При проведении проверки по жалобе вышеупомянутый Уполномоченный вправе:
1) запрашивать и получать от всех органов, должностных лиц и государственных служащих все необходимые для рассмотрения жалобы сведения, документы и материалы;
2) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих;
3) проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства (Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.)).
2.4. Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения
Заключение
Список нормативных правовых актов
ТЕМА 4: СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
План
Глава 1. Административное право в правовой системе и административное законодательство
Глава 2. Сущность системы административного права
Глава 3. Модели систем административного права
3.1. Институционная система
3.2. Отраслевая система
3.3. Процессуальная система
1) запрашивать и получать от всех органов, должностных лиц и государственных служащих все необходимые для рассмотрения жалобы сведения, документы и материалы;
2) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих;
3) проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства (Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.)).
2.4. Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения
Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.
Отношения, связанные с рассмотрением судами и судьями определенной законом категории дел, всегда относились к предмету административного права, поскольку, суды и судьи в этих случаях реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия, однако, они не выделялись в отдельную группу и не рассматривались в качестве особой родовой специфической области административно-правового регулирования. Наоборот, большинство административистов считали административно-охранительную деятельность судов и судей, т. е. административную юстицию, составной частью, специфическим институтом административной юрисдикции.
Такой подход к определению места административной юстиции в системе различных видов государственной деятельности был, объясним и, может быть, в какой-то мере приемлем до принятия ныне действующей Конституции РФ, когда административной юстиции как таковой не существовало и сфера судебного контроля за законностью была чрезвычайно узка, ограничиваясь лишь рассмотрением некоторых категорий жалоб граждан на решения и действия (бездействие) исполнительной власти, а полномочия судов и судей по применению некоторых административных взысканий были альтернативными и вторичными по отношению к административно-юрисдикционным полномочиям органов и власти. В нынешних же условиях фактического становления, расширения сферы и динамичного развития административной юстиции представляется необходимым четко дифференцировать и обособить административно-юрисдикционную деятельность государственных исполнительных органов власти от административно-юрисдикционной государственной деятельности судов и судей как качественно различные родовые виды государственной деятельности, являющиеся самостоятельными специфическими областями административно-правового регулирования.
Административную юрисдикцию и административную юстицию следует дифференцировать и разграничивать как различные виды государственной деятельности, прежде всего из-за различий их родовой принадлежности к различным ветвям государственной власти. Административно-юрисдикционная деятельность, связанная с применением органами государственного управления и их должностными лицами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, является организационной внешнеуправленческой деятельностью и функцией исполнительной власти, тогда как административно-юстиционная деятельность в точном соответствии со ст. 118 Конституции РФ представляет собой осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства, т. е. функции и прерогативы судебной власти.
Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих разделах данной работы организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.
В организационных внешнеуправленческих отношениях в сфере реализации исполнительной власти суды отменяют незаконные индивидуальные административные акты управления, приостанавливают или прекращают деятельность общественных объединений, когда она грубо расходится с закрепленными в их уставах целями, рассматривают жалобы граждан на решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы, применяют административный арест, исправительные работы, административную конфискацию и другие административные взыскания к физическим и юридическим лицам, виновным в совершении административных правонарушений, по представленным им органами исполнительной власти материалам и документам.
Во внутриорганизационных отношениях государственным служащим любых государственных органов всех ветвей власти также предоставлено право судебного обжалования практически всех решений и действий администраций, связанных с государственной службой соответствующих служащих в этих органах.
Таким образом, предметом административно-правового регулирования, по крайней мере, в настоящее время, служит не вся административно-юстиционная деятельность государства, а лишь организационно-охранительная деятельность судов, связанная с охраной, восстановлением или защитой правопорядка во всех рассмотренных областях организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Здесь речь идет о проверке законности решений и действий администрации, и суд рассматривает жалобу субъекта по правилам административного судопроизводства, руководствуясь административно-правовыми нормами, содержащимися в различных источниках административного права (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.)).
Требование соблюдения законности – это всеобщая обязанность всех субъектов административно-правовых отношений, важнейший принцип организации и деятельности всех звеньев и структур государственного аппарата, и спора о законности быть не может, точнее, не должно быть. А вот контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации – это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства и области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования.
В науке сейчас высказываются достаточно обоснованные суждения о целесообразности расширения сферы административно-правового регулирования в области административно-юстиционной деятельности нашего государства, о формировании административно-судебного искового права («административно-юстиционного права»), но это все пока лишь заслуживающие внимания пожелания ученых на будущее, а не область сущего.
Отношения, связанные с рассмотрением судами и судьями определенной законом категории дел, всегда относились к предмету административного права, поскольку, суды и судьи в этих случаях реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия, однако, они не выделялись в отдельную группу и не рассматривались в качестве особой родовой специфической области административно-правового регулирования. Наоборот, большинство административистов считали административно-охранительную деятельность судов и судей, т. е. административную юстицию, составной частью, специфическим институтом административной юрисдикции.
Такой подход к определению места административной юстиции в системе различных видов государственной деятельности был, объясним и, может быть, в какой-то мере приемлем до принятия ныне действующей Конституции РФ, когда административной юстиции как таковой не существовало и сфера судебного контроля за законностью была чрезвычайно узка, ограничиваясь лишь рассмотрением некоторых категорий жалоб граждан на решения и действия (бездействие) исполнительной власти, а полномочия судов и судей по применению некоторых административных взысканий были альтернативными и вторичными по отношению к административно-юрисдикционным полномочиям органов и власти. В нынешних же условиях фактического становления, расширения сферы и динамичного развития административной юстиции представляется необходимым четко дифференцировать и обособить административно-юрисдикционную деятельность государственных исполнительных органов власти от административно-юрисдикционной государственной деятельности судов и судей как качественно различные родовые виды государственной деятельности, являющиеся самостоятельными специфическими областями административно-правового регулирования.
Административную юрисдикцию и административную юстицию следует дифференцировать и разграничивать как различные виды государственной деятельности, прежде всего из-за различий их родовой принадлежности к различным ветвям государственной власти. Административно-юрисдикционная деятельность, связанная с применением органами государственного управления и их должностными лицами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, является организационной внешнеуправленческой деятельностью и функцией исполнительной власти, тогда как административно-юстиционная деятельность в точном соответствии со ст. 118 Конституции РФ представляет собой осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства, т. е. функции и прерогативы судебной власти.
Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих разделах данной работы организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.
В организационных внешнеуправленческих отношениях в сфере реализации исполнительной власти суды отменяют незаконные индивидуальные административные акты управления, приостанавливают или прекращают деятельность общественных объединений, когда она грубо расходится с закрепленными в их уставах целями, рассматривают жалобы граждан на решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы, применяют административный арест, исправительные работы, административную конфискацию и другие административные взыскания к физическим и юридическим лицам, виновным в совершении административных правонарушений, по представленным им органами исполнительной власти материалам и документам.
Во внутриорганизационных отношениях государственным служащим любых государственных органов всех ветвей власти также предоставлено право судебного обжалования практически всех решений и действий администраций, связанных с государственной службой соответствующих служащих в этих органах.
Таким образом, предметом административно-правового регулирования, по крайней мере, в настоящее время, служит не вся административно-юстиционная деятельность государства, а лишь организационно-охранительная деятельность судов, связанная с охраной, восстановлением или защитой правопорядка во всех рассмотренных областях организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Здесь речь идет о проверке законности решений и действий администрации, и суд рассматривает жалобу субъекта по правилам административного судопроизводства, руководствуясь административно-правовыми нормами, содержащимися в различных источниках административного права (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.)).
Требование соблюдения законности – это всеобщая обязанность всех субъектов административно-правовых отношений, важнейший принцип организации и деятельности всех звеньев и структур государственного аппарата, и спора о законности быть не может, точнее, не должно быть. А вот контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации – это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства и области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования.
В науке сейчас высказываются достаточно обоснованные суждения о целесообразности расширения сферы административно-правового регулирования в области административно-юстиционной деятельности нашего государства, о формировании административно-судебного искового права («административно-юстиционного права»), но это все пока лишь заслуживающие внимания пожелания ученых на будущее, а не область сущего.
Заключение
Рассмотренные четыре родовых группы организационных по своей сути или других, тесно связанных с ними отношений, составляющих в совокупности предмет административного права, позволяют достаточно четко отграничивать административно-правовое регулирование от иных видов правового регулирования, являющихся предметом других, смежных отраслей системы российского права: конституционного, гражданского, гражданско-процессуального, трудового, земельного, финансового и т. д. Разграничение их именно по предмету регулирования соответствующих смежных отраслей права тем более актуально, что использование дополнительного инструмента отграничения – метода правового регулирования – здесь довольно затруднительно, потому что в нынешних условиях властность и односторонность волеизъявления одного из субъектов как наиболее характерные и существенные элементы метода административно-правового регулирования имеют много конкретных форм выражения императивности (властности) и вариантов проявления властеорганизующего воздействия.
Некоторые из них – прямое предписание определенного режима и порядка действий, запрет на совершение определенных действий, дозволение действовать по усмотрению или разрешение на вариантный выбор возможного или должного поведения, административно-договорные соглашения между субъектами административно-правовых отношений, рекомендации о возможном, желательном или должном поведении.
Именно по предмету правового регулирования легко отграничить действия, функции и полномочия, скажем, депутата Государственной Думы РФ, реализуемые им через конституционно-правовые (государственно-правовые) и административно-правовые отношения. Так, вся его деятельность по осуществлению государственной представительной (законодательной) власти (законодательные инициативы, участие в законодательных процедурах, депутатские запросы и т. д.), все его взаимоотношения с руководством палат, комитетов, другими депутатами по этим вопросам являются предметом конституционно-правового (государственно-правового) регулирования. А все его внутриорганизационные отношения с Аппаратом Государственной Думы РФ, связанные с информационно-аналитическим, документационном, материально-техническим, социально-бытовым и т. д. обеспечением и обслуживанием его депутатской деятельности, являются предметом административно-правового регулирования и реализуются в рамках административно-правовых отношений.
Аналогично по предмету правового регулирования разграничиваются и отношения в области осуществления общегосударственной контрольной деятельности, например, Счетной палатой РФ, когда Государственная Дума РФ дает поручение Счетной палате РФ о проведении определенной проверки или заслушивает ее о результатах проведения комплексных ревизий либо тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, то эти отношения – область конституционно-правового (государственно-правового) регулирования, а вот реализация функций и полномочий инспекторов Счетной палаты РФ при проведении ими проверок и ревизий – это область административно-правового регулирования.
В правовом регулировании государственной службы именно по предмету правового регулирования различается две группы отношений: организационные административно-правовые отношения в процессе реализации должностных функций и служебных полномочий и трудовые правоотношения.
Некоторые из них – прямое предписание определенного режима и порядка действий, запрет на совершение определенных действий, дозволение действовать по усмотрению или разрешение на вариантный выбор возможного или должного поведения, административно-договорные соглашения между субъектами административно-правовых отношений, рекомендации о возможном, желательном или должном поведении.
Именно по предмету правового регулирования легко отграничить действия, функции и полномочия, скажем, депутата Государственной Думы РФ, реализуемые им через конституционно-правовые (государственно-правовые) и административно-правовые отношения. Так, вся его деятельность по осуществлению государственной представительной (законодательной) власти (законодательные инициативы, участие в законодательных процедурах, депутатские запросы и т. д.), все его взаимоотношения с руководством палат, комитетов, другими депутатами по этим вопросам являются предметом конституционно-правового (государственно-правового) регулирования. А все его внутриорганизационные отношения с Аппаратом Государственной Думы РФ, связанные с информационно-аналитическим, документационном, материально-техническим, социально-бытовым и т. д. обеспечением и обслуживанием его депутатской деятельности, являются предметом административно-правового регулирования и реализуются в рамках административно-правовых отношений.
Аналогично по предмету правового регулирования разграничиваются и отношения в области осуществления общегосударственной контрольной деятельности, например, Счетной палатой РФ, когда Государственная Дума РФ дает поручение Счетной палате РФ о проведении определенной проверки или заслушивает ее о результатах проведения комплексных ревизий либо тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, то эти отношения – область конституционно-правового (государственно-правового) регулирования, а вот реализация функций и полномочий инспекторов Счетной палаты РФ при проведении ими проверок и ревизий – это область административно-правового регулирования.
В правовом регулировании государственной службы именно по предмету правового регулирования различается две группы отношений: организационные административно-правовые отношения в процессе реализации должностных функций и служебных полномочий и трудовые правоотношения.
Список нормативных правовых актов
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 4 марта.
3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ГПК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г.) // Российская газета. 2002. 20 ноября.
4. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 июля, 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 14 августа, 1 декабря 2004 г.) // Российская газета. 1995. 14 января.
5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля.
2. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 4 марта.
3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ГПК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г.) // Российская газета. 2002. 20 ноября.
4. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 июля, 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 14 августа, 1 декабря 2004 г.) // Российская газета. 1995. 14 января.
5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля.
ТЕМА 4: СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
План
Глава 1. Административное право в правовой системе и административное законодательство
Глава 2. Сущность системы административного права
Глава 3. Модели систем административного права
3.1. Институционная система
3.2. Отраслевая система
3.3. Процессуальная система
3.4. Функциональная система административного права
3.5. Система и кодификация российского административного права
Заключение
Список нормативных правовых актов
Список литературы
Глава 2. Сущность системы административного права
Глава 3. Модели систем административного права
3.1. Институционная система
3.2. Отраслевая система
3.3. Процессуальная система
3.4. Функциональная система административного права
3.5. Система и кодификация российского административного права
Заключение
Список нормативных правовых актов
Список литературы
Глава 1. Административное право в правовой системе и административное законодательство
Административное право как отрасль современного права появилась тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает, прежде всего, опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.
В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой – реализация, защита прав и свобод.
Основные цели административного права можно определить так:
1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;
2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);
3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.
То, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей, очень важно для существования и развития и граждан, и государства. Поэтому вопросы систематизации и кодификации административного права являются достаточно важными. Всем описанным выше предопределяется актуальность данной темы.
Целью настоящей курсовой работы является анализ проблем систематизации и кодификации административного права.
Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего по предмету и методу правового регулирования.
Административное право регулирует сферу управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц (Правительства, министерств, служб, агентств, надзоров). Для осуществления своих оперативных функций все субъекты указанной деятельности наделяются необходимыми полномочиями, компетенцией.
Объектами управления выступают экономика, наука, культура, образование, здравоохранение, оборона, правопорядок, охрана прав граждан и т. д.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование – уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, – финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.
Таким образом, административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.
Административное право – очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает, прежде всего, опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.
В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой – реализация, защита прав и свобод.
Основные цели административного права можно определить так:
1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;
2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);
3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.
То, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей, очень важно для существования и развития и граждан, и государства. Поэтому вопросы систематизации и кодификации административного права являются достаточно важными. Всем описанным выше предопределяется актуальность данной темы.
Целью настоящей курсовой работы является анализ проблем систематизации и кодификации административного права.
Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего по предмету и методу правового регулирования.
Административное право регулирует сферу управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц (Правительства, министерств, служб, агентств, надзоров). Для осуществления своих оперативных функций все субъекты указанной деятельности наделяются необходимыми полномочиями, компетенцией.
Объектами управления выступают экономика, наука, культура, образование, здравоохранение, оборона, правопорядок, охрана прав граждан и т. д.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование – уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, – финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.
Таким образом, административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.
Административное право – очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.
Глава 2. Сущность системы административного права
Под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве.
Система административного права есть такое распределение нормативного материала и построение его, которое позволяет наглядно увидеть различные блоки (части) данной отрасли в их единстве. Говоря по-другому, система административного права – это научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по группам – правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль целостное нормативное образование.
Дать наглядный обзор административного права, позволяющий легко ориентироваться в нем при его изучении, научной разработке, при его применении важнейшая теоретическая и практическая задача. Проблема системы административного права также тесно связана с кодификацией административного законодательства, которая должна осуществляться на основе правильного распределения нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам».
Однако состояние исследования вопроса о системе административного права в царской, советской и современной юридической литературе трудно признать удовлетворительным. Проведенные в 1938–1941 и 1956–1959 гг. дискуссии о предмете и системе права свелись в основном к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось вскользь.
Как отмечает К.С. Бельский, существует ряд недочетов в позициях авторов, писавших о системе административного права.
Во-первых, в отдельных научных исследованиях (в частности, в монографии известного ученого-административиста царской России Э.Н. Берендтса под названием «Опыт системы административного права») смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросом о системе науки административного права.
Во-вторых, в советской науке административного права имело место мнение, согласно которому речь может идти о едином критерии построения административного права и, стало быть, о единой системе отрасли. Между тем при построении системы отрасли права можно использовать различные классификационные критерии, опирающиеся на объективные правовые реальности.
В-третьих, одностороннее представление о предмете административного права как о круге исключительно государственно-управленческих отношений затрудняло поиски оптимальной системы, которая выражала бы самым точным образом структурные качества отрасли и давала бы ее наиболее полную картину.
В теории права С.С. Алексеев справедливо отмечает, что исследование системы отрасли права необходимо начинать с предварительного решения вопроса о ее структурных элементах и критериях построения системы. Под структурой системы понимается единство элементного состава системы и взаимодействие составляющих ее элементов. Структура – это способ связи элементов в системе, обеспечивающих ее направленное функционирование и устойчивость. При анализе системы отрасли права следует выделять структурные элементы двух и даже трех уровней:
1) административного права как отрасли в целом, которая расчленяется на самостоятельные подсистемы или подотрасли;
2) каждой подотрасли, в свою очередь расчленяемой на структурные элементы – правовые институты;
3) отдельного правового института, складывающегося из правовых предписаний норм.
Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы административного права, на ее общий вид и панораму.
Понимая под системой административного права распределение юридических норм по правовым институтам и подотраслям, а затем их построение в единое нормативное образование, необходимо сказать, что такого рода дифференциации и построения возможны на основе различных классификационных критериев. А так как таких критериев может быть несколько, то правильнее говорить не о системе, а о системах административного права. Наличие ряда систем характеризует и другие отрасли права. Например, наука гражданского права знает две системы расположения гражданско-правовых норм: институционную и пандектную.
Система административного права есть такое распределение нормативного материала и построение его, которое позволяет наглядно увидеть различные блоки (части) данной отрасли в их единстве. Говоря по-другому, система административного права – это научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по группам – правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль целостное нормативное образование.
Дать наглядный обзор административного права, позволяющий легко ориентироваться в нем при его изучении, научной разработке, при его применении важнейшая теоретическая и практическая задача. Проблема системы административного права также тесно связана с кодификацией административного законодательства, которая должна осуществляться на основе правильного распределения нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам».
Однако состояние исследования вопроса о системе административного права в царской, советской и современной юридической литературе трудно признать удовлетворительным. Проведенные в 1938–1941 и 1956–1959 гг. дискуссии о предмете и системе права свелись в основном к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось вскользь.
Как отмечает К.С. Бельский, существует ряд недочетов в позициях авторов, писавших о системе административного права.
Во-первых, в отдельных научных исследованиях (в частности, в монографии известного ученого-административиста царской России Э.Н. Берендтса под названием «Опыт системы административного права») смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросом о системе науки административного права.
Во-вторых, в советской науке административного права имело место мнение, согласно которому речь может идти о едином критерии построения административного права и, стало быть, о единой системе отрасли. Между тем при построении системы отрасли права можно использовать различные классификационные критерии, опирающиеся на объективные правовые реальности.
В-третьих, одностороннее представление о предмете административного права как о круге исключительно государственно-управленческих отношений затрудняло поиски оптимальной системы, которая выражала бы самым точным образом структурные качества отрасли и давала бы ее наиболее полную картину.
В теории права С.С. Алексеев справедливо отмечает, что исследование системы отрасли права необходимо начинать с предварительного решения вопроса о ее структурных элементах и критериях построения системы. Под структурой системы понимается единство элементного состава системы и взаимодействие составляющих ее элементов. Структура – это способ связи элементов в системе, обеспечивающих ее направленное функционирование и устойчивость. При анализе системы отрасли права следует выделять структурные элементы двух и даже трех уровней:
1) административного права как отрасли в целом, которая расчленяется на самостоятельные подсистемы или подотрасли;
2) каждой подотрасли, в свою очередь расчленяемой на структурные элементы – правовые институты;
3) отдельного правового института, складывающегося из правовых предписаний норм.
Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы административного права, на ее общий вид и панораму.
Понимая под системой административного права распределение юридических норм по правовым институтам и подотраслям, а затем их построение в единое нормативное образование, необходимо сказать, что такого рода дифференциации и построения возможны на основе различных классификационных критериев. А так как таких критериев может быть несколько, то правильнее говорить не о системе, а о системах административного права. Наличие ряда систем характеризует и другие отрасли права. Например, наука гражданского права знает две системы расположения гражданско-правовых норм: институционную и пандектную.
Глава 3. Модели систем административного права
3.1. Институционная система
Институционная система представляет собой перенос схемы (субъекты, объекты, действия), заимствованной из институций римского гражданского права императора Юстиниана, в область административного права. Подобное построение нормативного материала получило отражение сначала в работах французских и немецких административистов последней трети ХIХ в., а затем русских и советских административистов.
Институционная система:
1) разграничивала все нормы административного права на три большие институции: субъекты административного права; объекты административно– правовых отношений; формы административной деятельности;
2) в пределах каждой институции распределяла нормы на группы, образующие правовые институты.
Но институционная система встречала серьезную критику со стороны отдельных ученых административистов. Так, А.Н. Одарченко писал: «Построение административного права по цивилистическому образцу расчленяет родственные элементы и объединяет элементы разнородные, причем социальное значение институтов совершенно тускнеет».
Институционная система:
1) разграничивала все нормы административного права на три большие институции: субъекты административного права; объекты административно– правовых отношений; формы административной деятельности;
2) в пределах каждой институции распределяла нормы на группы, образующие правовые институты.
Но институционная система встречала серьезную критику со стороны отдельных ученых административистов. Так, А.Н. Одарченко писал: «Построение административного права по цивилистическому образцу расчленяет родственные элементы и объединяет элементы разнородные, причем социальное значение институтов совершенно тускнеет».
3.2. Отраслевая система
Отраслевая система представляет собой классификацию норм административного права по отраслевому признаку государственного управления. Подобный подход позволяет разграничить в первую очередь все административно-правовые нормы на три крупные подотрасли, регулирующие административно-политическую, социально-культурную и экономическую деятельность государства. В каждую из названных подотраслей данной системы входят правовые нормы, сгруппированные в правовые институты. Например, первая подотрасль включает такие институты, как «управление обороной», «управление внутренними делами», «управление юстицией» и т. д.
Достоинство отраслевой системы – достаточно выпуклое и компактное размещение нормативного материала по ведомствам, которые выстраиваются словно по ранжиру.
Недостаток – группировка правовых норм по отраслевым институтам и вследствие этого одностороннее представление об административном праве, в том числе о полицейском, которое низводится до обычного правового института.
Достоинство отраслевой системы – достаточно выпуклое и компактное размещение нормативного материала по ведомствам, которые выстраиваются словно по ранжиру.
Недостаток – группировка правовых норм по отраслевым институтам и вследствие этого одностороннее представление об административном праве, в том числе о полицейском, которое низводится до обычного правового института.
3.3. Процессуальная система
В 60-х годах в отечественной науке административного права важное значение получает процессуальная система административного права, основанная на группировке правовых норм по характеру разрешения индивидуально конкретных дел в сфере государственного управления и полицейской деятельности. На основе этого критерия различаются нормы материального и, что особенно существенно, процессуального административного права.
Административно-процессуальные нормы объединяются в подотрасль административного права, складывающуюся из таких правовых институтов, как производство по делам об административных правонарушениях, административным жалобам, принятию нормативных и индивидуальных актов, другие производства и управленческие процедуры. В 60-70-х годах ставится вопрос об административной юстиции особом процессуальном порядке разрешения административно-правовых споров между гражданином и органом государственного управления.
Административно-процессуальные нормы объединяются в подотрасль административного права, складывающуюся из таких правовых институтов, как производство по делам об административных правонарушениях, административным жалобам, принятию нормативных и индивидуальных актов, другие производства и управленческие процедуры. В 60-70-х годах ставится вопрос об административной юстиции особом процессуальном порядке разрешения административно-правовых споров между гражданином и органом государственного управления.