Однако стоит обратить внимание на то, что при размещении заказов по процедурам Закона № 94-ФЗ на основании указанных выше законов заказчики (унитарные предприятия, государственные корпорации, субъекты естественных монополий и др.) не приобретают статус государственных заказчиков. Заказчики в данных случаях не действуют от имени публично-правовых образований и не заключают государственные или муниципальные контракты. Подтверждение этому мы находим в актах местных органов власти[298], а также в судебной[299] и административной практике.[300]
По нашему мнению, идея наделения частных коммерческих организаций с государственным участием статусом государственных заказчиков заслуживает всяческой поддержки, а опыт зарубежных стран в этой сфере – учету отечественным законодателем. Представляется, что расширение круга заказчиков по Закону № 94-ФЗ за счет частных организаций будет способствовать более эффективному освоению средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Вместе с этим отсутствие законодательно предусмотренной возможности выступать в качестве государственных и муниципальных заказчиков представляется вполне обоснованным в отношении большинства некоммерческих организаций (таких как, например, потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, общества взаимного страхования, коллегии адвокатов).
Анализ законодательства о публичных закупках показывает, что государственными и муниципальными заказчиками по Закону № 94-ФЗ не могут выступать субъекты, обладающие имуществом на праве частной собственности. Ими могут быть лишь некоторые субъекты, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности (за исключением ГК «Росатом», чье имущество раньше находилось в государственной собственности, а сейчас принадлежит самой корпорации), а именно: государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные и бюджетные учреждения, органы военного управления, объединения, соединения и воинские части, Государственная корпорация «Росатом».
По нашему мнению, критерием отнесения субъектов к государственным (муниципальным) заказчикам должна быть принадлежность их имущества к имуществу, находящемуся в государственной (муниципальной) собственности. Причем «принадлежность» в широком смысле слова. Относить к заказчикам следует не только субъектов, имущество которых находится в государственной (муниципальной) собственности, но и тех, чье имущество принадлежит самим этим субъектам на праве частной собственности, но сформировано с участием публично-правового образования. При этом «критическая масса» государственного (муниципального) имущества, внесенного в уставный капитал организации, достаточная для наделения субъекта статусом государственного (муниципального) заказчика, должна быть определена экономистами.
Особенности правового статуса государственного (муниципального) заказчика
§2.2. Правовой статус участника размещения заказа (поставщика)
Круг субъектов, выступающих участниками размещения заказа (поставщиками)
По нашему мнению, идея наделения частных коммерческих организаций с государственным участием статусом государственных заказчиков заслуживает всяческой поддержки, а опыт зарубежных стран в этой сфере – учету отечественным законодателем. Представляется, что расширение круга заказчиков по Закону № 94-ФЗ за счет частных организаций будет способствовать более эффективному освоению средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Вместе с этим отсутствие законодательно предусмотренной возможности выступать в качестве государственных и муниципальных заказчиков представляется вполне обоснованным в отношении большинства некоммерческих организаций (таких как, например, потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, общества взаимного страхования, коллегии адвокатов).
Анализ законодательства о публичных закупках показывает, что государственными и муниципальными заказчиками по Закону № 94-ФЗ не могут выступать субъекты, обладающие имуществом на праве частной собственности. Ими могут быть лишь некоторые субъекты, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности (за исключением ГК «Росатом», чье имущество раньше находилось в государственной собственности, а сейчас принадлежит самой корпорации), а именно: государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные и бюджетные учреждения, органы военного управления, объединения, соединения и воинские части, Государственная корпорация «Росатом».
По нашему мнению, критерием отнесения субъектов к государственным (муниципальным) заказчикам должна быть принадлежность их имущества к имуществу, находящемуся в государственной (муниципальной) собственности. Причем «принадлежность» в широком смысле слова. Относить к заказчикам следует не только субъектов, имущество которых находится в государственной (муниципальной) собственности, но и тех, чье имущество принадлежит самим этим субъектам на праве частной собственности, но сформировано с участием публично-правового образования. При этом «критическая масса» государственного (муниципального) имущества, внесенного в уставный капитал организации, достаточная для наделения субъекта статусом государственного (муниципального) заказчика, должна быть определена экономистами.
Особенности правового статуса государственного (муниципального) заказчика
Государственные и муниципальные заказчики заключают соответствующие контракты всегда от имени публично-правового образования[301], стороной контракта является именно оно[302]. Должником по обязательствам, вытекающим из такого контракта, является само публично-правовое образование (на это несколько лет назад указал Президиум ВАС РФ в Постановлении от 25 июля 2006 г. № 4405/06 по делу № А69-805/05-11[303]). Поэтому, например, при ликвидации учреждения, выступавшего государственным заказчиком по контракту, обязательство, вытекающее из контракта, не прекращается, поскольку оно возникло и остается не у ликвидированного юридического лица, а непосредственно у публично-правового образования.
Заметим, что формально гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений заключаются от имени этих учреждений, а не от имени соответствующего публично-правового образования (ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ). Указанная позиция законодателя представляется весьма спорной в связи с тем, что нужды бюджетных учреждений, по нашему мнению, также являются государственными (муниципальными) нуждами (подробней см. § 1.2 настоящей работы),
Государственный (муниципальный) заказчик является ключевой фигурой в процессе размещения государственного (муниципального) заказа. Одной из самых главных его функций является размещение заказа от имени соответствующего публично-правового образования (ст. 5 Закона № 94-ФЗ).
В связи с осуществлением указанной функции государственный (муниципальный) заказчик наделен рядом прав, в том числе: привлекать специализированные организации (ст. 6 Закона), принимать решения о выборе способа размещения заказа (ч. 3 ст. 10 Закона), проводить с иными заказчиками совместные торги (ч. 6 ст. 10 Закона) и др.
Предусмотрены Законом № 94-ФЗ и особые обязанности государственного (муниципального) заказчика, в том числе: отказываться от заключения контракта с поставщиком при установлении указанных в Законе фактов (ч. 3 ст. 9 Закона), изменять цену контракта при изменении соответствующих тарифов (ч. 6.4 ст. 9 Закона), размещать заказы у субъектов малого предпринимательства (ст. 15 Закона) и др.
Исключительным правом государственного (муниципального) заказчика, которого нет, в том числе, и у уполномоченных органов[304], является право подписывать государственный (муниципальный) контракт.
Заказчик также не вправе передавать некоторые свои полномочия специализированной организации[305], в том числе на создание комиссии по размещению заказа[306], определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение (ч. 1 ст. 6 Закона № 94-ФЗ).
Правовой статус государственного заказчика, по общему правилу, не зависит от специфики поставляемой в рамках конкретной закупки продукции. В то же время некоторые изменения в его статусе наблюдаются при размещении оборонного заказа, при поставке материальных ценностей в государственный материальный резерв, а также при закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд.
В ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (далее – Закон о государственном материальном резерве) и ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Закон об оборонном заказе) сказано, что размещение соответствующих заказов (т. е. заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв и государственного оборонного заказа) осуществляется в соответствии с Законом № 94-ФЗ с учетом особенностей, установленных указанными законами.
Круг субъектов, которые могут выступать государственными заказчиками оборонного заказа, весьма ограничен.
В соответствии со ст. 1 Закона об оборонном заказе государственными заказчиками оборонного заказа являются лишь федеральные органы исполнительной власти, а также Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», осуществляющие заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. Государственным заказчиком вооружения и военной техники, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по их разработке, а также по созданию новых технологий производства вооружения и военной техники в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, или ГК «Росатом».
Основные функции государственного заказчика оборонного заказа указаны в ст. 5 Закона об оборонном заказе. Многие из указанных в этой статье функций присущи только государственному заказчику оборонного заказа: например, организация и проведение государственных испытаний опытных образцов (комплексов, систем) вооружения и военной техники; утверждение конструкторской документации для осуществления серийного производства вооружения и военной техники и др.
У государственного заказчика оборонного заказа есть особые права (например, по передаче головному исполнителю части своих функций по выполнению государственного оборонного заказа, п. 2 ст. 5 Закона; право предусматривать в контракте различные виды стимулирования головного исполнителя (исполнителя) оборонного заказа, п. 2 ст. 9 Закона) и специфические обязанности (например, по своевременному доведению оборонного заказа до головного исполнителя (исполнителя), п. 2 ст. 10 Закона).
Отсюда следует, что правовой статус государственного заказчика оборонного заказа отличается от правового статуса «обычного» государственного (муниципального) заказчика по Закону № 94-ФЗ[307]. Противоположная точка зрения представляется ошибочной.[308]
В соответствии с п. 2 ст. 9 Закона о государственном материальном резерве государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом (в настоящий момент – Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв)[309]), или его территориальные органы в пределах полномочий, установленных распоряжением указанного федерального органа исполнительной власти.
Подобно функциям государственного заказчика оборонного заказа, у государственного заказчика на поставку материальных ценностей в государственный резерв также имеются специфические, присущие только ему функции: например, по управлению системой государственного резерва, по формированию предложений к проекту федерального бюджета на соответствующий год по структуре расходов системы государственного резерва и др.
У указанного государственного заказчика есть специфические права (например, заключать долгосрочные государственные контракты на поставки материальных ценностей в государственный резерв, п. 4 ст. 11.1 Закона о государственном материальном резерве) и обязанности (например, по своевременному освежению материальных ценностей государственного материального резерва, п. 2 ст. 13 указанного Закона, п. 5.4.2 Положения о Федеральном агентстве по государственным резервам).
Несмотря на наличие отдельного Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», какой-либо особой специфики в правовом статусе государственных заказчиков на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд нет.
Особенностью указанных субъектов как государственных (муниципальных) заказчиков, пожалуй, является то, что их (заказчиков), согласно ст. 4 Закона № 53-ФЗ, определяет Правительство РФ (для формирования федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия) или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (для формирования региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия).
Стоит заметить, что Закон № 94-ФЗ допускает множественность лиц на стороне заказчика при размещении государственных и муниципальных заказов. Эта возможность допускается при проведении совместных торгов (см. ч. 6, 7, 8 ст. 10 Закона, а также Положение о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов, утв. постановлением Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631[310]).
При проведении совместных торгов государственные (муниципальные) заказчики выступают в качестве единого субъекта, в связи с чем повышенное внимание при проведении этих торгов должно быть уделено соблюдению норм о защите конкуренции[311] (в частности, ст. 15, 16 Закона о защите конкуренции). Важно заметить, что после проведения совместных торгов заказчики вновь «обретают самостоятельность», поскольку контракт с победителем торгов заключается каждым заказчиком отдельно и исполнение указанных контрактов осуществляется в обычном порядке (см. ч. 6 ст. 10 Закона № 94-ФЗ).
Проблемы, возникающие на практике в связи с «пересечением» прав, обязанностей, и ответственности (порой носящих разноотраслевой характер) государственных заказчиков, являющихся государственными органами, в том числе зарегистрированными в качестве юридических лиц, иными юридическими лицами, а также связанные участием в соответствующих отношениях публично-правовых образований (которые выступают самостоятельными субъектами права в имущественном обороте, ст. 124—127 ГК РФ), время от времени порождают идеи о введении в российскую правовую систему новых субъектов права.
Так, например, весьма интересной представляется идея Д.В. Пяткова ввести в оборот термин «хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации», под которыми автор предлагает понимать юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, района и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях[312]. «Тождество лиц, принимающих публично-властные и хозяйственные решения, не означает тождества субъектов права, действующих через этих лиц, – пишет автор. – Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Председатель Правительства РФ и глава администрации субъекта РФ принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения, выражая при этом в одном случае волю соответствующей публично-властной организации, в другом случае – хозяйственной публичной организации».[313]
Особую актуальность в последнее время приобрела идея введения в российское законодательство так называемых юридических лиц публичного права. У рассматриваемой идеи есть как сторонники (В.Е. Чиркин[314], В.П. Мозолин, А.В. Турбанов, П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский, Л.К. Терещенко[315], Косякова Н.И.[316], Чантурия Л.Л.[317] и др.), так и противники (Е.А. Суханов[318], Л.В. Андреева[319], А.Е. Кирпичев[320] и др.).
В Концепции развития гражданского законодательства РФ сказано об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право (пункт 7.2.4 Концепции).
Не вдаваясь по дискуссию о целесообразности введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права, все же отметим, что указанная идея, по нашему мнению, еще недостаточно проработана для реализации на практике.
В заключение еще раз отметим, что критерием отнесения субъектов к государственным (муниципальным) заказчикам должна выступать принадлежность (в широком смысле слова) их имущества к имуществу, находящемуся в государственной (муниципальной) собственности, а не принадлежность их к категории получателей средств бюджетов определенного уровня в соответствии с бюджетным законодательством.[321]
Таким образом, круг субъектов, являющихся государственными и муниципальными заказчиками, должен быть расширен.[322]
Выведение за рамки Закона № 94-ФЗ большого числа субъектов (государственных и унитарных предприятий, государственных корпораций, государственной компании, хозяйственных обществ с государственным участием и т. д.) представляется необоснованным. Имущественные вклады публично-правовых образований в уставные капиталы (фонды) хозяйствующих субъектов требуют не меньшей защиты от возможных недобросовестных или непрофессиональных действий руководителей и других сотрудников этих организаций, чем в государственных органах и учреждениях. Определенной гарантией от указанных действий должна быть обязанность таких хозяйствующих субъектов размещать заказы в соответствии с процедурами, предусмотренными общим федеральным законом (в настоящее время – Законом № 94-ФЗ).
Распространение действия Закона № 94-ФЗ на закупки указанных организаций обеспечит надлежащий уровень «прозрачности» этих закупок, а значит, будет способствовать повышению эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Отметим, что «первый шаг» на пути к созданию «прозрачных» закупок в государственных корпорациях, субъектах естественных монополий и некоторых других видах юридических лиц сделан – принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Однако в указанном законе, к сожалению, отсутствуют многие важные положения (например, об обязанности проводить торги в предусмотренных законом случаях; о том, что он распространяет свое действие также на создаваемые этими организациями фонды и иные юридические лица, не являющиеся хозяйственными обществами и др.), в связи с чем сложно рассчитывать на скорое существенное повышение эффективности закупок, проводимых этими субъектами. По нашему мнению, следует обязать указанные юридические лица размещать свои заказы в соответствии с общим федеральным законом о публичных закупках (Законом № 9 4 – ФЗ, Законом «О федеральной контрактной системе» или другим).
Заметим, что формально гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений заключаются от имени этих учреждений, а не от имени соответствующего публично-правового образования (ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ). Указанная позиция законодателя представляется весьма спорной в связи с тем, что нужды бюджетных учреждений, по нашему мнению, также являются государственными (муниципальными) нуждами (подробней см. § 1.2 настоящей работы),
Государственный (муниципальный) заказчик является ключевой фигурой в процессе размещения государственного (муниципального) заказа. Одной из самых главных его функций является размещение заказа от имени соответствующего публично-правового образования (ст. 5 Закона № 94-ФЗ).
В связи с осуществлением указанной функции государственный (муниципальный) заказчик наделен рядом прав, в том числе: привлекать специализированные организации (ст. 6 Закона), принимать решения о выборе способа размещения заказа (ч. 3 ст. 10 Закона), проводить с иными заказчиками совместные торги (ч. 6 ст. 10 Закона) и др.
Предусмотрены Законом № 94-ФЗ и особые обязанности государственного (муниципального) заказчика, в том числе: отказываться от заключения контракта с поставщиком при установлении указанных в Законе фактов (ч. 3 ст. 9 Закона), изменять цену контракта при изменении соответствующих тарифов (ч. 6.4 ст. 9 Закона), размещать заказы у субъектов малого предпринимательства (ст. 15 Закона) и др.
Исключительным правом государственного (муниципального) заказчика, которого нет, в том числе, и у уполномоченных органов[304], является право подписывать государственный (муниципальный) контракт.
Заказчик также не вправе передавать некоторые свои полномочия специализированной организации[305], в том числе на создание комиссии по размещению заказа[306], определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение (ч. 1 ст. 6 Закона № 94-ФЗ).
Правовой статус государственного заказчика, по общему правилу, не зависит от специфики поставляемой в рамках конкретной закупки продукции. В то же время некоторые изменения в его статусе наблюдаются при размещении оборонного заказа, при поставке материальных ценностей в государственный материальный резерв, а также при закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд.
В ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (далее – Закон о государственном материальном резерве) и ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Закон об оборонном заказе) сказано, что размещение соответствующих заказов (т. е. заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв и государственного оборонного заказа) осуществляется в соответствии с Законом № 94-ФЗ с учетом особенностей, установленных указанными законами.
Круг субъектов, которые могут выступать государственными заказчиками оборонного заказа, весьма ограничен.
В соответствии со ст. 1 Закона об оборонном заказе государственными заказчиками оборонного заказа являются лишь федеральные органы исполнительной власти, а также Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», осуществляющие заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. Государственным заказчиком вооружения и военной техники, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по их разработке, а также по созданию новых технологий производства вооружения и военной техники в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, или ГК «Росатом».
Основные функции государственного заказчика оборонного заказа указаны в ст. 5 Закона об оборонном заказе. Многие из указанных в этой статье функций присущи только государственному заказчику оборонного заказа: например, организация и проведение государственных испытаний опытных образцов (комплексов, систем) вооружения и военной техники; утверждение конструкторской документации для осуществления серийного производства вооружения и военной техники и др.
У государственного заказчика оборонного заказа есть особые права (например, по передаче головному исполнителю части своих функций по выполнению государственного оборонного заказа, п. 2 ст. 5 Закона; право предусматривать в контракте различные виды стимулирования головного исполнителя (исполнителя) оборонного заказа, п. 2 ст. 9 Закона) и специфические обязанности (например, по своевременному доведению оборонного заказа до головного исполнителя (исполнителя), п. 2 ст. 10 Закона).
Отсюда следует, что правовой статус государственного заказчика оборонного заказа отличается от правового статуса «обычного» государственного (муниципального) заказчика по Закону № 94-ФЗ[307]. Противоположная точка зрения представляется ошибочной.[308]
В соответствии с п. 2 ст. 9 Закона о государственном материальном резерве государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом (в настоящий момент – Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв)[309]), или его территориальные органы в пределах полномочий, установленных распоряжением указанного федерального органа исполнительной власти.
Подобно функциям государственного заказчика оборонного заказа, у государственного заказчика на поставку материальных ценностей в государственный резерв также имеются специфические, присущие только ему функции: например, по управлению системой государственного резерва, по формированию предложений к проекту федерального бюджета на соответствующий год по структуре расходов системы государственного резерва и др.
У указанного государственного заказчика есть специфические права (например, заключать долгосрочные государственные контракты на поставки материальных ценностей в государственный резерв, п. 4 ст. 11.1 Закона о государственном материальном резерве) и обязанности (например, по своевременному освежению материальных ценностей государственного материального резерва, п. 2 ст. 13 указанного Закона, п. 5.4.2 Положения о Федеральном агентстве по государственным резервам).
Несмотря на наличие отдельного Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», какой-либо особой специфики в правовом статусе государственных заказчиков на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд нет.
Особенностью указанных субъектов как государственных (муниципальных) заказчиков, пожалуй, является то, что их (заказчиков), согласно ст. 4 Закона № 53-ФЗ, определяет Правительство РФ (для формирования федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия) или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (для формирования региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия).
Стоит заметить, что Закон № 94-ФЗ допускает множественность лиц на стороне заказчика при размещении государственных и муниципальных заказов. Эта возможность допускается при проведении совместных торгов (см. ч. 6, 7, 8 ст. 10 Закона, а также Положение о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов, утв. постановлением Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631[310]).
При проведении совместных торгов государственные (муниципальные) заказчики выступают в качестве единого субъекта, в связи с чем повышенное внимание при проведении этих торгов должно быть уделено соблюдению норм о защите конкуренции[311] (в частности, ст. 15, 16 Закона о защите конкуренции). Важно заметить, что после проведения совместных торгов заказчики вновь «обретают самостоятельность», поскольку контракт с победителем торгов заключается каждым заказчиком отдельно и исполнение указанных контрактов осуществляется в обычном порядке (см. ч. 6 ст. 10 Закона № 94-ФЗ).
Проблемы, возникающие на практике в связи с «пересечением» прав, обязанностей, и ответственности (порой носящих разноотраслевой характер) государственных заказчиков, являющихся государственными органами, в том числе зарегистрированными в качестве юридических лиц, иными юридическими лицами, а также связанные участием в соответствующих отношениях публично-правовых образований (которые выступают самостоятельными субъектами права в имущественном обороте, ст. 124—127 ГК РФ), время от времени порождают идеи о введении в российскую правовую систему новых субъектов права.
Так, например, весьма интересной представляется идея Д.В. Пяткова ввести в оборот термин «хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации», под которыми автор предлагает понимать юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, района и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях[312]. «Тождество лиц, принимающих публично-властные и хозяйственные решения, не означает тождества субъектов права, действующих через этих лиц, – пишет автор. – Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Председатель Правительства РФ и глава администрации субъекта РФ принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения, выражая при этом в одном случае волю соответствующей публично-властной организации, в другом случае – хозяйственной публичной организации».[313]
Особую актуальность в последнее время приобрела идея введения в российское законодательство так называемых юридических лиц публичного права. У рассматриваемой идеи есть как сторонники (В.Е. Чиркин[314], В.П. Мозолин, А.В. Турбанов, П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский, Л.К. Терещенко[315], Косякова Н.И.[316], Чантурия Л.Л.[317] и др.), так и противники (Е.А. Суханов[318], Л.В. Андреева[319], А.Е. Кирпичев[320] и др.).
В Концепции развития гражданского законодательства РФ сказано об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право (пункт 7.2.4 Концепции).
Не вдаваясь по дискуссию о целесообразности введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права, все же отметим, что указанная идея, по нашему мнению, еще недостаточно проработана для реализации на практике.
В заключение еще раз отметим, что критерием отнесения субъектов к государственным (муниципальным) заказчикам должна выступать принадлежность (в широком смысле слова) их имущества к имуществу, находящемуся в государственной (муниципальной) собственности, а не принадлежность их к категории получателей средств бюджетов определенного уровня в соответствии с бюджетным законодательством.[321]
Таким образом, круг субъектов, являющихся государственными и муниципальными заказчиками, должен быть расширен.[322]
Выведение за рамки Закона № 94-ФЗ большого числа субъектов (государственных и унитарных предприятий, государственных корпораций, государственной компании, хозяйственных обществ с государственным участием и т. д.) представляется необоснованным. Имущественные вклады публично-правовых образований в уставные капиталы (фонды) хозяйствующих субъектов требуют не меньшей защиты от возможных недобросовестных или непрофессиональных действий руководителей и других сотрудников этих организаций, чем в государственных органах и учреждениях. Определенной гарантией от указанных действий должна быть обязанность таких хозяйствующих субъектов размещать заказы в соответствии с процедурами, предусмотренными общим федеральным законом (в настоящее время – Законом № 94-ФЗ).
Распространение действия Закона № 94-ФЗ на закупки указанных организаций обеспечит надлежащий уровень «прозрачности» этих закупок, а значит, будет способствовать повышению эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Отметим, что «первый шаг» на пути к созданию «прозрачных» закупок в государственных корпорациях, субъектах естественных монополий и некоторых других видах юридических лиц сделан – принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Однако в указанном законе, к сожалению, отсутствуют многие важные положения (например, об обязанности проводить торги в предусмотренных законом случаях; о том, что он распространяет свое действие также на создаваемые этими организациями фонды и иные юридические лица, не являющиеся хозяйственными обществами и др.), в связи с чем сложно рассчитывать на скорое существенное повышение эффективности закупок, проводимых этими субъектами. По нашему мнению, следует обязать указанные юридические лица размещать свои заказы в соответствии с общим федеральным законом о публичных закупках (Законом № 9 4 – ФЗ, Законом «О федеральной контрактной системе» или другим).
§2.2. Правовой статус участника размещения заказа (поставщика)
Круг субъектов, выступающих участниками размещения заказа (поставщиками)
Понятие «участник размещения заказа» употребляется именно при регулировании отношений, связанных с размещением государственных (муниципальных) заказов (см. ст. 8 Закона № 94-ФЗ и др.), в отличие, например, от термина «государственный (муниципальный) заказчик», который, как мы знаем, употребляется также при регулировании отношений по исполнению этих заказов (см. ст. 526 ГК РФ и след.).
Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг не употребляет понятие «участник размещения заказа» или какой-либо иной специальный термин для обозначения указанного субъекта, поскольку исходит из широкого понимания категории «поставщик (подрядчик)». Согласно п. «f» ст. 2 Типового закона под «поставщиком (подрядчиком)» понимается «в зависимости от контекста любая потенциальная сторона или сторона договора о закупках с закупающей организацией».[323]
В Законе № 94-ФЗ употребляются два понятия для обозначения субъектов, вступающих с государственным (муниципальным) заказчиком в отношения по размещению и исполнению государственных (муниципальных) заказов – «участник размещения заказа» и «поставщик (исполнитель, подрядчик)». Первый термин используется при регулировании отношений по размещению заказов, второй – при регулировании отношений по их исполнению.
В соответствии со ст. 8 Закона № 94-ФЗ участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.[324]
Отметим, что в редакции ч. 1 ст. 8 Закона № 94-ФЗ, действовавшей до 27 апреля 2011 г.[325], было сказано также, что «участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение контракта».
Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг не употребляет понятие «участник размещения заказа» или какой-либо иной специальный термин для обозначения указанного субъекта, поскольку исходит из широкого понимания категории «поставщик (подрядчик)». Согласно п. «f» ст. 2 Типового закона под «поставщиком (подрядчиком)» понимается «в зависимости от контекста любая потенциальная сторона или сторона договора о закупках с закупающей организацией».[323]
В Законе № 94-ФЗ употребляются два понятия для обозначения субъектов, вступающих с государственным (муниципальным) заказчиком в отношения по размещению и исполнению государственных (муниципальных) заказов – «участник размещения заказа» и «поставщик (исполнитель, подрядчик)». Первый термин используется при регулировании отношений по размещению заказов, второй – при регулировании отношений по их исполнению.
В соответствии со ст. 8 Закона № 94-ФЗ участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.[324]
Отметим, что в редакции ч. 1 ст. 8 Закона № 94-ФЗ, действовавшей до 27 апреля 2011 г.[325], было сказано также, что «участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение контракта».
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента