфраструктуру ипотечного жилищного кредитования и рынка жилья (страхование ипотечных жилищных кредитов, бюро кредитных историй, небанковские кредитные организации, осуществляющие кредитные операции по предоставлению ипотечных кредитов на приобретение жилья, и другие);
совершенствовать систему защиты прав граждан – приобретателей жилья и граждан, участвующих в финансировании жилищного строительства.
Как было отмечено Правительством РФ, проведенные в 1991–2005 гг. реформы в жилищной сфере обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущим гражданам и иным категориям населения, установленным законодательством Российской Федерации [22]. Следовательно, государство будет непосредственно участвовать в обеспечении жильем только двух категорий граждан: малоимущих граждан и тех, перед которыми государство имеет социальные обязательства в соответствии с действующим законодательством.
Согласно ст. 49 ЖК РФ, жилое помещение из государственного или муниципального жилого фонда предоставляется по договорам социального найма теперь только малоимущим гражданам, признанным в установленном Жилищном кодексе основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению (п. 2 ст. 49 ЖК РФ).
Согласно п. 1 ст. 51 ЖК РФ, гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:
не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний установлен постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» [23].
Согласно ст. 12 ЖК РФ, определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. При этом Верховный Суд РФ в своем определении от 30 августа 2006 г. по делу № 9-Г06-14 указал на то, что Жилищный кодекс не предоставляет субъектам Российской Федерации права вводить дополнительные условия постановки граждан на учет по своему усмотрению [24].
Основания признания жителей города Москвы нуждающимися в предоставлении жилых помещений установлены ст. 8 Закона города Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 «Об обеспечении права жителей Москвы на жилые помещения» [25].
Согласно ст. 13 ЖК РФ, установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем приказом Министерства регионального развития РФ от 25 февраля 2005 г. № 17 были утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма [26].
Так, согласно ст. 2 Закона города Москвы от 25 января 2006 г. № 7 «О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» [27] (далее – Закон Москвы от 25 января 2006 г. № 7) малоимущими гражданами признаются жители города Москвы, имущественная обеспеченность которых меньше стоимости общей площади жилого помещения, которую необходимо приобрести членам семьи для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека.
Имущественная обеспеченность определяется как сумма стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, и денежного выражения дохода всех членов семьи за расчетный период. При этом стоимость принадлежащих членам семьи на праве собственности жилых помещений или их частей не учитывается. Порядок определения дохода за расчетный период и стоимости имущества устанавливается указанным Законом г. Москвы от 25 января 2006 г. № 7. Методика расчета дохода и определения стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи, утверждена постановлением Правительства Москвы от 6 июня 2006 г. № 362-ПП [28].
Стоимость общей площади жилого помещения, необходимого членам семьи для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека, определяется по цене, устанавливаемой для расчета безвозмездной субсидии для приобретения в собственность жилых помещений или строительства жилых помещений в целях приобретения их в собственность.
Общая площадь жилого помещения, необходимого для обеспечения членов семьи по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека, определяется как разница между размером общей площади жилого помещения, которое может быть предоставлено членам семьи по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека, установленной Законом города Москвы [29], и размером общей площади всех жилых помещений или их частей, в отношении которых кто-либо из членов семьи обладает правом собственности.
Указанные правила предоставления жилых помещений из государственного и муниципального жилого фонда исключительно для граждан, признанных в установленном порядке малоимущими, применяются с момента ввода в действие Жилищного кодекса – с 1 марта 2005 г. При этом согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» [30] (далее – Закон о введении в действие Жилищного кодекса) граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным п. 1, 3–6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Жилищного кодекса давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом.