Ключевский Василий Осипович. Курс русской истории (Лекции LXII–LXXXVI)

Бюджет 1724 г

   В Других налогах, окладных и неокладных, повторились те же явления: преувеличенные требования казны, внушенные нуждой и предрассудком, будто деньги всегда найти можно, и молчаливый ответ плательщика — огромный недобор. Прибыльщики поусердствовали в изобретении разных пошлин и поборов с промыслов и угодий, и оклады налогов этого разряда приблизительно с 1,5 миллиона первых годов столетия взогнаны были в 1720 г. почти до 2,6 миллиона, но поступления, даже за вычетом перебора, дали полмиллиона недобора, почти 20% против сметы. Финансовые успехи, достигнутые Петром, открываются из его последнего доходного бюджета за 1724 г., составившегося из подушной подати, которую начали собирать в этот год, и из прочих сборов, таможенных, кабацких, промысловых и т.п. Из расходного бюджета приведу только главную статью — военный расход.
   Ревизские души:
   Крепостных людей ….. 4364653 — 78%
   Государственных крестьян ….. 1036389 — 19%
   Посадских людей ….. 169426 — 3%
   ….. ….. 5570468
   С них подушной (с 40 к.) ….. 4614637 рублей
   Прочих доходов ….. 4040090 рублей
   ….. 8654727 рублей
   Военный расход:
   На сухопутное войско (из подушной) ….. 4.596.493 рубля
   На флот ….. 1.200.000
   ….. ….. 5 796 493 рубля

Итоги финансовой реформы

   Эти неполные, минимальные цифры документов 1724 г. дают, однако, несколько выразительных итогов финансовой реформы; в ведомостях дальнейших лет количества увеличиваются, но пропорции изменяются мало. Резко выступает связь этой реформы с военной, как ее двигателем: расход на войско и флот доходит до 67% всего сметного дохода, а по отношению к действительным поступлениям того года поднимается до 75,5%. Войско стало обходиться стране гораздо дороже, чем оно стоило 44 года назад, когда на него шло меньше половины тогдашнего дохода. Далее, сметный доход 1724 г. почти втрое превосходил доход дефицитного 1710 г. Этот успех достигнут был подушной податью, которая более чем на 2 миллиона увеличила окладной доход казны. Но в первый же год подушная по упомянутой мною камер-коллежской росписи дала недобора 848 тысяч. Значит, 15-летняя борьба с дефицитом 1710 г. в 13% расхода завершилась недобором 18% подушного оклада, т.е. значительной порчей самого орудия борьбы. В-третьих, Петр к концу царствования был в 3 1/2 раза богаче своего старшего брата: переложив бюджеты 1680 и 1724 гг. на наши деньги, найдем, что первый простирался до 20 миллионов, а второй — до 70. Но Петр разбогател крутым переломом системы налогов: подушная перегнула обложение в другую сторону. До нее прямые налоги уступали косвенным (конец лекции LI). Усиленные заботы Петра о развитии торговли и промышленности, народнохозяйственного оборота подавали надежду на дальнейший рост косвенного обложения. Случилось иное: подушная одержала решительный перевес, дошла до 53% сметного дохода. Значит, при недостатке доступных обложению капитала и оборота приходилось обременять все тот же голый простонародный труд, тех же «работных персон», и без того достаточно обремененных, и в этом направлении дойти до непереступаемого предела. Между тем свои и чужие наблюдатели выносили из положения дел впечатление, что при обширности государства и при его естественных богатствах царь без народного отягощения мог бы получить гораздо больше дохода. Сам Петр думал так же; по крайней мере в регламенте Камер-коллегии 1719 г. высказана оригинальная или заимствованная мысль, что «никакого государства в свете нет, которое бы наложенную тягость снесть не могло, ежели, правда, равенство и по достоинству в податях и расходах осмотрено будет».

Помехи реформе

   Несчастьем Петра было то, что он никак не нашел средств создать себе это необходимое для успеха ежели. Те же наблюдатели в один голос говорят, что у Петра было два врага казны и общего блага, которым не было дела ни до какой правды и равенства, но которые были посильнее царской тяжеловесной и беспощадной руки: это — дворянин и чиновник, и тот и другой — творение той же власти, которой они так плохо служили. О дворянах эти наблюдатели пишут, что ничто на свете не занимает их столько, как забота сколь возможно освободить своих крестьян от казенных повинностей — не для облегчения крестьян, а для увеличения собственных доходов, и здесь они не брезгают никакими средствами. Чиновники изображаются истинными виртуозами своего ремесла. Средства для взяточничества неисчислимы, и их так же трудно исследовать, как и исчерпать море, по выражению резидента Вебера. Особенно резко бросались в глаза выборные от дворянства ландраты, правители канцелярий и рядовые канцеляристы, которым поручалось взимание податей: на этих людей, по словам того же Вебера, нельзя иначе смотреть, как на хищных птиц, которые смотрят на свои должности как на право высасывать крестьян до костей и на их разорении строить свое благополучие. Писец, при вступлении в должность едва имевший чем прикрыть свое тело, в 4—5 лет, получая 40—50 рублей в год жалованья на наши деньги, разгонял подведомственный ему крестьянский округ, зато скорехонько выстраивал себе каменный домик. Таковы отзывы брезгливых и предубежденных иностранцев. Но и на взгляд своего, ко всему притерпевшегося Посошкова, современные ему судьи и подьячие хуже воров и разбойников, которым они потакают. Сведущие в чиновничьих изворотах русские люди серьезно или шутливо рассчитывали тогда, что из собранных 100 податных рублей только 30 попадают в царскую казну, а остальное чиновники делят между собою за свои труды. Свои и чужие наблюдатели, дивившиеся величию деяний преобразователя, поражались огромными пространствами необрабатываемой плодородной земли, множеством пустошей, обрабатываемых кое-как, наездом, не введенных в нормальный народнохозяйственный оборот. Люди, вдумывавшиеся в причины этой запущенности, объясняли ее, во-первых, убылью народа от продолжительной войны, а потом гнетом чиновников и дворян, отбивавших у простонародья всякую охоту приложить к чему-нибудь руки: угнетение духа, проистекшее от рабства, по словам того же Вебера, до такой степени омрачило всякий смысл крестьянина, что он перестал понимать собственную пользу и помышляет только о своем ежедневном скудном пропитании. В своей финансовой политике Петр походил на возницу, который изо всей мочи гонит свою исхудалую лошадь, в то же время все крепче натягивая вожжи. Но едва ли не самую большую помеху своей подушине поставил сам Петр. Как ни тяжела была эта подать сравнительно с подворной, она не казалась чрезмерной. При четырехдушевом крестьянском дворе, считавшемся тогда средним или нормальным, подушная не превышала 3 рублей, как мы видели. Посошков, так возмущавшийся подушной, настаивая на подворном поземельном налоге, признает возможным положить на полный крестьянский двор с 6-десятинным наделом всяких поборов 3—4 рубля. Но здесь сопоставляются только денежные платежи, которыми при подворном обложении далеко не ограничивалось окладное бремя: еще тяжелее были натуральные повинности и соединенные с ними экстренные поборы, которые во время войны сыпались, как снег на голову. Чего стоила одна стройка бездонного Петербурга! Едва не из года в год тысячи работников и десятки, даже сотни тысяч рублей на их содержание раскладывались по губерниям, чтобы на невских болотах возводить египетские пирамиды. То и дело требовали с крестьян и дворовых, за которых платили те же крестьяне, хлеба, лошадей, извозчиков, даточных и подможных денег на снаряжение и поставку затребованных людей и лошадей. Эти сверхокладные поборы приводили к тому, что в иных губерниях оказывалась недоимка на целую треть оклада и раскладывалась по числу дворов в виде нового сверхокладного побора. Крупный землевладелец князь Куракин в своей автобиографии под 1707 г. высчитывает, что «женерально со всякого двора крестьянского сходилося слишком по 16 рублей в год». Ежегодные многолетние поборы до 120—130 рублей со двора на наши деньги показались бы невероятными, если бы не были засвидетельствованы самим ответственным плательщиком. Подушная, введенная по окончании шведской войны, должна была стать значительным облегчением налогового бремени военных лет, заменив все прежние прямые налоги. Огромный недобор, оказавшийся в первый же год сбора этой подати, вскрыл крайнее налоговое изнурение народного труда. Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, хотя один заводчик, побывавший за границей, и предлагал ему выпустить на 5 миллионов рублей кредитных знаков, не бумажных, а деревянных — для прочности. В 1721 г. Петр задумал обратиться к знаменитому и громко провалившемуся тогда банковому аферисту Джону Ло с предложением устроить в России торговую компанию на заманчивых условиях и только требовал с него за это миллион рублей в свою казну. Дело не состоялось. Упадок переутомленных платежных и нравственных сил народа стоил крупного займа и едва ли окупился бы, если бы Петр завоевал не только Ингрию с Ливонией, но и всю Швецию, даже пять Швеций.

ЛЕКЦИЯ LXVI

   Преобразование управления. Порядок изучения. Боярская дума и приказы. Реформа 1699 г. Воеводские товарищи. Московская ратуша и Курбатов. Подготовка губернской реформы. Губернское деление 1708 г. Управление губернией. Неудача губернской реформы. Учреждение Сената. Происхождение и значение Сената. Фискалы. Коллегии.

Порядок изучения

   Преобразование управления — едва ли не самая показная, фасадная сторона преобразовательной деятельности Петра; по ней особенно охотно ценили и всю эту деятельность. Но при этом принимали во внимание не столько медленный и тяжелый процесс перестройки правительственных учреждений, сколько их строй в окончательной отделке, данной им уже к концу царствования. Административная реформа имела подготовительную цель — создать общие условия успешного исполнения остальных реформ; но управление получило пригодную к тому постановку, когда основные реформы, военная и частью финансовая, были уже в полном ходу. Надобно видеть, как отразился этот разлад средств и целей на ходе всей преобразовательной деятельности. Привычные особенности всей реформы Петра, ее частичность, незаметность цельного плана, зависимость от изменчивых требований текущей минуты более всего затрудняют изучение произведенных при Петре перемен в управлении. При хронологическом их обзоре ускользает из рук нить преобразовательной работы, а обзор систематический вносит в нее планомерность, какой она долго не получала. Впрочем, в интересе точного изучения безопаснее следовать за беспорядочными переходами Петра от одной сферы управления к другой, чем за собственной мыслью, наклонной к системе. Мы вынесем смутное впечатление, но исправим его в конце обзора, оглянувшись на изученный предмет, и тогда призовем на помощь схемы государственного права, обычно разделяющего управление на центральное и местное с ветвистыми подразделениями того и другого. Самый ход дела позволяет начать обзор, как следует, с центрального управления.

Боярская дума и приказы

   С падения царевны Софьи чуть не целых двадцать лет, до губернской реформы 1708 г., в самые тяжелые годы, когда заваривались наиболее крутые меры — военные, промышленные, финансовые, ни в центральном, ни в областном управлении не видим коренных перемен: действуют старые учреждения, и действуют как будто по-старому. В центре руководит делами Боярская дума в присутствии государя, чаще без него; только теперь бояре не «сидят вверху о делах», как говорили прежде, а «съезжаются в конзилию». Старые московские приказы соединяются или разделяются обыкновенно под новыми названиями, и к ним пристраиваются для новых дел новые, формируемые по образцу прежних: Преображенский для гвардии и дел тайной полиции. Адмиралтейский для флота. Военный морской для наемных моряков, привезенных из-за границы. Но сквозь ветшавшие старые формы управления пробивались тенденции если не совсем новые, то с обновленной силой. Тройная борьба придворных партий, заведенных разными царицами, правящих классов, худавшего боярства с худородными новинками, политических направлений, западников со стародумами расширяла дорогу господству лиц в ущерб учреждениям. В регентство царицы Наталии брату ее Льву, начальнику Посольского приказа, совсем пустому человеку, подчинены были все министры, кроме Т. Стрешнева, министра военного и внутренних дел, да князя Б. Голицына, который, сидя в Казанском приказе, по выражению князя Б. Куракина, правил всем Поволжьем «так абсолютно, как бы был государем», и весь этот край разорил. При временщиках бояре в Думе «были токмо спектакулями». Уезжая за границу в 1697 г., Петр приказал всем боярам и начальникам приказов съезжаться к правителю Преображенского приказа князю Ф. Ромодановскому и «советовать, когда он похочет». Этот «злой тиран, пьяный по вся дни», по выражению князя Куракина, «скудный в своих рассудках человек, но великомочный в своем правлении», по отзыву Курбатова, облеченный чрезвычайными полномочиями по политическим розыскам, стал главою кабинета, председателем Думы, хотя не имел думного чина, был только стольником. Старая законодательная формула «государь указал и бояре приговорили» могла бы теперь замениться другой: Т. Стрешнев или князь Ф. Ромодановский указал, и бояре смолчали. Другая тенденция, точнее, нужда отразилась на правительственном ведомстве самой Боярской думы. Донимаемый на каждом шагу новыми расходами, Петр хотел ежеминутно знать свои наличные средства, рассеянные по многочисленным приказам. Для этого в 1699 г. восстановлен был Счетный приказ, или Ближняя канцелярия. Это — орган государственного контроля: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях и т.п. Эта канцелярия по отчетам приказов составляла сводные приходо-расходные ведомости, ряд которых за 1701—1709 гг., приложенный к книге г. Милюкова, дает весьма обильный материал для изучения государственного хозяйства при Петре. Но и сама Дума усиленно сосредоточилась на государственном, особенно военном, хозяйстве, когда Петр взял в свое непосредственное ведение военные действия и внешнюю политику. По сродству дел контрольная палата стала собственной канцелярией и обычным местом заседаний Боярской думы. Так постепенно изменялись состав, круг дел и характер деятельности боярского совета. Этот совет, искони составлявшийся из родовитых людей, теперь, с разложением боярства, перестал быть боярским, превратился в тесный комитет с разрушавшимся генеалогическим составом и с иным значением. Боярская дума привыкла действовать при государе и вместе с ним, под его председательством, и, как его неразлучная правительственная спутница, имела законодательное значение. Теперь, действуя без государя, то и дело отлучавшегося, она могла сохранить только распорядительное значение, решая текущие дела из приказов, а также практически разрабатывая и приводя в исполнение наскоро данные особые поручения государя по внутреннему управлению. Петр сам настаивал, чтобы бояре в его отсутствие действовали самостоятельно, не испрашивая издали его решения по всякому делу. Но такая раздельность совета и его верховного председателя вызывала потребность установить порядок ответственности первого перед последним, в чем не было надобности при их совместном действии. В 1707 г. предписано было боярской конзилии вести протоколы заседаний, которые непременно подписывались бы всеми ее членами, «и без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет», внушительно подтверждало предписание, не грешившее избытком уважения к государственным советникам, призванным делать такие важные дела.

Реформа 1699 г

   г. Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже «канцилию» министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдет административная реформа: ее двигателями, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения — военное казначейство. Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством. В XVII в. по просьбе местных обществ обязанности слишком притеснительных воевод иногда переносились на выборных из местного дворянства губных старост. По свидетельству Татищева, так как уездные воеводы «смело грабили», при царе Федоре явилась мысль предоставить выбор их дворянству в благодушном чаянии, что доверие и надзор земляков-избирателей обуздают грабительскую смелость местных блюстителей порядка. На деле ограничились тем, что сбор стрелецкой подати и косвенных налогов в интересе сохранности от воеводского хищничества был передан «мимо воевод» выборным старостам и головам под ответственностью избирателей. Указами 30 января 1699 г. ступили еще шаг вперед: торгово-промышленным людям столицы ввиду терпимых ими убытков от воевод и приказных людей предоставлено было выбирать из своей среды погодно бурмистров, «добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят», которые ведали бы их не только в казенных сборах, но также в судных гражданских и торговых делах; остальным городам, как и обществам черносошных и дворцовых крестьян, сказан был указ ради многих им воеводских обид и взяток воеводам их не ведать, а «буде они похотят», ведаться им в судных делах и казенных сборах своими выборными мирскими людьми в земских избах — только платить им вдвое против прежнего оклада. Значит, воевода ставился тяглому обществу в одну цену с государством. Указ теперь предлагал областным тяглым обществам удвоением податного оклада откупиться от этих вторых государей, как особым государственным оброком откупались от кормленщиков при введении земских учреждений царя Ивана (лекция XXXIX). В полтора века правительство не сделало ни шага вперед в административной изобретательности. Но дар, предложенный с таким условием, показался плательщикам слишком дорог, и из 70 городов только 11 приняли его с этим условием; остальные отвечали, что платить вдвойне не в состоянии, а выбрать в бурмистры им некого; некоторые даже выразили довольство своими «правдивыми» воеводами и приказными людьми. Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от двойного оклада. Городовое самоуправление, очевидно, было нужнее самому правительству, чем городам, и оно прямо высказывало эту нужду в указах; воеводы своими «прихотями и ненадобными поборами» причиняли в казенных доходах большие недоборы и запускали многую недоимку, а от безмездных и ответственных бурмистров казна могла ждать больших прибылей. В реформе 1699 г. видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это — борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось. Так, воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями только служилых людей и их крестьян и совсем исчезли на поморском Севере, где этих классов не было.

Воеводские товарищи

   Но и там, где воеводы уцелели, правительство находило нужным связать им емкие руки их же братией. Указом 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты, выборные уездные блюстители безопасности из местного дворянства. Но правительство не хотело оставлять дворянские общества безучастными в местном управлении: тот же указ предписывал «ведать всякие дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выборам тех же городов помещиков и вотчинников», от 2 до 4 человек на уезд. Даровав выборное коллегиальное управление посадскому торгово-промышленному населению, логически последовательно было распространить этот порядок и на уездный землевладельческий класс, сословными правителями которого остались воеводы в силу указов 1699 г. Но здесь административная логика шла об руку с полным непониманием или невниманием к положению дел. Уездные дворянские общества старой московской формации, основанные на территориальном составе частей дворянского ополчения, распадались с образованием регулярной армии. Вся дворянская наличность, годная к службе, извлекалась из уездных захолустьев в новые постоянные полки, действовавшие на далеких окраинах; на местах оставались отставные за негодностью к службе и нетчики, укрывавшиеся от службы. Мысль построить местное дворянское самоуправление на инвалидах и «лежебоках», подлежавших за неявку на службу лишению прав состояния, сама по себе не обещала удачного осуществления. Архивные документы о воеводских товарищах, приведенные в известность г. Богословским, изображают практику этого учреждения, вполне отвечавшую степени его законодательной обдуманности. Местные дворянские общества, т.е. их застрявшие по усадьбам остатки, отнеслись довольно безучастно к предоставленному им праву и далеко не везде выбрали воеводских товарищей; пришлось заменить выбор назначением из столичного приказа или даже по усмотрению воеводы, власть которого они должны были регулировать; пошли раздоры воевод с товарищами, и лет через 8—9 этот преобразовательный опыт, более курьезный, чем любопытный, незаметно упразднил сам себя собственной бесполезностью.

Московская ратуша и Курбатов

   Гораздо серьезнее и удачнее была перемена в финансовом устройстве городского торгово-промышленного класса. В этом отношении городские тяглые общества объединялись только московскими приказами: косвенные сборы со времени устранения от них воевод города вносили в приказ Большой Казны, а прямую стрелецкую подать в Стрелецкий приказ. Но правительство хотело поставить высшее московское купечество во главе всех городов, сделать его своим центральным финансовым штабом, возлагая на него важные поручения по устройству и взиманию городских сборов. Так, в 1681 г. комиссии московских гостей поручено было установить оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам. Реформа 1699 г. облекла эти поручения в постоянное учреждение: одним указом 30 января того года городовые земские избы с их выборными «земскими» бурмистрами подчинены были по сборам московской Бурмистерской палате, или ратуше, в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры. Сюда поступали все собранные по городам суммы и высылались к отчету собиравшие их городовые бурмистры, таможенные и кабацкие, подчиненные земским. Как высшее центральное место по управлению торгово-промышленным классом, московская ратуша входила с докладами прямо к государю помимо приказов и стала чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В ее ведение переданы были поступавшие прежде в 13 московских приказов сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие и другие в окладной сумме свыше миллиона рублей, а с «прибором» сверх оклада доход ратуши уже в 1701 г. возрос до 1300 тысяч, что составляло больше трети, чуть не половину всего сметного дохода того года. Доходы ратуши шли на содержание войска. Деятельность ратуши особенно оживилась с назначением прибыльщика Курбатова инспектором ратушного правления, т.е. президентом совета бурмистров московской ратуши. Дворовый человек, заняв министерский пост, не принес на такую высоту рабьего духа, напротив, увидев себя в самом омуте повального взяточничества и казнокрадства, безмерно разросшегося за спиной вечно отсутствовавшего царя, поднял неугомонную войну за государев интерес, невзирая на лица. Что ни письмо к царю, то жалоба на злоупотребления или донос на великочиновных воров. Он доносил, что в Москве и городах чинится в сборах превеликое воровство, что и его ратушские подьячие — превеликие воры и выборные городские бурмистры не лучше их, в Ярославле украли 40 тысяч, а в Пскове 90; велено было разыскать про это Нарышкину, а тот взял с воров многие взятки и покрывал их. Курбатов в своих жалобах царю задирал сильных людей, даже само страшило, заплечного обер-мастера князя Ф.Ю. Ромодановского, выгораживая только покровителя своего князя Меншикова, набольшого казнокрада, и для искоренения зла даже просил себе у царя карательной диктатуры, разрешения приговаривать к смерти «производителей воровству». Он писал о сотнях тысяч, прибавленных им к доходам ратуши, о подъеме ее доходного бюджета до 1 1/2 миллиона. Несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуше