1.2. Объектно-видовой подход определения предмета административного права
Глава 2. Предметно-родовая сущность описания предмета административного права
2.1. Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)
2.2. Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности
2.3. Общегосударственные контрольно-организационные отношения.
2.4. Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения
Заключение
Список нормативных правовых актов
Глава 1. Определение предмета и его описание в административном праве
1.1. Основания к определению и описанию предмета административно-правового регулирования
1.2. Объектно-видовой подход определения предмета административного права
Глава 2. Предметно-родовая сущность описания предмета административного права
2.1. Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)
2.2. Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности
2.3. Общегосударственные контрольно-организационные отношения
Глава 2. Предметно-родовая сущность описания предмета административного права
2.1. Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)
2.2. Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности
2.3. Общегосударственные контрольно-организационные отношения.
2.4. Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения
Заключение
Список нормативных правовых актов
Глава 1. Определение предмета и его описание в административном праве
1.1. Основания к определению и описанию предмета административно-правового регулирования
Предмет административного права, как и любой другой отрасли – это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, труднообозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более, что легального определения предмета административно-правового регулирования нет и, видимо, не может быть в принципе.
Основания для определения предмета административно-правовых отношений рассматриваются многими исследователями-юристами. К таким можно отнести К. С. Бельского, Д. Н. Бахраха, Ю. Н. Старилова и др.
Цель данной работы – рассмотреть понятие и содержание предмета административно-правового регулирования.
Сфера административно-правового регулирования представляет собой огромную совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на всем правовом поле жизнедеятельности гражданского общества. Этот сегмент общественных отношений может изменяться государством в ту или иную сторону – сужаться или, наоборот, расширяться, естественно, за счет других сегментов общего правового поля, но при этом предмет соответствующей отрасли права не меняется.
В условиях перехода России к рыночной экономике и конституирования частной собственности значительно расширилась сфера гражданско-правового регулирования общественных отношений в экономике при столь же объемном сужении сферы административно-правового регулирования в этой области, но при этом предметы гражданского права (гражданско-правовое регулирование) и административного права (административно-правовое регулирование) остались прежними.
В это же время произошло резкое расширение сферы административно-правового регулирования оснований и условий применения административной ответственности при столь же масштабном сужении сферы уголовно-правового регулирования, но при этом также не изменились предметы ни административного, ни уголовного права (соответственно административно-правового и уголовно-правового регулирования).
Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объемной, сложной, неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы – административно-правовые институты. Поэтому к определению и описанию предмета административного права, т. е. регулируемых его нормами областей общественных отношений, можно подойти с двух сторон:
1) во-первых, можно перечислять и описывать все основные группы регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений, другими словами, все виды административно-правовых институтов (объектно-видовой подход);
2) во-вторых, можно вычленить и охарактеризовать основные родовые области общественных организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования и охватывающих все или многие административно-правовые институты (предметно-родовой подход).
Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описанию предмета административного права выражается в перечислении и более или менее подробном описании всех административно-правовых институтов, некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права. Такой подход к исследованию предмета административного права тесно связан с одновременным рассмотрением вопроса о системе административного права, с распределением всех составляющих его норм по определенным основаниям на различные группы – административно-правовые институты, подотрасли. Общую и Особенную части административного права, что обеспечивает наиболее полную и содержательную характеристику всей сферы административно-правового регулирования. Например, некоторые ученые за основу определения предмета административного права берут выделение в структуре этой отрасли трех частей:
1) управленческое право;
2) административная юрисдикция;
3) административная юстиция.
Эти подотрасли административного права в своей совокупности и рассматриваются как предмет административного права. Так, профессор К. С. Бельский в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, включает государственно-управленческие, административно-юрисдикционные (полицейские) отношения и отношения в области административной юстиции. Но профессор Д. Н. Бахрах, в целом позитивно оценивая попытку К. С. Бельского привлечь внимание ученых к проблеме предмета административного права, в то же время небезосновательно полагает, что выделение в предмете трех составляющих: управления, полиции и административной юстиции – очень спорно, потому что правоохранительная полицейская деятельность – это тоже управление, организация, администрирование», а административная юстиция в современной России фактически отсутствует или, по меньшей мере, еще не сложилась, находится в стадии становления, ибо рассмотрение судами жалоб граждан на действия администрации осуществляется общими судами, в порядке, регулируемом Гражданским процессуальным кодексом РФ.
Основания для определения предмета административно-правовых отношений рассматриваются многими исследователями-юристами. К таким можно отнести К. С. Бельского, Д. Н. Бахраха, Ю. Н. Старилова и др.
Цель данной работы – рассмотреть понятие и содержание предмета административно-правового регулирования.
Сфера административно-правового регулирования представляет собой огромную совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на всем правовом поле жизнедеятельности гражданского общества. Этот сегмент общественных отношений может изменяться государством в ту или иную сторону – сужаться или, наоборот, расширяться, естественно, за счет других сегментов общего правового поля, но при этом предмет соответствующей отрасли права не меняется.
В условиях перехода России к рыночной экономике и конституирования частной собственности значительно расширилась сфера гражданско-правового регулирования общественных отношений в экономике при столь же объемном сужении сферы административно-правового регулирования в этой области, но при этом предметы гражданского права (гражданско-правовое регулирование) и административного права (административно-правовое регулирование) остались прежними.
В это же время произошло резкое расширение сферы административно-правового регулирования оснований и условий применения административной ответственности при столь же масштабном сужении сферы уголовно-правового регулирования, но при этом также не изменились предметы ни административного, ни уголовного права (соответственно административно-правового и уголовно-правового регулирования).
Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объемной, сложной, неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы – административно-правовые институты. Поэтому к определению и описанию предмета административного права, т. е. регулируемых его нормами областей общественных отношений, можно подойти с двух сторон:
1) во-первых, можно перечислять и описывать все основные группы регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений, другими словами, все виды административно-правовых институтов (объектно-видовой подход);
2) во-вторых, можно вычленить и охарактеризовать основные родовые области общественных организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования и охватывающих все или многие административно-правовые институты (предметно-родовой подход).
Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описанию предмета административного права выражается в перечислении и более или менее подробном описании всех административно-правовых институтов, некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права. Такой подход к исследованию предмета административного права тесно связан с одновременным рассмотрением вопроса о системе административного права, с распределением всех составляющих его норм по определенным основаниям на различные группы – административно-правовые институты, подотрасли. Общую и Особенную части административного права, что обеспечивает наиболее полную и содержательную характеристику всей сферы административно-правового регулирования. Например, некоторые ученые за основу определения предмета административного права берут выделение в структуре этой отрасли трех частей:
1) управленческое право;
2) административная юрисдикция;
3) административная юстиция.
Эти подотрасли административного права в своей совокупности и рассматриваются как предмет административного права. Так, профессор К. С. Бельский в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, включает государственно-управленческие, административно-юрисдикционные (полицейские) отношения и отношения в области административной юстиции. Но профессор Д. Н. Бахрах, в целом позитивно оценивая попытку К. С. Бельского привлечь внимание ученых к проблеме предмета административного права, в то же время небезосновательно полагает, что выделение в предмете трех составляющих: управления, полиции и административной юстиции – очень спорно, потому что правоохранительная полицейская деятельность – это тоже управление, организация, администрирование», а административная юстиция в современной России фактически отсутствует или, по меньшей мере, еще не сложилась, находится в стадии становления, ибо рассмотрение судами жалоб граждан на действия администрации осуществляется общими судами, в порядке, регулируемом Гражданским процессуальным кодексом РФ.
1.2. Объектно-видовой подход определения предмета административного права
Главное состоит в том, что для объектно-видового подхода к определению и рассмотрению предмета административного права характерна недостаточная степень конкретности в формулировании предмета административного права и выявлении его специфичности. Вследствие этого попытки описательного определения предмета административного права (административно-правового регулирования) в этом ракурсе мало что дают для четкого разграничения административного права со смежными отраслями именно по предмету административно-правового регулирования и прежде всего для отграничения административно-правового регулирования от конституционно-правового, гражданско-правового регулирования и т. д. А происходит это в немалой степени потому, что вопрос о предмете административного права во многом невольно подменяется вопросом о структуре и системе административного права как отрасли права, вопросом об объектах административно-правового регулирования (сферы, отрасли, области государственного управления). Между тем по своему предмету административно-правовое регулирование выходит за пределы государственного управления в собственном организационном смысле как основного вида реализации государственной исполнительной власти и проникает в другие виды государственной деятельности.
Предметно-родовой характеристикой административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений – организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления – исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности.
Предмет административно-правового регулирования в этом случае будет представлять собой предметно-родовую характеристику нескольких разновидностей организационных отношений, складывающихся, прежде всего, в государственном управлении, а также в других видах государственной деятельности и иных звеньях системы публичного управления. Это отношения одного рода, хотя и различных видов, относящихся к разным областям административно-правового регулирования.
По мнению большинства ученых, существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования:
1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);
2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности;
3) общегосударственные контрольно-организационные отношения;
4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения.
Рассмотрению существа и особенностей каждого из них посвящена вторая глава данной курсовой работы.
Предметно-родовой характеристикой административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений – организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления – исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности.
Предмет административно-правового регулирования в этом случае будет представлять собой предметно-родовую характеристику нескольких разновидностей организационных отношений, складывающихся, прежде всего, в государственном управлении, а также в других видах государственной деятельности и иных звеньях системы публичного управления. Это отношения одного рода, хотя и различных видов, относящихся к разным областям административно-правового регулирования.
По мнению большинства ученых, существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования:
1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);
2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности;
3) общегосударственные контрольно-организационные отношения;
4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения.
Рассмотрению существа и особенностей каждого из них посвящена вторая глава данной курсовой работы.
Глава 2. Предметно-родовая сущность описания предмета административного права
2.1. Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)
Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов.
Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены во вне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.
Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и гражданами. Эти же отношения с некоторыми особенностями возникают и во взаимодействии государственных органов исполнительной власти с различного рода общественными и иными негосударственными организациями при установлении, обеспечении и реализации ими их административно-правового статуса как совокупности прав и обязанностей, реализуемых через административно-правовые отношения.
К внешнеуправленческим организационным отношениям относятся и отношения по реализации общественными и иными негосударственными организациями специальных государственно-властных управленческих полномочий, предоставленных им государством, соответствующими его органами.
В некоторых случаях субъектами внешнеуправленческих организационных административно-правовых отношений могут выступать и органы местного самоуправления. Тогда, во-первых, они по закону наделяются определенными государственно-властными полномочиями и, следовательно, выступают как бы по поручению и от имени государства. Во-вторых, за пределами самоорганизации, т. е. организации собственных дел, исполнительные органы городов и районов действуют не изолированно от государственной администрации краев и областей, в состав которых они входят, и управленческие отношения между ними во многом регулируются нормами административного права.
Своеобразной разновидностью внешнеуправленческих отношений являются и административно-юрисдикционные отношения, которые складываются между многочисленными и разнообразными государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами в процессе и в результате применения ими в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий административных санкций к физическим и юридическим лицам в случае несоблюдения последними установленных государством правил порядка управления, общественного порядка и безопасности и т. д., за нарушение которых виновные субъекты привлекаются к административной ответственности. Целостное уяснение государственного управления, – справедливо отмечает профессор К.С. Бельский, – приводит к выводу, что оно выступает одновременно и как исполнительная, и как распорядительная, и как юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти.
Однако вряд ли можно безоговорочно согласиться с высказанным К.С. Бельским тезисом о том, что якобы «юрисдикционная функция исполнительной власти может быть определена как особая „судебная“ деятельность ее органов, которые в порядке оперативного и упрощенного производства применяют соответствующие наказания (административные, дисциплинарные, материальные, финансовые) к гражданам и работникам аппарата управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей…». Проводимая здесь аналогия в функциях и полномочиях исполнительной и судебной власти представляется весьма сомнительной и вряд ли правомерной в современных условиях. Во-первых, не пора ли, наконец, даже чисто теоретически (предположительно) расстаться с мыслью о возможности функционирования в системе органов исполнительной власти каких-либо особых, пусть даже в кавычках, «судебных» структур и органов (история с существованием различного рода троек, особых совещаний и других квазисудебных структур в системе органов исполнительной власти не должна повториться). Во-вторых, и это главное, ст. 118 Конституции РФ относит административное судопроизводство к исключительной прерогативе судебной власти, и поэтому необходимо, на наш взгляд, четко отграничивать административно-юрисдикционную деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти от судебной административно-юстиционной деятельности, в процессе и результате которой возникают многие организационно-охранительные отношения, составляющие, как нам представляется, отдельную особую область административно-правового регулирования.
Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены во вне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.
Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и гражданами. Эти же отношения с некоторыми особенностями возникают и во взаимодействии государственных органов исполнительной власти с различного рода общественными и иными негосударственными организациями при установлении, обеспечении и реализации ими их административно-правового статуса как совокупности прав и обязанностей, реализуемых через административно-правовые отношения.
К внешнеуправленческим организационным отношениям относятся и отношения по реализации общественными и иными негосударственными организациями специальных государственно-властных управленческих полномочий, предоставленных им государством, соответствующими его органами.
В некоторых случаях субъектами внешнеуправленческих организационных административно-правовых отношений могут выступать и органы местного самоуправления. Тогда, во-первых, они по закону наделяются определенными государственно-властными полномочиями и, следовательно, выступают как бы по поручению и от имени государства. Во-вторых, за пределами самоорганизации, т. е. организации собственных дел, исполнительные органы городов и районов действуют не изолированно от государственной администрации краев и областей, в состав которых они входят, и управленческие отношения между ними во многом регулируются нормами административного права.
Своеобразной разновидностью внешнеуправленческих отношений являются и административно-юрисдикционные отношения, которые складываются между многочисленными и разнообразными государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами в процессе и в результате применения ими в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий административных санкций к физическим и юридическим лицам в случае несоблюдения последними установленных государством правил порядка управления, общественного порядка и безопасности и т. д., за нарушение которых виновные субъекты привлекаются к административной ответственности. Целостное уяснение государственного управления, – справедливо отмечает профессор К.С. Бельский, – приводит к выводу, что оно выступает одновременно и как исполнительная, и как распорядительная, и как юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти.
Однако вряд ли можно безоговорочно согласиться с высказанным К.С. Бельским тезисом о том, что якобы «юрисдикционная функция исполнительной власти может быть определена как особая „судебная“ деятельность ее органов, которые в порядке оперативного и упрощенного производства применяют соответствующие наказания (административные, дисциплинарные, материальные, финансовые) к гражданам и работникам аппарата управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей…». Проводимая здесь аналогия в функциях и полномочиях исполнительной и судебной власти представляется весьма сомнительной и вряд ли правомерной в современных условиях. Во-первых, не пора ли, наконец, даже чисто теоретически (предположительно) расстаться с мыслью о возможности функционирования в системе органов исполнительной власти каких-либо особых, пусть даже в кавычках, «судебных» структур и органов (история с существованием различного рода троек, особых совещаний и других квазисудебных структур в системе органов исполнительной власти не должна повториться). Во-вторых, и это главное, ст. 118 Конституции РФ относит административное судопроизводство к исключительной прерогативе судебной власти, и поэтому необходимо, на наш взгляд, четко отграничивать административно-юрисдикционную деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти от судебной административно-юстиционной деятельности, в процессе и результате которой возникают многие организационно-охранительные отношения, составляющие, как нам представляется, отдельную особую область административно-правового регулирования.
2.2. Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности
Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутриаппаратная внутриорганизационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида. Она вспомогательная по отношению к основной деятельности соответствующего органа (реализация исполнительной власти во внешнеуправленческой деятельности органа, законодательство, правосудие, прокурорский надзор и т. д.), но без нее осуществление основной было бы невозможно.
Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы:
1) внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа;
2) внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний;
3) установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины, применение мер поощрения и ответственности к служащим;
4) установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами в данном органе;
5) информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников органа.
Это, естественно, далеко не полный перечень всех возможных разновидностей внутриаппаратной внутриорганизационной деятельности, но указанные ее виды осуществляются в любых органах всех ветвей власти.
Все перечисленные наиболее общие разновидности внутриорганизационной деятельности являются управленческими функциями. Однако эта управленческая по своей сути и содержанию деятельность – особого рода, и ее вряд ли можно отождествлять с государственным управлением в собственном смысле, как с самостоятельным видом государственной деятельности – основной формой реализации исполнительной власти. Даже в органах исполнительной власти, например, в министерстве, внутриорганизационная деятельность является специфической управленческо-вспомогательной по отношению к основной внешнеуправленческой деятельности по государственному руководству подчиненными и подведомственными предприятиями и учреждениями соответствующих отраслей и сфер государственного управления. Представляется всесторонне обоснованным и вполне убедительным высказанное профессором В. М. Манохиным положение о том, что управление внутри аппарата министерства государственным управлением не является, а называется внутриаппаратньм управлением, внутриорганизационной деятельностью и имеет свои особые цели и задачи в отличие от той деятельности министерства, которая осуществляется за пределами аппарата и определяется как государственное управление.
Тем более неправомерно, на мой взгляд, отождествление государственного управления с внутриорганизационной деятельностью в государственных органах других ветвей власти, осуществляемой их аппаратом (в органах законодательной, судебной, прокурорской власти).
В этой связи не представляется достаточно обоснованной позиция ученых, относящих (пусть даже с некоторыми оговорками) внутриорганизационную деятельность в законодательных и судебных органах, осуществляемую в их аппаратах, к государственному управлению, понятие которого будто бы является более широким по отношению к исполнительной власти.
Такая точка зрения, во-первых, идет вразрез со сложившимися в административно-правовой науке представлениями, отождествляющими государственное управление с деятельностью специальных исполнительно-распорядительных органов государственного управления (или органов исполнительной власти, по нынешней терминологии), во-вторых, не согласуется с действующим законодательством, скажем, правовое управление аппарата Государственной Думы и всех его служащих числится по ведомству Федерального Собрания, а не по ведомству государственного управления (каких-либо органов исполнительной власти), что получило нормативное закрепление в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих. Наконец, в-третьих, такое искусственное внедрение государственного управления как формы реализации исполнительной власти (а иным государственное управление быть не может) не соответствует конституционному принципу разделения властей.
Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы:
1) внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа;
2) внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний;
3) установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины, применение мер поощрения и ответственности к служащим;
4) установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами в данном органе;
5) информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников органа.
Это, естественно, далеко не полный перечень всех возможных разновидностей внутриаппаратной внутриорганизационной деятельности, но указанные ее виды осуществляются в любых органах всех ветвей власти.
Все перечисленные наиболее общие разновидности внутриорганизационной деятельности являются управленческими функциями. Однако эта управленческая по своей сути и содержанию деятельность – особого рода, и ее вряд ли можно отождествлять с государственным управлением в собственном смысле, как с самостоятельным видом государственной деятельности – основной формой реализации исполнительной власти. Даже в органах исполнительной власти, например, в министерстве, внутриорганизационная деятельность является специфической управленческо-вспомогательной по отношению к основной внешнеуправленческой деятельности по государственному руководству подчиненными и подведомственными предприятиями и учреждениями соответствующих отраслей и сфер государственного управления. Представляется всесторонне обоснованным и вполне убедительным высказанное профессором В. М. Манохиным положение о том, что управление внутри аппарата министерства государственным управлением не является, а называется внутриаппаратньм управлением, внутриорганизационной деятельностью и имеет свои особые цели и задачи в отличие от той деятельности министерства, которая осуществляется за пределами аппарата и определяется как государственное управление.
Тем более неправомерно, на мой взгляд, отождествление государственного управления с внутриорганизационной деятельностью в государственных органах других ветвей власти, осуществляемой их аппаратом (в органах законодательной, судебной, прокурорской власти).
В этой связи не представляется достаточно обоснованной позиция ученых, относящих (пусть даже с некоторыми оговорками) внутриорганизационную деятельность в законодательных и судебных органах, осуществляемую в их аппаратах, к государственному управлению, понятие которого будто бы является более широким по отношению к исполнительной власти.
Такая точка зрения, во-первых, идет вразрез со сложившимися в административно-правовой науке представлениями, отождествляющими государственное управление с деятельностью специальных исполнительно-распорядительных органов государственного управления (или органов исполнительной власти, по нынешней терминологии), во-вторых, не согласуется с действующим законодательством, скажем, правовое управление аппарата Государственной Думы и всех его служащих числится по ведомству Федерального Собрания, а не по ведомству государственного управления (каких-либо органов исполнительной власти), что получило нормативное закрепление в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих. Наконец, в-третьих, такое искусственное внедрение государственного управления как формы реализации исполнительной власти (а иным государственное управление быть не может) не соответствует конституционному принципу разделения властей.
2.3. Общегосударственные контрольно-организационные отношения
Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного контроля, который в отличие от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией, отличается рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам.
Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой Федерального Собрания, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.
Главное контрольное управление Президента РФ организует и осуществляет контроль за исполнением законов, указов, распоряжений и поручений Президента в деятельности федеральных и субъектов РФ органов исполнительной власти и их должностных лиц. По результатам этой разновидности общегосударственной контрольной деятельности в сфере исполнительной власти принимаются конкретные меры организационного характера и в случае необходимости вносятся предложения Президенту РФ о принятии соответствующих мер общегосударственного характера по предупреждению нарушений и совершенствованию деятельности федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти.
Счетная палата РФ в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» свои полномочия по организации и осуществлению контроля за своевременным, эффективным и целесообразным исполнением федерального бюджета, расходованием государственных средств и использованием федеральной собственности распространяет на все государственные органы и учреждения Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, все предприятия и организации любых форм собственности, если они получают или используют средства из федерального бюджета, управляют федеральной собственностью или используют ее.
Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять запрашиваемую Счетной палатой РФ информацию, а отказ или уклонение должностных лиц от своевременного предоставления информации или документации по требованию Счетной палаты РФ влечет за собой установленную законом ответственность (обычно дисциплинарную).
Деятельность аудиторов и инспекторов Счетной палаты РФ законодательно обеспечена возможностью применения ими мер административного пресечения. Так, при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания, в т. ч. и руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ. А при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной палаты ФР может по согласованию с Государственной Думой РФ принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.
В служебные же обязанности инспекторов Счетной палаты РФ входят непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции. Их служебные требования являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. При выполнении своих служебных обязанностей по проведению контроля инспекторы Счетной палаты РФ имеют право опечатывать кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, злоупотреблений – изымать необходимые документы. При этом требования инспекторов Счетной палаты РФ, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их подчиненности и форм собственности, а руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов, проводящих проверку, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.
Общегосударственные контрольно-организационные отношения как предмет административно-правового регулирования складываются также в процессе и в результате реализации своей компетенции Уполномоченным по правам человека в РФ, который со своим рабочим аппаратом рассматривает жалобы 'на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель ранее обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой Федерального Собрания, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.
Главное контрольное управление Президента РФ организует и осуществляет контроль за исполнением законов, указов, распоряжений и поручений Президента в деятельности федеральных и субъектов РФ органов исполнительной власти и их должностных лиц. По результатам этой разновидности общегосударственной контрольной деятельности в сфере исполнительной власти принимаются конкретные меры организационного характера и в случае необходимости вносятся предложения Президенту РФ о принятии соответствующих мер общегосударственного характера по предупреждению нарушений и совершенствованию деятельности федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти.
Счетная палата РФ в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» свои полномочия по организации и осуществлению контроля за своевременным, эффективным и целесообразным исполнением федерального бюджета, расходованием государственных средств и использованием федеральной собственности распространяет на все государственные органы и учреждения Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, все предприятия и организации любых форм собственности, если они получают или используют средства из федерального бюджета, управляют федеральной собственностью или используют ее.
Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять запрашиваемую Счетной палатой РФ информацию, а отказ или уклонение должностных лиц от своевременного предоставления информации или документации по требованию Счетной палаты РФ влечет за собой установленную законом ответственность (обычно дисциплинарную).
Деятельность аудиторов и инспекторов Счетной палаты РФ законодательно обеспечена возможностью применения ими мер административного пресечения. Так, при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания, в т. ч. и руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ. А при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной палаты ФР может по согласованию с Государственной Думой РФ принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.
В служебные же обязанности инспекторов Счетной палаты РФ входят непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции. Их служебные требования являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. При выполнении своих служебных обязанностей по проведению контроля инспекторы Счетной палаты РФ имеют право опечатывать кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, злоупотреблений – изымать необходимые документы. При этом требования инспекторов Счетной палаты РФ, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их подчиненности и форм собственности, а руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов, проводящих проверку, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.
Общегосударственные контрольно-организационные отношения как предмет административно-правового регулирования складываются также в процессе и в результате реализации своей компетенции Уполномоченным по правам человека в РФ, который со своим рабочим аппаратом рассматривает жалобы 'на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель ранее обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.