Страница:
Рис. 14. В 80-е гг. прошедшего столетия железные дороги оказались перед нелегким выбором
Курс на концентрацию грузопотоков на магистралях, планомерно и систематически усиливаемых на новейшей технической базе, в целом был правильным. Он позволил многократно поднять пропускную и провозную способность линий при ограниченных капиталовложениях и минимальных эксплуатационных расходах.
И еще один вывод: утверждение, будто рынок сам все расставит по своим местам, оказалось ложным, как и мнение, будто естественно-монопольный характер деятельности железнодорожной отрасли препятствует либерализации транспорта и мешает вхождению отрасли в рыночные отношения. Досадно, что и в высших эшелонах власти, и в кругах промышленников отрасль все еще идентифицируется как «малая империя зла», в которой командный стиль руководства со времен наркома Л.М. Кагановича якобы «вколочен силой и кровью». Между тем, железнодорожный транспорт в числе немногих отраслей с большим трудом, но выдерживает натиск негативных тенденций, выполняя, по мнению Правительства РФ, поставленные перед ним социально-экономические задачи.
1.3. Постсоветский период (с 1991 г.)
В первое десятилетие перехода к рыночной экономике (1992–2001 гг.) на транспорте произошли глубокие институциональные изменения. После упразднения отраслевых союзных и республиканских министерств по видам транспорта было создано федеральное Министерство транспорта функционального типа (1990 г.), объединившее функции управления морским, речным, воздушным, автомобильным, городским пассажирским и промышленным транспортом, а также дорожным хозяйством. Введение в действие нового Гражданского кодекса Российской Федерации (1995 г.) стало предпосылкой к радикальному обновлению транспортного законодательства, разработке новых уставов и кодексов отдельных видов транспорта, отвечающих условиям рынка.
На всех видах транспорта, кроме железнодорожного, были осуществлены приватизация и демонополизация, произошло разделение функций государственного регулирования и хозяйственного управления, начала складываться новая система государственного регулирования транспортной деятельности на основе нормативных правовых актов с использованием механизмов лицензирования и сертификации. Тарифы транспортных организаций являются преимущественно свободными и формируются самими перевозчиками с учетом конъюнктуры рынка. Регулируемые тарифы сохраняются на железнодорожном транспорте, в секторе городского и пригородного общественного транспорта, а также для некоторых видов услуг естественных монополий транспорта. Значительное развитие на транспорте получили мелкий и средний бизнес, индивидуальное предпринимательство.
Распад СССР и экономические реформы определили новые задачи транспорта в экономике и социальной сфере, основными факторами при этом стали: перестройка традиционной системы хозяйственных связей, выход России на новые внешнеторговые рынки и изменение характера внешней торговли с преимущественно импортно ориентированной на преимущественно экспортную, снижение партионности грузовых перевозок, возрастание значимости скорости доставки грузов и транспортно-логистических услуг. Для пассажирских перевозок новые условия – это прежде всего изменение характера подвижности населения и платежеспособный спрос на перевозки, а также рост числа личных легковых автомобилей. Растущая индивидуальная мобильность стала одним из символов нового образа жизни, который формируется в России. Вместе с ростом перевозочной работы менялись протяженность путей сообщения и показатели перевозочной деятельности (табл. 1 и 2).
Преобразования первого этапа рыночных реформ сопровождались спадом спроса на перевозки и ростом цен на потребляемые транспортом ресурсы. Значительно обострилась проблема обновления изношенных основных фондов. Большое число транспортных предприятий оказалось в сложном финансовом положении.
Таблица 1
Протяженность путей сообщения в Российской Федерации на конец года, тыс. км
Источники: Основные показатели транспортной деятельности в России: 2004. М.: Росстат, 2005; Основные показатели транспортной деятельности в России: 2008. М.: Росстат, 2009.
Таблица 2
Основные показатели перевозочной работы транспорта в Российской Федерации
* Перевозки грузов и пассажиров по видам транспорта общего пользования.
Источники: Основные показатели транспортной деятельности в России: 2004. М.: Росстат, 2005; Основные показатели транспортной деятельности в России: 2008. М.: Росстат, 2009.
В целях регулирования деятельности железнодорожного транспорта в новых экономических условиях в августе 1995 г. был принят Закон «О федеральном железнодорожном транспорте», в котором были определены экономические, правовые и организационные основы деятельности федеральных железных дорог России. В нем отмечалось: «Железные дороги, а также объекты и иное имущество железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и осуществление аварийно-восстановительных работ, не подлежат разгосударствлению и приватизации».
На состоявшемся в мае 1996 г. Всероссийском съезде железнодорожников были определены основные направления развития и реструктуризации системы управления железными дорогами Российской Федерации на период до 2005 г.:
– реорганизация производственных и организационно-управленческих структур, жесткое регулирование финансов со стороны государства, повышение качества и снижение себестоимости перевозок;
– применение высокоэффективных транспортных технологий и технических средств;
– государственная поддержка социально важных услуг железнодорожного транспорта – в первую очередь, в интересах малообеспеченных слоев населения.
Решения съезда во многом определяли направления, характер и темпы проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте, определяли не только будущее самих железных дорог, но и экономику страны и отдельных ее регионов. Начавшиеся в этот период структурные преобразования осуществлялись в соответствии с принятыми Всероссийским съездом железнодорожников и одобренными Указом Президента Российской Федерации от 16 февраля 1996 г. № 732 «Основными направлениями развития и социально-экономической политики железнодорожного транспорта на период до 2005 года». Благодаря этому отрасль взяла курс на снижение транспортных издержек при сохранении устойчивой работы железных дорог, их организационного единства, основанного на принципах централизованного управления и сохранении в МПС России функций государственного и хозяйственного регулирования деятельности предприятий железнодорожного транспорта.
За прошедшие после Всероссийского съезда железнодорожников первые два-три года были произведены крупные структурные преобразования.
По решению Правительства Российской Федерации Байкало-Амурская железная дорога была присоединена к Дальневосточной железной дороге, а Кемеровская железная дорога – к Западно-Сибирской железной дороге.
На 15 дорогах уменьшено число отделений железных дорог, и численность их доведена до 40 вместо 100 (т. е. сокращение практически на одну треть). Исходя из реальной ситуации и оценки проведенных преобразований, дальнейшее реформирование структуры за счет укрупнения отделений железных дорог осуществлялось с согласия администраций регионов по мере создания всех необходимых для этого предпосылок – технологических, экономических, социальных.
В соответствии с принятыми съездом решениями о приведении расходов в соответствие с объемами выполняемой работы с 1996 г. были реорганизованы 476 линейных подразделений. Наиболее заметно (на 20 %) сократилось число вагонных и локомотивных депо. Небольшие депо были присоединены к более крупным (головным) с преобразованием их в производственные участки.
Экономический эффект значительно возрастал при объединении линейных подразделений одновременно с переходом на новую технологию работы по опыту Московской железной дороги, где этот процесс сопровождался внедрением технологии, направленной на концентрацию переработки вагонов на крупных станциях, прекращение (при небольшом объеме) работ в ночные смены.
Реализованные уже к 1998 г. организационные и технические решения позволили:
– поставить на консервацию 35 малодеятельных и 15 сортировочных станций;
– перевести на работу в дневные часы 204 станции, 10 пунктов технического осмотра локомотивов и 13 ремонтных участков локомотивных и вагонных депо;
– закрыть пункты коммерческого осмотра на 14 станциях и пункты технического обслуживания вагонов на 26 станциях.
Эффект от реорганизации линейных подразделений с совершенствованием технологии выразился в сумме около 400 млрд руб. С учетом других факторов (например, исключение двойного налогообложения) эффект достигал 1,4 трлн руб. (все показатели приведены в ценах 1997 г.).
В 1997 г. за счет выделения из состава железных дорог подразделений рефрижераторного хозяйства было создано единое государственное унитарное предприятие «Рефсервис». Это был первый шаг по выделению из состава железных дорог конкурентного сектора.
В условиях современных требований к снижению транспортных издержек основные направления структурной реформы в отрасли не могут исчерпываться только перестройкой организационной структуры отрасли.
После принятия указов Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» и от 8 ноября 1997 г. № 1201 «О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта», а также Постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1143 «Об одобрении Концепции государственной транспортной политики Российской Федерации» реформы на железнодорожном транспорте приобрели характер всесторонних и глубоких преобразований.
Для сохранения работоспособности железнодорожного транспорта требовалось максимальное сокращение его собственных расходов, адаптирование к снижению объемов перевозок.
Произошло значительное снижение государственной поддержки железных дорог. За 1991–1997 гг. поступление средств из бюджета на развитие федерального железнодорожного транспорта сократилось почти в 10 раз. В то же время сумма средств, перечисляемых в бюджет железными дорогами за этот же период, увеличилась в 3 раза. Все платежи в бюджет от основной деятельности в 1997 г. составили 19,2 млрд руб, из них в федеральный бюджет – 9,1 млрд руб. Из местных бюджетов за 1997 г. на компенсацию убытков от пригородных пассажирских перевозок железные дороги получили в денежном выражении всего 388 млн руб.
Новая экономическая политика привела к резкому снижению загрузки отдельных линий и участков железных дорог. Стала очевидной необходимость принятия мер, которые позволили бы снять острые диспропорции между объемами выполняемой работы, имеющейся инфраструктурой и контингентом работников железнодорожного транспорта. Главной из мер в решениях по устранению этих диспропорций было категорирование железнодорожных линий и объектов.
Железнодорожные линии федерального значения, связывающие между собой основные экономические районы и промышленные центры, а также входящие в международные транспортные коридоры, подходы к важнейшим морским портам, участки с интенсивным пригородным движением, были отнесены к первой и второй категориям. При этом линиями первой категории являлись основные магистральные сети, обеспечивающие жизнедеятельность страны.
Величина грузонапряженности принята за основной критерий для линий первой категории. В эту же категорию входили линии со скоростным движением пассажирских поездов, а также участки с интенсивным пригородным движением.
Ко второй категории линий федерального значения отнесены линии с грузонапряженностью от 15 млн до 30 млн ткм/км.
По режиму эксплуатации линии первой и второй категорий – это линии с непрерывной работой: движение поездов на них осуществляется круглосуточно. По отдельным промежуточным станциям с малым объемом грузовой работы, по опыту Московской дороги, практиковался перевод их на функционирование лишь в дневное время. Средства регулирования движения поездов переводились на режим автоматического пропуска поездопотока, когда входные и выходные сигналы автоблокировки функционируют в режиме перегонных сигналов.
Расчеты показали, что при протяженности линий первой категорий, равной 24,8 тыс. км (27,5 % от общей протяженности сети) на их долю приходится 68 % приведенной тоннокилометровой работы и 51 % сетевых эксплуатационных расходов. Рационализация технического оснащения линий первой категории обещала дать наиболее ощутимые экономические результаты.
Линии второй категории по протяженности составляют 21,5 тыс. км (24,6 % эксплуатационной длины сети). Средняя их грузонапряженность – 15,2 млн ткм/км, что вдвое ниже грузонапряженности линий первой категории (35,9 млн ткм/км).
Для линий первой категории в решении технических вопросов адаптации железных дорог к новым условиям работы наиболее актуальными оказались задачи обеспечения высокого уровня пропускной способности и безотказности (надежности), в то время как применительно к линиям второй категории особого внимания требовали вопросы обеспечения работы отдельных станций и других производственных объектов в измененном режиме функционирования – в частности, с отказом от ночных смен и т. п.
К третьей категории отнесены железнодорожные линии регионального значения, осуществляющие транспортно-экономические связи с грузонапряженностью от 5 млн до 15 млн ткм/ км в год. Эксплуатационная длина линий третьей категории – 16,4 тыс. км (18,7 % эксплуатационной длины сети). Приведенная работа этих линий – 65,6 млрд ткм (5 % от сетевого показателя). Для линий третьей категории максимальные скорости в грузовом движении установлены на уровне в 50–70 км/ч, в пассажирском движении – 60–80 км/ч.
На линиях третьей категории наиболее массово намечалось проводить мероприятия по отказу от ночных смен (вплоть до полного прекращения движения на отдельных участках в ночное время) с работой персонала на линейных станциях лишь во время пребывания на них местных поездов. Устройства автоматики на перегонах и станциях линий этой категории должны формироваться по возможности в «антивандальном» исполнении, учитывая криминогенные факторы.
Организация функционирования линий третьей категории во многом определялась позицией местных и региональных властей: при соответствующих дотациях из региональных и местных бюджетов режим работы этих линий оставался прежним.
К четвертой категории отнесены наименее загруженные участки железных дорог – железнодорожные линии местного значения, обслуживающие население и предприятия, расположенные в районе их тяготения. Эксплуатационная длина таких линий – 24,8 тыс. км (27,9 % эксплуатационной длины сети), приведенная работа – 26,2 млрд ткм (2 % от всего объема работы сети), средняя грузонапряженность – около 1 млн ткм/км. Себестоимость перевозок на этих линиях в 7 раз выше, чем на линиях первой категории, и почти втрое выше себестоимости перевозок на линиях третьей категории. Для линий четвертой категории максимальная скорость в грузовом движении устанавливается на уровне 40–50 км/ч, в пассажирском движении – 40–60 км/ч.
Для малодеятельных линий основой технологии должна стать работа по пропуску поездов по твердому графику при четкой увязке работы линии, станций и примыкающих подъездных путей. При этом персонал выходит на работу только для пропуска предусмотренного графиком поезда или для выполнения конкретных технологических операций в соответствии с заданием для данных конкретных суток. Проектирование новых систем автоматизации должно учитывать особенности организации работы этих линий.
Предусматривалось сделать распределение малодеятельных линий (участков) по критериям их значимости: для социальных нужд (заинтересованность местных органов), для нужд обороны и других целей специального назначения с тем, чтобы покрытие убытков от эксплуатации этих линий шло за счет средств соответствующих бюджетов.
Курс на коммерциализацию отрасли с последующими более глубокими структурными преобразованиями потребовал упорядочения вопросов управления финансовыми потоками и ценообразования. С 1991 г. по май 1994 г. фактически осуществлялся прямой пересмотр грузовых железнодорожных тарифов на основе балансового метода формирования доходов отрасли при нормируемой органами регулирования рентабельности и с учетом необходимости компенсации убытков от пассажирских перевозок. С июня 1994 г. (принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.94 г. № 454) эти факторы при индексации грузовых тарифов дополнительно уже не учитывались.
Индексация грузовых тарифов с июня 1994 г. по 1995 г. (рис. 15) происходила по мере повышения цен на потребляемую железнодорожным транспортом промышленную продукцию, а в 1996–1997 гг. – в соответствии с увеличением оптовых цен производителей промышленной продукции (рис. 16). За этот период рост грузовых тарифов ни разу не превысил уровень, определенный соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.
Рис. 15. Динамика цен и тарифов с момента ввода в действие Постановления Правительства РФ № 454
Неиндексация и индексация с применением понижающих коэффициентов по отношению к темпам инфляции в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации проводилась в IV квартале 1995 г. и в первом полугодии 1996 г. Эти меры привели к убыточности железнодорожных перевозок, но не к ожидаемому росту объемов производства и, соответственно, объемов перевозимых грузов.
В 1994–1997 гг. в структуре тарифа на грузовые железнодорожные перевозки изменений практически не произошло. Убытки от пассажирских перевозок находились на уровне 1516 %. Изменение доли расходов эксплуатации (фонд оплаты груда, топливо, электроэнергия, ремонтный фонд, прочие расходы) в пределах 47–60 % было связано с практическим отсутствием в 1996–1997 гг. остатка прибыли и наличием некомпенсированных убытков.
Рис. 16. Динамика индексов оптовых цен на потребляемую железнодорожным транспортом продукцию и индекса тарифов на грузовые перевозки (в тыс. раз к декабрю 1991 г.)
Принятый МПС России в 1997 г. жесткий режим экономии эксплуатационных расходов дал возможность повысить рентабельность железнодорожных перевозок, упавшую в 1996 г. практически до нуля. При этом работа по сокращению внутриотраслевых издержек и снижение темпов инфляции позволили не только изменить периодичность индексации грузовых железнодорожных тарифов, но и осуществить ряд мер по снижению их предельного уровня.
С 1 июля 1997 г. было осуществлено дифференцированное снижение тарифов по отдельным родам перевозимых грузов, равнозначное снижению общего среднего уровня тарифов примерно на 4,7 %. С 1 октября 1997 г. предельный уровень грузовых железнодорожных тарифов был дополнительно снижен на 5 %.
В соответствии с планом-графиком поэтапного совершенствования системы грузовых железнодорожных тарифов (Прейскурант № 10–01), утвержденным указанием МПС России от 3 апреля 1997 г., и Программой мероприятий по совершенствованию тарифной политики на железнодорожном транспорте, утвержденной указанием МПС России от 16 июля 1997 г. № 185 У в 1997 г. были пересмотрены тарифы на перевозки скоропортящихся грузов в рефрижераторном подвижном составе и впервые введены тарифы на контрейлерные перевозки. В целях более полного удовлетворения платежеспособного спроса на хладотран-спорт с учетом необходимой партионности тарифы установлены в зависимости от этого фактора. Вдвое были снижены тарифы для собственных рефрижераторных вагонов, что поощряло конкуренцию. На рассмотрение в Минэкономики России были переданы новые контейнерные тарифы, которые также стимулировали использование транспортных средств грузовладельцев и операторов и отражали условия конкуренции с автотранспортом.
В первое десятилетие реформ на транспорте был реализован ряд целевых программ, направленных на совершенствование правовых и экономических условий транспортной деятельности, развитие институциональных преобразований, обеспечение безопасности дорожного движения, мореплавания и судоходства, поддержку социально значимых видов перевозочной деятельности, стимулирование инвестиций в транспорт, повышение конкурентоспособности национальной транспортной системы на мировом транспортном рынке.
Вместе с тем, необходимо признать, что наряду с положительными элементами реформирования железнодорожного транспорта основной проблемой повышения прозрачности и эффективности его деятельности продолжало оставаться совмещение в рамках МПС РФ как функций государственного регулирования, так и хозяйственной деятельности.
Это обстоятельство с неизбежностью влекло за собой возникновение многочисленных примеров нерыночных и несправедливых преференций для отдельных участников рынка железнодорожных перевозок, необъективного перераспределения инвестиционных ресурсов в ущерб задачам модернизации и развития отрасли, волюнтаризму в принятии важнейших решений.
При катастрофическом износе основных средств, инвестиционные ресурсы, формируемые за счет финансовых результатов от произведенной работы, направлялись – не без одобрения со стороны тогдашнего государственного руководства – на поддержку других отраслей. Например, в 1993 г. 2,1 трлн руб. были направлены на поддержку угольной отрасли. Эти средства так и не были полностью возвращены.
Серьезный удар был нанесен из-за ошибок в стратегическом планировании приоритетов развития, когда на МПС РФ Правительством России была возложена функция по развитию зоны БАМа. Прокладка железной дроги к Чинейскому месторождению полиметаллических руд обошлась отрасли – в частности, ОАО «РЖД» – в 8,5 млрд руб., и при всей кажущейся необходимости до настоящего времени знаменует собой мертворожденное дитя в силу невостребованности продукции российской экономики.
Такой же пример до последнего времени являл собой и проект строительства железной дороги к Эльгинскому месторождению углей. Бесконтрольность ценообразования на этих стройках, а также при инвестировании социальных объектов в конечном итоге знаменовалась переводом управления всеми финансовыми потоками МПС РФ в руки частной, зарегистрированной в офшорной зоне компании Transrail Holding AG, принадлежащей родственникам руководителей МПС РФ.
Сложившаяся система преференций при предоставлении скидок с тарифов на грузовые перевозки, продажи и аренды подвижного состава частным операторам полностью искажали суть проводимых реформ железнодорожной отрасли, создавали благоприятную среду для колоссальных злоупотреблений и частной наживы.
Все это самым негативным образом также сказывалось на моральном духе коллектива и сеяло демотивацию, недоверие и социальное напряжение.
Состояние дел объективно приобретало катастрофический характер. Так, пассажирооборот к 1999 г., по сравнению с 1992 г., сократился в 2–2,5 раза в дальнем сообщении, чуть менее – в пригородном, грузооборот упал более чем в 2 раза – до катастрофически низких, беспрецедентных показателей, оказавшись сопоставимым с грузооборотом в 1959 г.[9] Общие показатели железнодорожного транзита были нестабильными еще до распада СССР, но после 1991 г. процесс спада приобрел обвальный характер. Самые низкие показатели отмечены в 19931995 гг. и 1999 г.
К концу 1990-х гг. период кризисной стагнации в экономике России был в целом преодолен. Железнодорожный транспорт оказался способным обеспечивать основные потребности экономики и населения в транспортных услугах. Он по-прежнему являлся важным фактором обеспечения территориальной целостности России, единства национального товарного рынка, инструментом интеграции страны в систему мировых хозяйственных связей, обеспечения внешней торговли.
Важным обстоятельством является то, что совокупными усилиями органов исполнительной и законодательной власти РФ, общественных и научных организаций, в условиях перестройки железнодорожная отрасль была защищена от поспешной и непродуманной приватизации. Был принят алгоритм последовательного, очень осторожного – во избежание негативных последствий для экономики страны в целом – преобразования отрасли. В последующие восемь лет отрасль работала как единый производственно-технологический комплекс, обеспечивая экономическую стабильность страны.
В октябре 2003 г. в соответствии с решением Правительства РФ было образовано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» – ОАО «РЖД», а в марте 2004 г. упразднено Министерство путей сообщения Российской Федерации. Функции этого важного государственного органа, сыгравшего определяющую роль в истории железнодорожного транспорта, были переданы Министерству транспорта РФ.
На всех видах транспорта, кроме железнодорожного, были осуществлены приватизация и демонополизация, произошло разделение функций государственного регулирования и хозяйственного управления, начала складываться новая система государственного регулирования транспортной деятельности на основе нормативных правовых актов с использованием механизмов лицензирования и сертификации. Тарифы транспортных организаций являются преимущественно свободными и формируются самими перевозчиками с учетом конъюнктуры рынка. Регулируемые тарифы сохраняются на железнодорожном транспорте, в секторе городского и пригородного общественного транспорта, а также для некоторых видов услуг естественных монополий транспорта. Значительное развитие на транспорте получили мелкий и средний бизнес, индивидуальное предпринимательство.
Распад СССР и экономические реформы определили новые задачи транспорта в экономике и социальной сфере, основными факторами при этом стали: перестройка традиционной системы хозяйственных связей, выход России на новые внешнеторговые рынки и изменение характера внешней торговли с преимущественно импортно ориентированной на преимущественно экспортную, снижение партионности грузовых перевозок, возрастание значимости скорости доставки грузов и транспортно-логистических услуг. Для пассажирских перевозок новые условия – это прежде всего изменение характера подвижности населения и платежеспособный спрос на перевозки, а также рост числа личных легковых автомобилей. Растущая индивидуальная мобильность стала одним из символов нового образа жизни, который формируется в России. Вместе с ростом перевозочной работы менялись протяженность путей сообщения и показатели перевозочной деятельности (табл. 1 и 2).
Преобразования первого этапа рыночных реформ сопровождались спадом спроса на перевозки и ростом цен на потребляемые транспортом ресурсы. Значительно обострилась проблема обновления изношенных основных фондов. Большое число транспортных предприятий оказалось в сложном финансовом положении.
Таблица 1
Протяженность путей сообщения в Российской Федерации на конец года, тыс. км
Источники: Основные показатели транспортной деятельности в России: 2004. М.: Росстат, 2005; Основные показатели транспортной деятельности в России: 2008. М.: Росстат, 2009.
Таблица 2
Основные показатели перевозочной работы транспорта в Российской Федерации
Источники: Основные показатели транспортной деятельности в России: 2004. М.: Росстат, 2005; Основные показатели транспортной деятельности в России: 2008. М.: Росстат, 2009.
В целях регулирования деятельности железнодорожного транспорта в новых экономических условиях в августе 1995 г. был принят Закон «О федеральном железнодорожном транспорте», в котором были определены экономические, правовые и организационные основы деятельности федеральных железных дорог России. В нем отмечалось: «Железные дороги, а также объекты и иное имущество железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и осуществление аварийно-восстановительных работ, не подлежат разгосударствлению и приватизации».
На состоявшемся в мае 1996 г. Всероссийском съезде железнодорожников были определены основные направления развития и реструктуризации системы управления железными дорогами Российской Федерации на период до 2005 г.:
– реорганизация производственных и организационно-управленческих структур, жесткое регулирование финансов со стороны государства, повышение качества и снижение себестоимости перевозок;
– применение высокоэффективных транспортных технологий и технических средств;
– государственная поддержка социально важных услуг железнодорожного транспорта – в первую очередь, в интересах малообеспеченных слоев населения.
Решения съезда во многом определяли направления, характер и темпы проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте, определяли не только будущее самих железных дорог, но и экономику страны и отдельных ее регионов. Начавшиеся в этот период структурные преобразования осуществлялись в соответствии с принятыми Всероссийским съездом железнодорожников и одобренными Указом Президента Российской Федерации от 16 февраля 1996 г. № 732 «Основными направлениями развития и социально-экономической политики железнодорожного транспорта на период до 2005 года». Благодаря этому отрасль взяла курс на снижение транспортных издержек при сохранении устойчивой работы железных дорог, их организационного единства, основанного на принципах централизованного управления и сохранении в МПС России функций государственного и хозяйственного регулирования деятельности предприятий железнодорожного транспорта.
За прошедшие после Всероссийского съезда железнодорожников первые два-три года были произведены крупные структурные преобразования.
По решению Правительства Российской Федерации Байкало-Амурская железная дорога была присоединена к Дальневосточной железной дороге, а Кемеровская железная дорога – к Западно-Сибирской железной дороге.
На 15 дорогах уменьшено число отделений железных дорог, и численность их доведена до 40 вместо 100 (т. е. сокращение практически на одну треть). Исходя из реальной ситуации и оценки проведенных преобразований, дальнейшее реформирование структуры за счет укрупнения отделений железных дорог осуществлялось с согласия администраций регионов по мере создания всех необходимых для этого предпосылок – технологических, экономических, социальных.
В соответствии с принятыми съездом решениями о приведении расходов в соответствие с объемами выполняемой работы с 1996 г. были реорганизованы 476 линейных подразделений. Наиболее заметно (на 20 %) сократилось число вагонных и локомотивных депо. Небольшие депо были присоединены к более крупным (головным) с преобразованием их в производственные участки.
Экономический эффект значительно возрастал при объединении линейных подразделений одновременно с переходом на новую технологию работы по опыту Московской железной дороги, где этот процесс сопровождался внедрением технологии, направленной на концентрацию переработки вагонов на крупных станциях, прекращение (при небольшом объеме) работ в ночные смены.
Реализованные уже к 1998 г. организационные и технические решения позволили:
– поставить на консервацию 35 малодеятельных и 15 сортировочных станций;
– перевести на работу в дневные часы 204 станции, 10 пунктов технического осмотра локомотивов и 13 ремонтных участков локомотивных и вагонных депо;
– закрыть пункты коммерческого осмотра на 14 станциях и пункты технического обслуживания вагонов на 26 станциях.
Эффект от реорганизации линейных подразделений с совершенствованием технологии выразился в сумме около 400 млрд руб. С учетом других факторов (например, исключение двойного налогообложения) эффект достигал 1,4 трлн руб. (все показатели приведены в ценах 1997 г.).
В 1997 г. за счет выделения из состава железных дорог подразделений рефрижераторного хозяйства было создано единое государственное унитарное предприятие «Рефсервис». Это был первый шаг по выделению из состава железных дорог конкурентного сектора.
В условиях современных требований к снижению транспортных издержек основные направления структурной реформы в отрасли не могут исчерпываться только перестройкой организационной структуры отрасли.
После принятия указов Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» и от 8 ноября 1997 г. № 1201 «О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта», а также Постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1143 «Об одобрении Концепции государственной транспортной политики Российской Федерации» реформы на железнодорожном транспорте приобрели характер всесторонних и глубоких преобразований.
Для сохранения работоспособности железнодорожного транспорта требовалось максимальное сокращение его собственных расходов, адаптирование к снижению объемов перевозок.
Произошло значительное снижение государственной поддержки железных дорог. За 1991–1997 гг. поступление средств из бюджета на развитие федерального железнодорожного транспорта сократилось почти в 10 раз. В то же время сумма средств, перечисляемых в бюджет железными дорогами за этот же период, увеличилась в 3 раза. Все платежи в бюджет от основной деятельности в 1997 г. составили 19,2 млрд руб, из них в федеральный бюджет – 9,1 млрд руб. Из местных бюджетов за 1997 г. на компенсацию убытков от пригородных пассажирских перевозок железные дороги получили в денежном выражении всего 388 млн руб.
Новая экономическая политика привела к резкому снижению загрузки отдельных линий и участков железных дорог. Стала очевидной необходимость принятия мер, которые позволили бы снять острые диспропорции между объемами выполняемой работы, имеющейся инфраструктурой и контингентом работников железнодорожного транспорта. Главной из мер в решениях по устранению этих диспропорций было категорирование железнодорожных линий и объектов.
Железнодорожные линии федерального значения, связывающие между собой основные экономические районы и промышленные центры, а также входящие в международные транспортные коридоры, подходы к важнейшим морским портам, участки с интенсивным пригородным движением, были отнесены к первой и второй категориям. При этом линиями первой категории являлись основные магистральные сети, обеспечивающие жизнедеятельность страны.
Величина грузонапряженности принята за основной критерий для линий первой категории. В эту же категорию входили линии со скоростным движением пассажирских поездов, а также участки с интенсивным пригородным движением.
Ко второй категории линий федерального значения отнесены линии с грузонапряженностью от 15 млн до 30 млн ткм/км.
По режиму эксплуатации линии первой и второй категорий – это линии с непрерывной работой: движение поездов на них осуществляется круглосуточно. По отдельным промежуточным станциям с малым объемом грузовой работы, по опыту Московской дороги, практиковался перевод их на функционирование лишь в дневное время. Средства регулирования движения поездов переводились на режим автоматического пропуска поездопотока, когда входные и выходные сигналы автоблокировки функционируют в режиме перегонных сигналов.
Расчеты показали, что при протяженности линий первой категорий, равной 24,8 тыс. км (27,5 % от общей протяженности сети) на их долю приходится 68 % приведенной тоннокилометровой работы и 51 % сетевых эксплуатационных расходов. Рационализация технического оснащения линий первой категории обещала дать наиболее ощутимые экономические результаты.
Линии второй категории по протяженности составляют 21,5 тыс. км (24,6 % эксплуатационной длины сети). Средняя их грузонапряженность – 15,2 млн ткм/км, что вдвое ниже грузонапряженности линий первой категории (35,9 млн ткм/км).
Для линий первой категории в решении технических вопросов адаптации железных дорог к новым условиям работы наиболее актуальными оказались задачи обеспечения высокого уровня пропускной способности и безотказности (надежности), в то время как применительно к линиям второй категории особого внимания требовали вопросы обеспечения работы отдельных станций и других производственных объектов в измененном режиме функционирования – в частности, с отказом от ночных смен и т. п.
К третьей категории отнесены железнодорожные линии регионального значения, осуществляющие транспортно-экономические связи с грузонапряженностью от 5 млн до 15 млн ткм/ км в год. Эксплуатационная длина линий третьей категории – 16,4 тыс. км (18,7 % эксплуатационной длины сети). Приведенная работа этих линий – 65,6 млрд ткм (5 % от сетевого показателя). Для линий третьей категории максимальные скорости в грузовом движении установлены на уровне в 50–70 км/ч, в пассажирском движении – 60–80 км/ч.
На линиях третьей категории наиболее массово намечалось проводить мероприятия по отказу от ночных смен (вплоть до полного прекращения движения на отдельных участках в ночное время) с работой персонала на линейных станциях лишь во время пребывания на них местных поездов. Устройства автоматики на перегонах и станциях линий этой категории должны формироваться по возможности в «антивандальном» исполнении, учитывая криминогенные факторы.
Организация функционирования линий третьей категории во многом определялась позицией местных и региональных властей: при соответствующих дотациях из региональных и местных бюджетов режим работы этих линий оставался прежним.
К четвертой категории отнесены наименее загруженные участки железных дорог – железнодорожные линии местного значения, обслуживающие население и предприятия, расположенные в районе их тяготения. Эксплуатационная длина таких линий – 24,8 тыс. км (27,9 % эксплуатационной длины сети), приведенная работа – 26,2 млрд ткм (2 % от всего объема работы сети), средняя грузонапряженность – около 1 млн ткм/км. Себестоимость перевозок на этих линиях в 7 раз выше, чем на линиях первой категории, и почти втрое выше себестоимости перевозок на линиях третьей категории. Для линий четвертой категории максимальная скорость в грузовом движении устанавливается на уровне 40–50 км/ч, в пассажирском движении – 40–60 км/ч.
Для малодеятельных линий основой технологии должна стать работа по пропуску поездов по твердому графику при четкой увязке работы линии, станций и примыкающих подъездных путей. При этом персонал выходит на работу только для пропуска предусмотренного графиком поезда или для выполнения конкретных технологических операций в соответствии с заданием для данных конкретных суток. Проектирование новых систем автоматизации должно учитывать особенности организации работы этих линий.
Предусматривалось сделать распределение малодеятельных линий (участков) по критериям их значимости: для социальных нужд (заинтересованность местных органов), для нужд обороны и других целей специального назначения с тем, чтобы покрытие убытков от эксплуатации этих линий шло за счет средств соответствующих бюджетов.
Курс на коммерциализацию отрасли с последующими более глубокими структурными преобразованиями потребовал упорядочения вопросов управления финансовыми потоками и ценообразования. С 1991 г. по май 1994 г. фактически осуществлялся прямой пересмотр грузовых железнодорожных тарифов на основе балансового метода формирования доходов отрасли при нормируемой органами регулирования рентабельности и с учетом необходимости компенсации убытков от пассажирских перевозок. С июня 1994 г. (принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.94 г. № 454) эти факторы при индексации грузовых тарифов дополнительно уже не учитывались.
Индексация грузовых тарифов с июня 1994 г. по 1995 г. (рис. 15) происходила по мере повышения цен на потребляемую железнодорожным транспортом промышленную продукцию, а в 1996–1997 гг. – в соответствии с увеличением оптовых цен производителей промышленной продукции (рис. 16). За этот период рост грузовых тарифов ни разу не превысил уровень, определенный соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.
Рис. 15. Динамика цен и тарифов с момента ввода в действие Постановления Правительства РФ № 454
Неиндексация и индексация с применением понижающих коэффициентов по отношению к темпам инфляции в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации проводилась в IV квартале 1995 г. и в первом полугодии 1996 г. Эти меры привели к убыточности железнодорожных перевозок, но не к ожидаемому росту объемов производства и, соответственно, объемов перевозимых грузов.
В 1994–1997 гг. в структуре тарифа на грузовые железнодорожные перевозки изменений практически не произошло. Убытки от пассажирских перевозок находились на уровне 1516 %. Изменение доли расходов эксплуатации (фонд оплаты груда, топливо, электроэнергия, ремонтный фонд, прочие расходы) в пределах 47–60 % было связано с практическим отсутствием в 1996–1997 гг. остатка прибыли и наличием некомпенсированных убытков.
Рис. 16. Динамика индексов оптовых цен на потребляемую железнодорожным транспортом продукцию и индекса тарифов на грузовые перевозки (в тыс. раз к декабрю 1991 г.)
Принятый МПС России в 1997 г. жесткий режим экономии эксплуатационных расходов дал возможность повысить рентабельность железнодорожных перевозок, упавшую в 1996 г. практически до нуля. При этом работа по сокращению внутриотраслевых издержек и снижение темпов инфляции позволили не только изменить периодичность индексации грузовых железнодорожных тарифов, но и осуществить ряд мер по снижению их предельного уровня.
С 1 июля 1997 г. было осуществлено дифференцированное снижение тарифов по отдельным родам перевозимых грузов, равнозначное снижению общего среднего уровня тарифов примерно на 4,7 %. С 1 октября 1997 г. предельный уровень грузовых железнодорожных тарифов был дополнительно снижен на 5 %.
В соответствии с планом-графиком поэтапного совершенствования системы грузовых железнодорожных тарифов (Прейскурант № 10–01), утвержденным указанием МПС России от 3 апреля 1997 г., и Программой мероприятий по совершенствованию тарифной политики на железнодорожном транспорте, утвержденной указанием МПС России от 16 июля 1997 г. № 185 У в 1997 г. были пересмотрены тарифы на перевозки скоропортящихся грузов в рефрижераторном подвижном составе и впервые введены тарифы на контрейлерные перевозки. В целях более полного удовлетворения платежеспособного спроса на хладотран-спорт с учетом необходимой партионности тарифы установлены в зависимости от этого фактора. Вдвое были снижены тарифы для собственных рефрижераторных вагонов, что поощряло конкуренцию. На рассмотрение в Минэкономики России были переданы новые контейнерные тарифы, которые также стимулировали использование транспортных средств грузовладельцев и операторов и отражали условия конкуренции с автотранспортом.
В первое десятилетие реформ на транспорте был реализован ряд целевых программ, направленных на совершенствование правовых и экономических условий транспортной деятельности, развитие институциональных преобразований, обеспечение безопасности дорожного движения, мореплавания и судоходства, поддержку социально значимых видов перевозочной деятельности, стимулирование инвестиций в транспорт, повышение конкурентоспособности национальной транспортной системы на мировом транспортном рынке.
Вместе с тем, необходимо признать, что наряду с положительными элементами реформирования железнодорожного транспорта основной проблемой повышения прозрачности и эффективности его деятельности продолжало оставаться совмещение в рамках МПС РФ как функций государственного регулирования, так и хозяйственной деятельности.
Это обстоятельство с неизбежностью влекло за собой возникновение многочисленных примеров нерыночных и несправедливых преференций для отдельных участников рынка железнодорожных перевозок, необъективного перераспределения инвестиционных ресурсов в ущерб задачам модернизации и развития отрасли, волюнтаризму в принятии важнейших решений.
При катастрофическом износе основных средств, инвестиционные ресурсы, формируемые за счет финансовых результатов от произведенной работы, направлялись – не без одобрения со стороны тогдашнего государственного руководства – на поддержку других отраслей. Например, в 1993 г. 2,1 трлн руб. были направлены на поддержку угольной отрасли. Эти средства так и не были полностью возвращены.
Серьезный удар был нанесен из-за ошибок в стратегическом планировании приоритетов развития, когда на МПС РФ Правительством России была возложена функция по развитию зоны БАМа. Прокладка железной дроги к Чинейскому месторождению полиметаллических руд обошлась отрасли – в частности, ОАО «РЖД» – в 8,5 млрд руб., и при всей кажущейся необходимости до настоящего времени знаменует собой мертворожденное дитя в силу невостребованности продукции российской экономики.
Такой же пример до последнего времени являл собой и проект строительства железной дороги к Эльгинскому месторождению углей. Бесконтрольность ценообразования на этих стройках, а также при инвестировании социальных объектов в конечном итоге знаменовалась переводом управления всеми финансовыми потоками МПС РФ в руки частной, зарегистрированной в офшорной зоне компании Transrail Holding AG, принадлежащей родственникам руководителей МПС РФ.
Сложившаяся система преференций при предоставлении скидок с тарифов на грузовые перевозки, продажи и аренды подвижного состава частным операторам полностью искажали суть проводимых реформ железнодорожной отрасли, создавали благоприятную среду для колоссальных злоупотреблений и частной наживы.
Все это самым негативным образом также сказывалось на моральном духе коллектива и сеяло демотивацию, недоверие и социальное напряжение.
Состояние дел объективно приобретало катастрофический характер. Так, пассажирооборот к 1999 г., по сравнению с 1992 г., сократился в 2–2,5 раза в дальнем сообщении, чуть менее – в пригородном, грузооборот упал более чем в 2 раза – до катастрофически низких, беспрецедентных показателей, оказавшись сопоставимым с грузооборотом в 1959 г.[9] Общие показатели железнодорожного транзита были нестабильными еще до распада СССР, но после 1991 г. процесс спада приобрел обвальный характер. Самые низкие показатели отмечены в 19931995 гг. и 1999 г.
К концу 1990-х гг. период кризисной стагнации в экономике России был в целом преодолен. Железнодорожный транспорт оказался способным обеспечивать основные потребности экономики и населения в транспортных услугах. Он по-прежнему являлся важным фактором обеспечения территориальной целостности России, единства национального товарного рынка, инструментом интеграции страны в систему мировых хозяйственных связей, обеспечения внешней торговли.
Важным обстоятельством является то, что совокупными усилиями органов исполнительной и законодательной власти РФ, общественных и научных организаций, в условиях перестройки железнодорожная отрасль была защищена от поспешной и непродуманной приватизации. Был принят алгоритм последовательного, очень осторожного – во избежание негативных последствий для экономики страны в целом – преобразования отрасли. В последующие восемь лет отрасль работала как единый производственно-технологический комплекс, обеспечивая экономическую стабильность страны.
В октябре 2003 г. в соответствии с решением Правительства РФ было образовано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» – ОАО «РЖД», а в марте 2004 г. упразднено Министерство путей сообщения Российской Федерации. Функции этого важного государственного органа, сыгравшего определяющую роль в истории железнодорожного транспорта, были переданы Министерству транспорта РФ.