К. В. Кичик
Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Введение
На протяжении многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы федерального бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн руб.[1], 2008 г. – 7 трлн руб.[2], 2009 г. – 9,8 трлн руб.[3], 2010 г. – 10,2 трлн руб.[4], в 2011 г. – более 11 трлн руб..[5]
Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб.[6], в 2008 г. – более 4 трлн руб.[7], в 2009 г. – более 4,5 трлн руб.[8], в 2010 г. – примерно 5 трлн руб.[9], в 2011 г. – около 5,3 трлн руб..[10]
Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[11] (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), т. е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136 млрд руб.[12], что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. – 1 трлн 193 млрд руб.[13]).
Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственного (муниципального) заказа и надлежащего правового регулирования закупочного процесса для экономики нашей страны. Встречающиеся ошибки в применении законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов привлекают особое внимание к государственным (муниципальным) закупкам не только правоохранительных органов и средств массовой информации, но и общественности в целом.
На проблемы правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок указал Президент Российской Федерации, который предложил начать «работу над новой редакцией закона о госзакупках», поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного».[14]
Результатом указанной работы стали два основных документа: концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», представленная Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России)[15], и концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», представленная Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).[16]
Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во мнении о необходимости построения единой федеральной контрактной системы (ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не только процесса размещения государственных и муниципальных заказов (чему в настоящее время посвящен Закон № 94-ФЗ), но также и этапов их формирования (планирования) и исполнения (включая контроль за исполнением заказов).
Одним из ключевых вопросов, по которому указанные органы пока не пришли к единому мнению, остается вопрос о судьбе Закона № 94-ФЗ. Согласно концепции, представленной Минэкономразвития России, Закон № 94-ФЗ следует признать утратившим силу (а значит и поставить под угрозу упразднения строившуюся годами систему размещения заказов). ФАС России, напротив, считает необходимым доработку текста Закона № 94-ФЗ и включение этого закона в нормативную базу ФКС.
Каждая из указанных точек зрения имеет сторонников и противников. Аргументы сторон, а также множество вопросов, связанных как с существующей системой формирования и реализации публичных заказов, так и с построением ФКС, требуют детального анализа с точки зрения права.
Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в Закон № 94-ФЗ и иные нормативные акты, а также принятие новых законов в указанной сфере (например, Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[17]). Намеченное совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и в целом планируемое реформирование гражданского законодательства Российской Федерации.[18]
Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником хозяйственных отношений. Более того, государство (публично-правовые образования) в развитых правопорядках, да и в отечественном дореволюционном праве всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях[19]. В период мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только повышаться.
Каким путем будет развиваться законодательство России в сфере формирования и реализации государственных и муниципальных заказов, станет известно в конце 2011 г. – начале 2012 г. Очевидно, что Россия стоит на пороге очередной реформы системы публичных закупок. И от качества этой реформы во многом зависит реализация намеченного пути модернизации экономики нашей страны.
В настоящей работе не ставится задача исследования всех правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов. Это невозможно априори в связи с большим объемом нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых отношений. Вместе с этим представляется необходимым рассмотреть наиболее важные и актуальные вопросы, отраженные в плане исследования, для выработки приемлемых решений в процессе построения федеральной контрактной системы России.
Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб.[6], в 2008 г. – более 4 трлн руб.[7], в 2009 г. – более 4,5 трлн руб.[8], в 2010 г. – примерно 5 трлн руб.[9], в 2011 г. – около 5,3 трлн руб..[10]
Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[11] (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), т. е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136 млрд руб.[12], что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. – 1 трлн 193 млрд руб.[13]).
Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственного (муниципального) заказа и надлежащего правового регулирования закупочного процесса для экономики нашей страны. Встречающиеся ошибки в применении законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов привлекают особое внимание к государственным (муниципальным) закупкам не только правоохранительных органов и средств массовой информации, но и общественности в целом.
На проблемы правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок указал Президент Российской Федерации, который предложил начать «работу над новой редакцией закона о госзакупках», поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного».[14]
Результатом указанной работы стали два основных документа: концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», представленная Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России)[15], и концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», представленная Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).[16]
Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во мнении о необходимости построения единой федеральной контрактной системы (ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не только процесса размещения государственных и муниципальных заказов (чему в настоящее время посвящен Закон № 94-ФЗ), но также и этапов их формирования (планирования) и исполнения (включая контроль за исполнением заказов).
Одним из ключевых вопросов, по которому указанные органы пока не пришли к единому мнению, остается вопрос о судьбе Закона № 94-ФЗ. Согласно концепции, представленной Минэкономразвития России, Закон № 94-ФЗ следует признать утратившим силу (а значит и поставить под угрозу упразднения строившуюся годами систему размещения заказов). ФАС России, напротив, считает необходимым доработку текста Закона № 94-ФЗ и включение этого закона в нормативную базу ФКС.
Каждая из указанных точек зрения имеет сторонников и противников. Аргументы сторон, а также множество вопросов, связанных как с существующей системой формирования и реализации публичных заказов, так и с построением ФКС, требуют детального анализа с точки зрения права.
Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в Закон № 94-ФЗ и иные нормативные акты, а также принятие новых законов в указанной сфере (например, Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[17]). Намеченное совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и в целом планируемое реформирование гражданского законодательства Российской Федерации.[18]
Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником хозяйственных отношений. Более того, государство (публично-правовые образования) в развитых правопорядках, да и в отечественном дореволюционном праве всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях[19]. В период мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только повышаться.
Каким путем будет развиваться законодательство России в сфере формирования и реализации государственных и муниципальных заказов, станет известно в конце 2011 г. – начале 2012 г. Очевидно, что Россия стоит на пороге очередной реформы системы публичных закупок. И от качества этой реформы во многом зависит реализация намеченного пути модернизации экономики нашей страны.
В настоящей работе не ставится задача исследования всех правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов. Это невозможно априори в связи с большим объемом нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых отношений. Вместе с этим представляется необходимым рассмотреть наиболее важные и актуальные вопросы, отраженные в плане исследования, для выработки приемлемых решений в процессе построения федеральной контрактной системы России.
Глава I
Понятие и сущность государственного (муниципального) заказа. Законодательство, опосредующее отношения по формированию и реализации государственного (муниципального) заказа
§1.1. Понятие государственного (муниципального) заказа в российском законодательстве и научной литературе
Государственный (муниципальный) заказ – экономический институт
Общая тенденция «экономизации» российского права, о которой писал А.Г. Быков, предполагает «включение экономических категорий и понятий в содержание правовых норм и оперирование ими».[20]
Не стала исключением и экономическая категория «государственный (муниципальный) заказ», которая была включена в российское законодательство и получила, наряду с имеющимся экономическим, также и юридическое значение.
Как отмечает Л.М. Давлетшина, данная категория в различных странах именуется по-разному – государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федеральная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ».[21]
Государственный заказ, как указывает А.П. Алехин, применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т. д.[22]. Так, например, под государственным заказом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих совсем недавно понималось соответствующее задание[23], установленное Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.[24]
Категория государственный заказ применяется также в сфере культуры и СМИ как инструмент идеологического воспитания граждан.[25]
Однако применение государственного (муниципального) заказа «не при регулировании экономики» не означает утрату этим институтом своей экономической природы. Другими словами, государственный (муниципальный) заказ на переподготовку специалистов – это тоже экономический инструмент, используемый, правда, не в экономике (в узком смысле слова), а в другой сфере – образовании. В связи с этим обозначение государственного заказа в качестве правового института[26], по нашему мнению, является ошибочным.
В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует также включать муниципальный заказ[27]. Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей»[28]. В то же время мы понимаем, что в полном смысле слова «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть».[29]
Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).
В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности[30]. В то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, «строится по модели государственной собственности»[31]. Заметим, что аналогично выделению понятия «публичная собственность» в литературе и зарубежном законодательстве используются термины «публичные закупки» (public procurement, public purchasing)[32] и «публичные нужды».[33]
Не стала исключением и экономическая категория «государственный (муниципальный) заказ», которая была включена в российское законодательство и получила, наряду с имеющимся экономическим, также и юридическое значение.
Как отмечает Л.М. Давлетшина, данная категория в различных странах именуется по-разному – государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федеральная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ».[21]
Государственный заказ, как указывает А.П. Алехин, применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т. д.[22]. Так, например, под государственным заказом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих совсем недавно понималось соответствующее задание[23], установленное Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.[24]
Категория государственный заказ применяется также в сфере культуры и СМИ как инструмент идеологического воспитания граждан.[25]
Однако применение государственного (муниципального) заказа «не при регулировании экономики» не означает утрату этим институтом своей экономической природы. Другими словами, государственный (муниципальный) заказ на переподготовку специалистов – это тоже экономический инструмент, используемый, правда, не в экономике (в узком смысле слова), а в другой сфере – образовании. В связи с этим обозначение государственного заказа в качестве правового института[26], по нашему мнению, является ошибочным.
В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует также включать муниципальный заказ[27]. Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей»[28]. В то же время мы понимаем, что в полном смысле слова «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть».[29]
Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).
В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности[30]. В то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, «строится по модели государственной собственности»[31]. Заметим, что аналогично выделению понятия «публичная собственность» в литературе и зарубежном законодательстве используются термины «публичные закупки» (public procurement, public purchasing)[32] и «публичные нужды».[33]
Понятие государственного (муниципального) заказа в российском законодательстве
Важную роль норм-дефиниций подчеркивал М.И. Байтин: «Их отсутствие в системе права лишило бы законодательство ясности, а процесс его применения сделало бы невозможным либо крайне затруднительным. Отсутствие определений ряда понятий в современном … законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике, находится в противоречии с требованием единства … законности»[34]. В то же время представляется опасной практика нормативного закрепления определений в тех случаях, когда этого явно не требуется.[35]
Без норм-дефиниций сложно представить себе регулирование многих отношений, в связи с чем представляется спорной точка зрения А.А. Ушакова, полагавшего, что определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством нормативного толкования, только усложняют и загромождают законодательство.[36]
В настоящее время отсутствует законодательное определение государственного (муниципального) заказа, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действующего законодательства.[37]
Несмотря на это, термин «государственный заказ» достаточно часто встречается как в нормативных актах советского периода[38], так и в документах, принятых совсем недавно.[39]
В Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[40] (утратил силу) – первом законе РФ о государственных закупках – отсутствовало определение государственного (муниципального) заказа.
Не было также (и нет по настоящее время) определения государственного (муниципального) заказа в законах о закупках, принятых несколько позже: Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[41], Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[42], Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».[43]
В Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[44] приводится определение государственного оборонного заказа. В соответствии со ст. 1 указанного Закона под государственным оборонным заказом понимается «правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества… комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг… а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации».
Государственный оборонный заказ – это лишь вид государственного заказа, имеющий глубокую специфику, связанную с областью его применения. В связи с этим использование понятия государственного оборонного заказа в качестве универсального для любых видов государственного (муниципального) заказа не представляется возможным.
Законодательное определение государственного (муниципального) заказа содержалось в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ[45] (далее – БК РФ), вступившей в силу 1 января 2000 г. Согласно п. 4 ст. 72 БК РФ (пункт утратил силу) под государственным или муниципальным заказом понималась «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета».[46]
Совокупность заключаемых договоров не может рассматриваться в качестве государственного (муниципального) заказа. Е.П. Губин, в частности, отмечает: «Необходимо… учитывать, что совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой – частноправовое средство, используемое государством при регулировании рыночной экономики»[47]. По мнению Т.В. Файберг, определение заказа как совокупности контрактов сужает круг бюджетных отношений, включаемых в понятие «заказ».[48]
Стоит заметить, что понимание государственного заказа как государственного контракта или совокупности контрактов встречается в зарубежном законодательстве. Так, например, согласно ст. 5 Федерального закона Швейцарии о государственных закупках от 16 декабря 1994 г. (по состоянию на 12 декабря 2000 г.) под «заказом на поставку товаров», «заказом на предоставление услуг», «заказом на строительные работы» понимается соответствующий «контракт между заказчиком и участником тендера»[49]. В соответствии с абз.1 §99 Закона Германии против ограничения конкуренции от 26 августа 1998 г. государственные заказы определяются как «платные договоры между государственными заказчиками и предприятиями, предметом которых являются поставки, строительные работы или услуги, а также процедура тендера, в результате которой должны быть заключены договоры на предоставление услуг».[50]
В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ[51] статья 72 БК РФ была изложена в новой редакции, которая уже не содержала определения государственного (муниципального) заказа.
Вопросам государственного (муниципального) заказа до недавнего времени были посвящены многие законодательные акты субъектов РФ.
До вступления в силу Закона № 94-ФЗ размещение региональных и муниципальных заказов осуществлялось в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, большинство из которых не только содержали в себе отличные друг от друга механизмы размещения государственных (муниципальных) заказов, но также оперировали разными категориями, терминами.
Без норм-дефиниций сложно представить себе регулирование многих отношений, в связи с чем представляется спорной точка зрения А.А. Ушакова, полагавшего, что определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством нормативного толкования, только усложняют и загромождают законодательство.[36]
В настоящее время отсутствует законодательное определение государственного (муниципального) заказа, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действующего законодательства.[37]
Несмотря на это, термин «государственный заказ» достаточно часто встречается как в нормативных актах советского периода[38], так и в документах, принятых совсем недавно.[39]
В Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[40] (утратил силу) – первом законе РФ о государственных закупках – отсутствовало определение государственного (муниципального) заказа.
Не было также (и нет по настоящее время) определения государственного (муниципального) заказа в законах о закупках, принятых несколько позже: Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[41], Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[42], Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».[43]
В Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[44] приводится определение государственного оборонного заказа. В соответствии со ст. 1 указанного Закона под государственным оборонным заказом понимается «правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества… комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг… а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации».
Государственный оборонный заказ – это лишь вид государственного заказа, имеющий глубокую специфику, связанную с областью его применения. В связи с этим использование понятия государственного оборонного заказа в качестве универсального для любых видов государственного (муниципального) заказа не представляется возможным.
Законодательное определение государственного (муниципального) заказа содержалось в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ[45] (далее – БК РФ), вступившей в силу 1 января 2000 г. Согласно п. 4 ст. 72 БК РФ (пункт утратил силу) под государственным или муниципальным заказом понималась «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета».[46]
Совокупность заключаемых договоров не может рассматриваться в качестве государственного (муниципального) заказа. Е.П. Губин, в частности, отмечает: «Необходимо… учитывать, что совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой – частноправовое средство, используемое государством при регулировании рыночной экономики»[47]. По мнению Т.В. Файберг, определение заказа как совокупности контрактов сужает круг бюджетных отношений, включаемых в понятие «заказ».[48]
Стоит заметить, что понимание государственного заказа как государственного контракта или совокупности контрактов встречается в зарубежном законодательстве. Так, например, согласно ст. 5 Федерального закона Швейцарии о государственных закупках от 16 декабря 1994 г. (по состоянию на 12 декабря 2000 г.) под «заказом на поставку товаров», «заказом на предоставление услуг», «заказом на строительные работы» понимается соответствующий «контракт между заказчиком и участником тендера»[49]. В соответствии с абз.1 §99 Закона Германии против ограничения конкуренции от 26 августа 1998 г. государственные заказы определяются как «платные договоры между государственными заказчиками и предприятиями, предметом которых являются поставки, строительные работы или услуги, а также процедура тендера, в результате которой должны быть заключены договоры на предоставление услуг».[50]
В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ[51] статья 72 БК РФ была изложена в новой редакции, которая уже не содержала определения государственного (муниципального) заказа.
Вопросам государственного (муниципального) заказа до недавнего времени были посвящены многие законодательные акты субъектов РФ.
До вступления в силу Закона № 94-ФЗ размещение региональных и муниципальных заказов осуществлялось в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, большинство из которых не только содержали в себе отличные друг от друга механизмы размещения государственных (муниципальных) заказов, но также оперировали разными категориями, терминами.