Ключевский Василий Осипович. Курс русской истории (Лекции LXII–LXXXVI)

Подготовка губернской реформы

   Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Окончив военную операцию на той или другой границе, в каком-либо углу государства, Петр не оставлял его в покое, а поднимал на ноги новым тяжелым предприятием. После первого азовского похода он стал строить флот в Воронеже, и ряд городов Донского бассейна приписан был к учрежденному в Воронеже Приказу адмиралтейских дел. Сюда гнали тысячи работников и везли все местные податные сборы на корабельное дело, помимо московских приказов. То же было по завоевании Азова, когда другой ряд городов приписан был налогами и рабочими силами к постройке гавани у Таганрога. То же повторилось и на другой окраине по завоевании Ингрии, когда началась постройка Петербурга и основалась Олонецкая верфь для балтийского флота. В Астрахани поднялся в 1705 г. бунт против нововведений Петра: для усмирения и устроения края местные доходы переданы были из ведения центральных учреждений в распоряжение местных властей на местные нужды. Точно так же по заключении королем Августом Альтранштадтского мира в 1706 г., когда Петру стало грозить нашествие Карла XII из покорившейся ему Польши, для обороны западной границы образованы были в ущерб центральному управлению властные административные центры в Смоленске и Киеве. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Практическая разработка этой общей мысли облегчалась как сделанными уже опытами, так и другими соображениями. В Москве действовал ряд областных приказов, в которых сосредоточивалось финансовое и частью военное управление обширными округами: таковы были приказы Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский. Оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем облегчив ему руководство местным управлением. Потребность в таком перемещении вызывалась положением, какое создал себе Петр своей войной. Он хорошо понимал, что, руководя среди переездов дипломатическими сношениями и военными операциями на местах, он был не в состоянии следить за ходом внутренних дел, становился плохим правителем. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: «Человеку трудно за очи все выразуметь и править». Изверившись в способности центральных приказов и самой ратуши удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда — план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. Петр туго вникал в выгоды «единособранного правления», единства государственной кассы, о чем ему толковал Курбатов, и разделял господствовавший взгляд, что каждая статья расхода должна быть приурочена к специальному источнику дохода. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, «чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог». Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.

Губернское деление 1708 г

   г. Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9, ровно столько, сколько намечено было местных разрядов при царе Федоре. Но этим численным сходством да еще, пожалуй, административной конструкцией, точнее, общей идеей крупного военно-административного округа и ограничилась связь губернского деления с прежним разрядным (лекция XLVIII). Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с этими разрядами, ни с округами московских областных приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новогородской, коломенской, каширской и другим. Не остались безучастны в этой административной перетасовке и личные расчеты заранее назначенных губернаторов, все людей влиятельных, как князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы. Над этим делом работали Ближняя канцелярия и назначенные губернаторы; оно обсуждалось на заседаниях Думы и губернаторских съездах и протянулось до 1712 г., когда нашли возможным пустить в ход новопостроенный административный механизм. Над реформой, давно подготовлявшейся, просуетились целых 4 года, и не без греха: главное контрольное учреждение, Ближняя канцелярия, расписывая полки по губерниям, по недостатку сведений пропустила 19 полков. Сам Петр после Полтавы думал не просто о разложении содержания, но по наступлении скорого мира и о расквартировании полков по губерниям: он мечтал о близком окончании войны, продлившейся еще 11 лет.

Управление губернией

   Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом «консилиуме» губернатор был «не яко властитель, но яко президент», только пользовавшийся двумя голосами. Ландраты, должность, заимствованная из Остзейского края по его завоевании, назначались Сенатом из двойного числа «кандидаторов», указанных губернатором. Но потом, вероятно заметив неловкость назначения советников губернатора по его же представлению, Петр передумал и 20 января 1714 г. предписал: «ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками». Сенат оставил это предписание без исполнения и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716г. и сам Петр отменил свое уже забракованное сенаторами распоряжение, указав Сенату назначать в ландраты офицеров, отставленных за старостью или ранами. Так ландрат и не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Повторилась история с воеводскими товарищами. Но уже до указа о ландратах-инвалидах эта должность еще дальше отошла от своего первоначального назначения. Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал. еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Числом таких долей, насчитанным на каждую губернию, определялось ее участие в государственных повинностях. Учредив должность ландратов, Петр превратил эту расчетную единицу в административный округ, подразделив на доли самые губернии, а не просто дворовое их число в финансовых табелях. После неудачи воеводского управления с выборными товарищами из местных дворян с 1711 г. вместе с введением губернских учреждений воеводы там, где они уцелели от реформы 1699 г., под названием комендантов являются с восстановленными полномочиями, сосредоточивая в своих руках власть финансовую и судебную не только над сельским, но и над посадским населением уезда. Трудно сказать, совершилась ли эта отмена городского самоуправления по распоряжению сверху или действием снизу, силой практики и привычки. В то же время, видели мы, уезды по местам складывались в провинции под управлением обер-комендантов, которым подчинялись уездные коменданты провинции. Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным, не над посадским населением, которого указ предписывал ландратам ни в чем не ведать и в дела его не вступаться. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента — уезда. Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд, не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы, «поскольку будет удобнее по расстоянию места». Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, и число действительных долей могло далеко отступить от числа нормальных, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, «по рассуждению губернаторскому», которым разрушалась вся долевая математика законодателя. При этом пришлось увеличить количество ландратов: в Московской губернии по числу высчитанных в ней долей понадобилось 44 ландрата вместо назначенных первоначально 13. Наконец, указ 1715 г. расстроил ландратский совет при губернаторе, главное правительственное место в губернии. Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию. Таким порядком создавалось двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем. При полномочном значении губернатора как областного министра, разумеется, восторжествовало первое отношение: губернаторы обращались с ландратами «яко властелински, а не яко президентски», помыкали ими, командировали не в очередь, даже подвергали аресту — их, своих товарищей, вопреки закону. Спешная перекладка учреждений расстраивала служебную дисциплину: на превышение власти подчиненные отвечали ослушанием властителям. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг., а Сенат и царь торопили. Ландратам велено было непременно явиться в Петербург с переписными книгами по первому зимнему пути в конце 1717 г. Во весь 1718 г. явились далеко не все. Одному ландрату послано было 15 указов: он не поехал. Велено было высылать неслухов в цепях; за одним послали с приказом арестовать его, если не поедет, и захватить его людей; но тот не поехал и объявил: кто станет людей брать, того он бить будет.

Неудача губернской реформы

   В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Линейные балтийские корабли по недостатку средств для оборудования боялись выступить в открытое море. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы. Петр подгонял исполнителей «жестокими указами», грозил неповоротливым губернаторам, которые «зело раку последуют», что будет «не словом, но руками со оными поступать». Сенату предписывалось губернаторов, не умевших «без тягости народной» выискивать новых доходов, «не щадить в штрафах». С ландратов, не высылавших в столицу денег по окладу, полученное ими годовое 120-рублевое жалованье взыскивалось обратно. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях Сената с губернаторами и совсем неповинных в денежных недосылках из их губерний, били на правеже дважды в неделю; иных средств ободрения исполнителей, кроме штрафа и правежа, не могли придумать. Иные губернаторы, радея о казенной прибыли, пускались на все. Казанский губернатор Апраксин, брат генерал-адмирала, представлял фальшивые ведомости о придуманных им новых доходах, раз подарил Петру из таких доходов 120 тысяч рублей (около миллиона на наши деньги) и для оправдания своей финансовой изобретательности приналег на темных инородцев своей губернии, между прочим обязав их покупать казенный табак по 2 рубля за фунт на наши деньги; вводился принудительный сбыт тысяч на полтораста рублей на наши деньги. Но прибыль оказалась себе дороже: угнетаемые инородцы многотысячной массой (более 33 тысяч дворов) ушли из губернии, причинив казне ежегодный убыток чуть не втрое больше всей апраксинской прибыли, какую хотели сорвать с инородцев. Изворачивались всячески, сокращали расходы, вводили чрезвычайные временные сборы; но одного такого сбора не поступило и третьей доли — знак, что стало не с чего брать. В 1708 г., чуя хронический дефицит и не полагаясь на устарелое приказное управление, Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии. Малая удача нового порядка заставила его думать о повороте назад, к центру, чтобы вполне оправдать басню о музыкантах.

Учреждение Сената

   Особенности, усвоенные при Петре Боярской думой, перешли и в правительственное учреждение, ее сменившее. Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Или: «Для всегдашних наших в сих войнах отлучек определили Управительный сенат», — как сказано в другом указе. Итак, Сенат учреждался на время: ведь Петр не рассчитывал жить в вечной отлучке, подобно Карлу XII. Затем в указе поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек, очень близком к обычному тогда наличному составу когда-то многолюдной Боярской думы; трое из членов ее — граф Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников вступили и в Сенат. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. В 1717 г., делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, «в чем мне за такою дальностью и за сею тяжкою войною усмотреть невозможно», Петр внушал сенаторам строго за всем смотреть, «понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите». Петр иногда вызывал сенаторов из Москвы в место своего временного пребывания, в Ревель, Петербург, со всеми ведомостями для отчета, «что по данным указам сделано и чего не доделано и зачем». Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат — не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя, — совет, собиравшийся «вместо присутствия его величества собственной персоны». Ход войны и внешняя политика не подлежали его ведению. Сенат унаследовал от консилии два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов. Но временная комиссия, какою является Сенат в 1711 г., постепенно превращается в постоянное верховное учреждение, как временная штаб-квартира на Неве превратилась в столицу империи, как урядник Преображенского полка «Александра» Меншиков стал герцогом Ижорским, «сувреном в своем владетельстве», по выражению князя Куракина.

Происхождение и значение Сената

   Происхождение, точнее, такое превращение Сената тесно связано с губернской реформой 1708 г. Эта реформа опустошила или расстроила центральное приказное управление: одни приказы, как Сибирский и Казанский, она упразднила, переместив их ведомства в соответственные губернии, другие превратила из общегосударственных в учреждения Московской губернии. К числу последних принадлежала и московская ратуша, ставшая теперь просто московской городской управой. Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной, блуждавший по радиусам и перифериям, сам государь. Консилия министров собиралась случайно и в случайном составе, несмотря на предписания, точно регулировавшие ее делопроизводство. По списку 1705 г. значилось 38 думных людей, бояр, окольничих и думных дворян, а в начале 1706 г., когда Карл XII неожиданным движением из Польши отрезал сообщения у русского корпуса под Гродной, когда нужно было обсудить и принять решительные меры, при царе в Москве случились только два министра, думных человека: остальные были «на службах», в служебном разгоне. Из приказов в Москве оставались только требующие и расходующие, как Военный, Артиллерийский, Адмиралтейский, Посольский. В столице сосредоточивалось финансовое потребление, а добывала губернская администрация; но в Москве не оставалось учреждения для высшего распоряжения финансовым добыванием и для верховного надзора за финансовыми потребителями, т.е. не было правительства. Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя — без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою «дурость». Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, — управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, — такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. Эти «верховные господа», «принципалы», как их называет указ, ближайшие сотрудники царя по военным и дипломатическим делам, не входившим в компетенцию Сената, поставлены были вне его ведомства и могли писать ему «указом царского величества». В то же время Петр давал знать Меншикову, что и он, князь Ижорский, как петербургский губернатор, обязан слушаться Сената наравне с другими губернаторами. Видим два правительства, действовавшие перекрестно, с пересекающимися взаимно компетенциями, то подчиненно одно другому, то независимо: тогдашнее политическое сознание умело совмещать в себе такие сочетания несовместимых отношений просто потому, что не успели или не умели подумать о подобных предметах. Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский — управителем тульских казенных заводов, Апухтин — генерал-квартирмейстером и т.п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии. Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это — расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя. Первое условие, исчезновение центрального правительства, рождало необходимость высшего правительственного учреждения с постоянным составом и определенным ведомством, сосредоточенным исключительно на указанных ему делах. Из второго условия вытекали распорядительный и наблюдательный характер учреждения без совещательного значения и законодательного авторитета и строгая отчетность в пользовании чрезвычайными временными полномочиями.