4) может быть общим для всех граждан (соблюдение правил пожарной безопасности), для определенной категории (водителей автотранспорта), для конкретных индивидов (беженцев).
Административно-правовой статус гражданина как субъекта административного права состоит из четырех элементов:
1) правовой статус личности, урегулированный ст. 2 и гл. 2 Конституции РФ;
2) статус гражданина Российской Федерации (ст. 32, 31, 59, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 37, 35, 36 Конституции РФ);
3) социальный статус (рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т. д.);
4) особый статус (охотники, судоводители-любители, туристы, коллекционеры и т. д.).
1.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
Глава 2. Конституционное право гражданина на обращения органы государственной власти и органы местного самоуправления
Глава 3. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц
3.1. Общая характеристика жалобы как обращения граждан в органы управления. Виды административных жалоб
3.2. Административный порядок обжалования
3.3. Судебный порядок обжалования
Административно-правовой статус гражданина как субъекта административного права состоит из четырех элементов:
1) правовой статус личности, урегулированный ст. 2 и гл. 2 Конституции РФ;
2) статус гражданина Российской Федерации (ст. 32, 31, 59, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 37, 35, 36 Конституции РФ);
3) социальный статус (рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т. д.);
4) особый статус (охотники, судоводители-любители, туристы, коллекционеры и т. д.).
1.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
Рассмотрим права и обязанности граждан в сфере государственного управления.
Их можно объединить в следующие блоки:
1) права и обязанности для участия в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей, а также посредством равного доступа к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ); их реализация требует от граждан активного волеизъявления;
2) право на проведение собраний, митингов, демонстраций и других публичных мероприятий (ст. 31 Конституции РФ); право на объединения для защиты своих интересов (ст. 32 Конституции РФ); право на петиции (ст. 33 Конституции РФ), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органами государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ); для их реализации необходимо активная деятельность и содействие органов исполнительной власти и их должностных лиц;
3) третий блок характеризуется тем, что данные права и обязанности граждан требуют от органов власти и их должностных лиц деятельности по их защите, государственной гарантии, созданию условий для практического осуществления (например, гарантии прав в области образования, здравоохранения, пользования средствами связи и т. д.);
4) четвертый блок связан с участием в деятельности органов исполнительной власти, например, в качестве научно-технических, экспертно-консультативных, координационных советов и т. д.
Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане вступают в различные административные отношения по поводу принадлежащих им прав (право на поступление в вуз), в связи с выполнением возложенных на них обязанностей (техосмотр автомобиля), ввиду нарушения органами управления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (отказ без достаточных оснований в выдаче заграничного паспорта), по факту нарушения гражданами их административно-правовых обязанностей, влекущего ответственность за административные правонарушения или дисциплинарные проступки.
Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но некоторые из них при этом обладают правом издания нормативных актов, регулирующих деятельность организаций и предприятий, а также граждан.
Провозглашение прав и обязанностей имеет смысл лишь в случае их гарантированности. К гарантиям прав и обязанностей обычно относят экономические, политические, организационные и юридические гарантии.
Важнейшей гарантией является ответственность должностных лиц, нарушающих права граждан и препятствующие их осуществлению. Если акты управления ущемляют права граждан, то они в установленном порядке отменяются. Вышестоящие органы управления контролируют и направляют работу нижестоящих органов в области удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.
Конституция РФ, гарантируя государственную защиту прав и свобод человека, предоставляет гражданам возможность защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ), в том числе использовать право на обращения в адрес от Президента РФ до местной администрации.
Их можно объединить в следующие блоки:
1) права и обязанности для участия в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей, а также посредством равного доступа к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ); их реализация требует от граждан активного волеизъявления;
2) право на проведение собраний, митингов, демонстраций и других публичных мероприятий (ст. 31 Конституции РФ); право на объединения для защиты своих интересов (ст. 32 Конституции РФ); право на петиции (ст. 33 Конституции РФ), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органами государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ); для их реализации необходимо активная деятельность и содействие органов исполнительной власти и их должностных лиц;
3) третий блок характеризуется тем, что данные права и обязанности граждан требуют от органов власти и их должностных лиц деятельности по их защите, государственной гарантии, созданию условий для практического осуществления (например, гарантии прав в области образования, здравоохранения, пользования средствами связи и т. д.);
4) четвертый блок связан с участием в деятельности органов исполнительной власти, например, в качестве научно-технических, экспертно-консультативных, координационных советов и т. д.
Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане вступают в различные административные отношения по поводу принадлежащих им прав (право на поступление в вуз), в связи с выполнением возложенных на них обязанностей (техосмотр автомобиля), ввиду нарушения органами управления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (отказ без достаточных оснований в выдаче заграничного паспорта), по факту нарушения гражданами их административно-правовых обязанностей, влекущего ответственность за административные правонарушения или дисциплинарные проступки.
Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но некоторые из них при этом обладают правом издания нормативных актов, регулирующих деятельность организаций и предприятий, а также граждан.
Провозглашение прав и обязанностей имеет смысл лишь в случае их гарантированности. К гарантиям прав и обязанностей обычно относят экономические, политические, организационные и юридические гарантии.
Важнейшей гарантией является ответственность должностных лиц, нарушающих права граждан и препятствующие их осуществлению. Если акты управления ущемляют права граждан, то они в установленном порядке отменяются. Вышестоящие органы управления контролируют и направляют работу нижестоящих органов в области удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.
Конституция РФ, гарантируя государственную защиту прав и свобод человека, предоставляет гражданам возможность защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ), в том числе использовать право на обращения в адрес от Президента РФ до местной администрации.
Глава 2. Конституционное право гражданина на обращения органы государственной власти и органы местного самоуправления
Одним из важных элементов административно-правового статуса граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Статья 33 Конституции РФ наделяет правом на обращения только граждан России, но на деле этим право пользуются и иностранцы, и лица без гражданства, что не противоречит международно-правовым стандартам.
Обращения граждан содержат различную информацию, носят разнообразный характер и влекут неодинаковые правовые последствия. Они бывают следующих видов:
1) предложение – обращение граждан в государственные и общественные организации, не связанные с нарушением субъективных прав или ущемлением законных интересов граждан. Обычно они направлены на улучшение, совершенствование работы органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих;
2) заявление – обращение с просьбой об удовлетворении тех или иных прав и законных интересов граждан, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях, нарушениях законности и иных нарушениях, не затрагивающих непосредственно права и интересы заявителя;
3) жалоба – устные или письменные, индивидуальные или коллективные обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, негосударственные организации, к должностным лицам в связи с нарушением прав и законных интересов самого гражданина, других лиц либо общественных интересов, возникающими в связи с действиями (бездействиями), решениями этих субъектов административного права.
Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек вправе обращаться в любую государственную и негосударственную организацию, к любому должностному лицу по любому значимому для него поводу и в любое время.
Впервые Конституция РФ 1993 г. закрепила право на подачу коллективного обращения как обращения двух и более авторов, а также обращений, принятых на митингах и собраниях.
В связи с этим возникает обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать их обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы.
Такая же обязанность, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лежит на государственных служащих: рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.
В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ создано Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и утверждено Положение о нем.
К основным функциям названного Управления относятся:
1) централизованный учет письменных и устных обращений граждан РФ, граждан СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента РФ, его Администрации, в адрес Правительства РФ;
2) обеспечение рассмотрения этих обращений;
3) информирование субъектов обращения о количестве и содержании и принятых решений по данным обращениями.
Задачи Управления весьма обширны:
1) организационно-методическое взаимодействие с подразделениями Администрации Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ по вопросам рассмотрения обращений граждан;
2) своевременное рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции;
3) извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений;
4) прием работниками Управления в приемной Администрации Президента РФ и Правительства Российской Федерации, а также руководителями Администрации Президента РФ, заместителями председателя Правительства РФ и другими лицами, входящими в состав Правительства, другими государственными служащими;
5) осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации;
6) анализ и обобщение вопросов, поставленных гражданами в обращениях, на этой основе информирование Президента РФ о количестве и характере обращений граждан;
7) подготовка на этой основе предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы подобные Управлению Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются и в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ.
Повышению эффективности обращений как способа защиты прав, свобод и законных интересов граждан служит Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Данным Указом предусмотрен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов власти и главы исполнительной власти в субъектах РФ обязаны рассматривать сообщения о нарушениях федеральных законов и указов Президента РФ, допущенных подчиненными им должностными лицами и другими государственными служащими; о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанных актов и вступивших в законную силу решений судов не позднее 3-х дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной власти копии материалов рассмотрения этих сообщений должны направляться в Главное контрольное управление Президента РФ.
В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г с последующими изменениями, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов России при рассмотрении дел в Европейском суде по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного РФ в этом суде.
Статья 33 Конституции РФ наделяет правом на обращения только граждан России, но на деле этим право пользуются и иностранцы, и лица без гражданства, что не противоречит международно-правовым стандартам.
Обращения граждан содержат различную информацию, носят разнообразный характер и влекут неодинаковые правовые последствия. Они бывают следующих видов:
1) предложение – обращение граждан в государственные и общественные организации, не связанные с нарушением субъективных прав или ущемлением законных интересов граждан. Обычно они направлены на улучшение, совершенствование работы органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих;
2) заявление – обращение с просьбой об удовлетворении тех или иных прав и законных интересов граждан, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях, нарушениях законности и иных нарушениях, не затрагивающих непосредственно права и интересы заявителя;
3) жалоба – устные или письменные, индивидуальные или коллективные обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, негосударственные организации, к должностным лицам в связи с нарушением прав и законных интересов самого гражданина, других лиц либо общественных интересов, возникающими в связи с действиями (бездействиями), решениями этих субъектов административного права.
Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек вправе обращаться в любую государственную и негосударственную организацию, к любому должностному лицу по любому значимому для него поводу и в любое время.
Впервые Конституция РФ 1993 г. закрепила право на подачу коллективного обращения как обращения двух и более авторов, а также обращений, принятых на митингах и собраниях.
В связи с этим возникает обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать их обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы.
Такая же обязанность, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лежит на государственных служащих: рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.
В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ создано Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и утверждено Положение о нем.
К основным функциям названного Управления относятся:
1) централизованный учет письменных и устных обращений граждан РФ, граждан СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента РФ, его Администрации, в адрес Правительства РФ;
2) обеспечение рассмотрения этих обращений;
3) информирование субъектов обращения о количестве и содержании и принятых решений по данным обращениями.
Задачи Управления весьма обширны:
1) организационно-методическое взаимодействие с подразделениями Администрации Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ по вопросам рассмотрения обращений граждан;
2) своевременное рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции;
3) извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений;
4) прием работниками Управления в приемной Администрации Президента РФ и Правительства Российской Федерации, а также руководителями Администрации Президента РФ, заместителями председателя Правительства РФ и другими лицами, входящими в состав Правительства, другими государственными служащими;
5) осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации;
6) анализ и обобщение вопросов, поставленных гражданами в обращениях, на этой основе информирование Президента РФ о количестве и характере обращений граждан;
7) подготовка на этой основе предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы подобные Управлению Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются и в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ.
Повышению эффективности обращений как способа защиты прав, свобод и законных интересов граждан служит Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Данным Указом предусмотрен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов власти и главы исполнительной власти в субъектах РФ обязаны рассматривать сообщения о нарушениях федеральных законов и указов Президента РФ, допущенных подчиненными им должностными лицами и другими государственными служащими; о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанных актов и вступивших в законную силу решений судов не позднее 3-х дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной власти копии материалов рассмотрения этих сообщений должны направляться в Главное контрольное управление Президента РФ.
В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г с последующими изменениями, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов России при рассмотрении дел в Европейском суде по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного РФ в этом суде.
Глава 3. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц
3.1. Общая характеристика жалобы как обращения граждан в органы управления. Виды административных жалоб
Для обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеют личные обращения граждан. Выступая в личном качестве как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституцией РФ установлено, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).
Жалоба, в отличие от иных обращений граждан (предложения и заявления), связана с нарушением их субъективных прав и свобод. Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется контроль за работой органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Одновременно жалоба – важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона.
Основным нормативным правовым актом, определяющим юридическую природу, механизм реализации и порядок осуществления обращений граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г., с изм. и доп. от 2 февраля 1988 г.), действующий на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству РФ. В целях усиления борьбы с анонимными наветами 2 февраля 1988 г. данный нормативный акт был дополнен Указом Президиума Верховного Совета СССР следующим содержанием: «Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления или жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат».
Данный нормативный акт среди трех видов обращений граждан выделяет жалобу. Она имеет две разновидности: общая административная и специальная административная жалоба.
Общая административная жалоба реализуется в порядке, определенном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с посл. изм. и доп.). Статья 4 данного Закона устанавливает, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд (где она будет рассмотрена по правилам гражданского судопроизводства), либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию и объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо, государственный служащий обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться в суд, т. е. использовать свое право на судебное обжалование.
Общая административная жалоба характеризуется рядом особенностей:
1) право на жалобу не ограничено по содержанию, т. е. могут быть обжалованы незаконные, нецелесообразные и аморальные действия (бездействия), индивидуальные и нормативные акты в различных сферах управления, производства, обслуживания;
2) по форме жалоба может быть как устной, так и письменной, индивидуальной или коллективной;
3) объект обжалования – неправильные, по мнению лица, подающего жалобу, действия или бездействия любого работника государственных органов, предприятий, учреждений, организаций;
4) не ограничен круг лиц, имеющих право подать жалобу:
а) запрещается направление жалобы на рассмотрение того органа, должностного лица, государственного служащего, на действие или бездействие которого подана жалоба;
б) подача такой жалобы не ограничена каким-либо сроком, количеством жалоб по одному поводу и перечень органов, куда может быть направлена жалоба, также не ограничен;
Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу. Ее основания и порядок разрешения регламентируются особыми административными актами – КоАП РФ, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ (утв. Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г.) и другими нормативными правовыми актами.
Специальная административная жалоба характеризуется рядом признаков:
1) наличие специальных норм, устанавливающих особый порядок их рассмотрения;
2) особые основания для обжалования, названные в нормативном акте;
3) определение в качестве субъектов обжалования только лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
4) установление лишь письменной формы жалобы;
5) специальные сроки подачи жалобы и более краткими сроками ее рассмотрения;
6) особенности процедуры рассмотрения отдельных видов жалоб;
7) юридические последствия подачи жалобы (например, подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает исполнение некоторых постановлений).
Жалоба, в отличие от иных обращений граждан (предложения и заявления), связана с нарушением их субъективных прав и свобод. Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется контроль за работой органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Одновременно жалоба – важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона.
Основным нормативным правовым актом, определяющим юридическую природу, механизм реализации и порядок осуществления обращений граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г., с изм. и доп. от 2 февраля 1988 г.), действующий на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству РФ. В целях усиления борьбы с анонимными наветами 2 февраля 1988 г. данный нормативный акт был дополнен Указом Президиума Верховного Совета СССР следующим содержанием: «Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления или жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат».
Данный нормативный акт среди трех видов обращений граждан выделяет жалобу. Она имеет две разновидности: общая административная и специальная административная жалоба.
Общая административная жалоба реализуется в порядке, определенном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с посл. изм. и доп.). Статья 4 данного Закона устанавливает, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд (где она будет рассмотрена по правилам гражданского судопроизводства), либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию и объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо, государственный служащий обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться в суд, т. е. использовать свое право на судебное обжалование.
Общая административная жалоба характеризуется рядом особенностей:
1) право на жалобу не ограничено по содержанию, т. е. могут быть обжалованы незаконные, нецелесообразные и аморальные действия (бездействия), индивидуальные и нормативные акты в различных сферах управления, производства, обслуживания;
2) по форме жалоба может быть как устной, так и письменной, индивидуальной или коллективной;
3) объект обжалования – неправильные, по мнению лица, подающего жалобу, действия или бездействия любого работника государственных органов, предприятий, учреждений, организаций;
4) не ограничен круг лиц, имеющих право подать жалобу:
а) запрещается направление жалобы на рассмотрение того органа, должностного лица, государственного служащего, на действие или бездействие которого подана жалоба;
б) подача такой жалобы не ограничена каким-либо сроком, количеством жалоб по одному поводу и перечень органов, куда может быть направлена жалоба, также не ограничен;
Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу. Ее основания и порядок разрешения регламентируются особыми административными актами – КоАП РФ, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ (утв. Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г.) и другими нормативными правовыми актами.
Специальная административная жалоба характеризуется рядом признаков:
1) наличие специальных норм, устанавливающих особый порядок их рассмотрения;
2) особые основания для обжалования, названные в нормативном акте;
3) определение в качестве субъектов обжалования только лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
4) установление лишь письменной формы жалобы;
5) специальные сроки подачи жалобы и более краткими сроками ее рассмотрения;
6) особенности процедуры рассмотрения отдельных видов жалоб;
7) юридические последствия подачи жалобы (например, подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает исполнение некоторых постановлений).
3.2. Административный порядок обжалования
Российское законодательство содержит нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы.
Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
Таким образом, существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан – административный и судебный.
В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования:
1) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. Указа Президиума ВС СССР от 4 марта 1980 г. № 1662-Х);
2) Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации (утв. Приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60);
3) Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Российской Федерации «(утв. Приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613).
В специальной литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых органов и по установлению правового статуса должностных лиц, обеспечивающих права и свободы граждан.
Большая часть административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствующий вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему незаконное решение.
Данный способ разрешения спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного лица или самого органа управления.
Здесь мы видим действие такого важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, когда при рассмотрении спора реализуются правоотношения «власти-подчинения», несмотря на то, что данный спор возник при реализации отношений «горизонтального типа» (не подчиненных друг другу субъектов).
В рамках данной проблемы следует обратить внимание и на возможности административного контроля за нормативными правовыми актами, принимаемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. Учитывая современную конституционную модель местного самоуправления в России, государство, его органы и должностные лица имеют ограниченные полномочия в области осуществления административного контроля. Государственные органы не вправе отменять принятые этими органами нормативные правовые акты, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а соответственно им не подчиняются, и при формировании структуры муниципального управления, а также решения в рамках установленной компетенции вопросов местного значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды (суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ могут принять решения о недействительности (незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано наличие норм, противоречащих законодательству.
Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом негласно, в отсутствии жалобщика, к тому же работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения. Такой порядок не может в полной мере признаваться эффективным и для привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок со дня ее подачи. Жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, рассматриваются безотлагательно, но не позднее 15 дней.
Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов, выезд за пределы города, района, где осуществляется проверка, либо принятие других мер, срок рассмотрения обращения (жалобы) может быть продлен руководителем организации и его заместителем, но не более чем на один месяц; жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в сокращенные сроки.
Жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в федеральных органах в срок до 15 дней со дня поступления, в местных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях – безотлагательно, но не позднее 7 дней. Жалобы военнослужащих, связанные с прохождением военной службы, подаются, рассматриваются и разрешаются в соответствии с Уставом внутренней службы соответствующего рода войск.
В связи с этим возникает необходимость рассмотрения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Однако судебному разрешению вопроса должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненность органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению и применяемым административным решениям.
Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
Таким образом, существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан – административный и судебный.
В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования:
1) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. Указа Президиума ВС СССР от 4 марта 1980 г. № 1662-Х);
2) Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации (утв. Приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60);
3) Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Российской Федерации «(утв. Приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613).
В специальной литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых органов и по установлению правового статуса должностных лиц, обеспечивающих права и свободы граждан.
Большая часть административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствующий вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему незаконное решение.
Данный способ разрешения спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного лица или самого органа управления.
Здесь мы видим действие такого важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, когда при рассмотрении спора реализуются правоотношения «власти-подчинения», несмотря на то, что данный спор возник при реализации отношений «горизонтального типа» (не подчиненных друг другу субъектов).
В рамках данной проблемы следует обратить внимание и на возможности административного контроля за нормативными правовыми актами, принимаемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. Учитывая современную конституционную модель местного самоуправления в России, государство, его органы и должностные лица имеют ограниченные полномочия в области осуществления административного контроля. Государственные органы не вправе отменять принятые этими органами нормативные правовые акты, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а соответственно им не подчиняются, и при формировании структуры муниципального управления, а также решения в рамках установленной компетенции вопросов местного значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды (суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ могут принять решения о недействительности (незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано наличие норм, противоречащих законодательству.
Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом негласно, в отсутствии жалобщика, к тому же работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения. Такой порядок не может в полной мере признаваться эффективным и для привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок со дня ее подачи. Жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, рассматриваются безотлагательно, но не позднее 15 дней.
Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов, выезд за пределы города, района, где осуществляется проверка, либо принятие других мер, срок рассмотрения обращения (жалобы) может быть продлен руководителем организации и его заместителем, но не более чем на один месяц; жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в сокращенные сроки.
Жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в федеральных органах в срок до 15 дней со дня поступления, в местных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях – безотлагательно, но не позднее 7 дней. Жалобы военнослужащих, связанные с прохождением военной службы, подаются, рассматриваются и разрешаются в соответствии с Уставом внутренней службы соответствующего рода войск.
В связи с этим возникает необходимость рассмотрения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Однако судебному разрешению вопроса должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненность органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению и применяемым административным решениям.
3.3. Судебный порядок обжалования
В современных условиях одним из важнейших способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции. В связи с этим возникает необходимость эффективного законодательного решения данной проблемы, а также проблем, связанных с определением подведомственности дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Право российских граждан на судебную защиту своих прав, ущемленных действиями (решениями) органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст.2 и 22 Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.
Проблема судебного контроля за законностью правовых актов управления исследуется в нашей стране представителями различных отраслей права уже несколько десятилетий. В бывшем РСФСР не всегда существовала возможность обжалования в суд правовых актов управления, следует отметить, что в начале 90-х гг. кроме действовавшего Закона 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» был дополнительно принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось решение дел по спорам между гражданами и органами исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (с посл. изм. и доп.) рассмотрение всех споров граждан с администрацией о праве на организацию крестьянского хозяйства, об отказе в предоставлении земельного участка возлагалось на судебные органы. В Законе РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) закреплено право граждан обжаловать действия должностных лиц органов службы занятости в вышестоящую инстанцию, а также в суд в порядке, установленном законом, возможность обжалования коллективных и единоличных решений органов исполнительной власти предусматривается также в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с посл. изм. и доп.) и ряде других отраслевых законов.
Суды общей юрисдикции вправе рассматривать также дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов ЗАГСа) (ст. 262 ГПК РФ).
Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Такое право на обращения в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав гражданина в области действия органов публичного управления.
Право российских граждан на судебную защиту своих прав, ущемленных действиями (решениями) органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст.2 и 22 Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.
Проблема судебного контроля за законностью правовых актов управления исследуется в нашей стране представителями различных отраслей права уже несколько десятилетий. В бывшем РСФСР не всегда существовала возможность обжалования в суд правовых актов управления, следует отметить, что в начале 90-х гг. кроме действовавшего Закона 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» был дополнительно принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось решение дел по спорам между гражданами и органами исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (с посл. изм. и доп.) рассмотрение всех споров граждан с администрацией о праве на организацию крестьянского хозяйства, об отказе в предоставлении земельного участка возлагалось на судебные органы. В Законе РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) закреплено право граждан обжаловать действия должностных лиц органов службы занятости в вышестоящую инстанцию, а также в суд в порядке, установленном законом, возможность обжалования коллективных и единоличных решений органов исполнительной власти предусматривается также в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с посл. изм. и доп.) и ряде других отраслевых законов.
Суды общей юрисдикции вправе рассматривать также дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов ЗАГСа) (ст. 262 ГПК РФ).
Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Такое право на обращения в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав гражданина в области действия органов публичного управления.