Страница:
Деловые предприятия и государственные учреждения регулярно пользуются информацией и инструментами экономического планирования, источником которых являются исследования по экономике труда и управления, проводившиеся в период после Второй мировой войны. Собственно, концепции организационного планирования, связанные с «человеческим капиталом», восходят непосредственно к революционной работе Джейкоба Минсера и Гэри Беккера в сфере экономики труда, созданной сразу же после войны.
Аналогичным образом ключевую роль в политических дебатах играли обсуждение возможной политики по реформированию системы социального обеспечения, поощряющей получателей пособий к выходу на работу, и фундаментальные исследования, посвященные эффективности различных программ и политических мер, направленных на создание рабочих мест, повышение заработной платы и рост производительности. В значительной мере эти исследования опирались на социальный экспериментальный анализ и включали оценку общественных затрат и выгод при осуществлении альтернативной политики, связанной с рынком труда. Представляется сомнительным, чтобы драконовская реформа законодательства в области социального обеспечения 1996 г. могла привести к таким успехам, которых она добилась, если бы она проводилась без учета итогов прежних исследований и почерпнутой из них информации – исследований, лежавших в основе политической дискуссии, которая способствовала принятию и воплощению этого законодательства.
10. Снижение нормы сбережений вызывает серьезные опасения за судьбу системы социального обеспечения, являющейся важнейшей формой поддержки для многих домохозяйств, чьи члены приближаются к пенсионному возрасту. Доля экономически активного населения среди пожилых американцев за минувшие годы резко сократилась при одновременном возрастании средней продолжительности жизни. Поведенческие, экономические и общественные науки позволяют выявить влияние государственных и частных пенсий, наличия медицинской страховки и изменений уровня заболеваемости и нетрудоспособности на принятие решений о выходе на пенсию, в то же время указывая возможные пути реформирования системы и оценивая их последствия для различных групп американцев.
Немногие из нас имеют представление об инструментах, используемых для защиты наших сбережений. Большие успехи в финансовой сфере, основанные на фундаментальных исследованиях в теории принятия решений и эконометрике, революционизировали менеджмент наших сбережений и способы снижения риска. Эти усовершенствования не только защищают стареющее население, но и снимают часть бремени с государственных учреждений. За доказательствами далеко ходить не надо: достаточно взглянуть на кнопки карманного калькулятора для финансовых расчетов, чтобы увидеть понятия и термины, которые всего лишь несколько лет назад встречались только в самых специальных экономических журналах.
Сегодня подобные понятия помогают управлять портфелями крупнейших паевых инвестиционных фондов. Собственно, сама возможность получения прибыли с помощью паевых инвестиционных фондов следует из принципов, освещавшихся в научной литературе 1960-1970-хгг. К этой литературе восходят не только приемы управления и структура организаций, работающих со сбережениями, но и используемые ими рыночные инструменты – такие, как опционы и прочие тонкие финансовые инструменты, играющие ключевую роль при снижении рисков, – также являющиеся продуктом этих научных исследований.
Другой всем знакомый пример – индексация, идея которой вытекает непосредственно из экономической теории. В январе 1997 г. американское правительство по инициативе Лоуренса Саммерса выпустило свои первые индексированные облигации. Однако, например, индексируемые трудовые контракты появились еще раньше. В основе подобной политики лежит теория индексации, и Бюро статистики труда изменяет методы вычисления потребительских цен, откликаясь на критику, следующую из применения экономической теории [Boskin Commission Report, 1996]. Принципы, разработанные в этой теории, получили очень широкое распространение, начиная от оценки кредитоспособности заемщиков при предоставлении ипотечных кредитов и кончая агентствами Fannie Мае и Freddy Mac, включая использование этих принципов банками, которые в настоящее время все меньше полагаются на онлайн-оценки (online appraisals), выказывая предпочтение моделям автоматизированной оценки (AVM), которые основываются на экономических моделях, и моментальным компьютеризированным оценкам собственности. В результате оценка кредитоспособности заемщиков становится автоматизированной и моментальной.
Предметами исследований служили не только теория и инструменты по защите наших сбережений, но и более глубокие проблемы демографических и экономических тенденций и их политических последствий. В течение последнего десятилетия национальная норма сбережений в США, определяемая как (а) сумма условно чистой продукции (totalnet output) (ВВП минус амортизация) за вычетом общего (государственного и частного) потребления, деленная на (б) условно чистую продукцию, составляла примерно половину от соответствующего уровня в 1950-1960-х гг. Более низкая норма сбережений означает более низкую норму внутренних инвестиций, а соответственно, и более низкие темпы роста зданий, сооружений, оборудования и жилья – а этот капитал представляет собой производственные орудия американских трудящихся. Чем больше орудий у них есть и чем они лучше, тем больше наши трудящиеся могут произвести и, соответственно, заработать. Хотя американская экономика в конце XX в. росла быстрыми темпами, общий экономический рост США с начала 1970-х гг. был невысоким. Незначительно повысилась и реальная заработная плата американских трудящихся.
За подобными сложными тенденциями стоит множество взаимосвязанных причин, и усилия ученых по их выявлению порой ведут к очень неожиданным выводам. Как отмечают Гокхейл, Котликофф и Сабелхус[34], сокращение сбережений в США в значительной степени обусловлено крупномасштабным перераспределением средств между поколениями, связанным с развитием социального страхования и системы Medicare. Это исследование подтверждает предсказания теории Франко Модильяни о жизненном цикле сбережений, согласно которой молодые сберегают, а пожилые тратят, и, соответственно, перераспределение средств от молодых к старым повышает общий уровень потребления и снижает общенациональный уровень сбережений.
Гипотеза о существовании различий в поведении поколений, влекущая за собой важные политические последствия, привела к появлению концепции метода учета поколений (generational accounting)[35]. Такой подход сейчас используется почти в тридцати странах мира – главным образом на государственном уровне. Он позволяет выяснить, какие именно поколения будут платить по счетам государства, и, соответственно, дает возможность оценить, может ли государство позволить себе проведение текущей фискальной политики и насколько та устойчива.
Сейчас многие экономисты работают над реформированием системы социального страхования. Теоретические основы для этой работы были заложены Полом Самуэльсоном и Питером Даймондом. В настоящее время в центре дискуссий находятся реформаторские предложения Джона Шовена, Генри Аарона и Мартина Фельдстейна. Экономические исследования позволяют привлечь внимание к проблеме актуарных обязательств (unfunded liability), в то же время предлагая различные решения.
11. Экономическая теория вносит вклад в понимание причин и последствий бедности. Хотя вопрос приемлемой политики по искоренению бедности остается открытым, экономическая наука является основным источником предложений в этой сфере.
Существование бедности, несмотря на богатство страны и экономический рост, считается давней социальной проблемой, решению которой уделяются серьезные исследовательские усилия, особенно со стороны экономистов и социологов. Возможно, именно в этой сфере взаимодействие между политиками и общественными науками привело к самым большим успехам в смысле совершенствования социальной политики и к самым значительным научным прорывам. Специальные исследования в области бедности начали проводиться в ответ на объявленную правительством в середине 1960-х гг. войну с бедностью, а крупные научные успехи на этом направлении, в свою очередь, задавали с тех пор направление для эволюции социальной политики и политики в сфере социального обеспечения[36].
Серьезные успехи в составлении баз данных (например, такие крупные исследования методом поперечных срезов, как Исследование современного состояния населения (Current Population Survey), проведение переписи населения, а также такие панельные исследования, как Мичиганское панельное исследование динамики доходов) и развитие компьютерных технологий привели к существенному прогрессу в измерении переменных, отражающих доступ к ресурсам и имеющиеся потребности. Эти измерения необходимы как для выявления численности и социального состава бедных, так и для оценки уровня экономического неравенства и связанных с ним тенденций. Ранние грубые критерии бедности были заменены критериями, разработанными в экономической теории и основанными на точном измерении источников существования жилых ячеек (living units) различного размера и состава. Эта работа способствовала принятию в 1969 г. официального национального критерия бедности[37].
Многочисленные исследования экономической структуры национальных систем социального страхования и социального обеспечения позволили оценить, насколько те лишают население стимулов к экономической активности и созданию сбережений; признание этого баланса между эффективностью и равенством повлекло за собой поиск путей политической реформы и такой перестройки системы, которая бы способствовала сокращению бедности и в то же время не оказывала отрицательного воздействия на эффективность экономики. Именно эти исследования стояли за крупными политическими сдвигами 1980-1990-х гг., кульминацией которых стала текущая политика под лозунгом «С пособия – на работу!». Оценки влияния денежных пособий на эффективность, наряду с действенностью политических мер в смысле перераспределения доходов (и сокращения бедности), лежали в основе дискуссий по многочисленным проектам политических реформ, начиная от Плана содействия семьям, выдвинутого президентом Никсоном, и кончая Программой президента Джимми Картера по улучшению условий труда и повышению доходов, а также от проектов отрицательного подоходного налога и налогового кредита на заработанный доход и до текущей реформы по принципу «с пособия – на работу». Каждое из этих предложений строилось на исследованиях в области бедности, которые играли важную роль при оценке воздействия подобных мер на предложение рабочей силы и сбережения, их возможного влияния на структуру семей, фертильность и региональное производство, а также на численность бедных и их социальный состав.
Эти эмпирические исследования, основывающиеся на крупных массивах данных и нередко длившиеся в течение долгого времени, привели к важным открытиям, касающимся социальной мобильности, приобретения экономического статуса и динамики потоков доходов и их изменения. Благодаря этим исследованиям аналитики, политики и граждане тоже начали относиться к образованию и профессиональной подготовке как к инвестициям, обеспечивающим такую отдачу в смысле производительности, которая равна отдаче от инвестиций в машины и оборудование или даже превышает ее. Помимо этого, влияние дискриминации и сегрегации, наблюдающейся на рынках труда и жилья, на национальную производительность и бедность послужило поводом для национальных дискуссий о том, как смягчить эти проблемы.
Эти исследования, служа источником информации и знаний для разработки эффективной социальной политики, в то же время привели к важным достижениям в общественных науках, нашедшим применение в прочих многочисленных сферах. В ответ на неуверенность в способности политических интервенций сократить бедность был разработан принципиально новый подход к исследованиям в социальной сфере, известный как исследования в области анализа и оценки политики. Фундаментальные экономические концепции социальных выгод и затрат были уточнены и стали применяться к человеческим ресурсам и социальной помощи, после чего анализ социальных выгод и затрат превратился в стандартный инструмент для оценки государственного вмешательства.
Кроме того, в ответ на проблемы, с которыми сталкивались исследователи в своем стремлении понять последствия политического вмешательства для поведения в социальной сфере, был разработан ряд фундаментальных эконометрических методов, включая методы коррекции селективности и структурного моделирования. Сейчас эти методы широко применяются в научных исследованиях в самых различных дисциплинах, относящихся к людям и их поведению. Конкретно в методе социального экспериментирования используются контрольно-экспериментальные естественно-научные концепции случайной выборки, применяемые к политическим вмешательствам в социальной сфере – отрицательному подоходному налогу, страхованию здоровья, жилищным субсидиям, программам обучения и профессиональной подготовки. В настоящее время этот метод стал стандартным при разработке и предложении инициатив в области публичной политики и реформ в сферах, далеко выходящих за рамки проблемы бедности (например, связанных с политикой как в области образования и жилья, так и назначения цен на коммунальные услуги), и все чаще используется для оценки изменений в организации компаний и процессов на рынке труда.
Модель симулирования микроданных представляет собой компьютеризованный процесс оценки влияния политических вмешательств на индивидов, семьи и их поведение. Этот исследовательский инструмент, влекущий за собой далеко идущие последствия, был создан в ходе исследований, посвященных проблеме бедности. Вместе с осуществлением крупных репрезентативных выборочных обследований американского населения после 1960 г. появилась возможность учитывать правила и структуру инициатив в сфере перераспределения доходов, налогообложения и регулирования при каждом выборочном обследовании (а соответственно, и применительно к различным группам населения или ко всей стране) с целью оценить изменения в распределении доходов и в поведении, вызванные теми или иными политическими изменениями. Этот исследовательский метод со временем становился все более сложным, включая в себя динамические структуры и поведенческую реакцию. В настоящее время существует немало подобных методов и моделей, регулярно используемых Министерством финансов, Министерством здравоохранения и социального обеспечения, Службой социального обеспечения и Бюджетным управлением Конгресса для оценки эффективности и распределения воздействия политических предложений, относящихся к самым различным сферам.
Применение при политических вмешательствах оценок, полученных в ходе экономических и социальных исследований в этой сфере, отличает США от большинства стран Западной Европы, где на государственные инициативы в сфере социального обеспечения также выделяются крупные ресурсы, но при отсутствии оценок эффективности этих мер и их поведенческого и распределительного эффекта. Более высокие показатели американского рынка труда с точки зрения производительности и создания рабочих мест по сравнению с другими крупными социальными государствами отчасти объясняются постоянным анализом эффективности политических инициатив, который проводится экономистами и представителями общественных наук. Этот прикладной исследовательский подход, по большей части неизвестный в других странах, стал возможным лишь благодаря государственной поддержке фундаментальных исследований, на которых основываются данные методы.
РИС. 0.1.
Финансирование из всех федеральных источников, приходящееся на одного доктора наук
РИС. 0.2.
Бюджет ННФ (в млрд долл.) и доля средств, выделяемых на финансирование экономики, от общего бюджета ННФ
РИС. 0.3.
Финансирование экономических исследований из средств ННФ по годам
Что касается отдачи на каждый доллар, истраченный на исследования, и, безусловно, отдачи на каждый доллар предельных затрат на исследования, экономику следует объявить самой рентабельной из всех наук. Однако мы не слышим пения хоров и не видим газетных статей, расхваливающих ее на все лады. Никто не пытается привлечь внимание к экономическим открытиям и тем благам, которые они приносят общественности. Никто не требует увеличить финансирование исследований. Напротив, экономику нередко зачисляют в презренную рубрику «гуманитарных наук», предполагая, что прогресс в этой сфере не так важен или не так вероятен, как в «настоящих» науках. Я подозреваю, что экономисты терпят такое пренебрежение просто потому, что сами не понимают, чего они достигли в своей профессии. Надеюсь, эта и последующие главы книги помогут исправить подобную ситуацию.
В основу данной главы положены ответы нескольких экономистов, которых я несколько лет назад попросил помочь мне подготовить выступление перед Конгрессом в защиту экономики. Ими же сообщены фигурирующие здесь подробности. Мне бы хотелось выразить признательность и благодарность следующим исследователям, которых, по сути, следовало бы назвать в качестве соавторов: Бобу Бордли, Лэнсу Дэвису, Бобу Хэвмену, Ларри Котликоффу, Алеку Мерфи, Рэю Ризмену, Стиву Шэвеллу, Майку Ширеру, Роберту Шиллеру, Джону Тейлору и Оливеру Уильямсону.
Комментарий
Аналогичным образом ключевую роль в политических дебатах играли обсуждение возможной политики по реформированию системы социального обеспечения, поощряющей получателей пособий к выходу на работу, и фундаментальные исследования, посвященные эффективности различных программ и политических мер, направленных на создание рабочих мест, повышение заработной платы и рост производительности. В значительной мере эти исследования опирались на социальный экспериментальный анализ и включали оценку общественных затрат и выгод при осуществлении альтернативной политики, связанной с рынком труда. Представляется сомнительным, чтобы драконовская реформа законодательства в области социального обеспечения 1996 г. могла привести к таким успехам, которых она добилась, если бы она проводилась без учета итогов прежних исследований и почерпнутой из них информации – исследований, лежавших в основе политической дискуссии, которая способствовала принятию и воплощению этого законодательства.
10. Снижение нормы сбережений вызывает серьезные опасения за судьбу системы социального обеспечения, являющейся важнейшей формой поддержки для многих домохозяйств, чьи члены приближаются к пенсионному возрасту. Доля экономически активного населения среди пожилых американцев за минувшие годы резко сократилась при одновременном возрастании средней продолжительности жизни. Поведенческие, экономические и общественные науки позволяют выявить влияние государственных и частных пенсий, наличия медицинской страховки и изменений уровня заболеваемости и нетрудоспособности на принятие решений о выходе на пенсию, в то же время указывая возможные пути реформирования системы и оценивая их последствия для различных групп американцев.
Немногие из нас имеют представление об инструментах, используемых для защиты наших сбережений. Большие успехи в финансовой сфере, основанные на фундаментальных исследованиях в теории принятия решений и эконометрике, революционизировали менеджмент наших сбережений и способы снижения риска. Эти усовершенствования не только защищают стареющее население, но и снимают часть бремени с государственных учреждений. За доказательствами далеко ходить не надо: достаточно взглянуть на кнопки карманного калькулятора для финансовых расчетов, чтобы увидеть понятия и термины, которые всего лишь несколько лет назад встречались только в самых специальных экономических журналах.
Сегодня подобные понятия помогают управлять портфелями крупнейших паевых инвестиционных фондов. Собственно, сама возможность получения прибыли с помощью паевых инвестиционных фондов следует из принципов, освещавшихся в научной литературе 1960-1970-хгг. К этой литературе восходят не только приемы управления и структура организаций, работающих со сбережениями, но и используемые ими рыночные инструменты – такие, как опционы и прочие тонкие финансовые инструменты, играющие ключевую роль при снижении рисков, – также являющиеся продуктом этих научных исследований.
Другой всем знакомый пример – индексация, идея которой вытекает непосредственно из экономической теории. В январе 1997 г. американское правительство по инициативе Лоуренса Саммерса выпустило свои первые индексированные облигации. Однако, например, индексируемые трудовые контракты появились еще раньше. В основе подобной политики лежит теория индексации, и Бюро статистики труда изменяет методы вычисления потребительских цен, откликаясь на критику, следующую из применения экономической теории [Boskin Commission Report, 1996]. Принципы, разработанные в этой теории, получили очень широкое распространение, начиная от оценки кредитоспособности заемщиков при предоставлении ипотечных кредитов и кончая агентствами Fannie Мае и Freddy Mac, включая использование этих принципов банками, которые в настоящее время все меньше полагаются на онлайн-оценки (online appraisals), выказывая предпочтение моделям автоматизированной оценки (AVM), которые основываются на экономических моделях, и моментальным компьютеризированным оценкам собственности. В результате оценка кредитоспособности заемщиков становится автоматизированной и моментальной.
Предметами исследований служили не только теория и инструменты по защите наших сбережений, но и более глубокие проблемы демографических и экономических тенденций и их политических последствий. В течение последнего десятилетия национальная норма сбережений в США, определяемая как (а) сумма условно чистой продукции (totalnet output) (ВВП минус амортизация) за вычетом общего (государственного и частного) потребления, деленная на (б) условно чистую продукцию, составляла примерно половину от соответствующего уровня в 1950-1960-х гг. Более низкая норма сбережений означает более низкую норму внутренних инвестиций, а соответственно, и более низкие темпы роста зданий, сооружений, оборудования и жилья – а этот капитал представляет собой производственные орудия американских трудящихся. Чем больше орудий у них есть и чем они лучше, тем больше наши трудящиеся могут произвести и, соответственно, заработать. Хотя американская экономика в конце XX в. росла быстрыми темпами, общий экономический рост США с начала 1970-х гг. был невысоким. Незначительно повысилась и реальная заработная плата американских трудящихся.
За подобными сложными тенденциями стоит множество взаимосвязанных причин, и усилия ученых по их выявлению порой ведут к очень неожиданным выводам. Как отмечают Гокхейл, Котликофф и Сабелхус[34], сокращение сбережений в США в значительной степени обусловлено крупномасштабным перераспределением средств между поколениями, связанным с развитием социального страхования и системы Medicare. Это исследование подтверждает предсказания теории Франко Модильяни о жизненном цикле сбережений, согласно которой молодые сберегают, а пожилые тратят, и, соответственно, перераспределение средств от молодых к старым повышает общий уровень потребления и снижает общенациональный уровень сбережений.
Гипотеза о существовании различий в поведении поколений, влекущая за собой важные политические последствия, привела к появлению концепции метода учета поколений (generational accounting)[35]. Такой подход сейчас используется почти в тридцати странах мира – главным образом на государственном уровне. Он позволяет выяснить, какие именно поколения будут платить по счетам государства, и, соответственно, дает возможность оценить, может ли государство позволить себе проведение текущей фискальной политики и насколько та устойчива.
Сейчас многие экономисты работают над реформированием системы социального страхования. Теоретические основы для этой работы были заложены Полом Самуэльсоном и Питером Даймондом. В настоящее время в центре дискуссий находятся реформаторские предложения Джона Шовена, Генри Аарона и Мартина Фельдстейна. Экономические исследования позволяют привлечь внимание к проблеме актуарных обязательств (unfunded liability), в то же время предлагая различные решения.
11. Экономическая теория вносит вклад в понимание причин и последствий бедности. Хотя вопрос приемлемой политики по искоренению бедности остается открытым, экономическая наука является основным источником предложений в этой сфере.
Существование бедности, несмотря на богатство страны и экономический рост, считается давней социальной проблемой, решению которой уделяются серьезные исследовательские усилия, особенно со стороны экономистов и социологов. Возможно, именно в этой сфере взаимодействие между политиками и общественными науками привело к самым большим успехам в смысле совершенствования социальной политики и к самым значительным научным прорывам. Специальные исследования в области бедности начали проводиться в ответ на объявленную правительством в середине 1960-х гг. войну с бедностью, а крупные научные успехи на этом направлении, в свою очередь, задавали с тех пор направление для эволюции социальной политики и политики в сфере социального обеспечения[36].
Серьезные успехи в составлении баз данных (например, такие крупные исследования методом поперечных срезов, как Исследование современного состояния населения (Current Population Survey), проведение переписи населения, а также такие панельные исследования, как Мичиганское панельное исследование динамики доходов) и развитие компьютерных технологий привели к существенному прогрессу в измерении переменных, отражающих доступ к ресурсам и имеющиеся потребности. Эти измерения необходимы как для выявления численности и социального состава бедных, так и для оценки уровня экономического неравенства и связанных с ним тенденций. Ранние грубые критерии бедности были заменены критериями, разработанными в экономической теории и основанными на точном измерении источников существования жилых ячеек (living units) различного размера и состава. Эта работа способствовала принятию в 1969 г. официального национального критерия бедности[37].
Многочисленные исследования экономической структуры национальных систем социального страхования и социального обеспечения позволили оценить, насколько те лишают население стимулов к экономической активности и созданию сбережений; признание этого баланса между эффективностью и равенством повлекло за собой поиск путей политической реформы и такой перестройки системы, которая бы способствовала сокращению бедности и в то же время не оказывала отрицательного воздействия на эффективность экономики. Именно эти исследования стояли за крупными политическими сдвигами 1980-1990-х гг., кульминацией которых стала текущая политика под лозунгом «С пособия – на работу!». Оценки влияния денежных пособий на эффективность, наряду с действенностью политических мер в смысле перераспределения доходов (и сокращения бедности), лежали в основе дискуссий по многочисленным проектам политических реформ, начиная от Плана содействия семьям, выдвинутого президентом Никсоном, и кончая Программой президента Джимми Картера по улучшению условий труда и повышению доходов, а также от проектов отрицательного подоходного налога и налогового кредита на заработанный доход и до текущей реформы по принципу «с пособия – на работу». Каждое из этих предложений строилось на исследованиях в области бедности, которые играли важную роль при оценке воздействия подобных мер на предложение рабочей силы и сбережения, их возможного влияния на структуру семей, фертильность и региональное производство, а также на численность бедных и их социальный состав.
Эти эмпирические исследования, основывающиеся на крупных массивах данных и нередко длившиеся в течение долгого времени, привели к важным открытиям, касающимся социальной мобильности, приобретения экономического статуса и динамики потоков доходов и их изменения. Благодаря этим исследованиям аналитики, политики и граждане тоже начали относиться к образованию и профессиональной подготовке как к инвестициям, обеспечивающим такую отдачу в смысле производительности, которая равна отдаче от инвестиций в машины и оборудование или даже превышает ее. Помимо этого, влияние дискриминации и сегрегации, наблюдающейся на рынках труда и жилья, на национальную производительность и бедность послужило поводом для национальных дискуссий о том, как смягчить эти проблемы.
Эти исследования, служа источником информации и знаний для разработки эффективной социальной политики, в то же время привели к важным достижениям в общественных науках, нашедшим применение в прочих многочисленных сферах. В ответ на неуверенность в способности политических интервенций сократить бедность был разработан принципиально новый подход к исследованиям в социальной сфере, известный как исследования в области анализа и оценки политики. Фундаментальные экономические концепции социальных выгод и затрат были уточнены и стали применяться к человеческим ресурсам и социальной помощи, после чего анализ социальных выгод и затрат превратился в стандартный инструмент для оценки государственного вмешательства.
Кроме того, в ответ на проблемы, с которыми сталкивались исследователи в своем стремлении понять последствия политического вмешательства для поведения в социальной сфере, был разработан ряд фундаментальных эконометрических методов, включая методы коррекции селективности и структурного моделирования. Сейчас эти методы широко применяются в научных исследованиях в самых различных дисциплинах, относящихся к людям и их поведению. Конкретно в методе социального экспериментирования используются контрольно-экспериментальные естественно-научные концепции случайной выборки, применяемые к политическим вмешательствам в социальной сфере – отрицательному подоходному налогу, страхованию здоровья, жилищным субсидиям, программам обучения и профессиональной подготовки. В настоящее время этот метод стал стандартным при разработке и предложении инициатив в области публичной политики и реформ в сферах, далеко выходящих за рамки проблемы бедности (например, связанных с политикой как в области образования и жилья, так и назначения цен на коммунальные услуги), и все чаще используется для оценки изменений в организации компаний и процессов на рынке труда.
Модель симулирования микроданных представляет собой компьютеризованный процесс оценки влияния политических вмешательств на индивидов, семьи и их поведение. Этот исследовательский инструмент, влекущий за собой далеко идущие последствия, был создан в ходе исследований, посвященных проблеме бедности. Вместе с осуществлением крупных репрезентативных выборочных обследований американского населения после 1960 г. появилась возможность учитывать правила и структуру инициатив в сфере перераспределения доходов, налогообложения и регулирования при каждом выборочном обследовании (а соответственно, и применительно к различным группам населения или ко всей стране) с целью оценить изменения в распределении доходов и в поведении, вызванные теми или иными политическими изменениями. Этот исследовательский метод со временем становился все более сложным, включая в себя динамические структуры и поведенческую реакцию. В настоящее время существует немало подобных методов и моделей, регулярно используемых Министерством финансов, Министерством здравоохранения и социального обеспечения, Службой социального обеспечения и Бюджетным управлением Конгресса для оценки эффективности и распределения воздействия политических предложений, относящихся к самым различным сферам.
Применение при политических вмешательствах оценок, полученных в ходе экономических и социальных исследований в этой сфере, отличает США от большинства стран Западной Европы, где на государственные инициативы в сфере социального обеспечения также выделяются крупные ресурсы, но при отсутствии оценок эффективности этих мер и их поведенческого и распределительного эффекта. Более высокие показатели американского рынка труда с точки зрения производительности и создания рабочих мест по сравнению с другими крупными социальными государствами отчасти объясняются постоянным анализом эффективности политических инициатив, который проводится экономистами и представителями общественных наук. Этот прикладной исследовательский подход, по большей части неизвестный в других странах, стал возможным лишь благодаря государственной поддержке фундаментальных исследований, на которых основываются данные методы.
Заключительные замечания
Данная глава написана с оборонительной позиции. То, что результаты фундаментальных исследований в экономике малоизвестны за пределами экономической сферы, представляется достаточно очевидным. Например, уровень финансирования фундаментальных исследований в экономике остается постыдно низким: финансирование исследовательской работы среднего доктора наук в экономике составляет лишь ничтожную долю аналогичного финансирования в других науках (см. табл. 0.1 и рис. 0.1). Средства, выделяемые Национальным научным фондом (ННФ) на экономику, не увеличиваются в течение десятилетий, несмотря на постоянный рост общего бюджета Фонда (см. рис. 0.2 и 0.3). Собственно, в реальном исчислении финансирование экономических исследований ННФ с начала 1990-х гг. застыло на одном уровне, хотя финансирование других наук стабильно и заметно возрастает. Можно задаться вопросом: не получают ли фундаментальные исследования в экономике финансирования из других источников, помимо ННФ? К сожалению, на экономику не распространяется действие хорошо финансируемых и имеющих большой штат программ, осуществляемых государственными учреждениями, в то время как многие из этих учреждений оказывают значительную поддержку другим наукам. Для большей наглядности отметим, что ежегодно другим наукам выделяют больше средств, чем экономика получала за всю историю человечества, и такой перекос финансирования существует на протяжении десятилетий.ТАБЛИЦА 0.1. Финансирование фундаментальных исследований за счет средств ННФ и других федеральных источников и число докторов наук, работающих в данных областях
ИСТОЧНИКИ: Early Release of Summary Statistics on Science and Engineering Doctorates, NSF, March 1990. Federal Funds for Research and Development, Federal Obligations for Research by Agency and Detailed Field of Science and Engineering: Fiscal years 1970–2003, NSF.
ПРИМЕЧАНИЯ: *Экономика, эконометрия, урбанистика, исследования в сфере государственной политики. **Страноведение, государственное управление, политология, международные отношения. ***Криминология, социология, общественные науки. **** География, история науки, лингвистика, статистика.
РИС. 0.1.
Финансирование из всех федеральных источников, приходящееся на одного доктора наук
РИС. 0.2.
Бюджет ННФ (в млрд долл.) и доля средств, выделяемых на финансирование экономики, от общего бюджета ННФ
РИС. 0.3.
Финансирование экономических исследований из средств ННФ по годам
Что касается отдачи на каждый доллар, истраченный на исследования, и, безусловно, отдачи на каждый доллар предельных затрат на исследования, экономику следует объявить самой рентабельной из всех наук. Однако мы не слышим пения хоров и не видим газетных статей, расхваливающих ее на все лады. Никто не пытается привлечь внимание к экономическим открытиям и тем благам, которые они приносят общественности. Никто не требует увеличить финансирование исследований. Напротив, экономику нередко зачисляют в презренную рубрику «гуманитарных наук», предполагая, что прогресс в этой сфере не так важен или не так вероятен, как в «настоящих» науках. Я подозреваю, что экономисты терпят такое пренебрежение просто потому, что сами не понимают, чего они достигли в своей профессии. Надеюсь, эта и последующие главы книги помогут исправить подобную ситуацию.
В основу данной главы положены ответы нескольких экономистов, которых я несколько лет назад попросил помочь мне подготовить выступление перед Конгрессом в защиту экономики. Ими же сообщены фигурирующие здесь подробности. Мне бы хотелось выразить признательность и благодарность следующим исследователям, которых, по сути, следовало бы назвать в качестве соавторов: Бобу Бордли, Лэнсу Дэвису, Бобу Хэвмену, Ларри Котликоффу, Алеку Мерфи, Рэю Ризмену, Стиву Шэвеллу, Майку Ширеру, Роберту Шиллеру, Джону Тейлору и Оливеру Уильямсону.
Комментарий
Дэниел С. Хамермеш
Обзор, сделанный Чарльзом Плоттом, представляет собой проницательное, полезное резюме общих вопросов и конкретных тем, затрагиваемых в настоящей книге. Критиковать здесь практически нечего – собственно, всеохватность данной главы делает ее почти неуязвимой для какой-либо конкретной критики. Вместо этого мне хотелось бы остановиться на условиях, при которых экономические идеи могут влиять на политику, и продемонстрировать широту этих приложений в смысле занимаемого ими места, нежели спектра различных типов политического воздействия.
Прежде всего следует отметить, что взаимоотношения между экономической мыслью и политикой в корне отличаются от взаимоотношений между точными и естественными науками и изобретениями. Например, Джону Бардину, Уолтеру Браттейну и Уильяму Шокли принадлежит бесспорная честь изобретения транзистора, который привел нас прямиком к «кремниевому веку»; однако ни одному экономисту и ни одной статье по экономике нельзя, не погрешив против истины, приписать ответственность за конкретное политическое новшество. Даже Джордж Стиглер в своей апологии экономической науки [Stigler, 1976], основанной на интеллектуальном вкладе Джона Мейнарда Кейнса, обеспечившем наблюдаемое после Второй мировой войны снижение противоречий общей активности, возможно, придает слишком много значения идеям одного-единственного исследователя. Собственно, современные экономические успехи в значительной степени обусловлены «применением принципов экономической науки», как отмечает Плотт. Это простые принципы, которые преподаются студентам на первом курсе, но любой, кто хоть сколько-нибудь долго работал на правительство, сталкивался (хотя, кажется, это происходит все реже и реже) с тем, насколько чужды они большинству людей, и знает, насколько они полезны в реструктуризации политических споров.
Позвольте мне проиллюстрировать эту мысль на примерах из тех сфер, в которых экономические идеи, возможно, оказывают наибольшее влияние на политику федерального центра. Мне довелось участвовать в разработке закона 1977 г. о налоговом кредите при создании новых рабочих мест, согласно которому наниматели получали крупную субсидию по федеральному налогу в фонд пособий по безработице, если увеличивали число рабочих мест более чем на 102 % по сравнению с уровнем предыдущего года. В качестве антикризисной меры по созданию рабочих мест президент Картер предложил немного снизить ставку налога, предусматриваемого Федеральным законом о налогообложении в фонд социального страхования (FICA), – что фактически представляло собой субсидию на создание рабочих мест. Признавая эффекты замещения от такой меры, сенатор Ллойд Бентсен, возглавлявший законодательное сражение за эту идею, сумел протолкнуть эту более удачную альтернативу взамен той, которую предлагали экономические советники Картера. Президент Обама выдвинул фактически такую же программу во время своей президентской кампании 2008 г., но она была выброшена из его законодательной повестки дня – очевидно, вследствие того, что либералы возражали против выдачи кредитов нанимателям, даже если это помогало создать рабочие места.
К успеху привело и использование опытной схемы оценки премии при страховании по безработице посредством дифференцированного налогообложения нанимателей в зависимости от издержек, создаваемых ими для системы страхования по безработице, с целью снизить колебания уровня безработицы путем устранения стимулов для увольнений. Хотя эту идею связывают с работой Марти Фелдстайна 1970-х гг., она восходит еще к 1920-м гг., когда в США впервые начались разговоры о страховании по безработице. В итоге многие государства расширили диапазон налоговых ставок страхования по безработице, а сама эта идея сказалась на дискуссиях о финансировании выплат по безработице в таких странах, как Дания и Нидерланды.
Обе эти идеи возникли в тех сферах, где не существовало устоявшейся политики. Иной была ситуация, связанная с минимальной заработной платой, впервые установленной в США в 1938 г. Исследователи, работающие в области экономики труда, вероятно, опубликовали на эту тему больше работ, чем о любой другой политике, связанной с рынком труда. Но хотя Кард и Крюгер достигли вершин политического признания, когда их упомянул в своей речи президент Билл Клинтон, их работа [Card and Krueger, 1995] оказала не больше влияния на политику, чем многочисленные исследования других экономистов, которые продемонстрировали пагубное влияние минимальной заработной платы на уровень занятости. Вследствие привычности и политической символичности минимальной заработной платы экономические аргументы использовались не для разработки политических мер, а для защиты предвзятых политических позиций. В целом, наилучшая возможность повлиять на политику возникает не во время дискуссий о том, как видоизменить существующую политику, а в ходе разработки новой политики.
Прежде всего следует отметить, что взаимоотношения между экономической мыслью и политикой в корне отличаются от взаимоотношений между точными и естественными науками и изобретениями. Например, Джону Бардину, Уолтеру Браттейну и Уильяму Шокли принадлежит бесспорная честь изобретения транзистора, который привел нас прямиком к «кремниевому веку»; однако ни одному экономисту и ни одной статье по экономике нельзя, не погрешив против истины, приписать ответственность за конкретное политическое новшество. Даже Джордж Стиглер в своей апологии экономической науки [Stigler, 1976], основанной на интеллектуальном вкладе Джона Мейнарда Кейнса, обеспечившем наблюдаемое после Второй мировой войны снижение противоречий общей активности, возможно, придает слишком много значения идеям одного-единственного исследователя. Собственно, современные экономические успехи в значительной степени обусловлены «применением принципов экономической науки», как отмечает Плотт. Это простые принципы, которые преподаются студентам на первом курсе, но любой, кто хоть сколько-нибудь долго работал на правительство, сталкивался (хотя, кажется, это происходит все реже и реже) с тем, насколько чужды они большинству людей, и знает, насколько они полезны в реструктуризации политических споров.
Позвольте мне проиллюстрировать эту мысль на примерах из тех сфер, в которых экономические идеи, возможно, оказывают наибольшее влияние на политику федерального центра. Мне довелось участвовать в разработке закона 1977 г. о налоговом кредите при создании новых рабочих мест, согласно которому наниматели получали крупную субсидию по федеральному налогу в фонд пособий по безработице, если увеличивали число рабочих мест более чем на 102 % по сравнению с уровнем предыдущего года. В качестве антикризисной меры по созданию рабочих мест президент Картер предложил немного снизить ставку налога, предусматриваемого Федеральным законом о налогообложении в фонд социального страхования (FICA), – что фактически представляло собой субсидию на создание рабочих мест. Признавая эффекты замещения от такой меры, сенатор Ллойд Бентсен, возглавлявший законодательное сражение за эту идею, сумел протолкнуть эту более удачную альтернативу взамен той, которую предлагали экономические советники Картера. Президент Обама выдвинул фактически такую же программу во время своей президентской кампании 2008 г., но она была выброшена из его законодательной повестки дня – очевидно, вследствие того, что либералы возражали против выдачи кредитов нанимателям, даже если это помогало создать рабочие места.
К успеху привело и использование опытной схемы оценки премии при страховании по безработице посредством дифференцированного налогообложения нанимателей в зависимости от издержек, создаваемых ими для системы страхования по безработице, с целью снизить колебания уровня безработицы путем устранения стимулов для увольнений. Хотя эту идею связывают с работой Марти Фелдстайна 1970-х гг., она восходит еще к 1920-м гг., когда в США впервые начались разговоры о страховании по безработице. В итоге многие государства расширили диапазон налоговых ставок страхования по безработице, а сама эта идея сказалась на дискуссиях о финансировании выплат по безработице в таких странах, как Дания и Нидерланды.
Обе эти идеи возникли в тех сферах, где не существовало устоявшейся политики. Иной была ситуация, связанная с минимальной заработной платой, впервые установленной в США в 1938 г. Исследователи, работающие в области экономики труда, вероятно, опубликовали на эту тему больше работ, чем о любой другой политике, связанной с рынком труда. Но хотя Кард и Крюгер достигли вершин политического признания, когда их упомянул в своей речи президент Билл Клинтон, их работа [Card and Krueger, 1995] оказала не больше влияния на политику, чем многочисленные исследования других экономистов, которые продемонстрировали пагубное влияние минимальной заработной платы на уровень занятости. Вследствие привычности и политической символичности минимальной заработной платы экономические аргументы использовались не для разработки политических мер, а для защиты предвзятых политических позиций. В целом, наилучшая возможность повлиять на политику возникает не во время дискуссий о том, как видоизменить существующую политику, а в ходе разработки новой политики.