Страница:
От режимов, относящихся к категории авторитарных, псевдодемократии отличаются именно тем, что терпят существование оппозиционных партий. Это различие крайне важно в теоретическом плане. Если подходить к демократии с эволюционных позиций, т. е. рассматривать ее как систему, которая возникает не сразу, а по частям (отдельными фрагментами), причем ни время, ни последовательность появления таких фрагментов жестко не фиксированы, тогда [следует признать, что] наличие легальных оппозиционных партий, которые могут состязаться за власть и завоевывать места в парламенте, a также более широкого пространства для гражданского общества (как правило, характерного для псевдодемократий) создает важные основы для будущего демократического развития. В Мексике, Иордании, Марокко и ряде стран, расположенных в прилегающих к Сахаре районах, где бывшим однопартийным диктаторам пришлось пойти на перевыборы в условиях
псевдодемократическойсистемы, существование подобных фрагментов демократии оказывает постоянное давление на рамки политически допустимого и может со временем привести к прорыву к
электоральнойдемократии.
Г. О'Доннелл. Делегативная демократия
[61]
Президент рассматривается как воплощение нации, главный хранитель и знаток ее интересов. Политика его правительства может слабо напоминать его предвыборные обещания – разве президенту не переданы и полномочия управлять по своему разумению? Предполагается, что эта фигура отечески заботится о всей нации, а политической базой президента должно быть движение, которое преодолевает фракционность и мирит политические партии.
Как правило, в странах делегативной демократии кандидат в президенты заверяет, что он выше политических партий и групповых интересов. Разве может быть иначе для того, кто воплощает собой всю нацию? С этих позиций другие институты – суды и законодательная власть – лишь помеха, нагрузка к преимуществам, которые статус демократически избранного президента дает на внутренней и международной арене. Подотчетность таким институтам представляется одним препятствием к полноте осуществления власти, делегированной президенту.
Делегативная демократия не чужда демократической традиции. Она более демократична, но менее либеральна по сравнению с представительной демократией. ДД носит резко выраженный мажоритарный характер. Это заключается в том, что путем справедливых выборов она формирует большинство, которое позволяет кому-либо на несколько лет стать единственным воплощением и толкователем высших интересов нации. Нередко ДД использует такие методы, как дополнительные выборы, если первый тур выборов не обеспечивает явного большинства. Это большинство необходимо для того, чтобы поддерживать миф о легитимном делегировании. Наряду с этим ДД характеризуется выраженным индивидуализмом, скорее по Гоббсу, чем по Локку: предполагается, что избиратели независимо от их партийной или групповой принадлежности голосуют за индивидуума, наиболее способного позаботиться о судьбах нации. Выборы в странах ДД связаны с большими эмоциями и высокими ставками: кандидаты борются за возможность управлять страной практически безо всяких ограничений, кроме тех, что вытекают из оголенных, неинституционализированных властных отношений. После выборов избирателям надлежит стать пассивными, но полными одобрения наблюдателями действий президента.
Крайний индивидуализм при формировании исполнительной власти хорошо уживается с органицизмом Левиафана. Нация и ее «подлинное» воплощение – президент и его «движение» – рассматриваются как живые организмы. Лидер должен исцелять нацию, объединяя ее разрозненные части в гармоническое целое. Поскольку плоть политики недужна, а раздающиеся голоса лишь свидетельствуют об этом недуге, делегирование предусматривает право (и обязанность) давать горькие лекарства, которые восстановят здоровье нации. С этой точки зрения только голова тела все знает, президент и самые доверенные его советники – альфа и омега политики. Определенные проблемы нации могут быть решены только с использованием высокотехнологичных критериев. Техницизм, особенно в экономической политике, нуждается в защите его президентом от многостороннего противодействия общества. В то же время «очевидно», что любое противодействие – со стороны конгресса, политических партий, групп интересов, уличной толпы – необходимо игнорировать. Правда, эти органистические представления слабо увязываются с сухими аргументами технократов, и тогда мифу делегирования приходит конец: президент изолирует себя от большинства политических институтов и организованных интересов и в одиночку несет ответственность как за успешность, так и за провалы «своей» политики. <...>
Представительство и подотчетность создают дополнительное, республиканское измерение демократии: наличие и тщательное поддержание границы между общественными и частными интересами находящихся у власти. Вертикальная подотчетность наряду с правом образовывать партии и воздействовать на общественное мнение существует как в представительных, так и в делегативных демократиях. Однако горизонтальная подотчетность, характерная для представительной демократии, крайне слаба или отсутствует в делегативной демократии. Кроме того, институты, обеспечивающие подотчетность по горизонтали, рассматриваются делегативными президентами как лишнее препятствие на пути их «миссии», поэтому они всемерно блокируют развитие таких институтов.
Необходимо подчеркнуть: важны не только нравственные ценности и убеждения должностных лиц (как избираемых, так и не избираемых), важна и их включенность в систему институционализированных властных отношений. Принимая во внимание возможность наказания этой системой за неправомерные действия, рациональные агенты просчитывают возможную цену таких действий. Разумеется, деятельность этой системы взаимной ответственности повсеместно оставляет желать много лучшего. Тем не менее очевидно, что сила определенных кодексов поведения в значительно большей степени формирует поведение соответствующих агентов в системах представительной демократии по сравнению с делегативными демократиями. Важность институтов наиболее отчетливо иллюстрируется сравнением сильных институтов со слабыми или с системами, лишенными их.
В. Меркель, А. Круасан. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях
[62]
Прошло более десяти лет с тех пор, как Фукуяма высказал эти основанные на вторичной интерпретации гегелевской истории философии положения. За это время появилось немало эмпирических признаков того, что третья волна может стать скорее не триумфом политического либерализма, а историей успеха «дефектного» варианта нелиберальной демократии. [64]
Попытку осмыслить этот феномен предпринимали многие политологи. [65]В ходе дискуссии о демократизации было предложено большое число определений, претендовавших на концептуальное выделение структурных и функциональных характеристик режимов, находящихся между консолидированной либеральной демократией и открытой автократией. [66]Однако до сих пор отсутствует теоретический концепт, который позволял бы последовательно отделять новые режимы от конституционно-правовых демократий, типологизировать внутренние различия, вскрыть причины появления дефектных демократий и объяснить специфическую динамику их развития.
В этой работе мы пытаемся заполнить белые пятна в исследованиях трансформации. С этой целью нами выстроена последовательная аргументация по пяти позициям. Во-первых, предлагается многомерный концепт демократии, позволяющий провести различия между либеральными, конституционно-правовыми и дефектными демократиями. Во-вторых, мы вводим упрощенную, трехмерную схему для классификации различных подтипов дефектных демократий. В-третьих, внимание фокусируется на одном специфическом подтипе дефектной демократии – нелиберальной демократии. Здесь возникают два центральных вопроса нашего исследования: каковы отличительные особенности таких демократий и каковы причины их возникновения? В-четвертых, рассматривается специфическая взаимозависимость между формальными и неформальными институтами, причем последние квалифицируются в качестве характерных элементов нелиберальной демократии. Наконец, в-пятых, намечены три возможных сценария развития нелиберальных демократий.
В этой связи мы предлагаем включить третье измерение, которое не затронет два других, но в средне– и долгосрочной перспективе значительно повлияет на их характеристики. Его можно обозначить как конституционное, или конституционно-правовое, измерение. [68]
Исходя из названных трех измерений мы вывели шесть параметров, на основе которых можно определить политические режимы различных типов (см. Merkel,1999) (табл. 3). К ним относятся: 1) легитимация господства; 2) доступ к господству; 3) монополия на господство; 4) притязание на господство; 5) структура господства и 6) способ осуществления господства. Каждый из этих параметров связан с одним из ключевых вопросов.
Легитимация господства.Как и в каком объеме легитимировано господство? Демократии легитимируются через принцип свободы и равенства реализованного суверенитета народа; авторитарные режимы – через «менталитеты» (Linz,1975), тоталитарные – через догматические закрытые мировоззрения.
Доступ к господству. Каким образом институционально регулируется доступ к политическому господству? В демократиях доступ к господству открыт и институционализирован через эффективные гарантии всеобщего, равного, тайного, свободного (пассивного и активного) избирательного права. В автократиях, напротив, существуют формальные или фактические ограничения избирательного права, базирующиеся на идеологической, религиозной, расовой, этнической, тендерной или политической дискриминации.
Монополия на господство.Кем принимаются или легитимируются политические решения? В эффективных либерально-конституционных демократиях подобные решения должны приниматься исключительно представителями народа, прямо или косвенно легитимированными демократически. Нет таких сфер (анклавов), в которых бы не обладающие демократической легитимностью акторы могли принимать и осуществлять внеконституционные решения.
Притязание на господство.Лимитировано ли притязание правящих групп на господство, или оно имеет всеобъемлющий характер? Здесь затрагивается проблема распространения государственной власти на публичную и приватную сферы. В демократиях между данными сферами существует конституционно установленная и защищаемая законом граница. В автократиях такая граница является случайной: она проводится, переносится и нарушается обладателями власти в зависимости от политической конъюнктуры. В итоге притязание государства на господство оказывается неограниченным.
Структура господства. В достаточной ли степени государственная власть контролируется несколькими взаимоограничивающими ветвями власти? Плюралистична ли структура господства, или оно монополизировано одной-единственной ветвью власти? Данные вопросы отсылают к классическим либеральным проблемам разделения властей, ограничения и контроля над властью, которые подымались, например, Дж. Локком (1689) (Locke,1966), Ш. Монтескье (1748) (Montesquieu,1992), федералистами (1788) (Hamiltonet al., 1993) и А. де Токвилем (1835) (Tocqueviпle,1997). В демократиях три ветви власти разделены так, что способны эффективно контролировать друг друга. Это касается прежде всего отделения судебной власти от исполнительной и законодательной. [69]В автократических режимах такой контроль либо значительно ограничен в пользу исполнительной власти, либо полностью отсутствует.
Способ осуществления господства.Каким образом регулируется осуществление господства? Этот вопрос касается сферы конституционно-правового сдерживания политического господства. В демократиях господство осуществляется в соответствии с конституционно легитимированными принципами и подлежит ограничению и контролю. В автократиях оно в принципе неподконтрольно и основано на неопределенном в правовом отношении или неограниченном произволе.
Что касается параметров 1 и 2, то здесь, по словам Дж. Сартори (Sartori,1996), речь идет не просто об определяющих, а о центральных характеристиках двух основополагающих типов господства. Это принципиально важные (хотя не исключительные) их черты. Только первые два показателя легитимация политической власти через суверенитет народа и (принципиально) неограниченный доступ к политическим властным позициям – должны пониматься как базовые ключевые критерии демократии. Показатели 3–6, напротив, не являются демократическими в «узком смысле». Они представляют собой дополнительные критерии из конституционной и конституционно-правовой сферы. Парадоксальным образом они ограничивают власть демократического суверена, но посредством этого ограничения защищают его долговечность и претензию на действенность, что и будет показано ниже.
Данные измерения позволяют провести два терминологических и аналитических различения. Во-первых, если один из указанных центральных критериев не действует, нельзя говорить о полноценной конституционно-правовой демократии. Она «дефектная». Во-вторых, в зависимости от того, какой из критериев трех фундаментальных измерений конституционно-правовой демократии «поврежден», выявляется тип дефектной демократии. [70]Использование понятия «дефектная» вовсе не подразумевает, что мы исходим из существования «совершенной» модели демократии. «Дефектность» определяется отнюдь не сравнением с некими «идеальными» или «совершенными» формами. Лишь конституционно-правовая демократическая система во всех трех измерениях создает институциональный минимум для реализации демократических критериев господства. Прилагательное «дефектная» относится, таким образом, к недостаткам или ограничениям этих институциональных механизмов. Оно косвенно свидетельствует о своего рода «повреждении» одной или нескольких характеристик власти, отличающих конституционно-правовую демократию. Границы подобных «повреждений» необходимо обозначить более четко... Дефектные демократии являются политическими режимами, отвечающими некоторым, но не всем, центральным критериям ключевого концепта.
Измерение 1: всеобщее избирательное право.В либеральных конституционно-правовых демократиях доступ к политическому господству гарантирован всеобщим избирательным правом и проведением свободных, всеобщих, тайных и честных выборов (критерии 1 и 2). Если значительный сегмент взрослого населения исключен из участия в выборах по признаку расы, этнического происхождения, пола, религии, собственности, образования или политических взглядов, то демократия «дефектна». Мы называем этот специфический тип «исключающая демократия», так как одна часть граждан лишена избирательного права. Типичными примерами здесь служат Швейцария до 1971 г. (ограничение по половому признаку) и Латвия сегодня (ограничения по этническому признаку). [71]
С помощью критериев доступа к господству и легитимации господства исключающая демократия может быть отделена от конституционно-правовой, с одной стороны, и автократии, с другой стороны, следующим образом.
1. Ограничения активного и пассивного избирательного права. На вопрос о гражданстве даже в либеральных, конституционно-правовых демократиях не всегда легко ответить однозначно. Ибо критерии, по которым устанавливается, какие люди имеют право принадлежать к демосу и тем самым быть наделенными правом на господство, по сегодняшний день остаются спорными. Понятие «демос» характеризует народ не территориально (жители), не этнически (этнос), а политически. В дефектных демократиях греческих городов-государств к демосу относилось лишь меньшинство (мужского) населения из всей совокупности полноправных граждан. После либерального возрождения данного понятия центральными вопросами с конца XVII и до начала XX в. оставались расширение избирательного права, а также открытие границ жестко отграниченного демоса. Вплоть до XX в. этот процесс шел даже в западных демократиях, пока на смену демосу, предполагавшему исключение больших групп населения на основании различных критериев (собственность, пол), не пришло широкое, всеобъемлющее понятие гражданина государства, не связанное с аскриптивными экономическими и политическими признаками (Dahl,1975). Вместе с тем демократия как форма правления легитимируется через население государства, выступающее в качестве политической единицы действий и влияния. Круг лиц, из которых состоит демос как народ, наделенный правом господства, определяется юридически по критерию гражданства. В конституционно-правовых демократиях в основных законах должны быть записаны нормы, которые дают реальную возможность всем людям, в течение долгого времени не имеющим гражданства, обрести его при признании ими принципов демократического правового государства.
Исходя из данного утверждения исключающая демократия имеет место, во-первых, тогда, когда не входящая в демос группа, живущая длительное время на территории государства, незаконно дискриминируется при получении гражданства. Во-вторых, демократия считается «исключающей», если часть народа вследствие социальных или административных условий при проведении выборов фактически лишена (намеренно или ненамеренно) активного и пассивного избирательного права. Когда формальное исключение из демоса происходит не на основе легитимных, узаконенных критериев, а в результате произвольного решения политических властей, дефектная демократия превращается в автократию.
2. Ограничение свободных и честных выборов. В исключающей демократии демос охватывает только часть взрослого населения. Вместе с тем сами по себе выборы являются свободными (Швейцария до 1971 г.): на избирателей (мужчин) не накладывается никаких ограничений активного и пассивного избирательного права. Условия политической конкуренции равные, т. е. кандидатам обеспечиваются в целом справедливые условия соревнования. Только фактическое распределение поданных голосов определяет состав парламента и правительства.
3. Ограничение суверенитета народа. Граница между исключающей демократией и автократией пролегает там, где обладатели политической власти не избираются. Только тогда, когда, как минимум, члены национальной легислатуры избираются в ходе свободных и равных выборов, существует хотя бы исключающая демократия. Кроме того, важно, чтобы приход к власти был прямо или косвенно легитимирован. В парламентских системах правления это предполагает, что лишь парламент, избранный посредством свободных и равных выборов, принимает решение о назначении и отставке правительства. В президентских системах напрямую или опосредованно избираться на свободных и равных выборах должен по крайней мере президент как глава исполнительной власти. Если эти условия не выполняются, имеет место уже не исключающая демократия, а автократия.
Измерение 2: эффективная монополия на господство.В конституционно-правовых демократиях политическое господство осуществляется только представителями народа, избранными на всеобщих и равных выборах (критерии 3 и 4). Когда «группы вето» – такие, как военные, милитаризованные движения и отряды или международные концерны – лишают демократических представителей доступа к определенным политическим сферам, возникают территориальные и/или функциональные анклавы. Подобная демократия является «дефектной». Мы называем этот подтип дефектной демократии «анклавным». Примерами здесь служат современные Чили, Таиланд (до 1997 г.) или Парагвай.
Подобные практики могут возникать при активном участии военных как неконституционным путем (Парагвай), так и в соответствии с конституцией (Чили сегодня). Правда, в случае Чили сама конституция была принята в недемократических условиях (Thibaut,1996; Thiery,2000). Формальная законность, таким образом, не соответствует критерию демократически легитимированных норм.
Измерение 3: либеральное правовое и конституционное государство.Либеральные демократии ограничены конституционно-правовыми нормами и процедурами. Взаимный контроль ветвей власти и обеспечение основных гражданских прав и свобод гарантированы (критерии 5 и 6). [72]В любом случае должны быть четко разделены полномочия исполнительной власти и органов правосудия. Строгое разграничение исполнительной и законодательной власти, напротив, необязательно. На практике граница между этими властями стирается как раз при парламентской (особенно консенсусно-демократической) системе правления, где существует функциональное пересечение властей (von Beyme,1999). Но и здесь действует правило: законодательная власть принадлежит только легислатуре.
Если избранные на свободных и равных выборах представители народа отступают от данных основных принципов, взаимный контроль властей частично нарушается за счет действий в обход парламента или судебной власти. То же самое происходит и в случаях, когда правовое государство умышленно и хронически «повреждается». Такая демократия оказывается «дефектной». Мы определяем этот подтип как «нелиберальную демократию». Примеры подобной демократии дают Россия, Словакия, Аргентина, Филиппины или Южная Корея.
Понятие «делегативная демократия», введенное Г. О'Доннеллом (O'Donnell,1994, 1996, 1998) и уже принятое в литературе, посвященной исследованиям демократической консолидации, отражает феномен, весьма схожий с нелиберальной демократией. Но поскольку О'Доннелл последовательно не обосновал это понятие через «повреждения» либеральной конституционно-правовой демократии, он не смог ни четко отграничить делегативную демократию от конституционно-правовой, ни ввести ее в контекст других типов дефектных демократий. Более того, термин «делегативная демократия» довольно сомнителен. Ибо все демократии – делегативные. В известном смысле делегативность – вообще один из основных принципов представительной демократии. Но и понятие «нелиберальная демократия»
Г. О'Доннелл. Делегативная демократия
[61]
Характеристика делегативной демократии
Делегативные демократии основываются на предпосылке, что победа на президентских выборах дает победителю право управлять страной по своему усмотрению, при этом он ограничен лишь обстоятельствами существующих властных отношений и определенным конституцией сроком пребывания у власти.Президент рассматривается как воплощение нации, главный хранитель и знаток ее интересов. Политика его правительства может слабо напоминать его предвыборные обещания – разве президенту не переданы и полномочия управлять по своему разумению? Предполагается, что эта фигура отечески заботится о всей нации, а политической базой президента должно быть движение, которое преодолевает фракционность и мирит политические партии.
Как правило, в странах делегативной демократии кандидат в президенты заверяет, что он выше политических партий и групповых интересов. Разве может быть иначе для того, кто воплощает собой всю нацию? С этих позиций другие институты – суды и законодательная власть – лишь помеха, нагрузка к преимуществам, которые статус демократически избранного президента дает на внутренней и международной арене. Подотчетность таким институтам представляется одним препятствием к полноте осуществления власти, делегированной президенту.
Делегативная демократия не чужда демократической традиции. Она более демократична, но менее либеральна по сравнению с представительной демократией. ДД носит резко выраженный мажоритарный характер. Это заключается в том, что путем справедливых выборов она формирует большинство, которое позволяет кому-либо на несколько лет стать единственным воплощением и толкователем высших интересов нации. Нередко ДД использует такие методы, как дополнительные выборы, если первый тур выборов не обеспечивает явного большинства. Это большинство необходимо для того, чтобы поддерживать миф о легитимном делегировании. Наряду с этим ДД характеризуется выраженным индивидуализмом, скорее по Гоббсу, чем по Локку: предполагается, что избиратели независимо от их партийной или групповой принадлежности голосуют за индивидуума, наиболее способного позаботиться о судьбах нации. Выборы в странах ДД связаны с большими эмоциями и высокими ставками: кандидаты борются за возможность управлять страной практически безо всяких ограничений, кроме тех, что вытекают из оголенных, неинституционализированных властных отношений. После выборов избирателям надлежит стать пассивными, но полными одобрения наблюдателями действий президента.
Крайний индивидуализм при формировании исполнительной власти хорошо уживается с органицизмом Левиафана. Нация и ее «подлинное» воплощение – президент и его «движение» – рассматриваются как живые организмы. Лидер должен исцелять нацию, объединяя ее разрозненные части в гармоническое целое. Поскольку плоть политики недужна, а раздающиеся голоса лишь свидетельствуют об этом недуге, делегирование предусматривает право (и обязанность) давать горькие лекарства, которые восстановят здоровье нации. С этой точки зрения только голова тела все знает, президент и самые доверенные его советники – альфа и омега политики. Определенные проблемы нации могут быть решены только с использованием высокотехнологичных критериев. Техницизм, особенно в экономической политике, нуждается в защите его президентом от многостороннего противодействия общества. В то же время «очевидно», что любое противодействие – со стороны конгресса, политических партий, групп интересов, уличной толпы – необходимо игнорировать. Правда, эти органистические представления слабо увязываются с сухими аргументами технократов, и тогда мифу делегирования приходит конец: президент изолирует себя от большинства политических институтов и организованных интересов и в одиночку несет ответственность как за успешность, так и за провалы «своей» политики. <...>
Представительство и подотчетность создают дополнительное, республиканское измерение демократии: наличие и тщательное поддержание границы между общественными и частными интересами находящихся у власти. Вертикальная подотчетность наряду с правом образовывать партии и воздействовать на общественное мнение существует как в представительных, так и в делегативных демократиях. Однако горизонтальная подотчетность, характерная для представительной демократии, крайне слаба или отсутствует в делегативной демократии. Кроме того, институты, обеспечивающие подотчетность по горизонтали, рассматриваются делегативными президентами как лишнее препятствие на пути их «миссии», поэтому они всемерно блокируют развитие таких институтов.
Необходимо подчеркнуть: важны не только нравственные ценности и убеждения должностных лиц (как избираемых, так и не избираемых), важна и их включенность в систему институционализированных властных отношений. Принимая во внимание возможность наказания этой системой за неправомерные действия, рациональные агенты просчитывают возможную цену таких действий. Разумеется, деятельность этой системы взаимной ответственности повсеместно оставляет желать много лучшего. Тем не менее очевидно, что сила определенных кодексов поведения в значительно большей степени формирует поведение соответствующих агентов в системах представительной демократии по сравнению с делегативными демократиями. Важность институтов наиболее отчетливо иллюстрируется сравнением сильных институтов со слабыми или с системами, лишенными их.
В. Меркель, А. Круасан. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях
[62]
Введение
Последняя четверть XX в. – период триумфального шествия демократии по всему миру. По подсчетам Дома Свободы, из 191 существовавших в 1998 г. стран 117, или 61,3 %, провели свободные, тайные и всеобщие выборы, т. е. обладали процедурным минимумом [63]демократии (Karatnycky,1999). Если исходить из данного индикатора, то после начала третьей волны демократизации (1974 г.) в демократии трансформировались в общей сложности 89 автократий. Находясь под впечатлением краха коммунистических систем Восточной Европы, Ф. Фукуяма сформулировал свой знаменитый тезис о «конце истории». Ученый доказывал, что западные либеральные ценности бесповоротно победили конкурирующие представления о политическом и экономическом устройстве. В конце XX в. у либеральной демократии и капитализма не осталось какой-либо альтернативы (см.: Fukuyama,1992).Прошло более десяти лет с тех пор, как Фукуяма высказал эти основанные на вторичной интерпретации гегелевской истории философии положения. За это время появилось немало эмпирических признаков того, что третья волна может стать скорее не триумфом политического либерализма, а историей успеха «дефектного» варианта нелиберальной демократии. [64]
Попытку осмыслить этот феномен предпринимали многие политологи. [65]В ходе дискуссии о демократизации было предложено большое число определений, претендовавших на концептуальное выделение структурных и функциональных характеристик режимов, находящихся между консолидированной либеральной демократией и открытой автократией. [66]Однако до сих пор отсутствует теоретический концепт, который позволял бы последовательно отделять новые режимы от конституционно-правовых демократий, типологизировать внутренние различия, вскрыть причины появления дефектных демократий и объяснить специфическую динамику их развития.
В этой работе мы пытаемся заполнить белые пятна в исследованиях трансформации. С этой целью нами выстроена последовательная аргументация по пяти позициям. Во-первых, предлагается многомерный концепт демократии, позволяющий провести различия между либеральными, конституционно-правовыми и дефектными демократиями. Во-вторых, мы вводим упрощенную, трехмерную схему для классификации различных подтипов дефектных демократий. В-третьих, внимание фокусируется на одном специфическом подтипе дефектной демократии – нелиберальной демократии. Здесь возникают два центральных вопроса нашего исследования: каковы отличительные особенности таких демократий и каковы причины их возникновения? В-четвертых, рассматривается специфическая взаимозависимость между формальными и неформальными институтами, причем последние квалифицируются в качестве характерных элементов нелиберальной демократии. Наконец, в-пятых, намечены три возможных сценария развития нелиберальных демократий.
Многомерный концепт демократии
Из определений демократии, предложенных за последние 30 лет, наибольшим, пожалуй, влиянием пользуется то, которое было дано Р. Далем в труде «Полиархия». Согласно его формулировке, полиархия – это реалистический вариант демократии. Понимаемая как «соревнование, открытое для участия» (Dahl,1971), полиархия описывается через два взаимозависимых измерения – политическое участие и политическую конкуренцию. Дефиниция Даля кратка и элегантна. Правда, ее недостаточно для того, чтобы идентифицировать различия между конституционно-правовой и дефектной демократиями. Соответственно, она требует дополнения. [67]В этой связи мы предлагаем включить третье измерение, которое не затронет два других, но в средне– и долгосрочной перспективе значительно повлияет на их характеристики. Его можно обозначить как конституционное, или конституционно-правовое, измерение. [68]
Исходя из названных трех измерений мы вывели шесть параметров, на основе которых можно определить политические режимы различных типов (см. Merkel,1999) (табл. 3). К ним относятся: 1) легитимация господства; 2) доступ к господству; 3) монополия на господство; 4) притязание на господство; 5) структура господства и 6) способ осуществления господства. Каждый из этих параметров связан с одним из ключевых вопросов.
Легитимация господства.Как и в каком объеме легитимировано господство? Демократии легитимируются через принцип свободы и равенства реализованного суверенитета народа; авторитарные режимы – через «менталитеты» (Linz,1975), тоталитарные – через догматические закрытые мировоззрения.
Доступ к господству. Каким образом институционально регулируется доступ к политическому господству? В демократиях доступ к господству открыт и институционализирован через эффективные гарантии всеобщего, равного, тайного, свободного (пассивного и активного) избирательного права. В автократиях, напротив, существуют формальные или фактические ограничения избирательного права, базирующиеся на идеологической, религиозной, расовой, этнической, тендерной или политической дискриминации.
Монополия на господство.Кем принимаются или легитимируются политические решения? В эффективных либерально-конституционных демократиях подобные решения должны приниматься исключительно представителями народа, прямо или косвенно легитимированными демократически. Нет таких сфер (анклавов), в которых бы не обладающие демократической легитимностью акторы могли принимать и осуществлять внеконституционные решения.
Притязание на господство.Лимитировано ли притязание правящих групп на господство, или оно имеет всеобъемлющий характер? Здесь затрагивается проблема распространения государственной власти на публичную и приватную сферы. В демократиях между данными сферами существует конституционно установленная и защищаемая законом граница. В автократиях такая граница является случайной: она проводится, переносится и нарушается обладателями власти в зависимости от политической конъюнктуры. В итоге притязание государства на господство оказывается неограниченным.
Структура господства. В достаточной ли степени государственная власть контролируется несколькими взаимоограничивающими ветвями власти? Плюралистична ли структура господства, или оно монополизировано одной-единственной ветвью власти? Данные вопросы отсылают к классическим либеральным проблемам разделения властей, ограничения и контроля над властью, которые подымались, например, Дж. Локком (1689) (Locke,1966), Ш. Монтескье (1748) (Montesquieu,1992), федералистами (1788) (Hamiltonet al., 1993) и А. де Токвилем (1835) (Tocqueviпle,1997). В демократиях три ветви власти разделены так, что способны эффективно контролировать друг друга. Это касается прежде всего отделения судебной власти от исполнительной и законодательной. [69]В автократических режимах такой контроль либо значительно ограничен в пользу исполнительной власти, либо полностью отсутствует.
Способ осуществления господства.Каким образом регулируется осуществление господства? Этот вопрос касается сферы конституционно-правового сдерживания политического господства. В демократиях господство осуществляется в соответствии с конституционно легитимированными принципами и подлежит ограничению и контролю. В автократиях оно в принципе неподконтрольно и основано на неопределенном в правовом отношении или неограниченном произволе.
Таблица 3
Параметры власти при различных политических режимах
Что касается параметров 1 и 2, то здесь, по словам Дж. Сартори (Sartori,1996), речь идет не просто об определяющих, а о центральных характеристиках двух основополагающих типов господства. Это принципиально важные (хотя не исключительные) их черты. Только первые два показателя легитимация политической власти через суверенитет народа и (принципиально) неограниченный доступ к политическим властным позициям – должны пониматься как базовые ключевые критерии демократии. Показатели 3–6, напротив, не являются демократическими в «узком смысле». Они представляют собой дополнительные критерии из конституционной и конституционно-правовой сферы. Парадоксальным образом они ограничивают власть демократического суверена, но посредством этого ограничения защищают его долговечность и претензию на действенность, что и будет показано ниже.
Трехмерный концепт дефектных демократий
Представленные шесть критериев демократии выработаны с учетом центрального определения господства и могут быть сведены к трем измерениям: всеобщее избирательное право (критерии 1 и 2); эффективная монополия на господство со стороны демократически легитимированных правительств (критерии 3 и 4); либеральное правовое и конституционное государство (критерии 5 и 6).Данные измерения позволяют провести два терминологических и аналитических различения. Во-первых, если один из указанных центральных критериев не действует, нельзя говорить о полноценной конституционно-правовой демократии. Она «дефектная». Во-вторых, в зависимости от того, какой из критериев трех фундаментальных измерений конституционно-правовой демократии «поврежден», выявляется тип дефектной демократии. [70]Использование понятия «дефектная» вовсе не подразумевает, что мы исходим из существования «совершенной» модели демократии. «Дефектность» определяется отнюдь не сравнением с некими «идеальными» или «совершенными» формами. Лишь конституционно-правовая демократическая система во всех трех измерениях создает институциональный минимум для реализации демократических критериев господства. Прилагательное «дефектная» относится, таким образом, к недостаткам или ограничениям этих институциональных механизмов. Оно косвенно свидетельствует о своего рода «повреждении» одной или нескольких характеристик власти, отличающих конституционно-правовую демократию. Границы подобных «повреждений» необходимо обозначить более четко... Дефектные демократии являются политическими режимами, отвечающими некоторым, но не всем, центральным критериям ключевого концепта.
Измерение 1: всеобщее избирательное право.В либеральных конституционно-правовых демократиях доступ к политическому господству гарантирован всеобщим избирательным правом и проведением свободных, всеобщих, тайных и честных выборов (критерии 1 и 2). Если значительный сегмент взрослого населения исключен из участия в выборах по признаку расы, этнического происхождения, пола, религии, собственности, образования или политических взглядов, то демократия «дефектна». Мы называем этот специфический тип «исключающая демократия», так как одна часть граждан лишена избирательного права. Типичными примерами здесь служат Швейцария до 1971 г. (ограничение по половому признаку) и Латвия сегодня (ограничения по этническому признаку). [71]
С помощью критериев доступа к господству и легитимации господства исключающая демократия может быть отделена от конституционно-правовой, с одной стороны, и автократии, с другой стороны, следующим образом.
1. Ограничения активного и пассивного избирательного права. На вопрос о гражданстве даже в либеральных, конституционно-правовых демократиях не всегда легко ответить однозначно. Ибо критерии, по которым устанавливается, какие люди имеют право принадлежать к демосу и тем самым быть наделенными правом на господство, по сегодняшний день остаются спорными. Понятие «демос» характеризует народ не территориально (жители), не этнически (этнос), а политически. В дефектных демократиях греческих городов-государств к демосу относилось лишь меньшинство (мужского) населения из всей совокупности полноправных граждан. После либерального возрождения данного понятия центральными вопросами с конца XVII и до начала XX в. оставались расширение избирательного права, а также открытие границ жестко отграниченного демоса. Вплоть до XX в. этот процесс шел даже в западных демократиях, пока на смену демосу, предполагавшему исключение больших групп населения на основании различных критериев (собственность, пол), не пришло широкое, всеобъемлющее понятие гражданина государства, не связанное с аскриптивными экономическими и политическими признаками (Dahl,1975). Вместе с тем демократия как форма правления легитимируется через население государства, выступающее в качестве политической единицы действий и влияния. Круг лиц, из которых состоит демос как народ, наделенный правом господства, определяется юридически по критерию гражданства. В конституционно-правовых демократиях в основных законах должны быть записаны нормы, которые дают реальную возможность всем людям, в течение долгого времени не имеющим гражданства, обрести его при признании ими принципов демократического правового государства.
Исходя из данного утверждения исключающая демократия имеет место, во-первых, тогда, когда не входящая в демос группа, живущая длительное время на территории государства, незаконно дискриминируется при получении гражданства. Во-вторых, демократия считается «исключающей», если часть народа вследствие социальных или административных условий при проведении выборов фактически лишена (намеренно или ненамеренно) активного и пассивного избирательного права. Когда формальное исключение из демоса происходит не на основе легитимных, узаконенных критериев, а в результате произвольного решения политических властей, дефектная демократия превращается в автократию.
2. Ограничение свободных и честных выборов. В исключающей демократии демос охватывает только часть взрослого населения. Вместе с тем сами по себе выборы являются свободными (Швейцария до 1971 г.): на избирателей (мужчин) не накладывается никаких ограничений активного и пассивного избирательного права. Условия политической конкуренции равные, т. е. кандидатам обеспечиваются в целом справедливые условия соревнования. Только фактическое распределение поданных голосов определяет состав парламента и правительства.
3. Ограничение суверенитета народа. Граница между исключающей демократией и автократией пролегает там, где обладатели политической власти не избираются. Только тогда, когда, как минимум, члены национальной легислатуры избираются в ходе свободных и равных выборов, существует хотя бы исключающая демократия. Кроме того, важно, чтобы приход к власти был прямо или косвенно легитимирован. В парламентских системах правления это предполагает, что лишь парламент, избранный посредством свободных и равных выборов, принимает решение о назначении и отставке правительства. В президентских системах напрямую или опосредованно избираться на свободных и равных выборах должен по крайней мере президент как глава исполнительной власти. Если эти условия не выполняются, имеет место уже не исключающая демократия, а автократия.
Измерение 2: эффективная монополия на господство.В конституционно-правовых демократиях политическое господство осуществляется только представителями народа, избранными на всеобщих и равных выборах (критерии 3 и 4). Когда «группы вето» – такие, как военные, милитаризованные движения и отряды или международные концерны – лишают демократических представителей доступа к определенным политическим сферам, возникают территориальные и/или функциональные анклавы. Подобная демократия является «дефектной». Мы называем этот подтип дефектной демократии «анклавным». Примерами здесь служат современные Чили, Таиланд (до 1997 г.) или Парагвай.
Подобные практики могут возникать при активном участии военных как неконституционным путем (Парагвай), так и в соответствии с конституцией (Чили сегодня). Правда, в случае Чили сама конституция была принята в недемократических условиях (Thibaut,1996; Thiery,2000). Формальная законность, таким образом, не соответствует критерию демократически легитимированных норм.
Измерение 3: либеральное правовое и конституционное государство.Либеральные демократии ограничены конституционно-правовыми нормами и процедурами. Взаимный контроль ветвей власти и обеспечение основных гражданских прав и свобод гарантированы (критерии 5 и 6). [72]В любом случае должны быть четко разделены полномочия исполнительной власти и органов правосудия. Строгое разграничение исполнительной и законодательной власти, напротив, необязательно. На практике граница между этими властями стирается как раз при парламентской (особенно консенсусно-демократической) системе правления, где существует функциональное пересечение властей (von Beyme,1999). Но и здесь действует правило: законодательная власть принадлежит только легислатуре.
Если избранные на свободных и равных выборах представители народа отступают от данных основных принципов, взаимный контроль властей частично нарушается за счет действий в обход парламента или судебной власти. То же самое происходит и в случаях, когда правовое государство умышленно и хронически «повреждается». Такая демократия оказывается «дефектной». Мы определяем этот подтип как «нелиберальную демократию». Примеры подобной демократии дают Россия, Словакия, Аргентина, Филиппины или Южная Корея.
Понятие «делегативная демократия», введенное Г. О'Доннеллом (O'Donnell,1994, 1996, 1998) и уже принятое в литературе, посвященной исследованиям демократической консолидации, отражает феномен, весьма схожий с нелиберальной демократией. Но поскольку О'Доннелл последовательно не обосновал это понятие через «повреждения» либеральной конституционно-правовой демократии, он не смог ни четко отграничить делегативную демократию от конституционно-правовой, ни ввести ее в контекст других типов дефектных демократий. Более того, термин «делегативная демократия» довольно сомнителен. Ибо все демократии – делегативные. В известном смысле делегативность – вообще один из основных принципов представительной демократии. Но и понятие «нелиберальная демократия»