Страница:
Даже если изначально нарезка округов была равной, вследствие миграции населения такое равенство может постепенно нарушиться. Так, многие люди переезжают из деревни в город. Предположим, что это происходит в исходно аграрной стране, где ведущей политической силой является консервативная крестьянская партия. В результате массового оттока сельских жителей в города первоначально равные округа станут со временем столь же разниться между собой по численности населения, как и округа из приведенного выше примера, причем менее населенными будут сельские округа, а более населенными – городские. Поскольку же сельских округов больше, законодательное собрание окажется под контролем консервативных представителей деревни. Предположим также, что горожане предпочитают голосовать за социалистическую партию. Располагая поддержкой большинства избирателей, эта партия будет иметь меньшинство в законодательном собрании. Конечно, при таком положении дел перенарезка округов становится насущно необходимой. Однако решение по этому вопросу должно принять большинство законодательного собрания – т. е. те самые люди, которым перенарезка сулит колоссальный ущерб. Ясно, что они попытаются отложить решение проблемы в «долгий ящик».
В США огромное неравенство в нарезке округов было ликвидировано лишь в 1960-е гг., когда Верховный суд постановил осуществить перенарезку. Вплоть до этого времени Верховный суд отказывался принять вопрос к рассмотрению и, объявляя проблему «политической», переадресовывал ее Конгрессу.
Неравная нарезка возможна и при выборах по многомандатным округам. Примером, в частности, может служить Исландия. Так, упомянутый выше факт перепредставленности исландской Прогрессивной партии в парламенте по итогам выборов 1933 г. объяснялся тем, что партия опиралась на аграрное население. Несмотря на несколько перенарезок, проблема неравенства округов каждый раз возникает снова по мере переезда все большего числа людей в города.
В округах с большой величиной (превышающей десять мест) перенарезка не требует изменения границ. Достаточно передать одно или два места от одного округа другому. Поскольку же при пропорциональной системе такие изменения обычно не сказываются на общем балансе политических сил, они, как правило, встречают меньшее сопротивление, чем в тех случаях, когда речь идет о перенарезке одномандатных округов.
Махинации с определением границ.В одномандатных округах, даже если они равны по числу избирателей, значение имеют еще и их границы. Предположим, что восемь городских районов, равных по числу избирателей, нужно объединить в четыре округа. Количество избирателей (в тысячах), голосующих в каждом из округов за демократов и республиканцев, следующее:
Какой же из пяти вариантов нарезки оптимален? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Но наш простой пример прямо указывает на характер игр, которые всегда велись американскими партиями по поводу нарезки избирательных округов. Основное правило неизменно: собирай все голоса противника в нескольких округах, обеспечивая скромное большинство для собственной партии в остальных. Имя «джерримендеринг» закрепилось за этой игрой с тех пор, как губернатор Массачусетса по имени Элбридж Джерри в 1812 г. умудрился состряпать настолько вытянутый и изогнутый округ, что его очертания напоминали саламандру. Этот-то округ политические противники губернатора и называли Gerry's Mander(джерри-мандра). Игра дожила до наших дней. Некоторые из округов, нарезанных в Калифорнии в 1980-е гг., не уступали исторической «ящерице» по нелепости очертаний.
Проблема джерримендеринга и сходных с ним злоупотреблений коренится в самой природе одномандатных округов. Перенарезки округов неизбежны в связи с миграциями населения, а общепринятых правил, согласно которым можно было бы определять границы округов, не существует. Остается утешаться тем, что иногда джерримендеринг срабатывает как бумеранг. Возвращаясь к нашему примеру, если бы 11 % демократов неожиданно перешли на сторону Республиканской партии, то во всех трех округах, где нацеленный на победу демократов джерримендеринг привел к соотношению 110: 90, победа досталась бы республиканцам, и они получили бы все четыре места. При более сбалансированной нарезке округов по крайней мере одно место получили бы демократы.
В многомандатных округах по мере роста их величины классический джерримендеринг становится бессмысленным. В другую игру «джерримендеринг по величине», пытались играть в Ирландии. Независимо от правил распределения мест, малая величина округа благоприятна для партии, получающей наибольшую долю голосов. Отсюда принцип – в регионах, где твоя собственная партия особенно сильна, пытайся сдерживать величину округов настолько, насколько позволяет закон (скажем, на уровне трех мест), а в регионах, где сильнее другие партии, доводи величину округов, к примеру, до пяти и более мест. Выяснилось, однако, что реальные результаты «джерримендеринга по величине» часто разочаровывают его инициаторов. Кроме того, эту практику легко блокировать путем установления равной величины всех округов.
Потенциальные и реальные избиратели.В принципе право голоса имеют практически все взрослые граждане современных демократических стран. Иногда из числа голосующих по разным соображениям исключаются неграмотные, заключенные, военнослужащие и психически больные. В большинстве стран минимальный возраст избирателей – восемнадцать лет, хотя кое-где он переваливает и за двадцать.
Исторически право голоса сначала было предоставлено старшим и более богатым мужчинам, преимущественно женатым и грамотным. В Англии, которая по праву считается одной из зачинательниц современной представительной демократии, до 1830 г. избирательным правом обладали лишь 4 % взрослого населения. Постепенно право голоса распространилось на более молодых и менее богатых мужчин, в том числе неженатых и неграмотных. К 1900 г. во многих странах Запада стало нормой всеобщее избирательное право для взрослых мужчин, но женщины были по-прежнему отстранены от участия в выборах. Всеобщее избирательное право в полном смысле слова было впервые введено в Новой Зеландии (1893 г.). Среди европейских стран первой ввела всеобщее избирательное право Финляндия (в 1906 г.), а за ней последовали и другие страны. Только в Швейцарии женщины были лишены избирательного права до 1971 г. (а в Лихтенштейне – до 1986). Добившиеся независимости или самоуправления в нынешнем столетии страны, если они вообще практиковали выборы, обычно сразу же делали избирательное право всеобщим. Предметом гордости стран, где имеют место выборы без выбора, нередко является низкий минимальный возраст избирателей. Имея в виду как отсутствие реального выбора, так и учет чистых бюллетеней в качестве голосов «за», результаты таких выборов действительно не зависят от возраста избирателей. Он мог бы быть и младенческим.
Далеко не все имеющие право голоса дают себе труд зарегистрироваться в качестве избирателей. В некоторых странах регистрация избирателей имеет почти автоматический характер, совпадая с обязательной регистрацией постоянного или временного места жительства в полиции. Но иногда процедура бывает громоздкой и должна быть проделана задолго до выборов, так что недавно переехавшие граждане временно лишаются права голоса. Во многих штатах США установлена именно такая процедура.
Из тех, кто зарегистрировался, не все голосуют. Происходит это по разным причинам. Явка на избирательные участки особенно высока там, где голосование имеет обязательный характер, а уклонение от него чревато серьезным наказанием. Уровень участия в выборах без выбора, практиковавшихся в Советском Союзе, достигал 99 %. Когда голосование обязательно, но наказание за неявку на выборы – лишь умеренный штраф, как в Австралии и в Нидерландах до 1970 г., голосуют 92–95 %. В наиболее развитых странах на выборы с выбором являются от 70 до 90 % избирателей, а в технологически отсталых уровни явки падают до 60 или даже 40 %. В данном отношении Соединенные Штаты выглядят скорее как слаборазвитая страна, причем причины такой ситуации широко обсуждаются, но до сих пор не выяснены. Сложность процедуры регистрации сама по себе не объясняет этого феномена. Дополнительными факторами низкой явки на выборы могут служить слишком частые выборы и большое число выборных позиций. Однако, с точки зрения настоящей работы, достаточно отметить, что нужно проводить различия между потенциальными избирателями и теми, кто реально участвует в голосовании.
Как проводить нарезку округов – в соответствии с численностью населения в целом (включая детей и других лиц, лишенных права голоса), общим числом потенциальных избирателей, числом зарегистрированных избирателей или количеством людей, которые действительно принимали участие в предыдущих выборах? В некоторых случаях выбор того или иного варианта ответа на этот вопрос имеет реальные практические последствия. Когда США добились независимости, южные штаты потребовали представительства в Конгрессе в соответствии с населением в целом, включая рабов, которые правом голоса, конечно, не обладали. Был достигнут компромисс, в результате которого при распределении мест в Конгрессе каждого раба приравнивали к половине человека. (Женщины тоже не имели избирательного права, но поскольку их доли на севере и на юге США были примерно равны, их учет при нарезке округов не порождал какого бы то ни было дисбаланса.) В условиях всеобщего избирательного права нарезка округов исходя из численности взрослого населения дает практически те же результаты, что и проведенная на основе населения в целом. Чаще всего используется последний принцип. Нарезка округов на основе действительно участвующих в голосовании могла бы дать мощный толчок к расширению политического участия в США. Однако такой подход противоречил бы принципу «один человек – один голос», который не зависит от того, пользуются ли люди своим избирательным правом.
А. Лейпхарт. Электоральные системы
[46]
Разрыв между двумя типами электоральных систем также существенен в том смысле, что изменения внутри каждого типа – обычное явление, но очень редко демократические системы переходят от ПП к мажоритарной или плюральной системам, и наоборот. Представляется, что каждая группа стран придерживается собственной электоральной системы. <...>
Рисунок 1 дает классификацию в соответствии с электоральной формулой; он показывает, к какой категории принадлежат 36 демократий, или, в некоторых случаях, определенные периоды в истории этих стран. Первая категория электоральной формулы – плюральная и мажоритарная – подразделяется на три более конкретных вида. Плюральная формула, обычно называемая «первый на финише» в Великобритании, – самая простая: кандидат, который получил большинство голосов, относительное или абсолютное, избирается. Очевидно, что это распространенная формула: 12 из 36 демократий использовали ее в период с 1945 по 1996 г. Она также применяется в ходе президентских выборов в Венесуэле, Исландии, Коста-Рике (в слегка модифицированном виде), а также в Колумбии (до 1990 г.).
Альтернативное голосование, используемое в Австралии, представляет собой истинно мажоритарную формулу. Среди кандидатов избирателям предлагают указать на того, кого они предпочитают всем остальным («первое предпочтение»), затем указать свое «второе предпочтение» и т. д. Если кандидат получит абсолютное большинство «первых предпочтений», он или она считаются избранными. Если такого большинства нет, то кандидат с наименьшим числом «первых предпочтений» отстраняется и бюллетени, в которых он был отмечен в качестве первого предпочтения, превращаются во второе предпочтение. Процедура повторяется путем исключения слабейшего кандидата и перераспределения бюллетеней в соответствии со следующим наивысшим предпочтением на каждой стадии подсчета, пока не появляется мажоритарный победитель. Альтернативное голосование также используется при выборах президента в Ирландии.
Следует выделить три главных типа ПП-системы. Наиболее распространенной является списочная ПП-система, использовавшаяся в 18 из 36 выделенных нами демократий в течение большей части периода 1945–1996 гг. Существуют небольшие различия в списочных системах, но все они в основе своей предполагают, что партии составляют списки кандидатов в многомандатных округах, что избиратели отдают свои голоса за списки либо одной, либо другой партии (хотя иногда допускается распределить свои голоса среди нескольких списков), и что места распределяются между партиями пропорционально полученным голосам. Списочная ПП-система в свою очередь подразделяется в соответствии с математической формулой, используемой для перевода голосов в количество мест. Наиболее часто используемый метод – «формула Ондта», которая дает определенные преимущества большим партиям в ущерб небольшим по сравнению с некоторыми другими методами...
Вторая разновидность ПП-системы – «смешанная» формула – термин, появившийся в Новой Зеландии для обозначения собственной системы, но сейчас повсеместно используемый для данной категории. Около половины парламентариев в Германии, Новой Зеландии и Венесуэле и около 3/4 в Италии избираются относительным большинством в одномандатных округах, а остальные по списочной ПП-системе. Каждый избиратель имеет два голоса – один за одномандатного кандидата и один за партийный список. Причина, по которой эта комбинированная система квалифицируется как ПП-система, состоит в том, что места, полученные по партийным спискам, компенсируют диспропорциональность, являющуюся результатом одномандатной системы. Общий результат зависит от того, сколько списочных мест выделено для такой компенсации...
Третьим основным типом ПП-системы является система «единого переходящего голоса». Она отличается от списочной ПП-системы тем, что избиратели голосуют за одного кандидата вместо партийного списка. В данном случае бюллетень похож на тот, который используется при системе альтернативного голосования: он содержит имена кандидатов, и избирателям предлагают распределить их в порядке предпочтений. Процедура определения победителей немного сложнее, чем при альтернативном голосовании. Имеют место два типа передачи голосов: во-первых, излишние голоса, ненужные кандидату, который уже имеет необходимую минимальную квоту, требуемую для выборов, передаются следующим наиболее предпочитаемым кандидатам; во-вторых, самый слабый кандидат вычеркивается и его или ее голоса передаются таким же образом. При необходимости процедура повторяется, пока не заполняются все имеющиеся места. Эту систему обычно хвалят, так как она соединяет преимущества голосования за конкретного кандидата с гибкостью пропорциональной системы, но она не часто используется. Единственными примерами на рис. 1 являются Ирландия и Мальта. Такая же система используется при выборах Сената в Австралии.
Большинство электоральных формул соответствуют двум основным категориям ПП либо плюрально-мажоритарной, но некоторые занимают промежуточное положение. Такие полупропорциональные формулы используются редко, и единственные примеры в нашей группе стран – это три системы, которые применялись в Японии. Система с ограниченным числом голосов, использовавшаяся на выборах 1946 г., а также система «единого непереходящего голоса», применявшаяся в ходе всех последующих голосований до 1996 г., очень близки между собой: избиратели голосуют за конкретных кандидатов и, как это имеет место в плюральных системах, кандидаты, набравшие большинство голосов, побеждают. Однако в отличие от плюральной системы, избиратели не имеют такого числа голосов, которое соответствовало бы количеству мест в округе, и округа должны иметь по крайней мере два места. Чем более ограниченное число голосов имеет каждый избиратель и чем больше количество «разыгрываемых» мест, тем в большей степени система с ограниченным числом голосования имеет тенденцию отклоняться от плюральной системы и тем более она напоминает ПП. На выборах 1946 г. каждый избиратель имел два или три голоса в округах, которые насчитывали от 4 до 14 мест. Формула «единого непереходящего голоса» является разновидностью системы с ограниченным числом голосов, когда количество голосов у каждого избирателя ограничено одним. В японском варианте такая система использовалась в округах, в среднем насчитывавших четыре места.
В так называемых параллельных плюрально-пропорциональных системах, использовавшихся в Японии в 1996 г., 300 депутатов избирались относительным большинством в одномандатном округе и 200 – по списочной системе ПП; каждый избиратель имел как голос в округе, так и за список. Эти особенности делают такую формулу близкой к системе «смешанной пропорциональности», по существу отличие ее в том, что места, полученные по пропорциональной системе голосования, не являются компенсирующими. Выборы по плюральной и ПП-системам проводятся совершенно самостоятельно. Следовательно, в отличие от системы «смешанной пропорциональности», эта формула лишь частично пропорциональна...
Большинство стран не меняло своих электоральных формул в течение 1945–1996 гг. Единовременное использование системы с ограниченным числом голосов в Японии в 1946 г. и списочной ПП-системы во Франции в 1986 г. – лишь некоторые исключения. Все наиболее важные имевшие место изменения произошли в 1990-х гг. в Новой Зеландии, Италии, Японии и Венесуэле, и три из них перешли к смешанной системе. Следует, однако, отметить, что первые выборы в соответствии с новыми формулами в Японии и Новой Зеландии были организованы во второй половине 1996 г. – т. е. находятся за временными рамками данного исследования (середина 1996 г.).
Величина округа является очень важным обстоятельством в двух отношениях. Во-первых, она оказывает большое влияние как в плюрально-мажоритарной, так и в ПП-системах (а также в системе «единого непереходящего голоса»), но в противоположных направлениях: увеличение округа при использовании плюральной системы влечет за собой усиление диспропорциональности и большие преимущества для крупных партий, в то время как при ПП-системе оно дает в результате большую пропорциональность и более благоприятные условия для деятельности малых партий. Что касается плюральной системы, то допустим, к примеру, что имеет место электоральное соперничество между партиями А и Б и что партия А – немного сильнее в определенном регионе. Если этот регион представляет собой округ с тремя местами, то скорее всего партия А завоюет все три места; однако если регион разделен на три одномандатных округа, то партия Б также может выиграть в одном из них и, следовательно, занять одно из трех мест. Если величина округа и далее возрастает, диспропорциональность увеличивается; в гипотетическом случае существования единого национального округа с ПП-системой и при условии, что все избиратели голосуют только за своих кандидатов, партия, получившая относительное большинство в национальном масштабе, займет все места.
В системе альтернативного голосования Австралии и во французской мажоритарно-плюральной системах используются только одномандатные округа. <...> В плюральных системах есть примеры использования двухмандатных или даже еще больших округов, но такие встречаются очень редко. Великобритания использовала несколько двухмандатных округов в 1945 г., США и Канада имели несколько таких округов в период 1945–1968 гг. В Индии на выборах 1952 и 1957 гг. около трети парламентариев избирались по двухмандатным округам. Барбадос избирал весь свой парламент по двухмандатным округам в 1966 г. К 1970 г., однако, все эти двухмандатные округа были отменены. Единственная страна, использующая плюральную систему относительного большинства, в которой продолжают существовать многомандатные округа, – это Маврикий, где 62 парламентария избираются в 20 округах, имеющих 3 места, и одном двухмандатном. Промежуточный вариант существует в Папуа-Новой Гвинее, где каждый избиратель имеет два голоса: один предназначен для голосования в одном из 89 относительно небольших одномандатных округов, а другой – в одном из 20 больших провинциальных округов. Важной причиной того, почему многомандатные округа стали редкостью, является тот факт, что, как указано выше, они влекут за собой еще большую диспропорциональность по сравнению с и так диспропорциональными одномандатными округами. В случае с Маврикием, однако, следует заметить, что трехмандатные округа обеспечили пропорциональность иного свойства: они поощряют партии и партийные альянсы составлять этнически и религиозно сбалансированные списки кандидатов, вследствие чего обеспечивается лучшее представительство этнических и религиозных меньшинств, чем это достигается посредством выборов по одномандатным округам. Более того, в дополнение к 62 избранным парламентариям, 8 мест предназначаются для так называемых «лучших проигрывающих», чтобы обеспечить справедливое представительство меньшинства. <...> Три другие страны, использовавшие плюральную систему, предусмотрели особые условия представительства этнических или религиозных меньшинств путем выделения особых округов для этих целей: округ майори в Новой Зеландии... около 1/5 всех округов Индии, которые предназначены для «особых каст» (неприкасаемых) и «особых племен», а также округа в Соединенных Штатах, имеющих репутацию округов, где происходят предвыборные махинации.
В США огромное неравенство в нарезке округов было ликвидировано лишь в 1960-е гг., когда Верховный суд постановил осуществить перенарезку. Вплоть до этого времени Верховный суд отказывался принять вопрос к рассмотрению и, объявляя проблему «политической», переадресовывал ее Конгрессу.
Неравная нарезка возможна и при выборах по многомандатным округам. Примером, в частности, может служить Исландия. Так, упомянутый выше факт перепредставленности исландской Прогрессивной партии в парламенте по итогам выборов 1933 г. объяснялся тем, что партия опиралась на аграрное население. Несмотря на несколько перенарезок, проблема неравенства округов каждый раз возникает снова по мере переезда все большего числа людей в города.
В округах с большой величиной (превышающей десять мест) перенарезка не требует изменения границ. Достаточно передать одно или два места от одного округа другому. Поскольку же при пропорциональной системе такие изменения обычно не сказываются на общем балансе политических сил, они, как правило, встречают меньшее сопротивление, чем в тех случаях, когда речь идет о перенарезке одномандатных округов.
Махинации с определением границ.В одномандатных округах, даже если они равны по числу избирателей, значение имеют еще и их границы. Предположим, что восемь городских районов, равных по числу избирателей, нужно объединить в четыре округа. Количество избирателей (в тысячах), голосующих в каждом из округов за демократов и республиканцев, следующее:
40 – 60 70–30 50 – 50 60 – 40
40 – 60 70–30 40 – 60 30 – 70
Итого, на четыреста тысяч демократов приходится столько же республиканцев, т. е. каждая партия должна получить по два места. Но если нарезка округов находится под контролем республиканцев, то им выгоднее объединить районы «по вертикали»:80 – 120 140 – 60 90 – 110 90 – 110
Тогда демократы одержат впечатляющую победу во втором округе, но во всех остальных победят республиканцы, пусть и скромным большинством. Если же демократы нарежут округа по-своему, то объединение районов пойдет «по горизонтали»:110 – 90 110 – 90 110 – 90 70 – 130
Теперь получается, что республиканцы зря потратят большое число голосов на победу в нижнем правом округе, а остальные останутся за демократами. Политически нейтральная комиссия по перенарезке могла бы определить границы округов так, чтобы каждая из партий преобладала в двух из них. В данном случае существуют три возможных варианта такой нарезки (разумеется, при условии, что каждый из округов должен включать лишь граничащие между собой районы).Какой же из пяти вариантов нарезки оптимален? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Но наш простой пример прямо указывает на характер игр, которые всегда велись американскими партиями по поводу нарезки избирательных округов. Основное правило неизменно: собирай все голоса противника в нескольких округах, обеспечивая скромное большинство для собственной партии в остальных. Имя «джерримендеринг» закрепилось за этой игрой с тех пор, как губернатор Массачусетса по имени Элбридж Джерри в 1812 г. умудрился состряпать настолько вытянутый и изогнутый округ, что его очертания напоминали саламандру. Этот-то округ политические противники губернатора и называли Gerry's Mander(джерри-мандра). Игра дожила до наших дней. Некоторые из округов, нарезанных в Калифорнии в 1980-е гг., не уступали исторической «ящерице» по нелепости очертаний.
Проблема джерримендеринга и сходных с ним злоупотреблений коренится в самой природе одномандатных округов. Перенарезки округов неизбежны в связи с миграциями населения, а общепринятых правил, согласно которым можно было бы определять границы округов, не существует. Остается утешаться тем, что иногда джерримендеринг срабатывает как бумеранг. Возвращаясь к нашему примеру, если бы 11 % демократов неожиданно перешли на сторону Республиканской партии, то во всех трех округах, где нацеленный на победу демократов джерримендеринг привел к соотношению 110: 90, победа досталась бы республиканцам, и они получили бы все четыре места. При более сбалансированной нарезке округов по крайней мере одно место получили бы демократы.
В многомандатных округах по мере роста их величины классический джерримендеринг становится бессмысленным. В другую игру «джерримендеринг по величине», пытались играть в Ирландии. Независимо от правил распределения мест, малая величина округа благоприятна для партии, получающей наибольшую долю голосов. Отсюда принцип – в регионах, где твоя собственная партия особенно сильна, пытайся сдерживать величину округов настолько, насколько позволяет закон (скажем, на уровне трех мест), а в регионах, где сильнее другие партии, доводи величину округов, к примеру, до пяти и более мест. Выяснилось, однако, что реальные результаты «джерримендеринга по величине» часто разочаровывают его инициаторов. Кроме того, эту практику легко блокировать путем установления равной величины всех округов.
Потенциальные и реальные избиратели.В принципе право голоса имеют практически все взрослые граждане современных демократических стран. Иногда из числа голосующих по разным соображениям исключаются неграмотные, заключенные, военнослужащие и психически больные. В большинстве стран минимальный возраст избирателей – восемнадцать лет, хотя кое-где он переваливает и за двадцать.
Исторически право голоса сначала было предоставлено старшим и более богатым мужчинам, преимущественно женатым и грамотным. В Англии, которая по праву считается одной из зачинательниц современной представительной демократии, до 1830 г. избирательным правом обладали лишь 4 % взрослого населения. Постепенно право голоса распространилось на более молодых и менее богатых мужчин, в том числе неженатых и неграмотных. К 1900 г. во многих странах Запада стало нормой всеобщее избирательное право для взрослых мужчин, но женщины были по-прежнему отстранены от участия в выборах. Всеобщее избирательное право в полном смысле слова было впервые введено в Новой Зеландии (1893 г.). Среди европейских стран первой ввела всеобщее избирательное право Финляндия (в 1906 г.), а за ней последовали и другие страны. Только в Швейцарии женщины были лишены избирательного права до 1971 г. (а в Лихтенштейне – до 1986). Добившиеся независимости или самоуправления в нынешнем столетии страны, если они вообще практиковали выборы, обычно сразу же делали избирательное право всеобщим. Предметом гордости стран, где имеют место выборы без выбора, нередко является низкий минимальный возраст избирателей. Имея в виду как отсутствие реального выбора, так и учет чистых бюллетеней в качестве голосов «за», результаты таких выборов действительно не зависят от возраста избирателей. Он мог бы быть и младенческим.
Далеко не все имеющие право голоса дают себе труд зарегистрироваться в качестве избирателей. В некоторых странах регистрация избирателей имеет почти автоматический характер, совпадая с обязательной регистрацией постоянного или временного места жительства в полиции. Но иногда процедура бывает громоздкой и должна быть проделана задолго до выборов, так что недавно переехавшие граждане временно лишаются права голоса. Во многих штатах США установлена именно такая процедура.
Из тех, кто зарегистрировался, не все голосуют. Происходит это по разным причинам. Явка на избирательные участки особенно высока там, где голосование имеет обязательный характер, а уклонение от него чревато серьезным наказанием. Уровень участия в выборах без выбора, практиковавшихся в Советском Союзе, достигал 99 %. Когда голосование обязательно, но наказание за неявку на выборы – лишь умеренный штраф, как в Австралии и в Нидерландах до 1970 г., голосуют 92–95 %. В наиболее развитых странах на выборы с выбором являются от 70 до 90 % избирателей, а в технологически отсталых уровни явки падают до 60 или даже 40 %. В данном отношении Соединенные Штаты выглядят скорее как слаборазвитая страна, причем причины такой ситуации широко обсуждаются, но до сих пор не выяснены. Сложность процедуры регистрации сама по себе не объясняет этого феномена. Дополнительными факторами низкой явки на выборы могут служить слишком частые выборы и большое число выборных позиций. Однако, с точки зрения настоящей работы, достаточно отметить, что нужно проводить различия между потенциальными избирателями и теми, кто реально участвует в голосовании.
Как проводить нарезку округов – в соответствии с численностью населения в целом (включая детей и других лиц, лишенных права голоса), общим числом потенциальных избирателей, числом зарегистрированных избирателей или количеством людей, которые действительно принимали участие в предыдущих выборах? В некоторых случаях выбор того или иного варианта ответа на этот вопрос имеет реальные практические последствия. Когда США добились независимости, южные штаты потребовали представительства в Конгрессе в соответствии с населением в целом, включая рабов, которые правом голоса, конечно, не обладали. Был достигнут компромисс, в результате которого при распределении мест в Конгрессе каждого раба приравнивали к половине человека. (Женщины тоже не имели избирательного права, но поскольку их доли на севере и на юге США были примерно равны, их учет при нарезке округов не порождал какого бы то ни было дисбаланса.) В условиях всеобщего избирательного права нарезка округов исходя из численности взрослого населения дает практически те же результаты, что и проведенная на основе населения в целом. Чаще всего используется последний принцип. Нарезка округов на основе действительно участвующих в голосовании могла бы дать мощный толчок к расширению политического участия в США. Однако такой подход противоречил бы принципу «один человек – один голос», который не зависит от того, пользуются ли люди своим избирательным правом.
А. Лейпхарт. Электоральные системы
[46]
Мажоритарный и плюральный методы в сравнении с системой пропорционального представительства
Четвертое отличие между мажоритарной и консенсусной моделями демократии достаточно четкое. Типичная электоральная система мажоритарной демократии представляет собой одномандатный округ с плюральной или мажоритарной системами; консенсусная демократия обычно использует систему пропорционального представительства (ПП). Методы с использованием одномандатных округов основываются на принципе «победитель получает все» – кандидат, поддержанный большинством избирателей, выигрывает, тогда как все остальные избиратели оказываются непредставленными – что и является точным отражением мажоритарной философии. Более того, партия, получившая абсолютное и относительное большинство голосов на национальном уровне, будет «сверхпредставленной» относительно мест в парламенте. В противоположность этому, основная цель пропорциональной системы – представлять как большинство, так и меньшинство, и вместо того, чтобы в результате какая-либо партия была «сверхпредставлена», или, напротив, «недопредставлена», распределять места пропорционально голосам.Разрыв между двумя типами электоральных систем также существенен в том смысле, что изменения внутри каждого типа – обычное явление, но очень редко демократические системы переходят от ПП к мажоритарной или плюральной системам, и наоборот. Представляется, что каждая группа стран придерживается собственной электоральной системы. <...>
Электоральные формулы
Хотя противопоставление ПП-системы, с одной стороны, и одномандатной мажоритарной или плюральной, с другой, является главным отличительным признаком в классификации избирательных систем, необходимо указать на некоторые дополнительные отличия и создать более усовершенствованную типологию. Избирательные системы могут быть описаны по семи признакам: электоральная формула, величина округа, электоральный порог, количество мандатов, влияние президентских выборов на выборы в законодательные органы, степень диспропорциональности при распределении мест, внутрипартийные электоральные связи.Рисунок 1 дает классификацию в соответствии с электоральной формулой; он показывает, к какой категории принадлежат 36 демократий, или, в некоторых случаях, определенные периоды в истории этих стран. Первая категория электоральной формулы – плюральная и мажоритарная – подразделяется на три более конкретных вида. Плюральная формула, обычно называемая «первый на финише» в Великобритании, – самая простая: кандидат, который получил большинство голосов, относительное или абсолютное, избирается. Очевидно, что это распространенная формула: 12 из 36 демократий использовали ее в период с 1945 по 1996 г. Она также применяется в ходе президентских выборов в Венесуэле, Исландии, Коста-Рике (в слегка модифицированном виде), а также в Колумбии (до 1990 г.).
Рис. 1. Классификация электоральных формул для выборов первого лица или членов парламентов в тридцати шести демократиях, 1945–1996 гг.
Мажоритарные формулы предполагают абсолютное большинство, необходимое для избрания. Один из способов добиться этого – провести решающее вторичное голосование по двум главным кандидатам в случае, если никто из них не получил большинства голосов в первом туре. Этот метод часто используется при президентских выборах во Франции, Австрии, Португалии и, после 1994 г., в Колумбии и Финляндии, а также в ходе прямых выборов премьер-министра Израиля... однако во Франции и при парламентских выборах используется очень похожий метод. Национальная Ассамблея избирается по смешанной мажоритарно-плюральной формуле в одномандатных округах. В первом туре для избрания требуется абсолютное большинство, но если ни один кандидат не получает его, то в ходе повторного голосования достаточно получить относительное большинство голосов: кандидаты, которые не смогли получить минимально требуемый процент голосов в первом туре – 12,5 % всех зарегистрированных избирателей (с 1976 г.), – отстраняются от повторного голосования. Обычно повторное состязание происходит между двумя главными кандидатами, таким образом на практике нет существенной разницы между мажоритарно-плюральной и чисто мажоритарной системами.Альтернативное голосование, используемое в Австралии, представляет собой истинно мажоритарную формулу. Среди кандидатов избирателям предлагают указать на того, кого они предпочитают всем остальным («первое предпочтение»), затем указать свое «второе предпочтение» и т. д. Если кандидат получит абсолютное большинство «первых предпочтений», он или она считаются избранными. Если такого большинства нет, то кандидат с наименьшим числом «первых предпочтений» отстраняется и бюллетени, в которых он был отмечен в качестве первого предпочтения, превращаются во второе предпочтение. Процедура повторяется путем исключения слабейшего кандидата и перераспределения бюллетеней в соответствии со следующим наивысшим предпочтением на каждой стадии подсчета, пока не появляется мажоритарный победитель. Альтернативное голосование также используется при выборах президента в Ирландии.
Следует выделить три главных типа ПП-системы. Наиболее распространенной является списочная ПП-система, использовавшаяся в 18 из 36 выделенных нами демократий в течение большей части периода 1945–1996 гг. Существуют небольшие различия в списочных системах, но все они в основе своей предполагают, что партии составляют списки кандидатов в многомандатных округах, что избиратели отдают свои голоса за списки либо одной, либо другой партии (хотя иногда допускается распределить свои голоса среди нескольких списков), и что места распределяются между партиями пропорционально полученным голосам. Списочная ПП-система в свою очередь подразделяется в соответствии с математической формулой, используемой для перевода голосов в количество мест. Наиболее часто используемый метод – «формула Ондта», которая дает определенные преимущества большим партиям в ущерб небольшим по сравнению с некоторыми другими методами...
Вторая разновидность ПП-системы – «смешанная» формула – термин, появившийся в Новой Зеландии для обозначения собственной системы, но сейчас повсеместно используемый для данной категории. Около половины парламентариев в Германии, Новой Зеландии и Венесуэле и около 3/4 в Италии избираются относительным большинством в одномандатных округах, а остальные по списочной ПП-системе. Каждый избиратель имеет два голоса – один за одномандатного кандидата и один за партийный список. Причина, по которой эта комбинированная система квалифицируется как ПП-система, состоит в том, что места, полученные по партийным спискам, компенсируют диспропорциональность, являющуюся результатом одномандатной системы. Общий результат зависит от того, сколько списочных мест выделено для такой компенсации...
Третьим основным типом ПП-системы является система «единого переходящего голоса». Она отличается от списочной ПП-системы тем, что избиратели голосуют за одного кандидата вместо партийного списка. В данном случае бюллетень похож на тот, который используется при системе альтернативного голосования: он содержит имена кандидатов, и избирателям предлагают распределить их в порядке предпочтений. Процедура определения победителей немного сложнее, чем при альтернативном голосовании. Имеют место два типа передачи голосов: во-первых, излишние голоса, ненужные кандидату, который уже имеет необходимую минимальную квоту, требуемую для выборов, передаются следующим наиболее предпочитаемым кандидатам; во-вторых, самый слабый кандидат вычеркивается и его или ее голоса передаются таким же образом. При необходимости процедура повторяется, пока не заполняются все имеющиеся места. Эту систему обычно хвалят, так как она соединяет преимущества голосования за конкретного кандидата с гибкостью пропорциональной системы, но она не часто используется. Единственными примерами на рис. 1 являются Ирландия и Мальта. Такая же система используется при выборах Сената в Австралии.
Большинство электоральных формул соответствуют двум основным категориям ПП либо плюрально-мажоритарной, но некоторые занимают промежуточное положение. Такие полупропорциональные формулы используются редко, и единственные примеры в нашей группе стран – это три системы, которые применялись в Японии. Система с ограниченным числом голосов, использовавшаяся на выборах 1946 г., а также система «единого непереходящего голоса», применявшаяся в ходе всех последующих голосований до 1996 г., очень близки между собой: избиратели голосуют за конкретных кандидатов и, как это имеет место в плюральных системах, кандидаты, набравшие большинство голосов, побеждают. Однако в отличие от плюральной системы, избиратели не имеют такого числа голосов, которое соответствовало бы количеству мест в округе, и округа должны иметь по крайней мере два места. Чем более ограниченное число голосов имеет каждый избиратель и чем больше количество «разыгрываемых» мест, тем в большей степени система с ограниченным числом голосования имеет тенденцию отклоняться от плюральной системы и тем более она напоминает ПП. На выборах 1946 г. каждый избиратель имел два или три голоса в округах, которые насчитывали от 4 до 14 мест. Формула «единого непереходящего голоса» является разновидностью системы с ограниченным числом голосов, когда количество голосов у каждого избирателя ограничено одним. В японском варианте такая система использовалась в округах, в среднем насчитывавших четыре места.
В так называемых параллельных плюрально-пропорциональных системах, использовавшихся в Японии в 1996 г., 300 депутатов избирались относительным большинством в одномандатном округе и 200 – по списочной системе ПП; каждый избиратель имел как голос в округе, так и за список. Эти особенности делают такую формулу близкой к системе «смешанной пропорциональности», по существу отличие ее в том, что места, полученные по пропорциональной системе голосования, не являются компенсирующими. Выборы по плюральной и ПП-системам проводятся совершенно самостоятельно. Следовательно, в отличие от системы «смешанной пропорциональности», эта формула лишь частично пропорциональна...
Большинство стран не меняло своих электоральных формул в течение 1945–1996 гг. Единовременное использование системы с ограниченным числом голосов в Японии в 1946 г. и списочной ПП-системы во Франции в 1986 г. – лишь некоторые исключения. Все наиболее важные имевшие место изменения произошли в 1990-х гг. в Новой Зеландии, Италии, Японии и Венесуэле, и три из них перешли к смешанной системе. Следует, однако, отметить, что первые выборы в соответствии с новыми формулами в Японии и Новой Зеландии были организованы во второй половине 1996 г. – т. е. находятся за временными рамками данного исследования (середина 1996 г.).
Величина округа
Величина избирательного округа указывает на количество кандидатов, избираемых в этом округе. Это обстоятельство не следует путать с географической величиной округа или количеством в нем избирателей. Плюральные и мажоритарные системы могут использоваться как в одномандатном, так и многомандатных округах. Системы ПП или же «единого непереходящего голоса» требуют многомандатных округов, таковыми могут быть как округ с двумя местами, так и единый национальный округ, от которого избираются все члены парламента. Такая величина округа имеет большое влияние на степень диспропорциональности и на количество партий, которые существуют длительное время...Величина округа является очень важным обстоятельством в двух отношениях. Во-первых, она оказывает большое влияние как в плюрально-мажоритарной, так и в ПП-системах (а также в системе «единого непереходящего голоса»), но в противоположных направлениях: увеличение округа при использовании плюральной системы влечет за собой усиление диспропорциональности и большие преимущества для крупных партий, в то время как при ПП-системе оно дает в результате большую пропорциональность и более благоприятные условия для деятельности малых партий. Что касается плюральной системы, то допустим, к примеру, что имеет место электоральное соперничество между партиями А и Б и что партия А – немного сильнее в определенном регионе. Если этот регион представляет собой округ с тремя местами, то скорее всего партия А завоюет все три места; однако если регион разделен на три одномандатных округа, то партия Б также может выиграть в одном из них и, следовательно, занять одно из трех мест. Если величина округа и далее возрастает, диспропорциональность увеличивается; в гипотетическом случае существования единого национального округа с ПП-системой и при условии, что все избиратели голосуют только за своих кандидатов, партия, получившая относительное большинство в национальном масштабе, займет все места.
В системе альтернативного голосования Австралии и во французской мажоритарно-плюральной системах используются только одномандатные округа. <...> В плюральных системах есть примеры использования двухмандатных или даже еще больших округов, но такие встречаются очень редко. Великобритания использовала несколько двухмандатных округов в 1945 г., США и Канада имели несколько таких округов в период 1945–1968 гг. В Индии на выборах 1952 и 1957 гг. около трети парламентариев избирались по двухмандатным округам. Барбадос избирал весь свой парламент по двухмандатным округам в 1966 г. К 1970 г., однако, все эти двухмандатные округа были отменены. Единственная страна, использующая плюральную систему относительного большинства, в которой продолжают существовать многомандатные округа, – это Маврикий, где 62 парламентария избираются в 20 округах, имеющих 3 места, и одном двухмандатном. Промежуточный вариант существует в Папуа-Новой Гвинее, где каждый избиратель имеет два голоса: один предназначен для голосования в одном из 89 относительно небольших одномандатных округов, а другой – в одном из 20 больших провинциальных округов. Важной причиной того, почему многомандатные округа стали редкостью, является тот факт, что, как указано выше, они влекут за собой еще большую диспропорциональность по сравнению с и так диспропорциональными одномандатными округами. В случае с Маврикием, однако, следует заметить, что трехмандатные округа обеспечили пропорциональность иного свойства: они поощряют партии и партийные альянсы составлять этнически и религиозно сбалансированные списки кандидатов, вследствие чего обеспечивается лучшее представительство этнических и религиозных меньшинств, чем это достигается посредством выборов по одномандатным округам. Более того, в дополнение к 62 избранным парламентариям, 8 мест предназначаются для так называемых «лучших проигрывающих», чтобы обеспечить справедливое представительство меньшинства. <...> Три другие страны, использовавшие плюральную систему, предусмотрели особые условия представительства этнических или религиозных меньшинств путем выделения особых округов для этих целей: округ майори в Новой Зеландии... около 1/5 всех округов Индии, которые предназначены для «особых каст» (неприкасаемых) и «особых племен», а также округа в Соединенных Штатах, имеющих репутацию округов, где происходят предвыборные махинации.