Страница:
Подобные соображения особенно важны в периоды перехода от одного режима к другому и при необходимости консолидации власти, когда жесткие положения президентской конституции уступают перспективе компромисса, предлагаемого парламентаризмом. <...>
Выборы по принципу «победитель получает все»
...Система президентского правления вызывает большие сомнения, поскольку она работает по принципу «победитель получает все», что само по себе делает демократическую политику игрой с нулевой суммой, а ведь подобные игры, как известно, чреваты конфликтом. Хотя парламентские выборы могут дать абсолютное большинство одной партии, чаще всего такое большинство получает несколько партий. Разделение власти и образование коалиций привычно для глав исполнительной власти, одинаково внимающих требованиям мелких партий. Эти же партии в свою очередь не оставляют надежд на получение некоторой доли власти и, следовательно, своего места в системе власти как таковой. И напротив, убежденность в обладании независимой властью и поддержкой народа может дать президенту ощущение силы, даже когда он представляет интересы незначительного числа политических партий. Учитывая свое положение и роль, он может оказаться перед лицом более жесткой и неприятной оппозиции, чем премьер-министр, который выступает от лица временной правящей коалиции и не претендует на то, чтобы говорить от лица народа. <...>
Опасность президентских выборов по принципу «победитель получает все» усугубляется жесткими сроками действия президентской власти. Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Не остается никаких надежд на какие-либо подвижки в заключенных союзах, повышение стабильности правительства путем создания крупных коалиций национального единства или коалиций в обстоятельствах чрезвычайных, новые выборы в ответ на резкое изменение обстоятельств и т. д. Вместо этого те, кто проиграл, вынуждены ждать четыре или пять лет, практически не имея доступа ни к исполнительной власти, ни к властным структурам. Выборы по принципу «победитель получает все» слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. <...>
В отличие от находящегося на недосягаемых высотах Олимпа президента премьер-министр обычно является также членом парламента, который, даже сидя в ложе правительства, остается частью более крупного руководящего органа. В определенные моменты он должен встречаться со своими сотоварищами-законодателями на равных условиях, как это делает, например, английский премьер-министр в период традиционной процедуры ответов на вопросы в палате общин. Если он возглавляет коалиционное правительство, правительство меньшинства или его партия имеет лишь минимальный перевес в парламенте, то практически исключено невнимание его к мнению парламента, в то время как президент возглавляет совершенно независимый орган и говорит с членами парламента, выдвигая при этом свои собственные условия. В президентских режимах особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии. <...>
В президентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются «креатурами» последнего: обычно они – его коллеги по парламенту и могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и «беспокоить» своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.
Нет необходимости вникать во все тонкости взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти при различных президентских режимах, чтобы убедиться в том, что все такие системы основаны на двойной демократической законности; при этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, какая же из них фактически является выразительницей воли народа. <...>
Правительственные кризисы и министерская чехарда при парламентской системе правления совершенно исключены в президентском правлении в силу жестко определенного срока правления. Слабой стороной президентства как раз и является отсутствие гибкости в условиях постоянно меняющейся ситуации. Вопрос о смене президента, потерявшего доверие своей партии или народа, чрезвычайно сложен. <...>
Хотя очевидно, что парламентаризм предлагает более гибкую основу для создания и укрепления демократии, отсюда вовсе не следует, что хорош любой режим парламентского правления. Более того, чтобы сделать наш анализ более полным, пожалуй, стоит и порассуждать о том, что представляет собой наиболее совершенная форма парламентской конституции и каковы ее конкретные институционные особенности. Одна из них – утверждение поста премьер-министра, который и обладал бы необходимыми властными функциями, и в то же время нес бы за них полную ответственность, что в свою очередь требует наличия сильных, хорошо дисциплинированных политических партий. Все эти особенности, а среди них есть много других, которые у нас просто нет возможности обсуждать в пределах данной статьи, помогут созданию эффективной системы принятия ответственных решений, формированию стабильных правительств и будут способствовать конструктивному соперничеству между партиями, не вызывая при этом нежелательных политических расколов общества. Кроме того, каждая страна по-своему уникальна: традиции федерализма, этническая или культурная разнородность и т. д. И наконец, само собой разумеется, что цель нашего исследования – лишь выявить возможности и тенденции, а вовсе не сформулировать абсолюты. Никто не поручится, что парламентские системы никогда не испытают серьезного кризиса или полного краха.
В конечном итоге все, даже самые лучшие, режимы должны опираться на поддержку общества в целом: его основных сил, групп и учреждений. Поэтому они зиждутся на общественном консенсусе, который признает законной лишь ту власть, которая обретена законным и демократическим путем. Они находятся также в зависимости от способности их лидеров управлять, внушать доверие, не переступая границ своих полномочий. <...>
Раздел VII
Р. Таагепера, М. С. Шугарт. Описание избирательных систем
[45]
Выборы по принципу «победитель получает все»
...Система президентского правления вызывает большие сомнения, поскольку она работает по принципу «победитель получает все», что само по себе делает демократическую политику игрой с нулевой суммой, а ведь подобные игры, как известно, чреваты конфликтом. Хотя парламентские выборы могут дать абсолютное большинство одной партии, чаще всего такое большинство получает несколько партий. Разделение власти и образование коалиций привычно для глав исполнительной власти, одинаково внимающих требованиям мелких партий. Эти же партии в свою очередь не оставляют надежд на получение некоторой доли власти и, следовательно, своего места в системе власти как таковой. И напротив, убежденность в обладании независимой властью и поддержкой народа может дать президенту ощущение силы, даже когда он представляет интересы незначительного числа политических партий. Учитывая свое положение и роль, он может оказаться перед лицом более жесткой и неприятной оппозиции, чем премьер-министр, который выступает от лица временной правящей коалиции и не претендует на то, чтобы говорить от лица народа. <...>
Опасность президентских выборов по принципу «победитель получает все» усугубляется жесткими сроками действия президентской власти. Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Не остается никаких надежд на какие-либо подвижки в заключенных союзах, повышение стабильности правительства путем создания крупных коалиций национального единства или коалиций в обстоятельствах чрезвычайных, новые выборы в ответ на резкое изменение обстоятельств и т. д. Вместо этого те, кто проиграл, вынуждены ждать четыре или пять лет, практически не имея доступа ни к исполнительной власти, ни к властным структурам. Выборы по принципу «победитель получает все» слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. <...>
Стиль президентской политики
...Наиболее тревожным следствием взаимодействия между президентом и его избирателями является возникновение ложных представлений и подмена «народа» в целом группой своих сторонников. При этом есть опасность, что он будет рассматривать свою политику как отражение народной воли, а политику своих оппонентов – как злые козни, направленные на защиту узких интересов. Конечно, подобное отождествление лидера и народа имеет некоторый популистский оттенок и может даже стать источником силы. Вместе с тем это также чревато отказом признать ограничения своего мандата, на который явное большинство, не говоря уже о простом большинстве, может опираться как на демократическую основу проведения в жизнь своей программы. К сожалению, печальную возможность проявления холодного неуважения, игнорирования или открытой вражды со стороны президента по отношению к оппозиции никак нельзя сбрасывать со счетов.В отличие от находящегося на недосягаемых высотах Олимпа президента премьер-министр обычно является также членом парламента, который, даже сидя в ложе правительства, остается частью более крупного руководящего органа. В определенные моменты он должен встречаться со своими сотоварищами-законодателями на равных условиях, как это делает, например, английский премьер-министр в период традиционной процедуры ответов на вопросы в палате общин. Если он возглавляет коалиционное правительство, правительство меньшинства или его партия имеет лишь минимальный перевес в парламенте, то практически исключено невнимание его к мнению парламента, в то время как президент возглавляет совершенно независимый орган и говорит с членами парламента, выдвигая при этом свои собственные условия. В президентских режимах особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии. <...>
В президентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются «креатурами» последнего: обычно они – его коллеги по парламенту и могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и «беспокоить» своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.
Нет необходимости вникать во все тонкости взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти при различных президентских режимах, чтобы убедиться в том, что все такие системы основаны на двойной демократической законности; при этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, какая же из них фактически является выразительницей воли народа. <...>
Вопросы стабильности
...Многие ученые – в первую очередь в Латинской Америке – в целом скептически настроены к парламентаризму, предпочитая президентскую форму правления. При этом как-то упускается из виду большая степень стабильности, которая в действительности присуща сформированным парламентом правительствам. Непостоянство часто скрывает от глаз исследователей преемственность партий у власти, длительность существования коалиций и то, что лидеры партий и ключевые министры «мужают» в ходе кабинетных кризисов, не оставляя при этом своих постов. Кроме того, исследователи вопросов стабильности правительств упускают из виду нестабильность президентских кабинетов; мало кто замечает также, что парламентские системы – именно в силу своей кажущейся нестабильности – редко впадают в глубокие кризисы. И это не случайно: ведь премьер-министра, оказавшегося замешанным в скандале или потерявшего доверие своей партии или коалиции большинства, чье пребывание на занимаемом посту может спровоцировать серьезные потрясения, устранить от власти намного легче, чем коррумпированного или ставшего очень непопулярным президента. Если столкновение различных интересов не дает возможности сформировать законный с точки зрения демократии кабинет, парламент имеет возможность в конечном итоге избрать нового премьер-министра, который должен будет сформировать новое правительство. В ряде более серьезных случаев назначаются новые выборы, хотя они зачастую и не решают многих проблем и могут даже (как в случае Веймарской Республики в период 1930-х гг.) усугубить их.Правительственные кризисы и министерская чехарда при парламентской системе правления совершенно исключены в президентском правлении в силу жестко определенного срока правления. Слабой стороной президентства как раз и является отсутствие гибкости в условиях постоянно меняющейся ситуации. Вопрос о смене президента, потерявшего доверие своей партии или народа, чрезвычайно сложен. <...>
Парламентаризм и политическая стабильность
Анализ непривлекательных для перспектив развития демократии сторон президентской формы правления вовсе не означает, что президентская демократия не может быть стабильной; напротив, самый стабильный демократический режим в мире – в Соединенных Штатах Америки – имеет именно президентскую конституцию. Тем не менее есть основания предполагать, что во многих других странах шансов на то, что президентская система правления будет способствовать сохранению демократии, намного меньше.Хотя очевидно, что парламентаризм предлагает более гибкую основу для создания и укрепления демократии, отсюда вовсе не следует, что хорош любой режим парламентского правления. Более того, чтобы сделать наш анализ более полным, пожалуй, стоит и порассуждать о том, что представляет собой наиболее совершенная форма парламентской конституции и каковы ее конкретные институционные особенности. Одна из них – утверждение поста премьер-министра, который и обладал бы необходимыми властными функциями, и в то же время нес бы за них полную ответственность, что в свою очередь требует наличия сильных, хорошо дисциплинированных политических партий. Все эти особенности, а среди них есть много других, которые у нас просто нет возможности обсуждать в пределах данной статьи, помогут созданию эффективной системы принятия ответственных решений, формированию стабильных правительств и будут способствовать конструктивному соперничеству между партиями, не вызывая при этом нежелательных политических расколов общества. Кроме того, каждая страна по-своему уникальна: традиции федерализма, этническая или культурная разнородность и т. д. И наконец, само собой разумеется, что цель нашего исследования – лишь выявить возможности и тенденции, а вовсе не сформулировать абсолюты. Никто не поручится, что парламентские системы никогда не испытают серьезного кризиса или полного краха.
В конечном итоге все, даже самые лучшие, режимы должны опираться на поддержку общества в целом: его основных сил, групп и учреждений. Поэтому они зиждутся на общественном консенсусе, который признает законной лишь ту власть, которая обретена законным и демократическим путем. Они находятся также в зависимости от способности их лидеров управлять, внушать доверие, не переступая границ своих полномочий. <...>
Раздел VII
Избирательные системы
Избирательные системы – одна из важнейших тем политической науки. И не только потому, что выборы – центральный компонент демократии. Выбор избирательной системы оказывает решающее влияние как на формирующуюся расстановку политических сил, так и на содержание политического процесса. Поясняя данное обстоятельство на примере президентских выборов, Р. Таагепера и М. Шугарт отмечают: «В зависимости от правил,
одинаковыераспределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правового президента». В целом, по их мнению, «особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны».
В предлагаемом фрагменте главы из монографии Арендта Лейпхарта «Модели демократии: Формы правления и предпочтения в тридцати шести демократиях» (1999) дается обстоятельный анализ избирательных систем. Американского политолога интересуют не только правила и порядок организации выборов и определения победителей (электоральная формула избирательных систем), но и влияние различных факторов на результаты выборов и степень диспропорциональности представительства интересов избираемыми институтами. Лейпхарт также обращается к традиционной для политической науки проблеме влияния типа избирательной системы на характер партийной системы – проблеме, поднятой и поставленной французским политологом Морисом Дюверже.
В предлагаемом фрагменте главы из монографии Арендта Лейпхарта «Модели демократии: Формы правления и предпочтения в тридцати шести демократиях» (1999) дается обстоятельный анализ избирательных систем. Американского политолога интересуют не только правила и порядок организации выборов и определения победителей (электоральная формула избирательных систем), но и влияние различных факторов на результаты выборов и степень диспропорциональности представительства интересов избираемыми институтами. Лейпхарт также обращается к традиционной для политической науки проблеме влияния типа избирательной системы на характер партийной системы – проблеме, поднятой и поставленной французским политологом Морисом Дюверже.
Р. Таагепера, М. С. Шугарт. Описание избирательных систем
[45]
Почему следует изучать избирательные системы?
В 1970 г. на пост президента Чили баллотировались три кандидата. Социалист Сальвадор Альенде с небольшим перевесом победил центристского и правого кандидатов, хотя доля поданных за него голосов не превышала 36,3 %. Программа Альенде предусматривала осуществление широких социальных преобразований. Но он пользовался лишь ограниченной поддержкой со стороны общества, и в этих условиях попытка радикальных изменений закончилась плачевно. Центристы были отчуждены от правительства до такой степени, что пошли на молчаливую поддержку военного переворота. В результате установилась кровавая диктатура.
История могла бы сложиться по-иному, имей Чили другую избирательную систему. По чилийской традиции, парламент обязан был подтвердить избрание кандидата, получившего самое большое число голосов, хотя доля избирателей, для которых Альенде был наименее желательной кандидатурой, превышала половину. В некоторых странах для избрания нужно набрать абсолютное большинство – свыше 50 % – голосов. Абсолютное большинство складывается в ходе второго тура выборов, в котором участвуют два кандидата, вышедшие вперед по числу голосов в первом. Если бы в Чили действовала такая система, от участия во втором туре был бы отстранен кандидат-центрист, так что избирателям пришлось бы выбирать между правым и левым кандидатами. И если бы большинство сторонников центриста проголосовало за представителя правых, именно он бы и выиграл, к разочарованию левых избирателей. Однако вместо второго раунда можно было бы позволить избирателям отмечать на бюллетене свои вторые предпочтения. В этом случае центрист, скорее всего, был бы вторым предпочтением как многих правых, так и левых, и тогда страна имела бы президента, приемлемого для всех – пусть и наполовину.
Мораль этой истории состоит не в том, что один из перечисленных методов или результатов лучше других, а в том, что избирательная система – действительно важный фактор. В зависимости от правил одинаковые распределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правого президента.
Как будет показано ниже, особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны. В то же время поменять избирательные правила легче, чем многие другие составляющие политического устройства. Поэтому избирательная система – весьма многообещающее поле для «политической инженерии», хотя легкость изменения правил игры и не следует преувеличивать (об этом также пойдет речь ниже). Наконец, изучение избирательных систем отличается от многих других аспектов политической науки тем, что оно легко допускает количественное моделирование, так как данные (голоса, места и т. д.) поступают в виде чисел. Все это говорит о том, что данная тематика представляет большой теоретический интерес, даже если не принимать во внимание манипуляции существующими системами.
Правила выборов могут привести к расколу партии – или даже страны.
В 1929 г. Либеральная партия Великобритании набрала на выборах 23,4 % голосов; но ввиду того, что действовавшие избирательные правила сократили долю парламентских мест, полученных партией, до 10 %, поданные за нее голоса неожиданно оказались «потраченными зря». Отчасти по этой причине на следующих выборах лишь 7 % избирателей проголосовали за либералов, а доля полученных либералами мест практически приблизилась к нулю. Так Либеральная партия, в течение столетия игравшая ведущую роль на политической арене страны, по меньшей мере на следующие пятьдесят лет была обречена на прозябание.
В выборах 1933 г. Прогрессивная партия Исландии получила почти такую же долю голосов, как и потерпевшие крах британские либералы четырьмя годами раньше – 23,9 %. Но доля мест, доставшихся исландским прогрессистам, была не меньше, а больше доли голосов – 33,2 %. В результате партия приобрела ведущую роль в политической жизни страны. Различие состояло в правилах выборов и способах нарезки избирательных округов. Как видим, одинаковые доли набранных на выборах голосов дали британским либералам и исландским прогрессистам отнюдь не равный доступ к парламентским местам и политической власти.
Приведенные примеры позволяют выявить некоторые общие закономерности электорального процесса. Результаты выборов зависят не только от народного волеизъявления, но и от правил. Идет ли речь о единственном «месте» президента или о многих местах в общегосударственных и местных законодательных собраниях, правила распределения мест, применяемые в разных странах – или даже в разных частях одной страны – различны. Ключевыми являются вопросы об учете голосов и распределении мест. Некоторые избирательные системы создают преимущества для одной или двух крупнейших партий, так что третьи партии теряют места и со временем утрачивают политическое значение (как случилось с британскими либералами). Но другие избирательные системы дают малым партиям право на парламентское представительство в соответствии с долей полученных ими голосов. В результате места оказываются распределенными между таким количеством партий, что правительство может иметь только коалиционный характер (как происходит в Исландии).
Иногда правила выборов, в течение длительного времени не вызывавшие особых нареканий, неожиданно заводят в тупик и становятся причиной беспорядков, как в Чили. Утверждают, например, что приходу Гитлера к власти в Германии способствовала действовавшая в стране избирательная система, которая поощряла возникновение множества партий – а это не только раздражало людей, но и порождало симпатии к идее сильного общенационального вождя. Хотя подобная интерпретация связи между электоральными нормами Веймарской республики и политическим успехом Гитлера не бесспорна, заслуживает внимания сама мысль о том, что правила выборов чреваты серьезными последствиями для отдельных стран, их соседей и даже всего мира. В любом случае опыт Германии еще раз показывает, насколько важно правильно понимать эффекты избирательных систем и результаты, вызываемые их изменением.
Способ определения победителей и распределения мест действительно важен. Разные страны прибегают к разным способам. Почему бы не определить лучшую избирательную систему и не применять только ее? К сожалению, совершенной системы не существует. Все зависит от того, какие результаты нужно получить. Некоторые страны используют пропорциональную систему (ПС), когда места распределяются пропорционально числу полученных голосов; но возникающие в результате коалиционные правительства иногда нестабильны. Для некоторых стран важнее стабильное правление крупнейшей партии, даже если она получила меньше 50 % голосов. Но тогда под угрозой оказывается парламентское представительство важных меньшинств.
Некоторым странам удается опровергнуть пословицу «за двумя зайцами сразу не угнаться»: например, в Австрии пропорциональное представительство долгое время сочеталось со стабильным правлением одной партии. У иных же не получается ни одного, ни другого: там нет ни ПС, ни правительственной стабильности. Разумеется, чаще всего нестабильность никак не связана с электоральными правилами. Однако иногда такая связь прослеживается. Бывает и так, что ясное представление о том, какая избирательная система лучше подходит для страны, вообще отсутствует: принимаются какие-то правила, но результаты их применения далеки от ожидаемых. Это – как раз тот случай, когда систематическое изучение избирательных систем и их последствий является особенно важным и полезным.
У нас имеются некие представления о том, как изменить избирательную систему, чтобы добиться более пропорционального представительства, или свести на нет роль малых партий, или усилить крупнейшую партию. Разумеется, столь противоречащих друг другу целей нельзя достичь одновременно, но можно найти какую-то подходящую комбинацию. Утвержденные соответствующими властными органами (например, законодательным собранием) новые правила будут применены на практике, что позволит нам оценить результаты. Если они неудовлетворительны, можно предпринять новую попытку. В противоположность этому многие аспекты политической системы – например политические предпочтения народа – нельзя изменить по воле парламента: либо выяснится, что решения такого рода невозможно претворить в жизнь; либо результат окажется противоположным ожидаемому (как это случилось с американским «сухим законом»); либо просто будет непонятно, каковы реальные последствия новых правил. Вот почему избирательные системы, казалось бы, должны были бы относительно легко поддаваться изменениям.
И все же абсолютной свободы в выборе избирательных систем не существует. Свобода в данном случае ограничена местными политическими условиями и традициями. Предположим, что возникла новая страна, причем ее политическая элита раскололась на большое количество партий. Тогда для принятия закона о выборах потребуется поддержка многих партий, некоторые из которых очень малы. Такие партии вряд ли поддержат избирательный закон, дающий преимущества большим партиям за счет малых и ограничивающий шансы последних на выживание. Если же, наоборот, в политической жизни страны преобладают одна или две крупнейшие партии, у них не будет ни малейшего стимула вводить в стране пропорциональную систему, позволяющую малым партиям встать на ноги, но при этом сдерживающую силу больших партий.
То же самое относится к реформам избирательной системы. Чтобы провести такую реформу, обычно требуется одобрение членов парламента. Но это – те самые люди, которым действующая избирательная система уже сослужила добрую службу. Зачем им стремиться к изменению системы, благодаря которой они достигли своего нынешнего положения? Британские либералы поддерживают реформу избирательной системы именно потому, что действующие правила им невыгодны. Но у ведущих партий, приобретающих парламентские места за счет либералов, нет причин для беспокойства. Можно даже заподозрить, что если бы либералам удалось стать одной из двух ведущих партий страны, их интерес к реформе избирательной системы быстро угас бы.
Таким образом, избирательные системы весьма инертны. Большинство стран до сих пор придерживаются правил, введенных одновременно со всеобщим избирательным правом. Иногда корни инерции уходят еще глубже. В стране с отчетливым расслоением населения по религиозному признаку – например на католиков, протестантов и мусульман, – особенно если это расслоение играет важную политическую роль, могут возникнуть три соответствующим образом ориентированные партии. В этих условиях глупо было бы принимать избирательную систему, дающую преимущества крупнейшей партии. Ведь тогда две религиозные группы были бы постоянно лишены должного представительства, что чревато беспорядками или даже гражданской войной.
Тем не менее есть примеры реформирования избирательных систем. Серьезной корректировке подверглись электоральные формулы во Франции в 1958 г. и в Северной Ирландии в 1973 г. В 1982 г. была осуществлена довольно радикальная реформа правил проведения выборов в верхнюю палату японского парламента. С 1960 г. поменялись избирательные системы Австрии и Швеции. Активное обсуждение проектов реформ шло и во многих других странах. <...>
Настоящая работа посвящена правилам конвертации голосов в места, а не способам получения голосов. Помимо явного мошенничества существуют и вполне открытые и легальные – но при этом сомнительные – методы увеличения числа голосов. К их числу относятся неравная нарезка избирательных округов и махинации с определением их границ (так называемый джерримендеринг).
Неравная нарезка округов.Выше мы исходили из допущения, что число мест, оспариваемых в каждом из округов, пропорционально количеству избирателей. Но так бывает не всегда. В странах, где выборы проводятся по одномандатным округам, одни округа могут превосходить другие по численности потенциальных избирателей. А это означает, что голоса избирателей имеют неравный «вес» и правило «один человек – один голос» уже не выполняется. Действительно, если в одном из округов – две тысячи избирателей, а в другом – пятьсот, то в более населенном округе норма представительства равна 0,5 на тысячу избирателей, а в менее населенном – 2 на тысячу избирателей. Это и есть неравная нарезка округов. Границы округов следовало бы провести так, чтобы в каждом из них было по 1250 избирателей. Подобная операция называется перенарезкой округов.
В 1970 г. на пост президента Чили баллотировались три кандидата. Социалист Сальвадор Альенде с небольшим перевесом победил центристского и правого кандидатов, хотя доля поданных за него голосов не превышала 36,3 %. Программа Альенде предусматривала осуществление широких социальных преобразований. Но он пользовался лишь ограниченной поддержкой со стороны общества, и в этих условиях попытка радикальных изменений закончилась плачевно. Центристы были отчуждены от правительства до такой степени, что пошли на молчаливую поддержку военного переворота. В результате установилась кровавая диктатура.
История могла бы сложиться по-иному, имей Чили другую избирательную систему. По чилийской традиции, парламент обязан был подтвердить избрание кандидата, получившего самое большое число голосов, хотя доля избирателей, для которых Альенде был наименее желательной кандидатурой, превышала половину. В некоторых странах для избрания нужно набрать абсолютное большинство – свыше 50 % – голосов. Абсолютное большинство складывается в ходе второго тура выборов, в котором участвуют два кандидата, вышедшие вперед по числу голосов в первом. Если бы в Чили действовала такая система, от участия во втором туре был бы отстранен кандидат-центрист, так что избирателям пришлось бы выбирать между правым и левым кандидатами. И если бы большинство сторонников центриста проголосовало за представителя правых, именно он бы и выиграл, к разочарованию левых избирателей. Однако вместо второго раунда можно было бы позволить избирателям отмечать на бюллетене свои вторые предпочтения. В этом случае центрист, скорее всего, был бы вторым предпочтением как многих правых, так и левых, и тогда страна имела бы президента, приемлемого для всех – пусть и наполовину.
Мораль этой истории состоит не в том, что один из перечисленных методов или результатов лучше других, а в том, что избирательная система – действительно важный фактор. В зависимости от правил одинаковые распределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правого президента.
Как будет показано ниже, особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны. В то же время поменять избирательные правила легче, чем многие другие составляющие политического устройства. Поэтому избирательная система – весьма многообещающее поле для «политической инженерии», хотя легкость изменения правил игры и не следует преувеличивать (об этом также пойдет речь ниже). Наконец, изучение избирательных систем отличается от многих других аспектов политической науки тем, что оно легко допускает количественное моделирование, так как данные (голоса, места и т. д.) поступают в виде чисел. Все это говорит о том, что данная тематика представляет большой теоретический интерес, даже если не принимать во внимание манипуляции существующими системами.
Правила выборов могут привести к расколу партии – или даже страны.
В 1929 г. Либеральная партия Великобритании набрала на выборах 23,4 % голосов; но ввиду того, что действовавшие избирательные правила сократили долю парламентских мест, полученных партией, до 10 %, поданные за нее голоса неожиданно оказались «потраченными зря». Отчасти по этой причине на следующих выборах лишь 7 % избирателей проголосовали за либералов, а доля полученных либералами мест практически приблизилась к нулю. Так Либеральная партия, в течение столетия игравшая ведущую роль на политической арене страны, по меньшей мере на следующие пятьдесят лет была обречена на прозябание.
В выборах 1933 г. Прогрессивная партия Исландии получила почти такую же долю голосов, как и потерпевшие крах британские либералы четырьмя годами раньше – 23,9 %. Но доля мест, доставшихся исландским прогрессистам, была не меньше, а больше доли голосов – 33,2 %. В результате партия приобрела ведущую роль в политической жизни страны. Различие состояло в правилах выборов и способах нарезки избирательных округов. Как видим, одинаковые доли набранных на выборах голосов дали британским либералам и исландским прогрессистам отнюдь не равный доступ к парламентским местам и политической власти.
Приведенные примеры позволяют выявить некоторые общие закономерности электорального процесса. Результаты выборов зависят не только от народного волеизъявления, но и от правил. Идет ли речь о единственном «месте» президента или о многих местах в общегосударственных и местных законодательных собраниях, правила распределения мест, применяемые в разных странах – или даже в разных частях одной страны – различны. Ключевыми являются вопросы об учете голосов и распределении мест. Некоторые избирательные системы создают преимущества для одной или двух крупнейших партий, так что третьи партии теряют места и со временем утрачивают политическое значение (как случилось с британскими либералами). Но другие избирательные системы дают малым партиям право на парламентское представительство в соответствии с долей полученных ими голосов. В результате места оказываются распределенными между таким количеством партий, что правительство может иметь только коалиционный характер (как происходит в Исландии).
Иногда правила выборов, в течение длительного времени не вызывавшие особых нареканий, неожиданно заводят в тупик и становятся причиной беспорядков, как в Чили. Утверждают, например, что приходу Гитлера к власти в Германии способствовала действовавшая в стране избирательная система, которая поощряла возникновение множества партий – а это не только раздражало людей, но и порождало симпатии к идее сильного общенационального вождя. Хотя подобная интерпретация связи между электоральными нормами Веймарской республики и политическим успехом Гитлера не бесспорна, заслуживает внимания сама мысль о том, что правила выборов чреваты серьезными последствиями для отдельных стран, их соседей и даже всего мира. В любом случае опыт Германии еще раз показывает, насколько важно правильно понимать эффекты избирательных систем и результаты, вызываемые их изменением.
Способ определения победителей и распределения мест действительно важен. Разные страны прибегают к разным способам. Почему бы не определить лучшую избирательную систему и не применять только ее? К сожалению, совершенной системы не существует. Все зависит от того, какие результаты нужно получить. Некоторые страны используют пропорциональную систему (ПС), когда места распределяются пропорционально числу полученных голосов; но возникающие в результате коалиционные правительства иногда нестабильны. Для некоторых стран важнее стабильное правление крупнейшей партии, даже если она получила меньше 50 % голосов. Но тогда под угрозой оказывается парламентское представительство важных меньшинств.
Некоторым странам удается опровергнуть пословицу «за двумя зайцами сразу не угнаться»: например, в Австрии пропорциональное представительство долгое время сочеталось со стабильным правлением одной партии. У иных же не получается ни одного, ни другого: там нет ни ПС, ни правительственной стабильности. Разумеется, чаще всего нестабильность никак не связана с электоральными правилами. Однако иногда такая связь прослеживается. Бывает и так, что ясное представление о том, какая избирательная система лучше подходит для страны, вообще отсутствует: принимаются какие-то правила, но результаты их применения далеки от ожидаемых. Это – как раз тот случай, когда систематическое изучение избирательных систем и их последствий является особенно важным и полезным.
Наиболее подвижная составляющая политической системы
По сравнению с другими элементами политической системы, электоральными правилами легче всего манипулировать в политических целях. Имеется в виду не то, что избирательную систему легко изменить, а то, что остальные элементы системы изменить еще сложнее.У нас имеются некие представления о том, как изменить избирательную систему, чтобы добиться более пропорционального представительства, или свести на нет роль малых партий, или усилить крупнейшую партию. Разумеется, столь противоречащих друг другу целей нельзя достичь одновременно, но можно найти какую-то подходящую комбинацию. Утвержденные соответствующими властными органами (например, законодательным собранием) новые правила будут применены на практике, что позволит нам оценить результаты. Если они неудовлетворительны, можно предпринять новую попытку. В противоположность этому многие аспекты политической системы – например политические предпочтения народа – нельзя изменить по воле парламента: либо выяснится, что решения такого рода невозможно претворить в жизнь; либо результат окажется противоположным ожидаемому (как это случилось с американским «сухим законом»); либо просто будет непонятно, каковы реальные последствия новых правил. Вот почему избирательные системы, казалось бы, должны были бы относительно легко поддаваться изменениям.
И все же абсолютной свободы в выборе избирательных систем не существует. Свобода в данном случае ограничена местными политическими условиями и традициями. Предположим, что возникла новая страна, причем ее политическая элита раскололась на большое количество партий. Тогда для принятия закона о выборах потребуется поддержка многих партий, некоторые из которых очень малы. Такие партии вряд ли поддержат избирательный закон, дающий преимущества большим партиям за счет малых и ограничивающий шансы последних на выживание. Если же, наоборот, в политической жизни страны преобладают одна или две крупнейшие партии, у них не будет ни малейшего стимула вводить в стране пропорциональную систему, позволяющую малым партиям встать на ноги, но при этом сдерживающую силу больших партий.
То же самое относится к реформам избирательной системы. Чтобы провести такую реформу, обычно требуется одобрение членов парламента. Но это – те самые люди, которым действующая избирательная система уже сослужила добрую службу. Зачем им стремиться к изменению системы, благодаря которой они достигли своего нынешнего положения? Британские либералы поддерживают реформу избирательной системы именно потому, что действующие правила им невыгодны. Но у ведущих партий, приобретающих парламентские места за счет либералов, нет причин для беспокойства. Можно даже заподозрить, что если бы либералам удалось стать одной из двух ведущих партий страны, их интерес к реформе избирательной системы быстро угас бы.
Таким образом, избирательные системы весьма инертны. Большинство стран до сих пор придерживаются правил, введенных одновременно со всеобщим избирательным правом. Иногда корни инерции уходят еще глубже. В стране с отчетливым расслоением населения по религиозному признаку – например на католиков, протестантов и мусульман, – особенно если это расслоение играет важную политическую роль, могут возникнуть три соответствующим образом ориентированные партии. В этих условиях глупо было бы принимать избирательную систему, дающую преимущества крупнейшей партии. Ведь тогда две религиозные группы были бы постоянно лишены должного представительства, что чревато беспорядками или даже гражданской войной.
Тем не менее есть примеры реформирования избирательных систем. Серьезной корректировке подверглись электоральные формулы во Франции в 1958 г. и в Северной Ирландии в 1973 г. В 1982 г. была осуществлена довольно радикальная реформа правил проведения выборов в верхнюю палату японского парламента. С 1960 г. поменялись избирательные системы Австрии и Швеции. Активное обсуждение проектов реформ шло и во многих других странах. <...>
Патологии избирательных систем
Недобросовестное проведение выборов.Даже если официально провозглашены вполне удовлетворительные правила выборов, следуют им не всегда. Имеется множество путей искажения электоральных норм, в частности: введение ограничений на выдвижение кандидатов и предвыборную агитацию; создание препятствий, затрудняющих участие людей в выборах; нарушение тайны голосования и фальсификация результатов (одним из получивших широкую огласку примеров электоральной недобросовестности является фальсификация итогов февральских 1986 г. выборов на Филиппинах).Настоящая работа посвящена правилам конвертации голосов в места, а не способам получения голосов. Помимо явного мошенничества существуют и вполне открытые и легальные – но при этом сомнительные – методы увеличения числа голосов. К их числу относятся неравная нарезка избирательных округов и махинации с определением их границ (так называемый джерримендеринг).
Неравная нарезка округов.Выше мы исходили из допущения, что число мест, оспариваемых в каждом из округов, пропорционально количеству избирателей. Но так бывает не всегда. В странах, где выборы проводятся по одномандатным округам, одни округа могут превосходить другие по численности потенциальных избирателей. А это означает, что голоса избирателей имеют неравный «вес» и правило «один человек – один голос» уже не выполняется. Действительно, если в одном из округов – две тысячи избирателей, а в другом – пятьсот, то в более населенном округе норма представительства равна 0,5 на тысячу избирателей, а в менее населенном – 2 на тысячу избирателей. Это и есть неравная нарезка округов. Границы округов следовало бы провести так, чтобы в каждом из них было по 1250 избирателей. Подобная операция называется перенарезкой округов.