---------------------------------------------------------------
© Copyright Юрий Георгиевич Фельштинский.
Email: y.felshtinsky@verizon.net
Date: 20 Jan 2004
---------------------------------------------------------------
Законодательные основы
советской иммиграционной и эмиграционной
политики
"ТЕРРА"-"TERRA" МОСКВА 1991
ББК 84P7
Ф40
I5BN 5-85255-014-0
Yuri Fel5htin5ky, 1988, 1990
Overseas Publications Interchange Ltd., 1988
Издательский центр "Терра", 1990
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ............................................... 5
Иммиграционная политика, 1917-1927 14
Эмиграционная политика, 1917-1927 69
Эпилог. Эмиграционная и иммиграционная по
литика, 1928-1939 153
Приложение 1. Законодательства о погранич
ных войсках ..... 166
Приложение 2. Законодательства об амни
стиях . 176
Репринтное издание
Подписано к печати 02.11.90. Формат 84Х 1081/32. Печать
офсетная.
Бумага офсетная. Усл. печ. л. 9,66. Усл. кр.-отт. 9,91. Уч.-изд. л.
8,63.
Зак. 1314. Тираж 50 000 экз. Цена 5 р. 90 к.
Отпечатано на Ярославском полиграфкомбинате Госкомпечати СССР. 150049,
Ярославль, ул. Свободы, 97.
ВВЕДЕНИЕ
Эта книга не ставит своей задачей восстановить полную летопись
эмиграции и иммиграции. Ее общий источник: советские иммиграционные и
эмиграционные законы. Я мог бы назвать ее: "О законодательных основах нашей
закрытости". И посвятить -- всем застреленным при переходе коммунистических
границ, всем погибшим у Берлинской стены, фундамент которой был заложен в
день большевистского переворота.
*
... Первая мировая война, две революции и развязанная большевиками
Гражданская война привели Россию к небывалому в ее истории
общественно-политиче-
скому кризису, результат которого не мог не отразиться на эмиграционных
и иммиграционных процессах. Мировая война заставила европейские страны
раскидать по территориям чужих государств сотни . тысяч своих граждан в
качестве военнослужащих, пленных, беженцев или интернированных. Распад
Российской Империи в образование новых государств, таких как Польша в
Финляндия, поставили на повестку дня вопрос об оптациях иностранного
гражданства.
В той или иной степени решением аналогичных задач занимались все
европейские государства. Но не в пример Европе советская власть
рассматривала свои проблемы сквозь призму теорий классовой борьбы,
перманентной революции в капиталистического окружения. Результатом этой
политики стая" массовая эмиграция из России, образовавшая свои крупнейшие
политические центры в Париже, Берлине, Праге, Софии, Белграде и Харбине.
& то же время новый советский режим привлек тысячи западных
коммунистов или людей, желавших попытать счастья в "новом свете", в РСФСР.
Советское правительство вынуждено было также сотрудничать с Европой в деле
обмена и возвращения на родину иностранных граждан, в большинстве своем -
военнопленных.
В 1917 году, еще не собранные в кодексы, законы вырабатывались на
Основе общей политики советского государства, вырисовавшейся в первые дни
Октябрьского переворота. Неотъемлемым звеном этой политики стал принцип
тотального контроля всех связей советской республики и заграницы. Еще слаба
была власть, но 2 декабря 1917 год" Троцкий издал приказ о визации паспортов
при въезде в РСФСР1. Отныне въезд в пределы советской России
разрешался лишь
лицам, имевшим паспорта, заверенные единственным а те дни советским
представителем за рубежом Вацлавом Воровским, находившимся в
Стокгольме2. Тремя днями позже "впредь до дальнейших
распоряжений"нарком НКВД Г. И. Петровский распорядился о запрещении выезда
из РСФСР без разрешения местных Советов граждан воевавших с Россией
государств3.
Это была робкая и осторожная поступь неопытной советской власти. К
концу декабря 17-го он* изобрела общие положения о въезде и выезде, да
такие, каких не знала еще многовековая Россия или Европа. Здесь были
одновременно и паспорта с фотографиями, и "надлежащие печати", и специальные
разрешения со специальными подписями, специальные же представители НКВД и
НКИД; здесь предусматривались обыски и личные осмотры для всех, включая
женщин, стариков и детей, (Лишь для дипломатов, в соответствии с
международными нормами, делались исключения.) Здесь конфисковывалось,
конечно же, все "недозволенное к провозу" и запрещался вывоз документов,
могущих "повредить" экономическим или политическим интересам еще толком-то и
не образовавшейся советской власти, причем лица, у которых такие "документы"
были найдены, подлежали немедленному аресту4.
Вослед советской России созданное в 1919 году правительство советской
Украины также начало свою законодательную деятельность с попытки контроля
въезда и выезда. Оно ввело заграничные паспорта для лиц, желавших из
республики выехать, причем прошения о выдаче таких паспортов подавались в
отделы управления губисполкомов К прошению должны были быть приложены
разрешения на выезд за границу от гражданского комиссариата и губернской
чрезвычайной комиссии, а для мужчин еще и от военного комис-
сариата. Требовалась также справка финансового отдела исполкома о том,
что за просителем не числится никаких недоимок, и три фотографии. Проситель
должен был заполнить в иностранном отделе "справочный лист", причем
показания должны были быть подтверждены заверенными нотариально подписями
двух поручителей...6
Историографии по вопросу советской эмиграционной и иммиграционной
политики практически не существует ни в СССР, ни за его пределами.
Многочисленные советские энциклопедии, включая 16-томную советскую
историческую энциклопедию, об эмиграции из СССР не упоминают вообще и лишь
вскользь говорят об иммиграции7. Фундаментальные труды советских
исследователей истории СССР8 и КПСС9 также умалчивают
о советской политике в отношении эмиграции и иммиграции . Но и западная
историография не уделила достаточного внимания данной теме. Правда,
существует богатейшее литературное, историческое, публицистическое,
религиозно-философское и эпистолярное наследие русской
эмиграции11 и книги, написанные на Западе эмигрантами и западными
историками о первой русской эмиграции и выдающихся ее деятелях12.
В итоге в то время как эмиграционная и иммиграционная политика
дореволюционной России известна относительно хорошо13, советский
период практически не изучен.
Данная монография ставит своей целью ответы на вопросы, в каком разрезе
и почему советское правительство вырабатывало, развивало и изменяло свою
политику по отношению к иммиграции и эмиграции; какое влияние на развитие
этой политики оказали классовая идеология советского государства и теория
пролетарского интернационализма, военные причины и экономические
соображения. Для ответов на эти вопросы, в работе исследуются собрания
официальных правительственных законов, декретов и
постановлений14, ежегодно выходящих в свет15.
Тематически материал классифицирован следующим образом: документы,
относящиеся к въезду в советские республики, анализируются в главе про
иммиграцию; документы, относящиеся к выезду, -- в главе про эмиграцию.
Для изучения различных периодов советской истории важность этих
источников не одинакова. В первые годы советской власти собрания узаконений
действительно включали в себя все правительственные постановления,
опубликованные в советской печати ко всеобщему сведению. Но со второй
половины 1920-х годов количество публикуемых законов резко сократилось, и
примерно с 1927 года они уже не отражали динамики развития советской
эмиграционной и иммиграционной политики. То, что было чуть ли не исключением
в первые революционные годы, стало правилом позже: никем не опубликованные и
официально не принятые, существовали и претворялись в жизнь
правительственные циркуляры и приказы. С другой стороны, законы, изданные и
опубликованные, часто оставались лишь на бумаге. К началу 1930-х годов
изменился и сам характер правительственных постановлений. Большинство их
сводилось теперь к информации о переменах в государственной бюрократической
машине. В годы партийных и правительственных чисток таких постановлений было
особенно много.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. См. Собрание Узаконений рабоче-крестьянского
правительства РСФСР, 1917-1918 гг. (Далее: СУ. РСФСР,
1917-18), ст. 78. Постановление НКИД от 2 декабря 1917
года за подписью Троцкого "О визации паспортов при
въезде в Россию".
2. -Постановление преследовало две цели. Во-первых,
контролировался поток въезжающих; во-вторых, ино
странные государства и их граждане, равно как и
въезжающие в РСФСР российские подданные, обращаясь к
советскому представителю за визой, как бы признава
ли советское правительство де-факто.
См. С.У. РСФСР, 1917-18, ст. 89. Постановление от
5 декабря 1917 года за подписью наркома НКВД Петров
ского.
См. там же, ст. 163, постановление СНК от 20 де
кабря 1917 г.; см. там же, ст. 174, постановление от 21
декабря 1917 г. за подписями Уншлихта и Залкинда.
5. Собрание Узаконений Украинской ССР, 1919, ст.
265. Декрет СНК УССР от 11 марта 1919 г. за подписями
Раковского и наркома внутренних дел УССР Ворошилова
"О заграничных паспортах".
6. Согласно принятым тогда же декретам о выезде с
Украины и о въезде в нее иностранцы, покидавшие Укра
ину, должны были иметь разрешение на отъезд от упол
номоченных наркоматов внутренних и иностранных дел, а .
украинские подданные -- от отделов управления губис-
полкомов. Эти украинские декреты в основном повторяли
более ранние законы советской России, с той, пожа
луй, разницей, что иностранцы, желающие въехать на
Украину, и украинские подданные, находящиеся за гра
ницей, не имевшие дипломатических паспортов, допуска
лись в республику лишь по особому разрешению загра
ничного представителя СНК УССР. Этот представитель
препровождал заполненные просителем опросные листы
прямо на пограничный пункт. Иностранцы же для полу
чения визы на въезд представляли полномочному пред
ставителю Украины за границей свои национальные за
граничные паспорта. Информация о въезжающих пересы-
лалась заграничным представителем по телеграфу в правовой отдел НКИД,
который, в свою очередь, пересылал все в штаб военного ведомства. В штабе и
решался вопрос окончательно: впустить оросителя или же посчитать его
пребывание на Украине недопустимым "по военным соображениям". (См. там же,
ст. 266 "О-- выезде из Украины" и ст. 267 "О въезде на Украину" от И марта
1919 г. за подписями Раковского и Ворошилова.)
Энциклопедия государства и права в трех томах
(Москва, 1924-26) сообщает о группах сельскохозяй
ственных рабочих, прибывших в Россию из Америки и
Германии, но ничего не пишет об эмиграции из СССР.
Советская сибирская энциклопедия (1930-1931) рассказы
вает об эмиграции в Сибирь из Китая, Кореи и Японии.
Но статья "Эмиграция" в ней вообще отсутствует. Тре
тье издание Большой советской энциклопедии (Москва,
1951-1959) более беспристрастно. Энциклопедия ничего
не пишет об эмиграции из СССР или об эмиграции в
Советский Союз, но изучает вопрос миграции... живот
ных. Исключение, пожалуй, составляет первое издание
Большой советской энциклопедии (Москва, 1930-е годы)
под общей ред. Бухарина, поместившее подробный очерк
по истории мировой эмиграции. Крайне незначительна и
советская юридическая литература по этому вопросу,
причем касается она обычно очень узких групп (см.,
например: Правовое положение иностранцев в РСФСР.
Справочник для иностранцев, оптантов и беженцев. Под
ред. Д. М. Левина. Издание Литиздата НКИД, Москва;
1923; Правовое положение физических и юридических лиц
СССР за границей. Систематизированные материалы с
комментариями. Юридические издательство, НКЮ РСФСР,
Москва, 1926; Законодательство и международные дого
воры СССР и союзных республик о правовом Положении
иностранных физических и юридических лиц. Системати
зированные материалы с комментариями.- Юридическое
издательство, НКЮ РСФСР, Москва, 1926).
См., например, История СССР с древнейших времен
до наших дней в 12-ти томах (Москва, 1960-1970 гг.).
9. См. Историю КПСС в шести томах. Москва, 1966-
1979.
10. Нужно отметить при этом, что иммиграция и эмиграция как таковые
интересуют советских историков. Так, Ш. Л. Богина опубликовала книгу
"Иммигрантское население США 1865-1900 гг.", Ленинград, 1976. Отдельная
книга посвящена дореволюционной российской трудовой эмиграции (Н. Л.
Тудоряну. Очерки российской трудовой эмиграции периода империализма /в
Германию, Скандинавские страны и США/. Кишинев, 1986). Есть книга и о
вернувшихся в СССР реэмигрантах (Почему мы вернулись на Родину.
Свидетельства реэмигрантов. Изд. Прогресс, Москва, 1983), и об иностранцах,
запросивших в СССР политическое убежище (Они выбрали СССР. Москва, 1987). И
даже -- о белой эмиграции (Л.К. Шкаренков. Агония белой эмиграции. Издание
второе, Москва, 1986), и об эмиграции антисоветской (Прибалтийская
реакционная эмиграция сегодня. Литовская, латышская и эстонская
антисоветская эмиграция на службе империализма. Рига, 1979). А вот об
эмиграционной политике советского правительства и об эмиграции из СССР ни
одной книги нет.
П. Архив русской эмиграции -- Бахметьевский Архив Колумбийского
университета в Нью-Йорке, безусловно, одно из самых ценных таких собраний.
Здесь не удастся перечислить малой части этих
книг. Достаточно упомянуть, что даже в Швеции вышла
на русском языке небольшая книжка об эмиграционном
периоде жизни Милюкова (см. J.P. Niel5en. Милюков и
Сталин. О политической эволюции П. Н. Милюкова в
эмиграции /1918-1943/. Осло, 1983), и что над книгой
о русской эмиграции работает сейчас известный амери
канский историк России Марк Раев.
Так, Кэмбридж Юниверсити Пресс опубликовал ра
боту Р. Бархлетта по истории иммиграции в Россию в
конце 18 -- начале 19 веков. В Гарвардской Этнической
энциклопедии вышло эссе Роберта Магоски "Русские".
Блестящий очерк об эмиграции и иммиграции в энцикло
педии Брокгауза и Эфрона во многом не устарел и
сегодня. Наконец, освещен хорошо вопрос о еврейской
эмиграции, прежде всего в работах Ричарда Пайпса
"Jewi5h Emigration in Pre-Revolutionary Ru55ia",
5oviet Jewi5h Affair5 (1973) и Ханса Роггера "T5ari5t
Policy on Jewi5h Emigration", 5oviet Jewi5h Affair5 (1973).
Собрание Узаконений рабоче-крестьянского прави
тельства РСФСР (далее: СУ. РСФСР), 1917-1939; Декреты
советской власти, 1917-18 гг. (Москва, 1925); Собрание
Узаконений Украинской ССР (далее: СУ. УССР), 1919-
1924; Вестник ВЦИК, СНК и СТО СССР, 1923-1924; Со
брание Узаконений Закавказской СФСР (далее: СУ.
ЗСФСР), 1923-1924; Собрание Законов Союза ССР (далее:
С.З. СССР), 1924-1939. В монографии использованы
также материалы моих работ, опубликованных ранее, в
том числе: "Из истории нашей закрытости", Новый
журнал, No 146, 1982, стр. 224-240; No 147, 1982, стр.
245-258; "The Origin5 of the Clo5ed 5ociety",
Ru55ia, No 3, 1981; "The Legal Foundation of the
Immigration and Emigration Policy of the U55R (1917-
1927)", 5oviet 5tudie5, vol. XXXIV, No 3, July 1982,
pp. 327-348.
При использовании советских законов как ис
торических источников следует принять во внимание,
что декретом ВЦИК от 13 июля 1923 года за подписью
Калинина декреты, принятые ВЦИК РСФСР и его прези
диумом, распространялись на всю территорию СССР. (См.
СУ. РСФСР, 1923, ст. 796.)
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА, 1917-1927
Иммиграционную политику советских республик в первые послереволюционные
годы предопределили политические и идеологические факторы, прежде всего
-классовый подход, распространяющийся даже на само понятие
"интернационализма". Именно поэтому иммиграционные законы того времени несли
на себе печать идеологии, согласно которой мир делился на два враждебных
лагеря -- пролетариат и буржуазию. Неудивительно, что первый советский
иммиграционный закон, принятый в декабре 1917 года, разрешил въезд в РСФСР
только политическим эмигрантам, получившим личные удостоверения от созданных
за границей эмиграционных комитетов и разрешение на въезд от представителей
СНК; да русским гражданам, въезжающим по дипломатическим паспортам, выданным
советским
правительством. Из иностранцев же в РСФСР впускались лишь дипломаты
нейтральных или союзных России государств, но только в том случае, если их
паспорта были заверены в советском полпредстве1.
Отход от классовой политики, однако, все-таки допускался. В странах
Востока никакая политическая борьба не протекала в отрыве от религии, и
отталкивать от себя мусульманских революционеров советское правительство
считало ошибкой. Большевики понимали, как усилится антиколониальное движение
к югу от РСФСР, если организаторы этого движения будут знать, что в случае
поражения на родине они смогут укрыться в стране Советов. РСФСР, таким
образом, стала бы базой не только революционеров Европы и Америки, но и
Востока. Именно поэтому мартовским законом 1918 года советское правительство
предоставило право политического убежища иностранцам, преследуемым у себя на
родине за преступления политического или религиозного характера2.
В случае получения от иностранного государства требований о выдаче
запросившего в СССР политического убежища, дело передавалось в НКИД, а
оттуда в суд, который должен был постановить, "носило ли оно политический,
религиозный или общеуголовный характер". После этого и решался вопрос о
выдаче, причем выданы могли быть только уголовные преступники. Годом позже
похожее постановление приняло правительство советской Украины. Согласно
этому постановлению выдаче не подлежали иностранцы, подвергшиеся у себя на
родине преследованиям "за так называемые религиозные преступления и за
преступления, направленные против правительств, защищающих интересы
господствующих классов". Зато выдаче подлежали лица, подвергшиеся
на своей родине преследованиям за преступления, "направленные против
правительств, защищающих инте-ресы трудящихся классов", т. е. против
советского правительства3. За своей ненадобностью закон этот
вскоре был отменен . А несколько позже Советы перестали предоставлять
политическое убежище иностранцам, преследуемым на своей родине за
религиозные убеждения (в это время советская власть уничтожала русскую
православную Церковь и духовенство советской Средней Азии). Политическое
убежище в СССР предоставлялось теперь лишь за преследования, связанные с
"общественной дея-тельностью" просителя5.
Однако наличие постоянных жителей - иностранцев не удовлетворяло
советское правительство, стремившееся к созданию монолитного общества, где
никакая из групп населения не имела бы таких привилегий как освобождение от
службы в армии или прав на эмиграцию. Не решаясь заставить иностранцев, в
том числе и политических эмигрантов, живших в России, принять советское
гражданство, правительство, однако, с апреля 1918 года сделало его получение
необыкновенно легким. Российское гражданство мог приобрести теперь любой
иностранец, проживающий в РСФСР. Для этого он должен был подать заявление в
местный Совет. В заявлении указывались сведения анкетного характера, в том
числе, не подвергался ли проситель арестам за уголовные преступления, а если
да, то за какие. Личность иностранца в случае отсутствия документов
заверялась свидетелями - гражданами РСФСР. За предоставление ложных сведений
иностранец мог быть привлечен к уголовной ответственности или лишен
предоставленного ему ранее российского подданства.
После рассмотрения этого заявления местный Совет и принимал решение о
приеме в гражданство.
Таким образом, первоначально вопрос о приеме иностранцев в советское
подданство решался довольно просто и в низших бюрократических инстанциях.
Даже сроки рассмотрения заявлений не были оговорены, что позволяет сделать
вывод о неформальном подходе к просителям. В исключительных случаях
допускалось принятие в русское гражданство иностранцев, находившихся за
границей. В этом случае заявление должно было подаваться иностранцем в
ближайшее представительство РСФСР (или же на имя председателя ВЦИК) и
рассматривалось ВЦИКом. О принятых в число российских граждан иностранцах
СНК и ВЦИК сообщал в НКВД, который регистрировал новых подданных,
опубликовывал их списки и извещал об этом заинтересованные
правительства6. НКВД же в дальнейшем осуществлял и негласный
надзор за теми из бывших иностранно-подданных, кто въехал в РСФСР. Те же,
кто, приняв советское гражданство, оставался какое-то время за границей, по
закону 1923 года могли получить советский заграничный вид на жительство,
выдаваемый на три, шесть или двенадцать месяцев и продляемый не более, чем
на год7. Несколько раньше первая советская конституция, принятая
в июле 1918 года Пятым Всероссийским съездом Советов, "исходя из
солидарности трудящихся всех наций", предоставила "все политические права
российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской
республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к
непользующемуся чужим трудом крестьянству" и признало "за местными Советами
право предоставить таким иностранцам, без всяких
затруднительных формальностей, права российского
гражданства"8.
Правда, даже тогда, когда этого не хотели иностранцы, но требовали
интересы революции, различий между иностранцами и гражданами России не
делалось. Так в январе 1919 года "на всех граждан, проживающих в пределах
советской России, не исключая и иностранцев" был распространен закон "О
единовременном чрезвычайном революционном 10-миллиардном налоге".
Представители некоторых иностранных государств запротестовали: по
международным законам военные налоги не могли распространяться на
ино-иностранцев. Тогда советское правительство объявило налог "не специально
военным" и решение свое оставило в силе9.
Аналогичная политика проводилась и на Украине, на практике не
различавшей российских и украинских подданных. Переход российских граждан в
украинское гражданство мог быть осуществлен без большого труда10,
а переход из украинского гражданства в русское разрешался без всяких
ограничений путем подачи заявления в соответствующий
губисполком11. Принятый же в марте 1919 г. закон о приобретении
прав украинского гражданства12 фактически повторял апрельское
постановление 1918 года, принятое в России13.
Советское правительство, однако, столкнулось с трудностями при попытке
определить статус беженцев, бывших подданных Российской Империи. Многие из
них не являлись теперь гражданами России, так как ранее проживали, либо
родились, за пределами РСФСР14, например, в Польше, Финляндии или
на территориях, отторгнутых от советской России согласно условиям
Брест-Литовского мирного договора. 13 июля 1918 г.
советское правительство предоставило таким беженцам право в течение
месяца со дня издания декрета возбудить перед НКВД ходатайство о выходе из
российского подданства. Но этот жест, казавшийся гуманным, был тактическим
ходом: двумя неделями позже Ленин подписал новый закон, объявив всех
беженцев, не воспользовавшихся только что предоставленным им правом и не
заявивших о выходе из русского гражданства, подданными РСФСР16.
Советское правительство хотело изменить статус иностранцев в РСФСР по
политическим, военным и экономическим соображениям. Заинтересованное в
подготовке кадров для мировой революции, оно нуждалось в иностранцах. Но
международные законы создавали на пути советского правительства сложности.
Так иностранца нельзя было мобилизовать в армию или арестовать, не известив
об этом заинтересованное государство. Частная собственность, полностью
конфисковываемая у советских граждан, могла в некоторых случаях оставаться
за иностранцами. Из квартир иностранцев не конфисковывалась мебель, хотя
сами квартиры конфискованы быть могли17 (над нелогичностью
подобных постановлений никто, судя по всему, не задумывался).
Чтобы сгладить различия между иностранцами и советскими гражданами,
украинское советское правительство в 1919 году, когда, казалось, начали
сбываться надежды большевиков на скорую мировую революцию18,
уравняло проживавших в УЦССР иностранцев в правах с гражданами Украины,
России, Латвии и Эстляндии19, то есть тех территорий, которые в
это время были частично или полностью оккупированы Красной армией. В марте
1919 года декретом СНК УССР в правах с гражданами советской Украины были
урав-
нены и "все беженцы, вследствие войны поселившиеся на территории
Украины... если они не перешли в установленном порядке в число граждан
другого государства". Наравне с украинскими гражданами иностранцы отвечали
за совершение "контрреволюционных" и общеуголовных преступлений , в том
© Copyright Юрий Георгиевич Фельштинский.
Email: y.felshtinsky@verizon.net
Date: 20 Jan 2004
---------------------------------------------------------------
Законодательные основы
советской иммиграционной и эмиграционной
политики
"ТЕРРА"-"TERRA" МОСКВА 1991
ББК 84P7
Ф40
I5BN 5-85255-014-0
Yuri Fel5htin5ky, 1988, 1990
Overseas Publications Interchange Ltd., 1988
Издательский центр "Терра", 1990
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ............................................... 5
Иммиграционная политика, 1917-1927 14
Эмиграционная политика, 1917-1927 69
Эпилог. Эмиграционная и иммиграционная по
литика, 1928-1939 153
Приложение 1. Законодательства о погранич
ных войсках ..... 166
Приложение 2. Законодательства об амни
стиях . 176
Репринтное издание
Подписано к печати 02.11.90. Формат 84Х 1081/32. Печать
офсетная.
Бумага офсетная. Усл. печ. л. 9,66. Усл. кр.-отт. 9,91. Уч.-изд. л.
8,63.
Зак. 1314. Тираж 50 000 экз. Цена 5 р. 90 к.
Отпечатано на Ярославском полиграфкомбинате Госкомпечати СССР. 150049,
Ярославль, ул. Свободы, 97.
ВВЕДЕНИЕ
Эта книга не ставит своей задачей восстановить полную летопись
эмиграции и иммиграции. Ее общий источник: советские иммиграционные и
эмиграционные законы. Я мог бы назвать ее: "О законодательных основах нашей
закрытости". И посвятить -- всем застреленным при переходе коммунистических
границ, всем погибшим у Берлинской стены, фундамент которой был заложен в
день большевистского переворота.
*
... Первая мировая война, две революции и развязанная большевиками
Гражданская война привели Россию к небывалому в ее истории
общественно-политиче-
скому кризису, результат которого не мог не отразиться на эмиграционных
и иммиграционных процессах. Мировая война заставила европейские страны
раскидать по территориям чужих государств сотни . тысяч своих граждан в
качестве военнослужащих, пленных, беженцев или интернированных. Распад
Российской Империи в образование новых государств, таких как Польша в
Финляндия, поставили на повестку дня вопрос об оптациях иностранного
гражданства.
В той или иной степени решением аналогичных задач занимались все
европейские государства. Но не в пример Европе советская власть
рассматривала свои проблемы сквозь призму теорий классовой борьбы,
перманентной революции в капиталистического окружения. Результатом этой
политики стая" массовая эмиграция из России, образовавшая свои крупнейшие
политические центры в Париже, Берлине, Праге, Софии, Белграде и Харбине.
& то же время новый советский режим привлек тысячи западных
коммунистов или людей, желавших попытать счастья в "новом свете", в РСФСР.
Советское правительство вынуждено было также сотрудничать с Европой в деле
обмена и возвращения на родину иностранных граждан, в большинстве своем -
военнопленных.
В 1917 году, еще не собранные в кодексы, законы вырабатывались на
Основе общей политики советского государства, вырисовавшейся в первые дни
Октябрьского переворота. Неотъемлемым звеном этой политики стал принцип
тотального контроля всех связей советской республики и заграницы. Еще слаба
была власть, но 2 декабря 1917 год" Троцкий издал приказ о визации паспортов
при въезде в РСФСР1. Отныне въезд в пределы советской России
разрешался лишь
лицам, имевшим паспорта, заверенные единственным а те дни советским
представителем за рубежом Вацлавом Воровским, находившимся в
Стокгольме2. Тремя днями позже "впредь до дальнейших
распоряжений"нарком НКВД Г. И. Петровский распорядился о запрещении выезда
из РСФСР без разрешения местных Советов граждан воевавших с Россией
государств3.
Это была робкая и осторожная поступь неопытной советской власти. К
концу декабря 17-го он* изобрела общие положения о въезде и выезде, да
такие, каких не знала еще многовековая Россия или Европа. Здесь были
одновременно и паспорта с фотографиями, и "надлежащие печати", и специальные
разрешения со специальными подписями, специальные же представители НКВД и
НКИД; здесь предусматривались обыски и личные осмотры для всех, включая
женщин, стариков и детей, (Лишь для дипломатов, в соответствии с
международными нормами, делались исключения.) Здесь конфисковывалось,
конечно же, все "недозволенное к провозу" и запрещался вывоз документов,
могущих "повредить" экономическим или политическим интересам еще толком-то и
не образовавшейся советской власти, причем лица, у которых такие "документы"
были найдены, подлежали немедленному аресту4.
Вослед советской России созданное в 1919 году правительство советской
Украины также начало свою законодательную деятельность с попытки контроля
въезда и выезда. Оно ввело заграничные паспорта для лиц, желавших из
республики выехать, причем прошения о выдаче таких паспортов подавались в
отделы управления губисполкомов К прошению должны были быть приложены
разрешения на выезд за границу от гражданского комиссариата и губернской
чрезвычайной комиссии, а для мужчин еще и от военного комис-
сариата. Требовалась также справка финансового отдела исполкома о том,
что за просителем не числится никаких недоимок, и три фотографии. Проситель
должен был заполнить в иностранном отделе "справочный лист", причем
показания должны были быть подтверждены заверенными нотариально подписями
двух поручителей...6
Историографии по вопросу советской эмиграционной и иммиграционной
политики практически не существует ни в СССР, ни за его пределами.
Многочисленные советские энциклопедии, включая 16-томную советскую
историческую энциклопедию, об эмиграции из СССР не упоминают вообще и лишь
вскользь говорят об иммиграции7. Фундаментальные труды советских
исследователей истории СССР8 и КПСС9 также умалчивают
о советской политике в отношении эмиграции и иммиграции . Но и западная
историография не уделила достаточного внимания данной теме. Правда,
существует богатейшее литературное, историческое, публицистическое,
религиозно-философское и эпистолярное наследие русской
эмиграции11 и книги, написанные на Западе эмигрантами и западными
историками о первой русской эмиграции и выдающихся ее деятелях12.
В итоге в то время как эмиграционная и иммиграционная политика
дореволюционной России известна относительно хорошо13, советский
период практически не изучен.
Данная монография ставит своей целью ответы на вопросы, в каком разрезе
и почему советское правительство вырабатывало, развивало и изменяло свою
политику по отношению к иммиграции и эмиграции; какое влияние на развитие
этой политики оказали классовая идеология советского государства и теория
пролетарского интернационализма, военные причины и экономические
соображения. Для ответов на эти вопросы, в работе исследуются собрания
официальных правительственных законов, декретов и
постановлений14, ежегодно выходящих в свет15.
Тематически материал классифицирован следующим образом: документы,
относящиеся к въезду в советские республики, анализируются в главе про
иммиграцию; документы, относящиеся к выезду, -- в главе про эмиграцию.
Для изучения различных периодов советской истории важность этих
источников не одинакова. В первые годы советской власти собрания узаконений
действительно включали в себя все правительственные постановления,
опубликованные в советской печати ко всеобщему сведению. Но со второй
половины 1920-х годов количество публикуемых законов резко сократилось, и
примерно с 1927 года они уже не отражали динамики развития советской
эмиграционной и иммиграционной политики. То, что было чуть ли не исключением
в первые революционные годы, стало правилом позже: никем не опубликованные и
официально не принятые, существовали и претворялись в жизнь
правительственные циркуляры и приказы. С другой стороны, законы, изданные и
опубликованные, часто оставались лишь на бумаге. К началу 1930-х годов
изменился и сам характер правительственных постановлений. Большинство их
сводилось теперь к информации о переменах в государственной бюрократической
машине. В годы партийных и правительственных чисток таких постановлений было
особенно много.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. См. Собрание Узаконений рабоче-крестьянского
правительства РСФСР, 1917-1918 гг. (Далее: СУ. РСФСР,
1917-18), ст. 78. Постановление НКИД от 2 декабря 1917
года за подписью Троцкого "О визации паспортов при
въезде в Россию".
2. -Постановление преследовало две цели. Во-первых,
контролировался поток въезжающих; во-вторых, ино
странные государства и их граждане, равно как и
въезжающие в РСФСР российские подданные, обращаясь к
советскому представителю за визой, как бы признава
ли советское правительство де-факто.
См. С.У. РСФСР, 1917-18, ст. 89. Постановление от
5 декабря 1917 года за подписью наркома НКВД Петров
ского.
См. там же, ст. 163, постановление СНК от 20 де
кабря 1917 г.; см. там же, ст. 174, постановление от 21
декабря 1917 г. за подписями Уншлихта и Залкинда.
5. Собрание Узаконений Украинской ССР, 1919, ст.
265. Декрет СНК УССР от 11 марта 1919 г. за подписями
Раковского и наркома внутренних дел УССР Ворошилова
"О заграничных паспортах".
6. Согласно принятым тогда же декретам о выезде с
Украины и о въезде в нее иностранцы, покидавшие Укра
ину, должны были иметь разрешение на отъезд от упол
номоченных наркоматов внутренних и иностранных дел, а .
украинские подданные -- от отделов управления губис-
полкомов. Эти украинские декреты в основном повторяли
более ранние законы советской России, с той, пожа
луй, разницей, что иностранцы, желающие въехать на
Украину, и украинские подданные, находящиеся за гра
ницей, не имевшие дипломатических паспортов, допуска
лись в республику лишь по особому разрешению загра
ничного представителя СНК УССР. Этот представитель
препровождал заполненные просителем опросные листы
прямо на пограничный пункт. Иностранцы же для полу
чения визы на въезд представляли полномочному пред
ставителю Украины за границей свои национальные за
граничные паспорта. Информация о въезжающих пересы-
лалась заграничным представителем по телеграфу в правовой отдел НКИД,
который, в свою очередь, пересылал все в штаб военного ведомства. В штабе и
решался вопрос окончательно: впустить оросителя или же посчитать его
пребывание на Украине недопустимым "по военным соображениям". (См. там же,
ст. 266 "О-- выезде из Украины" и ст. 267 "О въезде на Украину" от И марта
1919 г. за подписями Раковского и Ворошилова.)
Энциклопедия государства и права в трех томах
(Москва, 1924-26) сообщает о группах сельскохозяй
ственных рабочих, прибывших в Россию из Америки и
Германии, но ничего не пишет об эмиграции из СССР.
Советская сибирская энциклопедия (1930-1931) рассказы
вает об эмиграции в Сибирь из Китая, Кореи и Японии.
Но статья "Эмиграция" в ней вообще отсутствует. Тре
тье издание Большой советской энциклопедии (Москва,
1951-1959) более беспристрастно. Энциклопедия ничего
не пишет об эмиграции из СССР или об эмиграции в
Советский Союз, но изучает вопрос миграции... живот
ных. Исключение, пожалуй, составляет первое издание
Большой советской энциклопедии (Москва, 1930-е годы)
под общей ред. Бухарина, поместившее подробный очерк
по истории мировой эмиграции. Крайне незначительна и
советская юридическая литература по этому вопросу,
причем касается она обычно очень узких групп (см.,
например: Правовое положение иностранцев в РСФСР.
Справочник для иностранцев, оптантов и беженцев. Под
ред. Д. М. Левина. Издание Литиздата НКИД, Москва;
1923; Правовое положение физических и юридических лиц
СССР за границей. Систематизированные материалы с
комментариями. Юридические издательство, НКЮ РСФСР,
Москва, 1926; Законодательство и международные дого
воры СССР и союзных республик о правовом Положении
иностранных физических и юридических лиц. Системати
зированные материалы с комментариями.- Юридическое
издательство, НКЮ РСФСР, Москва, 1926).
См., например, История СССР с древнейших времен
до наших дней в 12-ти томах (Москва, 1960-1970 гг.).
9. См. Историю КПСС в шести томах. Москва, 1966-
1979.
10. Нужно отметить при этом, что иммиграция и эмиграция как таковые
интересуют советских историков. Так, Ш. Л. Богина опубликовала книгу
"Иммигрантское население США 1865-1900 гг.", Ленинград, 1976. Отдельная
книга посвящена дореволюционной российской трудовой эмиграции (Н. Л.
Тудоряну. Очерки российской трудовой эмиграции периода империализма /в
Германию, Скандинавские страны и США/. Кишинев, 1986). Есть книга и о
вернувшихся в СССР реэмигрантах (Почему мы вернулись на Родину.
Свидетельства реэмигрантов. Изд. Прогресс, Москва, 1983), и об иностранцах,
запросивших в СССР политическое убежище (Они выбрали СССР. Москва, 1987). И
даже -- о белой эмиграции (Л.К. Шкаренков. Агония белой эмиграции. Издание
второе, Москва, 1986), и об эмиграции антисоветской (Прибалтийская
реакционная эмиграция сегодня. Литовская, латышская и эстонская
антисоветская эмиграция на службе империализма. Рига, 1979). А вот об
эмиграционной политике советского правительства и об эмиграции из СССР ни
одной книги нет.
П. Архив русской эмиграции -- Бахметьевский Архив Колумбийского
университета в Нью-Йорке, безусловно, одно из самых ценных таких собраний.
Здесь не удастся перечислить малой части этих
книг. Достаточно упомянуть, что даже в Швеции вышла
на русском языке небольшая книжка об эмиграционном
периоде жизни Милюкова (см. J.P. Niel5en. Милюков и
Сталин. О политической эволюции П. Н. Милюкова в
эмиграции /1918-1943/. Осло, 1983), и что над книгой
о русской эмиграции работает сейчас известный амери
канский историк России Марк Раев.
Так, Кэмбридж Юниверсити Пресс опубликовал ра
боту Р. Бархлетта по истории иммиграции в Россию в
конце 18 -- начале 19 веков. В Гарвардской Этнической
энциклопедии вышло эссе Роберта Магоски "Русские".
Блестящий очерк об эмиграции и иммиграции в энцикло
педии Брокгауза и Эфрона во многом не устарел и
сегодня. Наконец, освещен хорошо вопрос о еврейской
эмиграции, прежде всего в работах Ричарда Пайпса
"Jewi5h Emigration in Pre-Revolutionary Ru55ia",
5oviet Jewi5h Affair5 (1973) и Ханса Роггера "T5ari5t
Policy on Jewi5h Emigration", 5oviet Jewi5h Affair5 (1973).
Собрание Узаконений рабоче-крестьянского прави
тельства РСФСР (далее: СУ. РСФСР), 1917-1939; Декреты
советской власти, 1917-18 гг. (Москва, 1925); Собрание
Узаконений Украинской ССР (далее: СУ. УССР), 1919-
1924; Вестник ВЦИК, СНК и СТО СССР, 1923-1924; Со
брание Узаконений Закавказской СФСР (далее: СУ.
ЗСФСР), 1923-1924; Собрание Законов Союза ССР (далее:
С.З. СССР), 1924-1939. В монографии использованы
также материалы моих работ, опубликованных ранее, в
том числе: "Из истории нашей закрытости", Новый
журнал, No 146, 1982, стр. 224-240; No 147, 1982, стр.
245-258; "The Origin5 of the Clo5ed 5ociety",
Ru55ia, No 3, 1981; "The Legal Foundation of the
Immigration and Emigration Policy of the U55R (1917-
1927)", 5oviet 5tudie5, vol. XXXIV, No 3, July 1982,
pp. 327-348.
При использовании советских законов как ис
торических источников следует принять во внимание,
что декретом ВЦИК от 13 июля 1923 года за подписью
Калинина декреты, принятые ВЦИК РСФСР и его прези
диумом, распространялись на всю территорию СССР. (См.
СУ. РСФСР, 1923, ст. 796.)
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА, 1917-1927
Иммиграционную политику советских республик в первые послереволюционные
годы предопределили политические и идеологические факторы, прежде всего
-классовый подход, распространяющийся даже на само понятие
"интернационализма". Именно поэтому иммиграционные законы того времени несли
на себе печать идеологии, согласно которой мир делился на два враждебных
лагеря -- пролетариат и буржуазию. Неудивительно, что первый советский
иммиграционный закон, принятый в декабре 1917 года, разрешил въезд в РСФСР
только политическим эмигрантам, получившим личные удостоверения от созданных
за границей эмиграционных комитетов и разрешение на въезд от представителей
СНК; да русским гражданам, въезжающим по дипломатическим паспортам, выданным
советским
правительством. Из иностранцев же в РСФСР впускались лишь дипломаты
нейтральных или союзных России государств, но только в том случае, если их
паспорта были заверены в советском полпредстве1.
Отход от классовой политики, однако, все-таки допускался. В странах
Востока никакая политическая борьба не протекала в отрыве от религии, и
отталкивать от себя мусульманских революционеров советское правительство
считало ошибкой. Большевики понимали, как усилится антиколониальное движение
к югу от РСФСР, если организаторы этого движения будут знать, что в случае
поражения на родине они смогут укрыться в стране Советов. РСФСР, таким
образом, стала бы базой не только революционеров Европы и Америки, но и
Востока. Именно поэтому мартовским законом 1918 года советское правительство
предоставило право политического убежища иностранцам, преследуемым у себя на
родине за преступления политического или религиозного характера2.
В случае получения от иностранного государства требований о выдаче
запросившего в СССР политического убежища, дело передавалось в НКИД, а
оттуда в суд, который должен был постановить, "носило ли оно политический,
религиозный или общеуголовный характер". После этого и решался вопрос о
выдаче, причем выданы могли быть только уголовные преступники. Годом позже
похожее постановление приняло правительство советской Украины. Согласно
этому постановлению выдаче не подлежали иностранцы, подвергшиеся у себя на
родине преследованиям "за так называемые религиозные преступления и за
преступления, направленные против правительств, защищающих интересы
господствующих классов". Зато выдаче подлежали лица, подвергшиеся
на своей родине преследованиям за преступления, "направленные против
правительств, защищающих инте-ресы трудящихся классов", т. е. против
советского правительства3. За своей ненадобностью закон этот
вскоре был отменен . А несколько позже Советы перестали предоставлять
политическое убежище иностранцам, преследуемым на своей родине за
религиозные убеждения (в это время советская власть уничтожала русскую
православную Церковь и духовенство советской Средней Азии). Политическое
убежище в СССР предоставлялось теперь лишь за преследования, связанные с
"общественной дея-тельностью" просителя5.
Однако наличие постоянных жителей - иностранцев не удовлетворяло
советское правительство, стремившееся к созданию монолитного общества, где
никакая из групп населения не имела бы таких привилегий как освобождение от
службы в армии или прав на эмиграцию. Не решаясь заставить иностранцев, в
том числе и политических эмигрантов, живших в России, принять советское
гражданство, правительство, однако, с апреля 1918 года сделало его получение
необыкновенно легким. Российское гражданство мог приобрести теперь любой
иностранец, проживающий в РСФСР. Для этого он должен был подать заявление в
местный Совет. В заявлении указывались сведения анкетного характера, в том
числе, не подвергался ли проситель арестам за уголовные преступления, а если
да, то за какие. Личность иностранца в случае отсутствия документов
заверялась свидетелями - гражданами РСФСР. За предоставление ложных сведений
иностранец мог быть привлечен к уголовной ответственности или лишен
предоставленного ему ранее российского подданства.
После рассмотрения этого заявления местный Совет и принимал решение о
приеме в гражданство.
Таким образом, первоначально вопрос о приеме иностранцев в советское
подданство решался довольно просто и в низших бюрократических инстанциях.
Даже сроки рассмотрения заявлений не были оговорены, что позволяет сделать
вывод о неформальном подходе к просителям. В исключительных случаях
допускалось принятие в русское гражданство иностранцев, находившихся за
границей. В этом случае заявление должно было подаваться иностранцем в
ближайшее представительство РСФСР (или же на имя председателя ВЦИК) и
рассматривалось ВЦИКом. О принятых в число российских граждан иностранцах
СНК и ВЦИК сообщал в НКВД, который регистрировал новых подданных,
опубликовывал их списки и извещал об этом заинтересованные
правительства6. НКВД же в дальнейшем осуществлял и негласный
надзор за теми из бывших иностранно-подданных, кто въехал в РСФСР. Те же,
кто, приняв советское гражданство, оставался какое-то время за границей, по
закону 1923 года могли получить советский заграничный вид на жительство,
выдаваемый на три, шесть или двенадцать месяцев и продляемый не более, чем
на год7. Несколько раньше первая советская конституция, принятая
в июле 1918 года Пятым Всероссийским съездом Советов, "исходя из
солидарности трудящихся всех наций", предоставила "все политические права
российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской
республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к
непользующемуся чужим трудом крестьянству" и признало "за местными Советами
право предоставить таким иностранцам, без всяких
затруднительных формальностей, права российского
гражданства"8.
Правда, даже тогда, когда этого не хотели иностранцы, но требовали
интересы революции, различий между иностранцами и гражданами России не
делалось. Так в январе 1919 года "на всех граждан, проживающих в пределах
советской России, не исключая и иностранцев" был распространен закон "О
единовременном чрезвычайном революционном 10-миллиардном налоге".
Представители некоторых иностранных государств запротестовали: по
международным законам военные налоги не могли распространяться на
ино-иностранцев. Тогда советское правительство объявило налог "не специально
военным" и решение свое оставило в силе9.
Аналогичная политика проводилась и на Украине, на практике не
различавшей российских и украинских подданных. Переход российских граждан в
украинское гражданство мог быть осуществлен без большого труда10,
а переход из украинского гражданства в русское разрешался без всяких
ограничений путем подачи заявления в соответствующий
губисполком11. Принятый же в марте 1919 г. закон о приобретении
прав украинского гражданства12 фактически повторял апрельское
постановление 1918 года, принятое в России13.
Советское правительство, однако, столкнулось с трудностями при попытке
определить статус беженцев, бывших подданных Российской Империи. Многие из
них не являлись теперь гражданами России, так как ранее проживали, либо
родились, за пределами РСФСР14, например, в Польше, Финляндии или
на территориях, отторгнутых от советской России согласно условиям
Брест-Литовского мирного договора. 13 июля 1918 г.
советское правительство предоставило таким беженцам право в течение
месяца со дня издания декрета возбудить перед НКВД ходатайство о выходе из
российского подданства. Но этот жест, казавшийся гуманным, был тактическим
ходом: двумя неделями позже Ленин подписал новый закон, объявив всех
беженцев, не воспользовавшихся только что предоставленным им правом и не
заявивших о выходе из русского гражданства, подданными РСФСР16.
Советское правительство хотело изменить статус иностранцев в РСФСР по
политическим, военным и экономическим соображениям. Заинтересованное в
подготовке кадров для мировой революции, оно нуждалось в иностранцах. Но
международные законы создавали на пути советского правительства сложности.
Так иностранца нельзя было мобилизовать в армию или арестовать, не известив
об этом заинтересованное государство. Частная собственность, полностью
конфисковываемая у советских граждан, могла в некоторых случаях оставаться
за иностранцами. Из квартир иностранцев не конфисковывалась мебель, хотя
сами квартиры конфискованы быть могли17 (над нелогичностью
подобных постановлений никто, судя по всему, не задумывался).
Чтобы сгладить различия между иностранцами и советскими гражданами,
украинское советское правительство в 1919 году, когда, казалось, начали
сбываться надежды большевиков на скорую мировую революцию18,
уравняло проживавших в УЦССР иностранцев в правах с гражданами Украины,
России, Латвии и Эстляндии19, то есть тех территорий, которые в
это время были частично или полностью оккупированы Красной армией. В марте
1919 года декретом СНК УССР в правах с гражданами советской Украины были
урав-
нены и "все беженцы, вследствие войны поселившиеся на территории
Украины... если они не перешли в установленном порядке в число граждан
другого государства". Наравне с украинскими гражданами иностранцы отвечали
за совершение "контрреволюционных" и общеуголовных преступлений , в том