Нельзя забывать и о праве законодательной инициативы органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, главы исполнительной власти субъектов РФ в качестве членов Совета Федерации могут непосредственно влиять на содержание федеральных законов. Также главы исполнительной власти регионов имеют право вносить в Правительство РФ подлежащие обязательному рассмотрению предложения по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения России и ее субъектов (ст. 43 Федерального конституционного закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.).
Однако анализ практики реализации субъектами РФ права законодательной инициативы свидетельствует в целом о его недостаточной эффективности. Более половины внесенных законопроектов посвящены вопросам ведения Российской Федерации и значительно реже инициируются законопроекты в сфере совместной компетенции.
Думается, более целенаправленная реализация регионами права законодательной инициативы по вопросам совместной компетенции способствовала бы формированию единого правового пространства на территории страны, дальнейшему совершенствованию федерального законодательства. К сожалению, иногда дает о себе знать недостаточная правовая квалификация кадров, занимающихся нормотворчеством в субъектах РФ. В этой связи, думается, назрела необходимость создания в органах государственной власти субъектов РФ системы повышения квалификации, а также укрепления взаимодействия между органами юстиции и государственной власти субъектов РФ, прежде всего на стадии разработки правовых актов. Следует отметить, что до сих пор имеет место грубое нарушение федерального законодательства, а также нежелание отдельных органов государственной власти субъектов приводить свое законодательство в соответствие с федеральным. В регионах по-прежнему игнорируют как постановления Конституционного Суда РФ о признании отдельных норм, несоответствующими Конституции РФ, так и заключений, писем, представлений и других документов федеральных органов государственной власти об устранении нарушений федерального законодательства. При возникновении указанных проблем особое значение приобретает скоординированное взаимодействие и влияние каждого органа государственной власти на процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Заключение
Список нормативных правовых актов
Список литературы
ТЕМА 2: ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА НАУКИ «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО»
План
Глава 1. Состав науки административного права
Глава 2. Предмет науки административного права
Однако анализ практики реализации субъектами РФ права законодательной инициативы свидетельствует в целом о его недостаточной эффективности. Более половины внесенных законопроектов посвящены вопросам ведения Российской Федерации и значительно реже инициируются законопроекты в сфере совместной компетенции.
Думается, более целенаправленная реализация регионами права законодательной инициативы по вопросам совместной компетенции способствовала бы формированию единого правового пространства на территории страны, дальнейшему совершенствованию федерального законодательства. К сожалению, иногда дает о себе знать недостаточная правовая квалификация кадров, занимающихся нормотворчеством в субъектах РФ. В этой связи, думается, назрела необходимость создания в органах государственной власти субъектов РФ системы повышения квалификации, а также укрепления взаимодействия между органами юстиции и государственной власти субъектов РФ, прежде всего на стадии разработки правовых актов. Следует отметить, что до сих пор имеет место грубое нарушение федерального законодательства, а также нежелание отдельных органов государственной власти субъектов приводить свое законодательство в соответствие с федеральным. В регионах по-прежнему игнорируют как постановления Конституционного Суда РФ о признании отдельных норм, несоответствующими Конституции РФ, так и заключений, писем, представлений и других документов федеральных органов государственной власти об устранении нарушений федерального законодательства. При возникновении указанных проблем особое значение приобретает скоординированное взаимодействие и влияние каждого органа государственной власти на процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Заключение
Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.
Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий, к числу правовых форм можно отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.
Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.
Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выполнение материально-технических операций.
Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти.
Органы исполнительной власти занимаются одним из основных видов правотворчества, а именно нормотворчеством или подзаконным правотворчеством, которое, как отмечается в литературе, имеет свои особенности, обусловленные, во-первых, их юридической силой (они занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества, чем законы, должны основываться на законах); во-вторых, такое правотворчество является более оперативным и динамичным, осуществляется в упрощенной форме и процессуальном порядке, восполняет пробелы, вызванные несовершенством принятых законов; характеризуется профессиональным знанием сферы правового регулирования.
В порядке осуществления исполнительной власти Российской Федерации Правительство РФ согласно п. 1 ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения. В соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ в случае их противоречия тому, на основании и во исполнение чего они издаются – Конституции РФ, федеральным законам, Указам Президента РФ.
Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий, к числу правовых форм можно отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.
Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.
Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выполнение материально-технических операций.
Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти.
Органы исполнительной власти занимаются одним из основных видов правотворчества, а именно нормотворчеством или подзаконным правотворчеством, которое, как отмечается в литературе, имеет свои особенности, обусловленные, во-первых, их юридической силой (они занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества, чем законы, должны основываться на законах); во-вторых, такое правотворчество является более оперативным и динамичным, осуществляется в упрощенной форме и процессуальном порядке, восполняет пробелы, вызванные несовершенством принятых законов; характеризуется профессиональным знанием сферы правового регулирования.
В порядке осуществления исполнительной власти Российской Федерации Правительство РФ согласно п. 1 ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения. В соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ в случае их противоречия тому, на основании и во исполнение чего они издаются – Конституции РФ, федеральным законам, Указам Президента РФ.
Список нормативных правовых актов
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г.) // Российская газета. 1994. 23 июля.
3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 4 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1995. 16 мая
4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г.) // Российская газета. 1997. 23 декабря.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г.) // Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410. Часть третья от 26 ноября 2001 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 4552.
6. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (с изм. и доп. от 28 июля, 2 ноября 2004 г.) // Российская газета. 2002. 27 июля.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г.) // Российская газета. 1994. 23 июля.
3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 4 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1995. 16 мая
4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г.) // Российская газета. 1997. 23 декабря.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г.) // Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410. Часть третья от 26 ноября 2001 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 4552.
6. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (с изм. и доп. от 28 июля, 2 ноября 2004 г.) // Российская газета. 2002. 27 июля.
Список литературы
1. Административное право. Учебник./ Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М, 2000.
2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998.
3. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2001.
4. Бобылев А.И. Теоретические проблемы правотворчества в Российской Федерации // Право и политика. 2001. № 9.
5. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
6. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.
7. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998.
8…Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х ч. Ч. 1.
М., 1997.
9..Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Ростов н/Д.: Феникс. 2003.
10. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001.
11. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю… Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1.
12. Сидоренко Е.Н. Министерство юстиции России и проблемы регионального правотворчества // Юрист. 2000. № 5.
2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998.
3. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2001.
4. Бобылев А.И. Теоретические проблемы правотворчества в Российской Федерации // Право и политика. 2001. № 9.
5. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
6. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.
7. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998.
8…Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х ч. Ч. 1.
М., 1997.
9..Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Ростов н/Д.: Феникс. 2003.
10. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001.
11. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю… Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1.
12. Сидоренко Е.Н. Министерство юстиции России и проблемы регионального правотворчества // Юрист. 2000. № 5.
ТЕМА 2: ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА НАУКИ «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО»
План
Глава 1. Состав науки административного права
Глава 2. Предмет науки административного права
Глава 3. Система науки административного права
Глава 4. Система изложения учебного материала
Заключение
Список нормативных правовых актов
Список литературы
Глава 2. Предмет науки административного права
Глава 3. Система науки административного права
Глава 4. Система изложения учебного материала
Заключение
Список нормативных правовых актов
Список литературы
Глава 1. Состав науки административного права
В литературе по административному праву авторы чрезвычайно редко уделяют внимание науковедческим вопросам. Получается так, что наука административного права как будто не любит говорить о самой себе, отчего исследование вопросов, связанных с отраслью права, порой страдает отсутствием полноты и ясности. Поэтому в данной работе предпринята попытка проанализировать вопросы предмета и системы науки административного права.
Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и как одна из учебных дисциплин. Под административным правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поведение субъектов (граждан, органов исполнительной власти, общественных объединений) в области государственного управления и полицейской деятельности. Но если административное право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение, то наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.
Нормы административного (публичного) права появились в глубокой древности. Регулируя управленческие отношения еще в первобытном обществе, они явились тем эмбрионом, из которого путем исторически длительной и последовательной дифференциации развились и возникли такие отрасли, как гражданское (частное), уголовное и государственное право, способствовавшие затем в ХVIII-ХIХ вв. выделению из своей среды организованной совокупности правовых норм – административного права. В России нормы административного права встречаются уже в Русской Правде и царских судебниках. В 1649 г. при Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав «Наказ о градском благочинии», содержавший в основном административно-правовые нормы, которые охраняли общественный порядок в Москве.
Наука административного права возникла сравнительно недавно. Ее родословная в России не уходит дальше первой половины XIX века, когда появились первые работы русских лицеистов и возникли в университетах кафедры законов благоустройства и благочиния.
В Большой советской энциклопедии дается следующее определение науки: «Сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности». Из этого определения можно сделать вывод, что наука административного права есть:
1) деятельность специалистов в данной области знании, выражающаяся в изучении, истолковании и объяснении административно-правовых явлений;
2) определенная сумма накопленных, осмысленных и систематизированных знаний о нормах административного права, административно-правовых институтах, понятиях и категориях.
Исследования в области административного права материализуются в монографиях, статьях, учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях и классификациях. Так, лицам, получившим юридическое образование, известно деление всех знаний об административном праве на две части – Общую и Особенную. Известно, что органы исполнительной власти подразделяются на федеральные органы, органы субъектов РФ и муниципальные органы. Тем не менее, эти классификации необходимо научно обосновать, чтобы придать им авторитетный характер.
В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, отраслевая библиография, история науки. О составе науки поднимали вопрос еще царские ученые полицеисты и административисты. Так, профессор Новороссийского университета М.М. Шпилевский писал, что при исследовании сути какой-либо науки нельзя ограничиваться только определением ее предмета, но важно рассмотреть «все элементы этой науки во всей их совокупности, т. е. предмет, метод, систему».
В советском правоведении понятие «состав науки» разрабатывалось С.С. Алексеевым и О.А. Красавчиковым. Первый отмечал, что состав науки – «это совокупность частей, из которых складывается содержание науки». О.А. Красавчиков сравнивал состав науки со зданием, употребляя выражение «здание науки». Действительно, подобно тому, как фундамент, стены, кровля образуют здание, такие различные, но непременные элементы: предмет, методология, система, специальная терминология, история образуют состав конкретной отрасли правоведения. Каждая из частей науки имеет важное значение, и пренебрежительное отношение к одной из них отрицательно сказывается на других, на науке в целом и, как следствие этого, на практической деятельности. На сегодняшний день, например, в науке административного права недостаточно развитыми являются такие ее элементы, как терминология и история.
Язык науки административного права складывается из специальных терминов и общеобиходных слов. Термины связаны с определенными понятиями и категориями, отражающими управленческие реальности. Крушение в начале 90-х годов сформировавшихся в нашей стране в течение 70 лет управленческих органов (облисполкомов, райисполкомов) привело к возникновению положения, при котором создаваемые новой властью структуры исполнительной власти оказались лишенными понятий и терминов для собственного обозначения. Это особенно хорошо видно на примере такой государственной должности в органах исполнительной власти, как глава администрации. Термин «глава администрации» обозначает понятие, имеющее родовой характер. Любая руководящая инстанция может быть названа администрацией, а ее руководитель – главой. Между тем каждый орган исполнительной власти на соответствующем уровне (федеральном, региональном, местном), чтобы иметь «лицо», нуждается в известной индивидуализации, а, следовательно, в видовом обозначении. Для выбора такого понятия-термина русский управленческий словарь обладает достаточным количеством слов: «правление», «управа», «исполком» и так далее. Представляется необходимым вопрос об административно-правовой терминологии поставить на более обстоятельную – научную – основу, произвести генеральную инвентаризацию всего терминологического хозяйства, очистить его от ненужных слал (типа «префект», «супрефект») и позаботиться о системе терминов, способных точно и правильно обозначать новые реальности в государственном управлении.
Своеобразие текущего периода для науки административного права заключается в том, что она начинает новую эру в своей истории. В этих условиях возрастает роль отраслевой библиографии, выполняющей функцию регистратора всех опубликованных ранее работ по административному праву. Библиография, занимая вспомогательное место в иерархии человеческих знаний, является необходимой частью административно-правовой науки. Давно также назрела потребность составить фундаментальный каталог книг по данной отрасли знаний, который мог бы служить путеводителем для каждого ученого и преподавателя по административному праву, знакомить с наследием ученых-административистов XIX – первой трети XX вв., в котором ранее, к сожалению, видели лишь «груз буржуазных представлений».
За последние 50–60 лет по известным причинам немногие специалисты по административному праву (А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская) занимались историей своей науки, являющейся не только ее памятью, но также ее лабораторией, вследствие чего она выполняет по отношению к науке в известной степени прагматическую функцию, способствуя более правильному решению современных административно-правовых проблем, воспитывая и развивая творческое воображение, помогая поискам научной истины.
Отмечая многоэлементный характер состава науки административного права, нужно сказать, что основу этого состава образуют такие элементы, как предмет и система науки. Только тогда наука становится таковой, когда она определила свой предмет и построила свою систему.
Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и как одна из учебных дисциплин. Под административным правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поведение субъектов (граждан, органов исполнительной власти, общественных объединений) в области государственного управления и полицейской деятельности. Но если административное право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение, то наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.
Нормы административного (публичного) права появились в глубокой древности. Регулируя управленческие отношения еще в первобытном обществе, они явились тем эмбрионом, из которого путем исторически длительной и последовательной дифференциации развились и возникли такие отрасли, как гражданское (частное), уголовное и государственное право, способствовавшие затем в ХVIII-ХIХ вв. выделению из своей среды организованной совокупности правовых норм – административного права. В России нормы административного права встречаются уже в Русской Правде и царских судебниках. В 1649 г. при Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав «Наказ о градском благочинии», содержавший в основном административно-правовые нормы, которые охраняли общественный порядок в Москве.
Наука административного права возникла сравнительно недавно. Ее родословная в России не уходит дальше первой половины XIX века, когда появились первые работы русских лицеистов и возникли в университетах кафедры законов благоустройства и благочиния.
В Большой советской энциклопедии дается следующее определение науки: «Сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности». Из этого определения можно сделать вывод, что наука административного права есть:
1) деятельность специалистов в данной области знании, выражающаяся в изучении, истолковании и объяснении административно-правовых явлений;
2) определенная сумма накопленных, осмысленных и систематизированных знаний о нормах административного права, административно-правовых институтах, понятиях и категориях.
Исследования в области административного права материализуются в монографиях, статьях, учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях и классификациях. Так, лицам, получившим юридическое образование, известно деление всех знаний об административном праве на две части – Общую и Особенную. Известно, что органы исполнительной власти подразделяются на федеральные органы, органы субъектов РФ и муниципальные органы. Тем не менее, эти классификации необходимо научно обосновать, чтобы придать им авторитетный характер.
В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, отраслевая библиография, история науки. О составе науки поднимали вопрос еще царские ученые полицеисты и административисты. Так, профессор Новороссийского университета М.М. Шпилевский писал, что при исследовании сути какой-либо науки нельзя ограничиваться только определением ее предмета, но важно рассмотреть «все элементы этой науки во всей их совокупности, т. е. предмет, метод, систему».
В советском правоведении понятие «состав науки» разрабатывалось С.С. Алексеевым и О.А. Красавчиковым. Первый отмечал, что состав науки – «это совокупность частей, из которых складывается содержание науки». О.А. Красавчиков сравнивал состав науки со зданием, употребляя выражение «здание науки». Действительно, подобно тому, как фундамент, стены, кровля образуют здание, такие различные, но непременные элементы: предмет, методология, система, специальная терминология, история образуют состав конкретной отрасли правоведения. Каждая из частей науки имеет важное значение, и пренебрежительное отношение к одной из них отрицательно сказывается на других, на науке в целом и, как следствие этого, на практической деятельности. На сегодняшний день, например, в науке административного права недостаточно развитыми являются такие ее элементы, как терминология и история.
Язык науки административного права складывается из специальных терминов и общеобиходных слов. Термины связаны с определенными понятиями и категориями, отражающими управленческие реальности. Крушение в начале 90-х годов сформировавшихся в нашей стране в течение 70 лет управленческих органов (облисполкомов, райисполкомов) привело к возникновению положения, при котором создаваемые новой властью структуры исполнительной власти оказались лишенными понятий и терминов для собственного обозначения. Это особенно хорошо видно на примере такой государственной должности в органах исполнительной власти, как глава администрации. Термин «глава администрации» обозначает понятие, имеющее родовой характер. Любая руководящая инстанция может быть названа администрацией, а ее руководитель – главой. Между тем каждый орган исполнительной власти на соответствующем уровне (федеральном, региональном, местном), чтобы иметь «лицо», нуждается в известной индивидуализации, а, следовательно, в видовом обозначении. Для выбора такого понятия-термина русский управленческий словарь обладает достаточным количеством слов: «правление», «управа», «исполком» и так далее. Представляется необходимым вопрос об административно-правовой терминологии поставить на более обстоятельную – научную – основу, произвести генеральную инвентаризацию всего терминологического хозяйства, очистить его от ненужных слал (типа «префект», «супрефект») и позаботиться о системе терминов, способных точно и правильно обозначать новые реальности в государственном управлении.
Своеобразие текущего периода для науки административного права заключается в том, что она начинает новую эру в своей истории. В этих условиях возрастает роль отраслевой библиографии, выполняющей функцию регистратора всех опубликованных ранее работ по административному праву. Библиография, занимая вспомогательное место в иерархии человеческих знаний, является необходимой частью административно-правовой науки. Давно также назрела потребность составить фундаментальный каталог книг по данной отрасли знаний, который мог бы служить путеводителем для каждого ученого и преподавателя по административному праву, знакомить с наследием ученых-административистов XIX – первой трети XX вв., в котором ранее, к сожалению, видели лишь «груз буржуазных представлений».
За последние 50–60 лет по известным причинам немногие специалисты по административному праву (А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская) занимались историей своей науки, являющейся не только ее памятью, но также ее лабораторией, вследствие чего она выполняет по отношению к науке в известной степени прагматическую функцию, способствуя более правильному решению современных административно-правовых проблем, воспитывая и развивая творческое воображение, помогая поискам научной истины.
Отмечая многоэлементный характер состава науки административного права, нужно сказать, что основу этого состава образуют такие элементы, как предмет и система науки. Только тогда наука становится таковой, когда она определила свой предмет и построила свою систему.
Глава 2. Предмет науки административного права
Предмет науки играет роль первоначала в составе любой науки, связывая ее различные части в нечто целостное, завершенное. Заслуживающим внимания является высказывание на этот счет Г.Ф. Шершеневича, который писал: «Определение предмета науки, установление твердых границ исследуемой ею области представляется весьма важным для каждой отрасли знания. Однако в большинстве наук такт ученого заменяет точное и отчетливое представление об этих пределах. Громадная масса исследований производится в центре области, где не может быть никаких споров, и только в сравнительно редких случаях пытливость увлекает ученого к самым границам, где немедленно и возбуждаются по этому поводу пререкания».
Обращение к проблеме предмета административно-правовой науки актуально в настоящее время по ряду причин. Распад советских управленческих структур и возникновение новых после августа 1991 г., появление понятий типа «исполнительная власть», «президентская власть», «глава администрации», «полиция», «самоуправление» и т. д. обязывают по-новому взглянуть на сложившееся понимание предмета науки. Переход к рыночной системе хозяйствования сокращает сферу административно-правового регулирования в обществе, вследствие чего резко уменьшается количество отраслевых структур управления, а это в свою очередь выводит за рамки науки тот материал, который составлял в прошлом содержание Особенной части.
Кроме того, сама проблема предмета науки весьма слабо исследовалась административистами: можно назвать всего две-три статьи, написанные непосредственно по этому вопросу.
Недостаточное внимание к данной проблеме обнаруживается фактически во всех учебниках административного права. Авторы либо ничего не говорят по этому вопросу, либо говорят о предмете науки административного права бегло, расплывчато. Такие определения предмета науки, лишенные простоты и четкости.
Что же следует понимать под предметом науки административного права? В самом понятии «наука административного права» заключен ответ на вопрос о том, каков объект изучения у данной науки. Поэтому отечественные ученые-административисты в своем большинстве однозначно отвечали на этот вопрос, полагая, что предметом данной науки является действующее административное право (Э.Н. Берендтс, А.И. Елистратов, В.Д. Сорокин).
Однако предмет административно-правовой науки нельзя раскрыть только через действующее административное право. Нормативный подход не дает полного представления о предмете науки, не может показать широты и специфики науки административного права, обосновать ее методологию и систему. Признавая предмет науки единым, следует отметить, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся: административно-правовые нормы, административно-правовые категории и практика применения норм административного права.
Первой частью предмета науки административного права, на которую направлено научное познание, является действующее административное право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему. Наряду с нормами изучаются также порождаемые ими административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало деление административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные, материальные и процессуальные, внутриаппаратные и внешнеорганизационные типа «орган управления – гражданин». Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права.
Знакомство только с действующим правом не может дать истинного понимания правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Незнание закона не освобождает от ответственности – каждый гражданин Российской Федерации должен быть знаком с нормами административного права. Однако не везде, где есть знание административного законодательства, понимание отрасли права, можно говорить о науке административного права. Для науки имеют значение, прежде всего, те знания, которые были приобретены с целью образования ее постоянного капитала. В административном праве к таким знаниям относят категории типа «исполнительная власть», «органы исполнительной власти», «государственная служба», «государственная должность», «административное принуждение», «полицейская деятельность» и т. д. В административно-правовых категориях выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и что отражает наука административного права. Именно административно-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют те знания, которые имеют первоочередное к науке отношение и которые образуют понимание, ведут к нему. На основе такой системы связанных и скоординированных между собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать административное право, а ученые-административисты – формулировать научные определения, строить концепции и систематизировать материал.
Третьей важной частью предмета науки административного права являются практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц. Наука административного права изучает действующее административное законодательство, и не абстрактно – по книгам и кодексам, а в тесной связи с жизнью граждан, с работой аппарата управления. Наука должна становиться на точку зрения тех, что реализует административно-правовые нормы, должна уметь изучать право, сравнивая его с реалиями жизни. Посредством такого сопоставления действующего права с жизнью, с бытом народа, с деятельностью органов исполнительной власти ученый-административист может выявить ненадобность тех или иных норм административного права и тем содействовать их отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых дополнительных норм, пытаться их сформулировать. Указывая на эту сторону предмета юридической науки, известный ученый-цивилист Б.Б. Черепахин писал: «Изучение практики применения норм права невозможно в отрыве от изучения самих правовых норм. Изучение и обобщение практики помогает изучению норм права и определению путей их совершенствования. Однако нельзя считать практику применения норм отдельным (самостоятельным) предметом изучения, изолированным от других элементов того же единого предмета».
Все охарактеризованные элементы тесно взаимосвязаны, поэтому система накопляемых наукой административного права знаний отличается высокой степенью единства. Называя части-элементы предмета данной науки, важно подчеркнуть познавательную первичность административно-правовых категорий и вторичность действующего административного права. Административно-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл эти нормы получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся и исчезают. Нельзя понять и подвергнуть толкованию административно-правовые нормы без помощи основных управленческих категорий. Поэтому наука административного права в первую очередь должна позаботиться о разработке аппарата административно-правовых категорий, чтобы на базе этого постоянного капитала наука изучать действующие правовые нормы.
Предмет науки административного права тесно связан и известным образом обусловлен предметом административно-правового регулирования, каковой существует в объективной действительности. Это – вид человеческих (общественных) отношений, требующий административно-правовой формы регулирования. В свою очередь правовые нормы, регулирующие зги отношения и образующие отрасль права, являются предметом познания, в процессе которого формируются знания об административном праве. Предмет административно-правового регулирования сравнительно узок, так как не выходит за границы общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Предмет познавательной деятельности широк, как широко человеческое мышление. Наука административного права изучает и действующее право, и понятийный аппарат, и практику государственного управления. Поэтому важно подчеркнуть, что предмет науки характеризуется относительной самостоятельностью и, следовательно, в конечном счете, зависит от предмета правового регулирования.
Другой теоретический вопрос, возникающий в связи с исследованием предмета науки – это вопрос о соотношении предмета и объекта науки. В философской и юридической литературе авторы используют оба понятия, вкладывая в них фактически одно и то же содержание. Так, Г.Ф. Шершеневич в 1912 г. и Ю.М. Козлов в 1967 г. трактовали предмет и объект науки как синонимы. С подобной позицией можно согласиться, если пренебречь нюансами. В качестве объекта науки административного права выступает вся область административно-правовой действительности. Познание объекта науки предполагает обращение к необозримому множеству источников, к которым относятся и памятники административного права, и знания об административно-правовых категориях и действующих нормах, и знания о государственном управлении, полицейской деятельности, государственном контроле. Короче говоря, любые знания, в том числе библиографические, связанные с исследованием административного права зарубежных стран, а также изображающие административное право в художественных произведениях (например, в «Тысяче душ» А.Ф. Писемского), образуют объект науки административного права.
Обращение к проблеме предмета административно-правовой науки актуально в настоящее время по ряду причин. Распад советских управленческих структур и возникновение новых после августа 1991 г., появление понятий типа «исполнительная власть», «президентская власть», «глава администрации», «полиция», «самоуправление» и т. д. обязывают по-новому взглянуть на сложившееся понимание предмета науки. Переход к рыночной системе хозяйствования сокращает сферу административно-правового регулирования в обществе, вследствие чего резко уменьшается количество отраслевых структур управления, а это в свою очередь выводит за рамки науки тот материал, который составлял в прошлом содержание Особенной части.
Кроме того, сама проблема предмета науки весьма слабо исследовалась административистами: можно назвать всего две-три статьи, написанные непосредственно по этому вопросу.
Недостаточное внимание к данной проблеме обнаруживается фактически во всех учебниках административного права. Авторы либо ничего не говорят по этому вопросу, либо говорят о предмете науки административного права бегло, расплывчато. Такие определения предмета науки, лишенные простоты и четкости.
Что же следует понимать под предметом науки административного права? В самом понятии «наука административного права» заключен ответ на вопрос о том, каков объект изучения у данной науки. Поэтому отечественные ученые-административисты в своем большинстве однозначно отвечали на этот вопрос, полагая, что предметом данной науки является действующее административное право (Э.Н. Берендтс, А.И. Елистратов, В.Д. Сорокин).
Однако предмет административно-правовой науки нельзя раскрыть только через действующее административное право. Нормативный подход не дает полного представления о предмете науки, не может показать широты и специфики науки административного права, обосновать ее методологию и систему. Признавая предмет науки единым, следует отметить, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся: административно-правовые нормы, административно-правовые категории и практика применения норм административного права.
Первой частью предмета науки административного права, на которую направлено научное познание, является действующее административное право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему. Наряду с нормами изучаются также порождаемые ими административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало деление административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные, материальные и процессуальные, внутриаппаратные и внешнеорганизационные типа «орган управления – гражданин». Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права.
Знакомство только с действующим правом не может дать истинного понимания правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Незнание закона не освобождает от ответственности – каждый гражданин Российской Федерации должен быть знаком с нормами административного права. Однако не везде, где есть знание административного законодательства, понимание отрасли права, можно говорить о науке административного права. Для науки имеют значение, прежде всего, те знания, которые были приобретены с целью образования ее постоянного капитала. В административном праве к таким знаниям относят категории типа «исполнительная власть», «органы исполнительной власти», «государственная служба», «государственная должность», «административное принуждение», «полицейская деятельность» и т. д. В административно-правовых категориях выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и что отражает наука административного права. Именно административно-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют те знания, которые имеют первоочередное к науке отношение и которые образуют понимание, ведут к нему. На основе такой системы связанных и скоординированных между собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать административное право, а ученые-административисты – формулировать научные определения, строить концепции и систематизировать материал.
Третьей важной частью предмета науки административного права являются практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц. Наука административного права изучает действующее административное законодательство, и не абстрактно – по книгам и кодексам, а в тесной связи с жизнью граждан, с работой аппарата управления. Наука должна становиться на точку зрения тех, что реализует административно-правовые нормы, должна уметь изучать право, сравнивая его с реалиями жизни. Посредством такого сопоставления действующего права с жизнью, с бытом народа, с деятельностью органов исполнительной власти ученый-административист может выявить ненадобность тех или иных норм административного права и тем содействовать их отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых дополнительных норм, пытаться их сформулировать. Указывая на эту сторону предмета юридической науки, известный ученый-цивилист Б.Б. Черепахин писал: «Изучение практики применения норм права невозможно в отрыве от изучения самих правовых норм. Изучение и обобщение практики помогает изучению норм права и определению путей их совершенствования. Однако нельзя считать практику применения норм отдельным (самостоятельным) предметом изучения, изолированным от других элементов того же единого предмета».
Все охарактеризованные элементы тесно взаимосвязаны, поэтому система накопляемых наукой административного права знаний отличается высокой степенью единства. Называя части-элементы предмета данной науки, важно подчеркнуть познавательную первичность административно-правовых категорий и вторичность действующего административного права. Административно-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл эти нормы получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся и исчезают. Нельзя понять и подвергнуть толкованию административно-правовые нормы без помощи основных управленческих категорий. Поэтому наука административного права в первую очередь должна позаботиться о разработке аппарата административно-правовых категорий, чтобы на базе этого постоянного капитала наука изучать действующие правовые нормы.
Предмет науки административного права тесно связан и известным образом обусловлен предметом административно-правового регулирования, каковой существует в объективной действительности. Это – вид человеческих (общественных) отношений, требующий административно-правовой формы регулирования. В свою очередь правовые нормы, регулирующие зги отношения и образующие отрасль права, являются предметом познания, в процессе которого формируются знания об административном праве. Предмет административно-правового регулирования сравнительно узок, так как не выходит за границы общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Предмет познавательной деятельности широк, как широко человеческое мышление. Наука административного права изучает и действующее право, и понятийный аппарат, и практику государственного управления. Поэтому важно подчеркнуть, что предмет науки характеризуется относительной самостоятельностью и, следовательно, в конечном счете, зависит от предмета правового регулирования.
Другой теоретический вопрос, возникающий в связи с исследованием предмета науки – это вопрос о соотношении предмета и объекта науки. В философской и юридической литературе авторы используют оба понятия, вкладывая в них фактически одно и то же содержание. Так, Г.Ф. Шершеневич в 1912 г. и Ю.М. Козлов в 1967 г. трактовали предмет и объект науки как синонимы. С подобной позицией можно согласиться, если пренебречь нюансами. В качестве объекта науки административного права выступает вся область административно-правовой действительности. Познание объекта науки предполагает обращение к необозримому множеству источников, к которым относятся и памятники административного права, и знания об административно-правовых категориях и действующих нормах, и знания о государственном управлении, полицейской деятельности, государственном контроле. Короче говоря, любые знания, в том числе библиографические, связанные с исследованием административного права зарубежных стран, а также изображающие административное право в художественных произведениях (например, в «Тысяче душ» А.Ф. Писемского), образуют объект науки административного права.