Страница:
Информация от районов и с предприятий областного подчинения поступала в областные органы Госкомстата, где сводилась в некоторое целое. Однако это целое не содержало сведений о предприятиях и организациях республиканского и союзного подчинений. Далее эти данные подавались в республиканские органы Госкомстата, где дополнялись сведениями о предприятиях республиканского подчинения и представлялись в Госкомстат СССР. И только на этом уровне формировался относительно полный массив информации о том, что собственно имеется и происходит в сельском или городском административном районе.
Распечатки вычислительного центра Госкомстата в разрезе республики, области, района поступали в виде периодических сборников в органы управления блоков макроструктуры и должны, по идее, были служить единственным достоверным источником сведений о состоянии дел. По закону, руководители ветвей власти в своей деятельности обязаны руководствоваться только этой информацией.
Каждый нижерасположенный блок макроструктуры для высшего представал в первую очередь как совокупность сведений, даваемых органами государственной статистики. Так, район для области (или города) - это цифры выполнения планов производства, распределения, потребления, сведения о правонарушениях (по административной ветви), о политической активности (по политической ветви), о деятельности Советов народных депутатов (по представительской ветви) и о состоянии законности и соблюдению норм и правил (по контрольной ветви). В зависимости от степени выполнения разного рода планов и нормативов район объявлялся областными органами управления хорошим (награждался, например, званием победителя социалистического соревнования), или плохим (наказывался вынесением вопроса о состоянии дел в нем на заседание коллегиального органа управления). Поэтому вполне естественно, что деятельность системы управления блоком (в данном случае - районом) была направлена на формирование такого статистического образа, который бы минимизировал наказание и максимизировал поощрение. Эта деятельность являлась одной из основных, и так называемые приписки были лишь одним из ее аспектов.
Организация потоков информации снизу вверх существенно отличалась в разных блоках макроструктуры. Между республиканским и союзным блоками информация шла по четырем каналам: но административной, политической, представительской и контрольной ветвям, причем сведения о деятельности предприятий и организаций союзного подчинения не должны были корректироваться республиканскими органами управления. Это мало устраивало республиканские органы, и руководители политической и представительской ветвей власти республики теми или иными способами воздействовали на статистические органы и на руководителей предприятий и организаций союзного подчинения с целью корректировки информации в нужную для территориальных органов сторону.
Потоки информации наверх от областного и нижерасположенных блоков макроструктуры, с одной стороны, гораздо сложнее описанных, с другой - проще контролируются территориальными органами управления. Сведения о деятельности предприятий и организаций республиканского и союзного подчинений, как и в предыдущем случае, должны были идти помимо территориальных органов. Однако реально они контролировались и корректировались примерно теми же способами, что и информация, шедшая от республиканского уровня на союзный. В то же время, благодаря административно-исполнительской и контрольно-исполнительской ветвей власти сведения о деятельности предприятий и организаций местного подчинения полностью контролировались и регулировались политическими и представительскими руководителями. В середине 80 годов сложилось даже своеобразное разделение занятий в деле контроля за потоками информации: политические руководители формировали "образы" предприятий, подчиненных высшим блокам управления, а руководители представительской ветви власти были заняты "имиджем" предприятий и организаций местного подчинения.
Субординация и координация в системе управления
Как уже подчеркивалось, субординационные связи формировали иерархии власти сверху вниз, тогда как координационные связи интегрировали ветви власти в целостность СССР. Соотношения между этими связями весьма важны для управления, так как обеспечивают подчинение целей и интересов ветвей власти государству в целом. Субординационные связи так или иначе деформировались координационными, поскольку происходило уравнивание субординированных должностей членством в координирующих органах управления.
Классификация организационных форм координации в ветвях власти показывает, как упорядочены координирующие органы на различных уровнях макроструктуры. В административной ветви координационные связи были организованы как Совет Министров, Президиум Совета Министров, коллегии министерств, ведомств, госкомитетов - на высшем уровне макроструктуры. Формы координации в республиканском уровне были аналогичны высшему. На уровне области, города, района какого-либо общего координирующего органа в административной ветви не было. Заменой ему служили - в последнее десятилетие существования системы советы директоров предприятий - общественные организации, создаваемые по инициативе и под давлением политических и представительских руководителей территорий для того, чтобы хоть как-то сформировать на этом уровне административную ветвь в ее производственном аспекте как целостность.
*_Рисунок 14._ Коллегиальные формы принятия решений на разных уровнях (блоках) в ветвях власти.*
Уровень (блок) макроструктуры
Ветви власти
СССР Республика Область (край) Район Административная Президиум Совета министров, Совет министров, коллегии министерств и ведомств То же , но для союзной республики Совет директоров предприятий, коллегии главков Совет директоров предприятий Политическая Секретариат ЦК КПСС То же , но для союзной республики Секретариат обкома Секретариат райкома Представительская Президиум верховного Совета СССР, заседания палат Верховного Совета и комиссий То же , но для союзной республики Исполком Совета Заседания исполкома Совета Правовая, (контрольная) Коллегия Верховного суда, прокуратуры, сессии Верховного суда То же , но для союзной республики Коллегия и сессия суда
Нет
В политической ветви координация осуществлялась в организационных формах заседаний секретариата парткомитета или его отделов. В представительской ветви координация была более разнообразна - от сессий Советов до заседаний исполкомов, от коллегий управлений и отделом исполкомов до советов директоров предприятий областного, городского и районного подчинения. В ней совмещение представительских и исполнительских функций создавало известную неоднозначность в классификации фирм координации, поскольку сессии Советов и заседания исполкомов могут рассматриваться и как организационные формы координационных отношений между ветвями власти (в той мере, в которой депутаты Советов и члены исполкомов представляют ветви). В контрольной ветви внутренние координационные связи на высших уровнях управления реализовались в таких органах, как коллегия Прокуратуры СССР или союзной республики. На уровне района, города или области подобные связи отсутствовали.
*_Рисунок 15._ Коллегиальные формы принятия решений между разными ветвями власти.*
Ветви власти Административная политическая представительская правовая (контрольная) Административная Х
Политическая Бюро парткомитета, пленум парткомитета, съезд и конференция партии Х
Представительская Сессии Советов Бюро парткомитетов, пленумы и съезды партии, партконференции Х
Правовая (контрольная) Нет Бюро парткомитетов, съезды и конференции
Сессии Советов, заседания Советов Х
Из классификации координационных связей между ветвями власти видно, что основной формой координации деятельности всех четырех ветвей власти выступали бюро партийных комитетов, их пленумы и партийные конференции. Роль сессий Советов и заседаний исполкомов как координирующих органов управления была ограничена тем, что в компетенцию Советов не входила координация политической деятельности. Кроме того, в функции представительской ветви не входило управление предприятиями и организациями, подведомственными более высоким уровням иерархии.
Координация составляла основное содержание деятельности аппарата управления, и скоординированные по всем ветвям власти решения составляли подавляющее большинство всех принимаемых им решений. Из-за этого, в частности, не могли обжаловаться действия должностных лиц, так как практически все решения, затрагивающие интересы граждан государств, оказывались коллегиальными и, согласно закону, обжалованию через суд не подлежали.
Координированные решения были обезличены и унифицированы, что означало отсутствие персональной административной и финансовой ответственности за них. Кроме того, "координированность" резко увеличивала время от принятия решений на уровнях управления до их практической реализации: иногда решения доводились до исполнителей после того, как обстоятельства, вызванные необходимость координации действий, уже потеряли актуальность.
Многокомпонентность власти, сопряженная с доминированием координирующих органов при принятии решений, приводила к своеобразной итерации отношений координации - субординации при движении решений вниз. Проиллюстрируем это на примере деятельности высшего координирующего органа - Политбюро ЦК КПСС. Предположим, оно выносило решение, обязывающее субординированный ему Совет Министров СССР предпринять какие-то действия в одной из отраслей или подотраслей. Но для отраслей народного хозяйства Совет Министров являлся координирующим органом, решения в котором принимаются коллегиально. Коллегия Совета Министров, Президиума Совета Министров конкретизировала для отраслей и подотраслей решение политического органа управления. Министерство или государственный комитет или подчинявшиеся ему тресты, объединения, республиканские министерства также выступали координирующим органами управления и, соответственно, принимали коллегиальные решения. При этом подготовка коллегий, естественно, занимала некоторое время.
Скорость движения решения вниз по ветвям власти была пропорциональна количеству координирующих органов в них. Чем меньше координаций, тем быстрее решения. Именно поэтому между функционерами и координирующими органами управления возникали обратные связи и соответствующие циклы деятельности: нижестоящие функционеры и координирующие органы обращались к вышестоящим с просьбой о принятии соответствующих решений, в то время как вышестоящие органы "обращали внимание" нижестоящих и их руководителей тт. X и У на то, что принятие решений по данному вопросу находится в пределах их компетенции.
Десятилетия итераций такого рода циклов привели к формированию в системе управления "фокальных точек", через которые преломлялись как пути прохождения информации наверх, так и принятие решений, направленных вниз. Имя являлись бюро партийных комитетов, в которых концентрировалась реальная власть. При этом ответственность конкретных функционеров, исполнявших решения бюро парткомитета, была минимальна, в то время как полномочия максимальны.
Описанный стереотип управления был характерен для обычных ситуаций. В чрезвычайных же обстоятельствах, в случае катастрофы или стихийного бедствия система управления переструктурировалась так, что формировался штаб оперативного управления, включающий в себя высших руководителей всех ветвей власти конкретного блока макроструктуры. Руководство штабом поручалось функционеру с чрезвычайными полномочиями. Штабы принимали решения, скоординированные по всем ветвям. Однако в отличие от обычных, штабная форма была действенна в реальном времени - отчасти потому, что иерархия должностей в ветвях при штабной форме уменьшалась до размеров одного блока макроструктуры. Катастрофы бывали разных масштабов - от районных, в случае, например, паводка, до общесоюзных, как это произошло в Чернобыле, где начальником штаба были поочередно заместители Председателя Совета Министров СССР, а подразделениями, подчиненными штабу, руководили министры СССР и их первые заместители. Путь от принятия решений до их исполнения был сокращен до возможного для советской системы минимума, и руководители высших рангов непосредственно направляли действия инженеров, рабочих и военнослужащих.
Ситуация "ожидания и предвосхищения" катастрофы в экономическом и социальном планах была выгодна конкретным территориям, предприятиям и организациям, так как позволяла смягчить, а иногда и полностью снять проблемы, накапливающиеся годами и неразрешимые обычными стереотипами управления. Именно поэтому помимо обычных каналов прохождения информации в вышестоящие органы управления шел поток сведений о бедственном или угрожающем катастрофой состоянии дел. Функция вышестоящих органов управления, кроме прочего, заключались в том, чтобы отделить истинные сигналы от ложных. Они выполняли роль фильтра и были перегружены информацией, и потому практически всегда работали в режиме чрезвычайного положения или близкого к нему. Естественно, что при этом страдало текущее управление. В результате огромная управляющая надстройка оказывалась малочувствительной к обычным состояниям низших звеньев иерархии и постоянно создавала и распускала штабы, предназначенные для решения обыденных проблем - вроде уборки урожая ила подготовке к зиме.
Границы возможных изменений формальной структуры управления.
Структурная организация власти накладывала существенные ограничения на возможности ее изменения. Она допускала только такие изменения, которые не затрагивали ее сущности. Этому много примеров - от неудачных попыток Н.С.Хрущева лишить партию ее структурообразующей роли разделением партаппарата на промышленные и сельскохозяйственные парткомитеты до экономических реформ 1965 и 1979 гг., нацеленные на перевод промышленности и сельского хозяйства из административной юрисдикции в сферу действия экономических законов.
Однако внутренние напряжение были очень велики, и когда они дополнялись давлением со стороны мирового сообщества, то система вынуждена была меняться. За 70 лет ее существования сформировались три основных направления изменений, не затрагивающих основ.
1. Персональные изменения - снятие или перемещение конкретных людей с одной должности на другую. Принцип номенклатурности накладывал определенные ограничения на перемещения с должности на должность. В частности, функционер удалялся из системы управления только в случае, когда становилось общеизвестным нарушение норм и правил системы. Но и при этом было необходимо согласие парткомитета, в номенклатуре которого находится должность. Перемещение обычно совершались на одном уровне иерархии, где из-за описанного выше умножения статусов вследствие членства в координирующих органах были возможны повышения и понижения. Довольно часто перемещения означали изменение государственных приоритетов, но не статуса руководителя. Назначение человека, занимающего высокий пост, на другую должность (с сохранением членства в координирующем органе управления) означало увеличение роли отрасли или ветви власти в народном хозяйстве или политической структуре.
Персональные изменения во власти не могли в принципе ее изменить, более того, только стабилизировали ее. Однако эти изменения функционерами власти каждый раз воспринимались как революционные, так как за годы пребывания на должности субординационные и координационные отношения во многом выстраивались как личные отношения. Поэтому персональные изменения на высших уровнях иерархии для функционеров низших уровней были чреваты многими, часто неприятными, последствиями. Обычные процессы смены управляющей элиты, отработанные в традиционных общностях, не испытавших революционных преобразований, в системе управления советским обществом носили чрезвычайный характер.
2. Преобразование ветвей власти. Этот вид изменений происходил как разделение или слияние министерств н ведомств, формирование новых отраслей и подотраслей, отделов в партаппарате, исполкомах местных Советов, контрольных органов и т. п. Сюда же можно отнести формирование новых форм координации, таких как советы трудовых коллективов пли советы директоров предприятий и организаций. Преобразования ветвей власти отражали динамику государственных приоритетов, повышение или понижение статуса отраслей и подотраслей народного хозяйства. В качество примера такого рода изменений можно привести создание совнархозов (1961 год), формирование Госагропрома (1985 год) из шести отраслевых министерств, и создание областных Главных производственно-экономических управлений, объединявших предприятия местного подчинения в областном блоке. Преобразования власти были нейтральны к системе управления СССР в целом. Эволюция ее шла в основном следующим путем: напряжения в производственной и социальной сферах осознавались руководителями государства и партии как дефицит того или иного продукта, ресурсов, инструментов управления. И каждый раз осознание дефицита сопровождалось формированием министерства или ведомства, призванного этот дефицит ликвидировать. В итоге административная ветвь разбухла (к середине 80 годов) в высшем блоке макроструктуры почти до 100 министерств и ведомств и стала практически неуправляемой.
3. Изменения в уровнях иерархии. Этот путь эволюции был связан с формированием новых или ликвидацией старых уровней иерархии. Так были сформированы бюро Совета Министров Союза (1982 год) и союзных республик. В течение многих лет обсуждался вопрос о переходе от трехзвенной системы управления производством к двухзвенной. Звеном при этом считался один блок макроструктуры, союзный, республиканский и областной. К этого рода изменениям можно отнести и ставшее традиционным сокращение аппарата управления. Последнее мероприятие весьма любопытно по последствиям, так как ни одно сокращение кадров не приводило к уменьшению реальной занятости в системе управления обществом, скорее, наоборот. Дело в том, что ликвидация должности в одной ветви власти вызывала напряженность по всему уровню иерархии на функциональных местах, сопряженных с этой должностью. Это связано с описанной выше процедурой согласования решений по уровню иерархии во всех ветвях, без чего было невозможно принятие решений. Отсутствие одного функционального места в ветви власти автоматически переносило процедуру согласования на более высокий уровень, т. е. увеличивало нагрузку на высших функционеров. Примерно такие же следствия вызывало и введение в иерархию повой должности, не связанной с должностями в других ветвях власти. И совершенно независимо от намерений руководителей государства любое сокращение аппарата управления, если оно не было достаточно продумано (а ни одно из них не было продумано), приводило к его росту: иерархии в ветвях власти были способна к "затягиванию" повреждений, нанесенных насильственными действиями, когда вместо одного удаленного функционального моста возникало несколько других в этой же или сопряженных ветвях. Сокращения аппарата давали обратные по отношению к идее сокращения результаты: иерархии разбухали, теряли структурную упорядоченность и определенность целей функционирования. В основном это касается мезоструктуры, не рассматриваемой в данной работе. Дело в том, что за каждым функциональным местом в ветвях власти находился вполне определенный аппарат отделы, управления, референтуры, консультанты, службы, исследовательские и консультационные институты. Эти подразделения мезоструктуры выполняли роль своеобразного демпфера сокращений аппарата: освобожденные от должностей поглощались мезоструктурой и по мере необходимости освобождались из нее, занимая старые или новые должности.
------------------------------------------------------------------------------
ИНТЕЛЛИГЕНТНОСТЬ КАК АДМИНИСТРАТИВНО-РЫНОЧНЫЙ ТОВАР Генезис интеллигенции
Социальная интеграция в административно-рыночных государствах, таких как СССР и Россия, обеспечивается описанными выше институтами административного режима, отчуждения\распределения и нормативной социальной стратификации. Однако эти механизмы неэффективны в том случае, если государство ставит перед собой выходящие за пределы самосохранения цели и претендует на некую степень участия в мировом политическом, технологическом и экономическом процессе. Для того, чтобы обеспечить свои позиции в мировом сообществе необходимы не функционеры и не чиновники, а специалисты - экономисты, политики, ученые, технологи, врачи и учителя. Государство, если хочет, чтобы с ним считались, вынуждено давать образование своим гражданам, ведь неспециалисты, как показал опыт, не могут обслуживать даже краденые технологии. Специализация, однако, нарушает гармонию предустановленной социальной однородности и требует дополнительных государственных усилий по преодолению неоднородности.
Административно-рыночное государство сначала дает образование своим гражданам, а потом канализирует активность образованных людей в продвижение в системе рангов и почетных званий, каждому из которых соответствует определенная льгота и привелегия. Государство создает для этого организации с жесткой иерархической структурой, социально однородные внутри себя (академии наук, творческие союзы), внутри которых между интеллигентами идет административный торг по поводу статусного распределения предоставленных государством благ. Интеллигенция формирует локальные административные рынки, на которых интеллигентность пользуется спросом и иерархии на которых строятся по признаку "интеллигентность".
Проблемы с образованными людьми возникают у государства когда специалисты, получив образование, используют приобретенный опыт работы с понятиями и терминами не только для того, чтобы "отдав долг" государству и получив соответствующий статус и звание, иметь административно-рыночный доход со своей интеллигентности, но и для рефлексии своего положения, что неизбежно приводит к поведенческому дрейфу и к активности, не канализируемой имеющимися у государства институтами.
Интеллигентные граждане государства, рефлектируя свое положение, неизбежно выходят в общее пространство административного торга, не обладая для этого соответствующими статусами и возможностями. Они не имеют ни административного веса, ни места в разных формах дележа ресурсов. Интеллигентность вне иерархий творческих союзов не является административно-рыночным товаром.
Административно-рыночное государство вынужденно ("не для того учили") смиряется с побочной активностью профессионалов и всеми силами старается локализовать ее в формах, соответствующих принципам своего устройства и относительно безопасных для себя. До перестройки это были творческие союзы, общественные организации, клубы по интересам. После перестройки активность интеллигенции канализируется в политических партиях и движениях. Именно активность образованных людей, преобразованная административно-рыночным государством в приемлимые для него формы в данной работе называется интеллигентностью, а активисты - интеллигентами.
Далеко не все интеллигенты находят себе место в предоставляемых государством нишах, и тогда оно вынуждено применяет санкции, обьявляя их отщепенцами, диссидентами, врагами народа, евреями и психически больными, которым нет места ни в локальных интеллигентских административных рынках, ни в государстве в целом. Мерой пресечения антигосударственной деятельности интеллигентов, следующей по жесткости за высылкой из страны, было исключение из творческих союзов.
Как уже подчеркивалось выше, в административно-рыночных государствах общество производно от государства и его властных интенций. Интеллигенция это не совсем желательный элемент общественного устройства, существующий согласно осознанной государством необходимости в военном-техническом прогрессе и идеологической экспансии. Интеллигенция не может существовать вне административно-рыночного государства, поскольку производна от него. Отсюда двойственность положения интеллигенции на административном рынке: она стремится к рынку, к настоящим деньгам, к демократизации государства, к добру, праву, справедливости, но в то же время на обычном рынке ей нечего продать. И более того, в правовом государстве вообще исчезает интеллигентское пространство, существование которого всегда поддерживается административно-рыночными механизмами .
Во времена стабильного административного рынка интеллигенция обслуживает государство, когда у него возникаются частные задачи (такие как научно-технический прогресс), не решаемые обычными методами мобилизации государственных ресурсов (такими как всеобщее образование и принудительный труд образованных людей, массовые репрессии и сопряженное с ними географическое освоение новых территорий). Интеллигенция также государственно необходима и при ревизии основных принципов социальной однородности и для поиска новых основ для организации справедливого распределения.
Распечатки вычислительного центра Госкомстата в разрезе республики, области, района поступали в виде периодических сборников в органы управления блоков макроструктуры и должны, по идее, были служить единственным достоверным источником сведений о состоянии дел. По закону, руководители ветвей власти в своей деятельности обязаны руководствоваться только этой информацией.
Каждый нижерасположенный блок макроструктуры для высшего представал в первую очередь как совокупность сведений, даваемых органами государственной статистики. Так, район для области (или города) - это цифры выполнения планов производства, распределения, потребления, сведения о правонарушениях (по административной ветви), о политической активности (по политической ветви), о деятельности Советов народных депутатов (по представительской ветви) и о состоянии законности и соблюдению норм и правил (по контрольной ветви). В зависимости от степени выполнения разного рода планов и нормативов район объявлялся областными органами управления хорошим (награждался, например, званием победителя социалистического соревнования), или плохим (наказывался вынесением вопроса о состоянии дел в нем на заседание коллегиального органа управления). Поэтому вполне естественно, что деятельность системы управления блоком (в данном случае - районом) была направлена на формирование такого статистического образа, который бы минимизировал наказание и максимизировал поощрение. Эта деятельность являлась одной из основных, и так называемые приписки были лишь одним из ее аспектов.
Организация потоков информации снизу вверх существенно отличалась в разных блоках макроструктуры. Между республиканским и союзным блоками информация шла по четырем каналам: но административной, политической, представительской и контрольной ветвям, причем сведения о деятельности предприятий и организаций союзного подчинения не должны были корректироваться республиканскими органами управления. Это мало устраивало республиканские органы, и руководители политической и представительской ветвей власти республики теми или иными способами воздействовали на статистические органы и на руководителей предприятий и организаций союзного подчинения с целью корректировки информации в нужную для территориальных органов сторону.
Потоки информации наверх от областного и нижерасположенных блоков макроструктуры, с одной стороны, гораздо сложнее описанных, с другой - проще контролируются территориальными органами управления. Сведения о деятельности предприятий и организаций республиканского и союзного подчинений, как и в предыдущем случае, должны были идти помимо территориальных органов. Однако реально они контролировались и корректировались примерно теми же способами, что и информация, шедшая от республиканского уровня на союзный. В то же время, благодаря административно-исполнительской и контрольно-исполнительской ветвей власти сведения о деятельности предприятий и организаций местного подчинения полностью контролировались и регулировались политическими и представительскими руководителями. В середине 80 годов сложилось даже своеобразное разделение занятий в деле контроля за потоками информации: политические руководители формировали "образы" предприятий, подчиненных высшим блокам управления, а руководители представительской ветви власти были заняты "имиджем" предприятий и организаций местного подчинения.
Субординация и координация в системе управления
Как уже подчеркивалось, субординационные связи формировали иерархии власти сверху вниз, тогда как координационные связи интегрировали ветви власти в целостность СССР. Соотношения между этими связями весьма важны для управления, так как обеспечивают подчинение целей и интересов ветвей власти государству в целом. Субординационные связи так или иначе деформировались координационными, поскольку происходило уравнивание субординированных должностей членством в координирующих органах управления.
Классификация организационных форм координации в ветвях власти показывает, как упорядочены координирующие органы на различных уровнях макроструктуры. В административной ветви координационные связи были организованы как Совет Министров, Президиум Совета Министров, коллегии министерств, ведомств, госкомитетов - на высшем уровне макроструктуры. Формы координации в республиканском уровне были аналогичны высшему. На уровне области, города, района какого-либо общего координирующего органа в административной ветви не было. Заменой ему служили - в последнее десятилетие существования системы советы директоров предприятий - общественные организации, создаваемые по инициативе и под давлением политических и представительских руководителей территорий для того, чтобы хоть как-то сформировать на этом уровне административную ветвь в ее производственном аспекте как целостность.
*_Рисунок 14._ Коллегиальные формы принятия решений на разных уровнях (блоках) в ветвях власти.*
Уровень (блок) макроструктуры
Ветви власти
СССР Республика Область (край) Район Административная Президиум Совета министров, Совет министров, коллегии министерств и ведомств То же , но для союзной республики Совет директоров предприятий, коллегии главков Совет директоров предприятий Политическая Секретариат ЦК КПСС То же , но для союзной республики Секретариат обкома Секретариат райкома Представительская Президиум верховного Совета СССР, заседания палат Верховного Совета и комиссий То же , но для союзной республики Исполком Совета Заседания исполкома Совета Правовая, (контрольная) Коллегия Верховного суда, прокуратуры, сессии Верховного суда То же , но для союзной республики Коллегия и сессия суда
Нет
В политической ветви координация осуществлялась в организационных формах заседаний секретариата парткомитета или его отделов. В представительской ветви координация была более разнообразна - от сессий Советов до заседаний исполкомов, от коллегий управлений и отделом исполкомов до советов директоров предприятий областного, городского и районного подчинения. В ней совмещение представительских и исполнительских функций создавало известную неоднозначность в классификации фирм координации, поскольку сессии Советов и заседания исполкомов могут рассматриваться и как организационные формы координационных отношений между ветвями власти (в той мере, в которой депутаты Советов и члены исполкомов представляют ветви). В контрольной ветви внутренние координационные связи на высших уровнях управления реализовались в таких органах, как коллегия Прокуратуры СССР или союзной республики. На уровне района, города или области подобные связи отсутствовали.
*_Рисунок 15._ Коллегиальные формы принятия решений между разными ветвями власти.*
Ветви власти Административная политическая представительская правовая (контрольная) Административная Х
Политическая Бюро парткомитета, пленум парткомитета, съезд и конференция партии Х
Представительская Сессии Советов Бюро парткомитетов, пленумы и съезды партии, партконференции Х
Правовая (контрольная) Нет Бюро парткомитетов, съезды и конференции
Сессии Советов, заседания Советов Х
Из классификации координационных связей между ветвями власти видно, что основной формой координации деятельности всех четырех ветвей власти выступали бюро партийных комитетов, их пленумы и партийные конференции. Роль сессий Советов и заседаний исполкомов как координирующих органов управления была ограничена тем, что в компетенцию Советов не входила координация политической деятельности. Кроме того, в функции представительской ветви не входило управление предприятиями и организациями, подведомственными более высоким уровням иерархии.
Координация составляла основное содержание деятельности аппарата управления, и скоординированные по всем ветвям власти решения составляли подавляющее большинство всех принимаемых им решений. Из-за этого, в частности, не могли обжаловаться действия должностных лиц, так как практически все решения, затрагивающие интересы граждан государств, оказывались коллегиальными и, согласно закону, обжалованию через суд не подлежали.
Координированные решения были обезличены и унифицированы, что означало отсутствие персональной административной и финансовой ответственности за них. Кроме того, "координированность" резко увеличивала время от принятия решений на уровнях управления до их практической реализации: иногда решения доводились до исполнителей после того, как обстоятельства, вызванные необходимость координации действий, уже потеряли актуальность.
Многокомпонентность власти, сопряженная с доминированием координирующих органов при принятии решений, приводила к своеобразной итерации отношений координации - субординации при движении решений вниз. Проиллюстрируем это на примере деятельности высшего координирующего органа - Политбюро ЦК КПСС. Предположим, оно выносило решение, обязывающее субординированный ему Совет Министров СССР предпринять какие-то действия в одной из отраслей или подотраслей. Но для отраслей народного хозяйства Совет Министров являлся координирующим органом, решения в котором принимаются коллегиально. Коллегия Совета Министров, Президиума Совета Министров конкретизировала для отраслей и подотраслей решение политического органа управления. Министерство или государственный комитет или подчинявшиеся ему тресты, объединения, республиканские министерства также выступали координирующим органами управления и, соответственно, принимали коллегиальные решения. При этом подготовка коллегий, естественно, занимала некоторое время.
Скорость движения решения вниз по ветвям власти была пропорциональна количеству координирующих органов в них. Чем меньше координаций, тем быстрее решения. Именно поэтому между функционерами и координирующими органами управления возникали обратные связи и соответствующие циклы деятельности: нижестоящие функционеры и координирующие органы обращались к вышестоящим с просьбой о принятии соответствующих решений, в то время как вышестоящие органы "обращали внимание" нижестоящих и их руководителей тт. X и У на то, что принятие решений по данному вопросу находится в пределах их компетенции.
Десятилетия итераций такого рода циклов привели к формированию в системе управления "фокальных точек", через которые преломлялись как пути прохождения информации наверх, так и принятие решений, направленных вниз. Имя являлись бюро партийных комитетов, в которых концентрировалась реальная власть. При этом ответственность конкретных функционеров, исполнявших решения бюро парткомитета, была минимальна, в то время как полномочия максимальны.
Описанный стереотип управления был характерен для обычных ситуаций. В чрезвычайных же обстоятельствах, в случае катастрофы или стихийного бедствия система управления переструктурировалась так, что формировался штаб оперативного управления, включающий в себя высших руководителей всех ветвей власти конкретного блока макроструктуры. Руководство штабом поручалось функционеру с чрезвычайными полномочиями. Штабы принимали решения, скоординированные по всем ветвям. Однако в отличие от обычных, штабная форма была действенна в реальном времени - отчасти потому, что иерархия должностей в ветвях при штабной форме уменьшалась до размеров одного блока макроструктуры. Катастрофы бывали разных масштабов - от районных, в случае, например, паводка, до общесоюзных, как это произошло в Чернобыле, где начальником штаба были поочередно заместители Председателя Совета Министров СССР, а подразделениями, подчиненными штабу, руководили министры СССР и их первые заместители. Путь от принятия решений до их исполнения был сокращен до возможного для советской системы минимума, и руководители высших рангов непосредственно направляли действия инженеров, рабочих и военнослужащих.
Ситуация "ожидания и предвосхищения" катастрофы в экономическом и социальном планах была выгодна конкретным территориям, предприятиям и организациям, так как позволяла смягчить, а иногда и полностью снять проблемы, накапливающиеся годами и неразрешимые обычными стереотипами управления. Именно поэтому помимо обычных каналов прохождения информации в вышестоящие органы управления шел поток сведений о бедственном или угрожающем катастрофой состоянии дел. Функция вышестоящих органов управления, кроме прочего, заключались в том, чтобы отделить истинные сигналы от ложных. Они выполняли роль фильтра и были перегружены информацией, и потому практически всегда работали в режиме чрезвычайного положения или близкого к нему. Естественно, что при этом страдало текущее управление. В результате огромная управляющая надстройка оказывалась малочувствительной к обычным состояниям низших звеньев иерархии и постоянно создавала и распускала штабы, предназначенные для решения обыденных проблем - вроде уборки урожая ила подготовке к зиме.
Границы возможных изменений формальной структуры управления.
Структурная организация власти накладывала существенные ограничения на возможности ее изменения. Она допускала только такие изменения, которые не затрагивали ее сущности. Этому много примеров - от неудачных попыток Н.С.Хрущева лишить партию ее структурообразующей роли разделением партаппарата на промышленные и сельскохозяйственные парткомитеты до экономических реформ 1965 и 1979 гг., нацеленные на перевод промышленности и сельского хозяйства из административной юрисдикции в сферу действия экономических законов.
Однако внутренние напряжение были очень велики, и когда они дополнялись давлением со стороны мирового сообщества, то система вынуждена была меняться. За 70 лет ее существования сформировались три основных направления изменений, не затрагивающих основ.
1. Персональные изменения - снятие или перемещение конкретных людей с одной должности на другую. Принцип номенклатурности накладывал определенные ограничения на перемещения с должности на должность. В частности, функционер удалялся из системы управления только в случае, когда становилось общеизвестным нарушение норм и правил системы. Но и при этом было необходимо согласие парткомитета, в номенклатуре которого находится должность. Перемещение обычно совершались на одном уровне иерархии, где из-за описанного выше умножения статусов вследствие членства в координирующих органах были возможны повышения и понижения. Довольно часто перемещения означали изменение государственных приоритетов, но не статуса руководителя. Назначение человека, занимающего высокий пост, на другую должность (с сохранением членства в координирующем органе управления) означало увеличение роли отрасли или ветви власти в народном хозяйстве или политической структуре.
Персональные изменения во власти не могли в принципе ее изменить, более того, только стабилизировали ее. Однако эти изменения функционерами власти каждый раз воспринимались как революционные, так как за годы пребывания на должности субординационные и координационные отношения во многом выстраивались как личные отношения. Поэтому персональные изменения на высших уровнях иерархии для функционеров низших уровней были чреваты многими, часто неприятными, последствиями. Обычные процессы смены управляющей элиты, отработанные в традиционных общностях, не испытавших революционных преобразований, в системе управления советским обществом носили чрезвычайный характер.
2. Преобразование ветвей власти. Этот вид изменений происходил как разделение или слияние министерств н ведомств, формирование новых отраслей и подотраслей, отделов в партаппарате, исполкомах местных Советов, контрольных органов и т. п. Сюда же можно отнести формирование новых форм координации, таких как советы трудовых коллективов пли советы директоров предприятий и организаций. Преобразования ветвей власти отражали динамику государственных приоритетов, повышение или понижение статуса отраслей и подотраслей народного хозяйства. В качество примера такого рода изменений можно привести создание совнархозов (1961 год), формирование Госагропрома (1985 год) из шести отраслевых министерств, и создание областных Главных производственно-экономических управлений, объединявших предприятия местного подчинения в областном блоке. Преобразования власти были нейтральны к системе управления СССР в целом. Эволюция ее шла в основном следующим путем: напряжения в производственной и социальной сферах осознавались руководителями государства и партии как дефицит того или иного продукта, ресурсов, инструментов управления. И каждый раз осознание дефицита сопровождалось формированием министерства или ведомства, призванного этот дефицит ликвидировать. В итоге административная ветвь разбухла (к середине 80 годов) в высшем блоке макроструктуры почти до 100 министерств и ведомств и стала практически неуправляемой.
3. Изменения в уровнях иерархии. Этот путь эволюции был связан с формированием новых или ликвидацией старых уровней иерархии. Так были сформированы бюро Совета Министров Союза (1982 год) и союзных республик. В течение многих лет обсуждался вопрос о переходе от трехзвенной системы управления производством к двухзвенной. Звеном при этом считался один блок макроструктуры, союзный, республиканский и областной. К этого рода изменениям можно отнести и ставшее традиционным сокращение аппарата управления. Последнее мероприятие весьма любопытно по последствиям, так как ни одно сокращение кадров не приводило к уменьшению реальной занятости в системе управления обществом, скорее, наоборот. Дело в том, что ликвидация должности в одной ветви власти вызывала напряженность по всему уровню иерархии на функциональных местах, сопряженных с этой должностью. Это связано с описанной выше процедурой согласования решений по уровню иерархии во всех ветвях, без чего было невозможно принятие решений. Отсутствие одного функционального места в ветви власти автоматически переносило процедуру согласования на более высокий уровень, т. е. увеличивало нагрузку на высших функционеров. Примерно такие же следствия вызывало и введение в иерархию повой должности, не связанной с должностями в других ветвях власти. И совершенно независимо от намерений руководителей государства любое сокращение аппарата управления, если оно не было достаточно продумано (а ни одно из них не было продумано), приводило к его росту: иерархии в ветвях власти были способна к "затягиванию" повреждений, нанесенных насильственными действиями, когда вместо одного удаленного функционального моста возникало несколько других в этой же или сопряженных ветвях. Сокращения аппарата давали обратные по отношению к идее сокращения результаты: иерархии разбухали, теряли структурную упорядоченность и определенность целей функционирования. В основном это касается мезоструктуры, не рассматриваемой в данной работе. Дело в том, что за каждым функциональным местом в ветвях власти находился вполне определенный аппарат отделы, управления, референтуры, консультанты, службы, исследовательские и консультационные институты. Эти подразделения мезоструктуры выполняли роль своеобразного демпфера сокращений аппарата: освобожденные от должностей поглощались мезоструктурой и по мере необходимости освобождались из нее, занимая старые или новые должности.
------------------------------------------------------------------------------
ИНТЕЛЛИГЕНТНОСТЬ КАК АДМИНИСТРАТИВНО-РЫНОЧНЫЙ ТОВАР Генезис интеллигенции
Социальная интеграция в административно-рыночных государствах, таких как СССР и Россия, обеспечивается описанными выше институтами административного режима, отчуждения\распределения и нормативной социальной стратификации. Однако эти механизмы неэффективны в том случае, если государство ставит перед собой выходящие за пределы самосохранения цели и претендует на некую степень участия в мировом политическом, технологическом и экономическом процессе. Для того, чтобы обеспечить свои позиции в мировом сообществе необходимы не функционеры и не чиновники, а специалисты - экономисты, политики, ученые, технологи, врачи и учителя. Государство, если хочет, чтобы с ним считались, вынуждено давать образование своим гражданам, ведь неспециалисты, как показал опыт, не могут обслуживать даже краденые технологии. Специализация, однако, нарушает гармонию предустановленной социальной однородности и требует дополнительных государственных усилий по преодолению неоднородности.
Административно-рыночное государство сначала дает образование своим гражданам, а потом канализирует активность образованных людей в продвижение в системе рангов и почетных званий, каждому из которых соответствует определенная льгота и привелегия. Государство создает для этого организации с жесткой иерархической структурой, социально однородные внутри себя (академии наук, творческие союзы), внутри которых между интеллигентами идет административный торг по поводу статусного распределения предоставленных государством благ. Интеллигенция формирует локальные административные рынки, на которых интеллигентность пользуется спросом и иерархии на которых строятся по признаку "интеллигентность".
Проблемы с образованными людьми возникают у государства когда специалисты, получив образование, используют приобретенный опыт работы с понятиями и терминами не только для того, чтобы "отдав долг" государству и получив соответствующий статус и звание, иметь административно-рыночный доход со своей интеллигентности, но и для рефлексии своего положения, что неизбежно приводит к поведенческому дрейфу и к активности, не канализируемой имеющимися у государства институтами.
Интеллигентные граждане государства, рефлектируя свое положение, неизбежно выходят в общее пространство административного торга, не обладая для этого соответствующими статусами и возможностями. Они не имеют ни административного веса, ни места в разных формах дележа ресурсов. Интеллигентность вне иерархий творческих союзов не является административно-рыночным товаром.
Административно-рыночное государство вынужденно ("не для того учили") смиряется с побочной активностью профессионалов и всеми силами старается локализовать ее в формах, соответствующих принципам своего устройства и относительно безопасных для себя. До перестройки это были творческие союзы, общественные организации, клубы по интересам. После перестройки активность интеллигенции канализируется в политических партиях и движениях. Именно активность образованных людей, преобразованная административно-рыночным государством в приемлимые для него формы в данной работе называется интеллигентностью, а активисты - интеллигентами.
Далеко не все интеллигенты находят себе место в предоставляемых государством нишах, и тогда оно вынуждено применяет санкции, обьявляя их отщепенцами, диссидентами, врагами народа, евреями и психически больными, которым нет места ни в локальных интеллигентских административных рынках, ни в государстве в целом. Мерой пресечения антигосударственной деятельности интеллигентов, следующей по жесткости за высылкой из страны, было исключение из творческих союзов.
Как уже подчеркивалось выше, в административно-рыночных государствах общество производно от государства и его властных интенций. Интеллигенция это не совсем желательный элемент общественного устройства, существующий согласно осознанной государством необходимости в военном-техническом прогрессе и идеологической экспансии. Интеллигенция не может существовать вне административно-рыночного государства, поскольку производна от него. Отсюда двойственность положения интеллигенции на административном рынке: она стремится к рынку, к настоящим деньгам, к демократизации государства, к добру, праву, справедливости, но в то же время на обычном рынке ей нечего продать. И более того, в правовом государстве вообще исчезает интеллигентское пространство, существование которого всегда поддерживается административно-рыночными механизмами .
Во времена стабильного административного рынка интеллигенция обслуживает государство, когда у него возникаются частные задачи (такие как научно-технический прогресс), не решаемые обычными методами мобилизации государственных ресурсов (такими как всеобщее образование и принудительный труд образованных людей, массовые репрессии и сопряженное с ними географическое освоение новых территорий). Интеллигенция также государственно необходима и при ревизии основных принципов социальной однородности и для поиска новых основ для организации справедливого распределения.