Страница:
Субординационные связи в политической ветви власти задавались самой иерархией должностей. Координационные же связи осуществлялись Секретариатом ЦК КПСС (высшим органом координирующей деятельности в политической ветви) и через заседания отделов ЦК. Координирующие отношения в рамках ветви политического руководства необходимы были прежде всего потому, что она была сильно разветвлена: руководителю секретариата было субординировано 12 секретарей ЦК КПСС, каждый из которых курировал деятельность 3-10 отделов ЦК.
Административная ветвь возглавлялась Председателем Совета Министров СССР, которому были подчинены первые заместители Председателя. Часть первых заместителей возглавляла рабочие органы Совета Министров - бюро по отраслям народного хозяйства. Отдельные министры СССР в зависимости от членства в координирующем органе управления - Политбюро ЦК КПСС - занимали посты, эквивалентные первым заместителям Председателя Совета Министров СССР. Это министр иностранных дел, председатель Комитета государственной безопасности и министр обороны. Следующий уровень иерархии административной ветви составляли посты заместителей Председателя Совета Министров СССР, часть которых также являлась главами бюро Совета Министров. Различия между, первыми заместителями и заместителями Председателя Совета Министров СССР, которые руководили бюро, связаны с государственными приоритетами в политике развития отраслей. В частности, проблемы агропромышленного комплекса в одной ситуации были более важны, чем проблемы строительства. Потому председатель Госагропрома был первым заместителем, а председатель Госстроя - заместителем Председателя Совета Министров СССР.
По формальным критериям первые заместители министров иностранных дел, обороны и председателя Комитета государственной безопасности по рангу и месту в иерархии административной власти могли быть соотнесены с заместителями Председателя Совета Министров. Это значит, что их фактическое положение существенно выше, чем то, которое задается наименованием их должностей. Такие соотношения наблюдались и во многих других случаях. Казалось бы, бюро Совета Министров должно было курировать отрасли народного хозяйства, представленные совокупностями министерств н ведомств. В реальности это было далеко не так. В частности, Госстрой СССР контролировал не более 51 % капиталовложений в строительство в стране.
Председателям бюро Совета Министров СССР были подчинены их первые заместители в ранге министров СССР, членов Совета Министров и заместители председателей. Административная ветвь на этом уровне макроструктуры завершалась главами союзных министерств и ведомств, председателями Госкомитетов Совета Министров СССР. Необходимо различать Госкомитеты в ранге бюро Совета Министров (такие, как Государственный комитет по образованию) и в ранге министерств (Госкомтруд). Министрам СССР и председателям Госкомитетов были подчинены их первые заместители и заместители.
Координационные связи в административной ветви осуществлялись через коллегии. В коллегии министерств, ведомств обычно входили министры, первые заместители и заместители министров, начальники ведущих главков и управлений, а также руководители смежных подотраслей народного хозяйства, политические руководители. Члены коллегии назначались приказом министра. Координационные связи в административной ветви были сложны прежде всего из-за ее чрезвычайной разветвленности, которая была представлена более чем 100 союзными министерствами и ведомствами. Начинаясь с должности Председателя Совета Министров, административная ветвь власти на уровне председателей бюро Совета Министров разветвлялась на 12 отраслей, каждая из которых распадалась на 8 10 подотраслей. На каждом уровне иерархии существовала своя система координации. На нижних уровнях это уже упомянутые коллегии министерств и ведомств. На уровне Бюро Совета Министров - коллегии отраслей народного хозяйства. На уровне первых заместителей Председателя Сонета Министров Президиум Совета Министров. В его состав, утвержденный Президиумом Верховного Совета СССР, входили Председатель Совета Министров, его первые заместители и заместители, а также отдельные министры и председатели Госкомитетов (согласно государственному статусу руководимых ими элементов государственного устройства). И наконец, министры, председатели бюро Совета Министров, их первые заместители в ранге министров и председатели Госкомитетов входили в состав Совета Министров СССР - высшего для административной ветви координационного органа управления.
Представительская ветвь власти возглавлялась Председателем Президиума Верховного Совета СССР, которому были подчинены первый заместитель и заместители - представители всех союзных республик. Следующий уровень иерархии в этой ветви- председатели палат Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, которые координировали деятельность председателей постоянных комиссий палат Верховного Совета. Члены постоянных комиссий, как и все другие функционеры представительской ветви, выбирались из числа депутатов Верховного Совета. Отличительной особенностью этой ветви являлось номинальное отсутствие субординационных отношений. Связи с ней как бы обратны субординационным. Так, высшие уровни исполняли решения, принятые высшим законодательным органом представительской власти - сессией Верховного Совета СССР, координирующей деятельность административной и контрольной ветвей власти. Координация политической деятельности не входила в компетенцию Верховного Совета СССР. Другими координирующими органами выступали заседания постоянных комиссий Верховного Совета, палат Верховного Совета и Президиума Верховного Совета СССР - рабочего органа представительской ветви. В отличие от других ветвей власти, места должностей, исключая высшие в иерархии власти, за конкретными функционерами фиксированы не были. Председателями палат Верховного Совета, председателями постоянных комиссий были, как правило, функционеры других ветвей власти - административной, политической и контрольной.
Контрольная ветвь в этом блоке макроструктуры специфична тем, что в ней отсутствовал первый руководитель. Уже на самом высшем уровне иерархии задано существование многих рядоположенных элементов, таких как Комитет народного контроля, Государственный арбитраж, Прокуратура СССР, Верховный суд СССР, специализированные государственные контрольные институты (Госатомнадзор, Госархконтроль, Государственный комитет по стандартам, Главное управление по охране государственных тайн в печати, и др.). К этой же ветви относились подразделения министерств и ведомств, осуществлявшие ведомственный контроль: санитарно-эпидемиологическая служба Министерства здравоохранения СССР, контрольно-ревизионное управление Министерства финансов СССР, службы охотнадзора и рыбнадзора и др.
Отсутствие высшего руководителя контрольных служб страны и их разно ведомственность затрудняют соотнесение должностей в иерархиях. Высшими руководителями являлись Генеральный прокурор СССР, Председатель Верховного суда СССР, председатель Комитета народного контроля, в то время как ранги руководителей других контрольных служб несколько ниже (в частности, руководителей ведомственных инспекций, заместителей министров соответствующих министерств). Подчиненные им должности, такие как заместитель Главного санитарного врача СССР, выходят за границы высшего уровня макроструктуры. Руководителям контрольных служб были подчинены первые заместители и заместители. Субординационные связи задавались самой структурой ветвей власти, в то время как координационные связи реализовались в форме коллегий, президиумов, заседаний. Общего координационного органа для всех структурных единиц контрольной ветви власти не было. В какой-то степени координирующие функции осуществлялись в таких органах, как сессии Верховного Совета СССР, принимающие или отменяющие законы и нормы.
Координационные связи на высшем уровне формировали структуру из административной, политической, представительской и контрольной ветвей. Высшим координирующим органом для всех ветвей было Политбюро ЦК КПСС. Перед распадом КПСС в него входили Генеральный секретарь ЦК КПСС, часть секретарей ЦК, Председатель Совета Министров СССР и его первый заместитель, министры обороны и иностранных дед, Председатель Президиума Верховного Совета СССР и его первый заместитель, председатель Комитета партийного контроля, впервые секретари Московского горкома, Ленинградского обкома партии и первый секретарь ЦК партии Украины, председатели Верховного Совета и Совета Министров РСФСР. Таким образом, Политбюро ЦК КПСС было образовано высшими руководителями всех ветвей власти, кроме контрольной. Это отражало роль права и правоохранительных органов в функционировании системы управления обществом. Координирующая роль Политбюро ЦК КПСС, если говорить о тактике управления, осуществлялась Пленумом ЦК КПСС, в работе которого принимали участие высшие руководители государства и партии, а также руководители республиканских и областных парторганизаций, деятели науки и культуры.
Высшим координирующим органом, осуществляющим стратегическое управление, являлся съезд КПСС. В функции съезда входили выборы ЦК КПСС (то есть формирование списка участников пленумов ЦК КПСС с решающими и совещательными голосами) и определение основных направлений политического н экономического развития страны на большие промежутки времени - "пятилетки".
В представительских формах координирующие органы направляли деятельность только трех ветвей власти - административной, представительской и контрольной. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял функции оперативной координации деятельности. Он принимал указы, другие нормативные акты, которые становились законами после утверждения сессией Верховного Совета СССР. В состав Президиума Верховного Совета СССР входили все высшие руководители ветвей власти, в том числе и контрольной. Сессия Верховного Совета СССР, согласно Конституции СССР, являлась высшим координирующим органом власти в области право- и нормотворчества, а также в назначении на высшие должности в административной, представительской и контрольной ветвях. Сессии Верховного Сонета СССР собирались два раза в год, обычно после пленумов ЦК КПСС, принимающих тактические политические решения, и конкретизировали эти решения в применении к административной и контрольной ветвям власти. В состав Верховного Совета СССР выбирались представители всех социальных групп общества примерно в тех же отношениях, в которых эти группы представлены в населении. Депутатами Верховного Совета были практически все функционеры управления, должности которых показаны на рисунке 8, а также руководители ЦК партий союзных республик, областных (краевых) партийных организаций, председатели Советов Министров союзных республик, обл.(край)исполкомов РСФСР, Президиумах Верховных Советов союзных республик, руководители наиболее важных с государственной точки зрения предприятий и организаций.
Функционирование системы управления обществом на высшем уровне макроструктуры в основных своих особенностях определялось съездом КПСС, который задавал Цели развития и средства их достижения на пять лет. Решения съезда конкретизировались в "Основных направлениях развития народного хозяйства СССР", которые принимались сессией Верховного Совета и становились законами государственного функционирования. Сессия Верховного Совета утверждала назначения на высшие должности в административной, представительской и контрольной ветвях власти.
Уровень "Союзная республика"
Высшему уровню управления страной был субординирован уровень "Союзная республика". В нем в принципе сохранялись все отношения, описанные применительно к уровню "Государство в целом": иерархии административной, политической, представительской и контрольной ветвей власти были устроены так же, как и на высшем уровне управления. Единственное отличие касалось административной ветви, где существовали предприятия и организации, подчиняющиеся непосредственно союзным министерствам и ведомствам. Управление такими организациями координировалось партийными органами республики, да и то не всегда.
Не было особой специфики и в связях подчинения и координационных отношениях. Это - коллегии министерств и ведомств, Советы Министров, коллегии бюро Советов Министров, Президиумы Верховных Советов республик, бюро партийных комитетов, пленумы и съезды партий. Различия скорее касались названий должностей (например, первый секретарь ЦК партии вместо Генерального секретаря ЦК КПСС), характера функционирования системы управления. Были также различия, связанные с существованием республик с областным и районным делением. Но они не меняли формальной структуры управления.
Необходимо отметить особое положение РСФСР, заключавшееся в отсутствия республиканской коммунистической партии, ее центрального комитета и его аппарата. В политической ветви РСФСР первые секретари обкомов и крайкомов КПСС были непосредственно субординированы функционерам Центрального Комитета КПСС и имели сравнимый с ними административный вес. Политические и представительские руководители краев и областей РСФСР входили в координирующие органы управления СССР. Так, первые секретари обкомов и крайкомов партии, как правило, были членами ЦК КПСС, а руководители политической ветви, также как председатели обл.(край)исполкомов, - депутатами Верховного Совета СССР. Председатель Совета Министров РСФСР и (иногда) Председатель Верховного Совета РСФСР были членами Политбюро ЦК КПСС. Можно сказать, что области и края РСФСР, так же как Москва, по статусу в системе управления были больше похожи на союзные республики, а не на области других союзных республик.
Уровень "Область (край)"
Области (края) как территориально-административная единицы были в структуре РСФСР, Казахстана, Узбекистана, Украины, Белоруссии, Таджикистана, Киргизии. В других союзных республиках этот блок макроструктуры отсутствовал, и районы непосредственно были подчинены республиканским органам власти. Система управления в этом блоке принципиально отличалась от описанных выше уровней управления. На уровне страны в целом и союзной республики ветви власти были структурно разделены, хотя по функциям административная и контрольная ветви пересекались. В системе управления областью (краем) происходило дальнейшее ветвление административной, представительской и контрольной ветвей с последующим их слиянием в специфические для этого и нижележащих уровней комплексные ветви власти.
Административная ветвь на уровне области (края) включала предприятия союзного и республиканского подчинения, которые не были связаны никакими координационными отношениями с местными органами власти. Влияние на их деятельность могли оказывать лишь органы политического управления - обкомы (крайкомы) КПСС. Предприятия и организации областного подчинения, вопреки своему названию, имели двойное подчинение: исполкомам местных Советов депутатов трудящихся и республиканскому министерству. Строгость и линейность субординационных отношений административной ветви сохранялись только для предприятий союзного и республиканского подчинений. Для предприятий же областного подчинения была характерна принадлежность к гибридной ветви власти, образовавшейся в результате слияния элементов административной и представительской ветвей.
*_Рисунок 9._ Список должностей на уровне области (края).*
административная ветвь
ветвь политического руководства
представительская ветвь
контрольная ветвь
первый секретарь обкома КПСС
начальники союзных главков, директора предприятий союзного подчинения
председатель исполкома областного Совета
секретари обкома КПСС
председатель комитета
народного контроля
начальники республиканских главков,
первые заместители председателя исполкома областного совета
заведующие отделами обкома КПСС
областной прокурор
председатель
областного суда
директора предприятий республиканского подчинения
заместители председателя
исполкома областного Совета
заместители заведующих отделами обкома КПСС
начальники инспекций
республиканского
подчинения
директора предприятий областного
подчинения
начальники управлений исполкома областного
Совета
инструкторы обкома КПСС
начальники инспекций областного
подчинения
директора предприятий местного подчинения
депутаты областного Совета
Для более подробного анализа гибридный ветвей власти опишем преобразования, которые испытывала на областном уровне макроструктуры представительская ветвь. В ней, в отличие от высших уровней управления, исполнительская и представительская функции были слиты: управление промышленностью, сельским хозяйством, коммунальными службами, просвещением и образованием и многое другое осуществлялось руководителями отделов и управлений исполкомов областных Советов, которые (по должности) являлись депутатами областных (краевых) Советов. На рисунке 9 это показано как совмещение должностей начальников управлений и отделов исполкомов и депутатских функций. По видимости система управления была линейна. Но в реальности здесь происходило сначала разделение административной ветви на линию предприятий союзного и республиканского подчинений, и на линию предприятий и организаций областного подчинения, сопряженное с разделением представительской ветви на собственно представительскую и на исполнительскую, состоящую из начальников подразделений исполкома. В дальнейшем административная линии подчиненности предприятий и представительско-исполнительская линия сливались и формировалась новая, не имеющая референтов на высших уровнях управления административно-исполнительская ветвь власти.
Иерархия должностей в ней была следующая. Отделы и управления возглавлялись соответствующими начальниками, которые одновременно являлись депутатами областного Совета и часто председателями постоянных комиссий Советов. Им были подчинены первые заместители начальников управлений и заместители. В рамках этой специфической для области ветви были достаточно четко выражены субординационные связи, в то время как субординация но административной и представительской ветвям была очень сложна. Начальники управлений и отделов исполкомов по административной линии подчинялись заместителям министров соответствующих республиканских подотраслей. По представительской линии они подчинялись заместителям председателей исполкомов областных Советов.
Еще более сложны были субординационные связи агропромов, которые возглавлялись первыми заместителями председателей облисполкомов. Первый заместитель председателя исполкома, курировавший сельское хозяйство, был подчинен председателю исполкома, с одной стороны, и заместителю председателя республиканского агропромышленного комитета - с другой. Председателю агропрома (первому заместителю предисполкома) были подчинены его заместители, выполнявшие роли начальников управлений исполкомов и бывших в свое время отдельными подразделениями (такими, как "Сельхозтехника", "Сельхозхимия", Агропромстрой и др.).
Примерно такая же структура субординации возникала и в новообразованиях (начиная с 1986 года), таких как главное территориальное производственно-экономическое управление, во главе которого оказывался председатель областной плановой комиссии - первый заместитель председателя облисполкома.
Сходную эволюцию на уровне области претерпевали и подразделения министерств и ведомств, выполняющие контрольные функции. Рассмотрим пример контрольно-ревизионного управления Министерства финансов. В структуре Министерства финансов контрольно - ревизионная служба представляла собой самостоятельное подразделение, возглавляемое заместителем министра. В областном блоке контрольно-ревизионная функция существовала в виде структурного подразделения исполкома областного Совета контрольно-ревизионного управления, со своей структурой управления, начальником, первым заместителем начальника и заместителями. Субординационные связи в контрольно-ревизионном управлении по административной линии замыкались на заместителя министра финансов республики, по представительской - на заместителя председателя исполкома, курирующего финансы. Поэтому можно говорить о формировании на уровне области еще одной специфической ветви власти: контрольно-исполнительской. Эта ветвь формировалась следующим образом: сначала представительская ветвь делилась на две ветви: исполнительскую и собственно представительскую. Одновременно административная ветвь раздваивалась на линию организаций республиканского и союзного подчинения, и на линию организации областного подчинения. В дальнейшем представительская ветвь сливалась с административной, осуществлявшей контрольные функции - с образованием контрольно-исполнительской ветви власти областного уровня макроструктуры.
Такова эволюция, которую претерпевали на областном уровне представительская и административная ветви (разделенные на республиканском и союзном уровнях), образуя в дополнение к четырем ветвям власти, специфичных для высших уровней управления, еще две: административно-контрольную и контрольно-исполнительскую.
Рассмотрим теперь, как реализовались на областном уровне отношения управления, специфичные для СССР в целом. Начнем с административной ветви, представленной предприятиями союзного и республиканского подчинений. Субординационных связей у них на областном уровне не было. Руководители предприятий непосредственно подчинялись заместителям союзных и республиканских министерств. Первые заместители руководителей предприятий и организаций были подчинены руководителям предприятий. Этим, собственно, и исчерпывались субординационные отношения в административной ветви на уровне области. Никакого координирующего органа для предприятий и организаций союзного и республиканского подчинений на областном уровне не было.
Ветвь политического руководства на уровне области не отличалась принципиально от высших уровней правления. Ее возглавляли первый секретарь обкома (крайкома) партии, которому были подчинены секретари обкома, заведующие отделами, их заместители и инструкторы. Субординационные связи задавались самой иерархией должностей, координационные реализовались в форме заседаний секретариата партийного комитета.
Представительская ветвь возглавлялась председателем обл.(край)исполкома, которому были подчинены первые заместители, заместители и начальники отделов и управлений. Последние, как уже подчеркивалось выше, в рамках административной ветви были подчинены соответствующим министерствами и ведомствам. Функциональные места в представительской ветви, которые занимали начальники отделов и управлений облисполкомов, тождественны с местами председателей постоянных комиссий и членов постоянных комиссий областного Совета народных депутатов.
Субординационные связи в представительской ветви определялись отношениями между председателем исполкома и его заместителями, а также начальниками отделов и управлений. В то же время депутаты областного Совета, члены постоянных комиссий и их председатели номинально обладали представительской властью: их коллегиальные решения были обязательны для исполнения функционерами представительского аппарата. Однако из-за того, что функционеры аппарата в то же время были и депутатами (и членами постоянных комиссий, и их руководителями), возникала весьма неопределенная ситуация консолидации исполнительской и представительской власти у функционеров административно-исполнительской ветви. Выборные лица, выдвигающие и принимающие законодательные инициативы, обязаны были по должности их исполнять.
Координационные связи в представительской ветви были организованы как заседания исполкома областного Совета и его постоянных комиссий. Однако совмещение выборных и исполнительских должностей приводило к тому, что координирующие органы просто одобряли решения, принимавшиеся этими же функционерами, но в другой роли.
В контрольной ветви власти областного блока точно так же, как и в административной ветви в целом, можно было выделить линию организаций союзного и республиканского подчинений, таких как прокуратура, народный суд, народный контроль, Государственный арбитраж, представленные вполне самостоятельными областными подразделениями. Министруктура в этом случае аналогична республиканскому и союзному уровням. Контрольный орган возглавлял первый руководитель (областной прокурор, председатель народного суда, государственный арбитр, председатель комитета народного контроля), которому были подчинены первые заместители и заместители.
Опишем координационные связи в системе управления областью в целом. Высшим координирующим органом управления являлся Совет народных депутатов, который на своих сессиях и заседаниях направлял деятельность административно-исполнительской, контрольно-исполнительской и собственно представительской ветвей. Однако у Совета народных депутатов, как правило, не было возможности направлять деятельность руководителей предприятий и организаций и контрольных органов общесоюзного и республиканского подчинения (хотя обычно эти руководители были членами областного Совета).
Административная ветвь возглавлялась Председателем Совета Министров СССР, которому были подчинены первые заместители Председателя. Часть первых заместителей возглавляла рабочие органы Совета Министров - бюро по отраслям народного хозяйства. Отдельные министры СССР в зависимости от членства в координирующем органе управления - Политбюро ЦК КПСС - занимали посты, эквивалентные первым заместителям Председателя Совета Министров СССР. Это министр иностранных дел, председатель Комитета государственной безопасности и министр обороны. Следующий уровень иерархии административной ветви составляли посты заместителей Председателя Совета Министров СССР, часть которых также являлась главами бюро Совета Министров. Различия между, первыми заместителями и заместителями Председателя Совета Министров СССР, которые руководили бюро, связаны с государственными приоритетами в политике развития отраслей. В частности, проблемы агропромышленного комплекса в одной ситуации были более важны, чем проблемы строительства. Потому председатель Госагропрома был первым заместителем, а председатель Госстроя - заместителем Председателя Совета Министров СССР.
По формальным критериям первые заместители министров иностранных дел, обороны и председателя Комитета государственной безопасности по рангу и месту в иерархии административной власти могли быть соотнесены с заместителями Председателя Совета Министров. Это значит, что их фактическое положение существенно выше, чем то, которое задается наименованием их должностей. Такие соотношения наблюдались и во многих других случаях. Казалось бы, бюро Совета Министров должно было курировать отрасли народного хозяйства, представленные совокупностями министерств н ведомств. В реальности это было далеко не так. В частности, Госстрой СССР контролировал не более 51 % капиталовложений в строительство в стране.
Председателям бюро Совета Министров СССР были подчинены их первые заместители в ранге министров СССР, членов Совета Министров и заместители председателей. Административная ветвь на этом уровне макроструктуры завершалась главами союзных министерств и ведомств, председателями Госкомитетов Совета Министров СССР. Необходимо различать Госкомитеты в ранге бюро Совета Министров (такие, как Государственный комитет по образованию) и в ранге министерств (Госкомтруд). Министрам СССР и председателям Госкомитетов были подчинены их первые заместители и заместители.
Координационные связи в административной ветви осуществлялись через коллегии. В коллегии министерств, ведомств обычно входили министры, первые заместители и заместители министров, начальники ведущих главков и управлений, а также руководители смежных подотраслей народного хозяйства, политические руководители. Члены коллегии назначались приказом министра. Координационные связи в административной ветви были сложны прежде всего из-за ее чрезвычайной разветвленности, которая была представлена более чем 100 союзными министерствами и ведомствами. Начинаясь с должности Председателя Совета Министров, административная ветвь власти на уровне председателей бюро Совета Министров разветвлялась на 12 отраслей, каждая из которых распадалась на 8 10 подотраслей. На каждом уровне иерархии существовала своя система координации. На нижних уровнях это уже упомянутые коллегии министерств и ведомств. На уровне Бюро Совета Министров - коллегии отраслей народного хозяйства. На уровне первых заместителей Председателя Сонета Министров Президиум Совета Министров. В его состав, утвержденный Президиумом Верховного Совета СССР, входили Председатель Совета Министров, его первые заместители и заместители, а также отдельные министры и председатели Госкомитетов (согласно государственному статусу руководимых ими элементов государственного устройства). И наконец, министры, председатели бюро Совета Министров, их первые заместители в ранге министров и председатели Госкомитетов входили в состав Совета Министров СССР - высшего для административной ветви координационного органа управления.
Представительская ветвь власти возглавлялась Председателем Президиума Верховного Совета СССР, которому были подчинены первый заместитель и заместители - представители всех союзных республик. Следующий уровень иерархии в этой ветви- председатели палат Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, которые координировали деятельность председателей постоянных комиссий палат Верховного Совета. Члены постоянных комиссий, как и все другие функционеры представительской ветви, выбирались из числа депутатов Верховного Совета. Отличительной особенностью этой ветви являлось номинальное отсутствие субординационных отношений. Связи с ней как бы обратны субординационным. Так, высшие уровни исполняли решения, принятые высшим законодательным органом представительской власти - сессией Верховного Совета СССР, координирующей деятельность административной и контрольной ветвей власти. Координация политической деятельности не входила в компетенцию Верховного Совета СССР. Другими координирующими органами выступали заседания постоянных комиссий Верховного Совета, палат Верховного Совета и Президиума Верховного Совета СССР - рабочего органа представительской ветви. В отличие от других ветвей власти, места должностей, исключая высшие в иерархии власти, за конкретными функционерами фиксированы не были. Председателями палат Верховного Совета, председателями постоянных комиссий были, как правило, функционеры других ветвей власти - административной, политической и контрольной.
Контрольная ветвь в этом блоке макроструктуры специфична тем, что в ней отсутствовал первый руководитель. Уже на самом высшем уровне иерархии задано существование многих рядоположенных элементов, таких как Комитет народного контроля, Государственный арбитраж, Прокуратура СССР, Верховный суд СССР, специализированные государственные контрольные институты (Госатомнадзор, Госархконтроль, Государственный комитет по стандартам, Главное управление по охране государственных тайн в печати, и др.). К этой же ветви относились подразделения министерств и ведомств, осуществлявшие ведомственный контроль: санитарно-эпидемиологическая служба Министерства здравоохранения СССР, контрольно-ревизионное управление Министерства финансов СССР, службы охотнадзора и рыбнадзора и др.
Отсутствие высшего руководителя контрольных служб страны и их разно ведомственность затрудняют соотнесение должностей в иерархиях. Высшими руководителями являлись Генеральный прокурор СССР, Председатель Верховного суда СССР, председатель Комитета народного контроля, в то время как ранги руководителей других контрольных служб несколько ниже (в частности, руководителей ведомственных инспекций, заместителей министров соответствующих министерств). Подчиненные им должности, такие как заместитель Главного санитарного врача СССР, выходят за границы высшего уровня макроструктуры. Руководителям контрольных служб были подчинены первые заместители и заместители. Субординационные связи задавались самой структурой ветвей власти, в то время как координационные связи реализовались в форме коллегий, президиумов, заседаний. Общего координационного органа для всех структурных единиц контрольной ветви власти не было. В какой-то степени координирующие функции осуществлялись в таких органах, как сессии Верховного Совета СССР, принимающие или отменяющие законы и нормы.
Координационные связи на высшем уровне формировали структуру из административной, политической, представительской и контрольной ветвей. Высшим координирующим органом для всех ветвей было Политбюро ЦК КПСС. Перед распадом КПСС в него входили Генеральный секретарь ЦК КПСС, часть секретарей ЦК, Председатель Совета Министров СССР и его первый заместитель, министры обороны и иностранных дед, Председатель Президиума Верховного Совета СССР и его первый заместитель, председатель Комитета партийного контроля, впервые секретари Московского горкома, Ленинградского обкома партии и первый секретарь ЦК партии Украины, председатели Верховного Совета и Совета Министров РСФСР. Таким образом, Политбюро ЦК КПСС было образовано высшими руководителями всех ветвей власти, кроме контрольной. Это отражало роль права и правоохранительных органов в функционировании системы управления обществом. Координирующая роль Политбюро ЦК КПСС, если говорить о тактике управления, осуществлялась Пленумом ЦК КПСС, в работе которого принимали участие высшие руководители государства и партии, а также руководители республиканских и областных парторганизаций, деятели науки и культуры.
Высшим координирующим органом, осуществляющим стратегическое управление, являлся съезд КПСС. В функции съезда входили выборы ЦК КПСС (то есть формирование списка участников пленумов ЦК КПСС с решающими и совещательными голосами) и определение основных направлений политического н экономического развития страны на большие промежутки времени - "пятилетки".
В представительских формах координирующие органы направляли деятельность только трех ветвей власти - административной, представительской и контрольной. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял функции оперативной координации деятельности. Он принимал указы, другие нормативные акты, которые становились законами после утверждения сессией Верховного Совета СССР. В состав Президиума Верховного Совета СССР входили все высшие руководители ветвей власти, в том числе и контрольной. Сессия Верховного Совета СССР, согласно Конституции СССР, являлась высшим координирующим органом власти в области право- и нормотворчества, а также в назначении на высшие должности в административной, представительской и контрольной ветвях. Сессии Верховного Сонета СССР собирались два раза в год, обычно после пленумов ЦК КПСС, принимающих тактические политические решения, и конкретизировали эти решения в применении к административной и контрольной ветвям власти. В состав Верховного Совета СССР выбирались представители всех социальных групп общества примерно в тех же отношениях, в которых эти группы представлены в населении. Депутатами Верховного Совета были практически все функционеры управления, должности которых показаны на рисунке 8, а также руководители ЦК партий союзных республик, областных (краевых) партийных организаций, председатели Советов Министров союзных республик, обл.(край)исполкомов РСФСР, Президиумах Верховных Советов союзных республик, руководители наиболее важных с государственной точки зрения предприятий и организаций.
Функционирование системы управления обществом на высшем уровне макроструктуры в основных своих особенностях определялось съездом КПСС, который задавал Цели развития и средства их достижения на пять лет. Решения съезда конкретизировались в "Основных направлениях развития народного хозяйства СССР", которые принимались сессией Верховного Совета и становились законами государственного функционирования. Сессия Верховного Совета утверждала назначения на высшие должности в административной, представительской и контрольной ветвях власти.
Уровень "Союзная республика"
Высшему уровню управления страной был субординирован уровень "Союзная республика". В нем в принципе сохранялись все отношения, описанные применительно к уровню "Государство в целом": иерархии административной, политической, представительской и контрольной ветвей власти были устроены так же, как и на высшем уровне управления. Единственное отличие касалось административной ветви, где существовали предприятия и организации, подчиняющиеся непосредственно союзным министерствам и ведомствам. Управление такими организациями координировалось партийными органами республики, да и то не всегда.
Не было особой специфики и в связях подчинения и координационных отношениях. Это - коллегии министерств и ведомств, Советы Министров, коллегии бюро Советов Министров, Президиумы Верховных Советов республик, бюро партийных комитетов, пленумы и съезды партий. Различия скорее касались названий должностей (например, первый секретарь ЦК партии вместо Генерального секретаря ЦК КПСС), характера функционирования системы управления. Были также различия, связанные с существованием республик с областным и районным делением. Но они не меняли формальной структуры управления.
Необходимо отметить особое положение РСФСР, заключавшееся в отсутствия республиканской коммунистической партии, ее центрального комитета и его аппарата. В политической ветви РСФСР первые секретари обкомов и крайкомов КПСС были непосредственно субординированы функционерам Центрального Комитета КПСС и имели сравнимый с ними административный вес. Политические и представительские руководители краев и областей РСФСР входили в координирующие органы управления СССР. Так, первые секретари обкомов и крайкомов партии, как правило, были членами ЦК КПСС, а руководители политической ветви, также как председатели обл.(край)исполкомов, - депутатами Верховного Совета СССР. Председатель Совета Министров РСФСР и (иногда) Председатель Верховного Совета РСФСР были членами Политбюро ЦК КПСС. Можно сказать, что области и края РСФСР, так же как Москва, по статусу в системе управления были больше похожи на союзные республики, а не на области других союзных республик.
Уровень "Область (край)"
Области (края) как территориально-административная единицы были в структуре РСФСР, Казахстана, Узбекистана, Украины, Белоруссии, Таджикистана, Киргизии. В других союзных республиках этот блок макроструктуры отсутствовал, и районы непосредственно были подчинены республиканским органам власти. Система управления в этом блоке принципиально отличалась от описанных выше уровней управления. На уровне страны в целом и союзной республики ветви власти были структурно разделены, хотя по функциям административная и контрольная ветви пересекались. В системе управления областью (краем) происходило дальнейшее ветвление административной, представительской и контрольной ветвей с последующим их слиянием в специфические для этого и нижележащих уровней комплексные ветви власти.
Административная ветвь на уровне области (края) включала предприятия союзного и республиканского подчинения, которые не были связаны никакими координационными отношениями с местными органами власти. Влияние на их деятельность могли оказывать лишь органы политического управления - обкомы (крайкомы) КПСС. Предприятия и организации областного подчинения, вопреки своему названию, имели двойное подчинение: исполкомам местных Советов депутатов трудящихся и республиканскому министерству. Строгость и линейность субординационных отношений административной ветви сохранялись только для предприятий союзного и республиканского подчинений. Для предприятий же областного подчинения была характерна принадлежность к гибридной ветви власти, образовавшейся в результате слияния элементов административной и представительской ветвей.
*_Рисунок 9._ Список должностей на уровне области (края).*
административная ветвь
ветвь политического руководства
представительская ветвь
контрольная ветвь
первый секретарь обкома КПСС
начальники союзных главков, директора предприятий союзного подчинения
председатель исполкома областного Совета
секретари обкома КПСС
председатель комитета
народного контроля
начальники республиканских главков,
первые заместители председателя исполкома областного совета
заведующие отделами обкома КПСС
областной прокурор
председатель
областного суда
директора предприятий республиканского подчинения
заместители председателя
исполкома областного Совета
заместители заведующих отделами обкома КПСС
начальники инспекций
республиканского
подчинения
директора предприятий областного
подчинения
начальники управлений исполкома областного
Совета
инструкторы обкома КПСС
начальники инспекций областного
подчинения
директора предприятий местного подчинения
депутаты областного Совета
Для более подробного анализа гибридный ветвей власти опишем преобразования, которые испытывала на областном уровне макроструктуры представительская ветвь. В ней, в отличие от высших уровней управления, исполнительская и представительская функции были слиты: управление промышленностью, сельским хозяйством, коммунальными службами, просвещением и образованием и многое другое осуществлялось руководителями отделов и управлений исполкомов областных Советов, которые (по должности) являлись депутатами областных (краевых) Советов. На рисунке 9 это показано как совмещение должностей начальников управлений и отделов исполкомов и депутатских функций. По видимости система управления была линейна. Но в реальности здесь происходило сначала разделение административной ветви на линию предприятий союзного и республиканского подчинений, и на линию предприятий и организаций областного подчинения, сопряженное с разделением представительской ветви на собственно представительскую и на исполнительскую, состоящую из начальников подразделений исполкома. В дальнейшем административная линии подчиненности предприятий и представительско-исполнительская линия сливались и формировалась новая, не имеющая референтов на высших уровнях управления административно-исполнительская ветвь власти.
Иерархия должностей в ней была следующая. Отделы и управления возглавлялись соответствующими начальниками, которые одновременно являлись депутатами областного Совета и часто председателями постоянных комиссий Советов. Им были подчинены первые заместители начальников управлений и заместители. В рамках этой специфической для области ветви были достаточно четко выражены субординационные связи, в то время как субординация но административной и представительской ветвям была очень сложна. Начальники управлений и отделов исполкомов по административной линии подчинялись заместителям министров соответствующих республиканских подотраслей. По представительской линии они подчинялись заместителям председателей исполкомов областных Советов.
Еще более сложны были субординационные связи агропромов, которые возглавлялись первыми заместителями председателей облисполкомов. Первый заместитель председателя исполкома, курировавший сельское хозяйство, был подчинен председателю исполкома, с одной стороны, и заместителю председателя республиканского агропромышленного комитета - с другой. Председателю агропрома (первому заместителю предисполкома) были подчинены его заместители, выполнявшие роли начальников управлений исполкомов и бывших в свое время отдельными подразделениями (такими, как "Сельхозтехника", "Сельхозхимия", Агропромстрой и др.).
Примерно такая же структура субординации возникала и в новообразованиях (начиная с 1986 года), таких как главное территориальное производственно-экономическое управление, во главе которого оказывался председатель областной плановой комиссии - первый заместитель председателя облисполкома.
Сходную эволюцию на уровне области претерпевали и подразделения министерств и ведомств, выполняющие контрольные функции. Рассмотрим пример контрольно-ревизионного управления Министерства финансов. В структуре Министерства финансов контрольно - ревизионная служба представляла собой самостоятельное подразделение, возглавляемое заместителем министра. В областном блоке контрольно-ревизионная функция существовала в виде структурного подразделения исполкома областного Совета контрольно-ревизионного управления, со своей структурой управления, начальником, первым заместителем начальника и заместителями. Субординационные связи в контрольно-ревизионном управлении по административной линии замыкались на заместителя министра финансов республики, по представительской - на заместителя председателя исполкома, курирующего финансы. Поэтому можно говорить о формировании на уровне области еще одной специфической ветви власти: контрольно-исполнительской. Эта ветвь формировалась следующим образом: сначала представительская ветвь делилась на две ветви: исполнительскую и собственно представительскую. Одновременно административная ветвь раздваивалась на линию организаций республиканского и союзного подчинения, и на линию организации областного подчинения. В дальнейшем представительская ветвь сливалась с административной, осуществлявшей контрольные функции - с образованием контрольно-исполнительской ветви власти областного уровня макроструктуры.
Такова эволюция, которую претерпевали на областном уровне представительская и административная ветви (разделенные на республиканском и союзном уровнях), образуя в дополнение к четырем ветвям власти, специфичных для высших уровней управления, еще две: административно-контрольную и контрольно-исполнительскую.
Рассмотрим теперь, как реализовались на областном уровне отношения управления, специфичные для СССР в целом. Начнем с административной ветви, представленной предприятиями союзного и республиканского подчинений. Субординационных связей у них на областном уровне не было. Руководители предприятий непосредственно подчинялись заместителям союзных и республиканских министерств. Первые заместители руководителей предприятий и организаций были подчинены руководителям предприятий. Этим, собственно, и исчерпывались субординационные отношения в административной ветви на уровне области. Никакого координирующего органа для предприятий и организаций союзного и республиканского подчинений на областном уровне не было.
Ветвь политического руководства на уровне области не отличалась принципиально от высших уровней правления. Ее возглавляли первый секретарь обкома (крайкома) партии, которому были подчинены секретари обкома, заведующие отделами, их заместители и инструкторы. Субординационные связи задавались самой иерархией должностей, координационные реализовались в форме заседаний секретариата партийного комитета.
Представительская ветвь возглавлялась председателем обл.(край)исполкома, которому были подчинены первые заместители, заместители и начальники отделов и управлений. Последние, как уже подчеркивалось выше, в рамках административной ветви были подчинены соответствующим министерствами и ведомствам. Функциональные места в представительской ветви, которые занимали начальники отделов и управлений облисполкомов, тождественны с местами председателей постоянных комиссий и членов постоянных комиссий областного Совета народных депутатов.
Субординационные связи в представительской ветви определялись отношениями между председателем исполкома и его заместителями, а также начальниками отделов и управлений. В то же время депутаты областного Совета, члены постоянных комиссий и их председатели номинально обладали представительской властью: их коллегиальные решения были обязательны для исполнения функционерами представительского аппарата. Однако из-за того, что функционеры аппарата в то же время были и депутатами (и членами постоянных комиссий, и их руководителями), возникала весьма неопределенная ситуация консолидации исполнительской и представительской власти у функционеров административно-исполнительской ветви. Выборные лица, выдвигающие и принимающие законодательные инициативы, обязаны были по должности их исполнять.
Координационные связи в представительской ветви были организованы как заседания исполкома областного Совета и его постоянных комиссий. Однако совмещение выборных и исполнительских должностей приводило к тому, что координирующие органы просто одобряли решения, принимавшиеся этими же функционерами, но в другой роли.
В контрольной ветви власти областного блока точно так же, как и в административной ветви в целом, можно было выделить линию организаций союзного и республиканского подчинений, таких как прокуратура, народный суд, народный контроль, Государственный арбитраж, представленные вполне самостоятельными областными подразделениями. Министруктура в этом случае аналогична республиканскому и союзному уровням. Контрольный орган возглавлял первый руководитель (областной прокурор, председатель народного суда, государственный арбитр, председатель комитета народного контроля), которому были подчинены первые заместители и заместители.
Опишем координационные связи в системе управления областью в целом. Высшим координирующим органом управления являлся Совет народных депутатов, который на своих сессиях и заседаниях направлял деятельность административно-исполнительской, контрольно-исполнительской и собственно представительской ветвей. Однако у Совета народных депутатов, как правило, не было возможности направлять деятельность руководителей предприятий и организаций и контрольных органов общесоюзного и республиканского подчинения (хотя обычно эти руководители были членами областного Совета).