Страница:
Краеугольный камень этой программы составляют квоты на серные выбросы. Распределение квот между источниками выбросов осуществляется по специальной формуле. Каждая квота, представляющая собой ограниченное разрешение на выброс одной тонны серы, действует в течение конкретного календарного года, однако невыбранные квоты сохраняют свое действие и в последующие годы. Эти квоты можно неограниченно передавать не только другим источникам выбросов, но и частным лицам, которые желают «погасить» квоты, тем самым предотвратив их использование в качестве разрешений на выброс серных соединений.
Выбросы в этом контролируемом секторе по закону не могут превышать уровней, разрешенных квотами (полученными при их распределении и приобретенными впоследствии). В ходе ежегодной ревизии, проводящейся в конце года, подводится баланс выбросов и квот. Те источники, которые произвели больше выбросов, чем разрешено имеющимися у них квотами, платят за каждую тонну лишних выбросов внушительные штрафы и на следующий год лишаются квот на соответствующее число тонн выбросов.
Эта программа имела ряд новаторских особенностей, разработанных под влиянием научного анализа, однако в силу ограниченного объема издания мы упомянем лишь одну из них – гарантию доступности квот путем их продажи с аукциона. Хотя квоты разрешалось передавать из рук в руки либо путем частной продажи, либо на ежегодных аукционах, с частными продажами была связана исторически сложившаяся проблема, заключавшаяся в конфиденциальности информации о ценах, вследствие чего договаривающимся сторонам приходилось действовать в потемках. Недоступность информации не только о потенциальных покупателях и продавцах, но и о ценах приводила к высоким трансакционным издержкам; отсутствие прозрачности цен снижало эффективность торговли квотами.
ЕРА упростило торговлю квотами, учредив аукцион квот, проводившийся Чикагским советом по торговле. В ходе переговоров источники выбросов противились идее аукциона, поскольку знали, что тот существенно повысит их расходы. В то время как при традиционном способе распределения квот те выдавались источникам выбросов бесплатно, на аукционе за квоты пришлось бы платить по полной рыночной цене, что представляло собой потенциально серьезное дополнительное финансовое бремя.
Чтобы повысить эффективность рынка путем использования аукционов, но не налагая при этом серьезное финансовое бремя на источники выбросов, ЕРА учредило так называемый аукцион с нулевой выручкой [Hahn, Noll, 1982]. При ежегодном распределении квот между источниками выбросов ЕРА изымает чуть менее 3 % квот и продает их с аукциона. На аукционе эти квоты уходят к тем, кто предложит за них наивысшую цену, причем покупатели платят за квоты реальную заявленную (а не обычную рыночную) цену. Выручка от продажи этих квот распределяется на пропорциональной основе между теми источниками выбросов, у которых были изъяты выставленные на аукцион квоты. Хотя такая система недостаточно эффективна, так как она создает стимулы для неэффективного стратегического поведения [Hausker, 1992; Cason, 1993], степень ее неэффективности, по-видимому, невелика [Ellerman et al., 2000].
• Торговля эмиссионными квотами разрешает торговлю «выделенными объемами» выбросов (национальными квотами, определенными в Киотском протоколе) между странами, перечисленными в Приложении Б к протоколу – в первую очередь между промышленно развитыми странами и переходными экономиками.
• Согласно механизму Совместного выполнения, странам, перечисленным в Приложении Б, может засчитываться сокращение выбросов в тех случаях, если они помогают финансировать конкретные проекты, направленные на снижение чистого объема выбросов в другой стране из числа перечисленных в Приложении Б. Эта «программа на основе проектов» призвана использовать возможности тех стран, упомянутых в Приложении Б, которые еще не вполне готовы к участию в программе торговли эмиссионными квотами.
• Механизм чистого развития (CDM) позволяет странам, перечисленным в Приложении Б, финансировать проекты по снижению выбросов в странах, не указанных в Приложении Б (в первую очередь это развивающиеся страны), за что им засчитываются сертифицированные сокращения выбросов (CER). Далее эти CER могут наряду с сокращениями выбросов внутри страны учитываться при выполнении обязательств по соблюдению «выделенных объемов» выбросов.
Эти программы, в свою очередь, породили другие программы, в которых участвуют даже отдельные компании. Так, компания ВР, работающая в сфере энергетики, приняла цели, единые для всей компании, и разработала внутреннюю программу торговли квотами, позволяющую отдельным подразделениям фирмы достичь этих целей. Несмотря на то что США не подписали Киотский протокол, даже американские компании, штаты и муниципалитеты установили потолки (как добровольные, так и обязательные) для выбросов двуокиси углерода (СО2) и метана и используют торговлю квотами в целях осуществления поставленных целей. Первая в США обязательная программа по контролю за выбросами (СО2 – Северо-восточная региональная инициатива по парниковым газам (RGGI) – вступила в силу с 1 января 2009 г.
Первоначально программа учитывала только выбросы СО2 в четырех обширных секторах: производство железа и стали, горнорудная отрасль, энергетика и целлюлозно-бумажная промышленность. В программу включены все европейские предприятия в этих секторах, превышающие своими размерами установленные пороги – всего около 12 тыс. предприятий.
В подавляющем большинстве (хотя и не сто процентов) огромного количества опубликованных исследований ex ante продемонстрировано, что применение командно-административной системы связано с гораздо более крупными расходами, нежели менее затратная альтернатива [Tietenberg, 2006]. Хотя подробные анализы ex post относительно редки, известны два исследования, подробно оценивающие программу квот на серные выбросы [Carlson et al., 2000; Ellerman et al., 2000]. Несмотря на то что в них обоих делается вывод, что при осуществлении этой программы была достигнута значительная экономия, интерпретация причин этой экономии дается в каждом случае разная. В то время как Эллерман с коллегами приписывают серьезную экономию структуре программы серных квот, Карсон с сотрудниками объясняют значительную долю снижения затрат действием факторов, экзогенных по отношению к программе квот (снижение цен на уголь с низким содержанием серы и усовершенствования в технологии, снизившие стоимость переключения с одного вида топлива на другое).
Согласно традиционным представлениям, торговля квотами на выбросы сокращает издержки, но никак не сказывается на чистоте воздуха, однако это мнение представляется чрезмерным упрощением. В ретроспективе мы знаем, что создание системы торгуемых квот положительно влияет на достижимость заданных потолков выбросов, их уровень и решение задач по их достижению. Кроме того, торговля квотами может привести к такому взаимодействию между вредными выбросами и состоянием окружающей среды, которое не достигается введением предельно допустимых значений. Большинство из этих внешних эффектов желательны (сюда входит в том числе снижение выбросов ртути, сопровождающее перевод сжигающих уголь электростанций на природный газ), однако некоторые из них вредны (например, эффект утечек, возникающий при переводе грязных предприятий в другое место с целью уйти от ответственности) [Tietenberg, 2006].
В целом, система торговли квотами привела к существенному повышению чистоты воздуха. Но в отношении некоторых программ та степень, в которой это улучшение можно приписать исключительно торговле квотами (в противоположность внешним факторам или дополнительным политическим мерам), не вполне ясна.
Что касается ранних программ с использованием кредитов (таких, как политика компенсации), то их выполнение не сопровождалось столь же заметным повышением чистоты воздуха и экономией средств, да и воздействие этих программ проявилось не так быстро, как предполагалось при их принятии. Свою роль сыграли серьезные препоны, которые излишне осторожная бюрократия чинила на пути у ранних программ кредитов. К счастью, число и значимость этих препон с течением времени снижались, в то время как знакомство с подобным подходом делало его более приемлемым для бюрократического аппарата.
• Торговля кредитами – подход, который использовался в программе компенсации (самой ранней из подобных программ) и который сводится к тому, что снижение вредных выбросов, превышающее законодательно установленный базовый уровень, сертифицируется в качестве торгуемых кредитов.
• В программе ограничения и торговли квотами на выбросы определяется общий совокупный предел (потолок) выбросов, распределяемый между источниками загрязнения. Соблюдение этого уровня обеспечивается путем простого сопоставления реальных выбросов с их конкретным ограничением для каждой компании, которое устанавливается с учетом купленных или проданных квот.
Определение базового уровня при системе кредитов в отсутствие системы квот может быть сложной задачей. Например, в основе механизма чистого развития, предусмотренного Киотским протоколом, лежит требование «дополнительности». Для ответа на вопрос, является ли данное сокращение выбросов «дополнительным» (в противоположность сокращениям, которые произошли бы в любом случае), необходимо задать тот или иной уровень, в сравнении с которым будет оцениваться сокращение выбросов.
Непростая задача и определение процедур, гарантирующих установление такого базового уровня, который не допустит необоснованных кредитов. Пилотная программа Совместно осуществляемой деятельности – одна из разновидностей принципа совместного выполнения, принятая на первой Конференции Сторон в 1995 г., – в полной мере продемонстрировала, как сложно соблюсти принцип «дополнительности». Выяснилось, что требуемое доказательство добавочности влечет за собой очень высокие трансакционные издержки, а кроме того, ex ante создает серьезную неопределенность в отношении реально возможного сокращения выбросов [Schwarze, 2000]. Устанавливая потолок, который можно непосредственно сравнить с реальными выбросами, программы ограничения и торговли квотами позволяют избежать этой проблемы и существенно снизить трансакционные издержки.
Для получения политической поддержки, необходимой для осуществления современных программ торговли квотами, их разработчики должны учесть обеспокоенность участников колебаниями цен. Основной рецепт сводится к созданию «предохранительного клапана» в форме заранее определенного штрафа, налагаемого на любые выбросы, превышающие потолок, после того как цены превысят предустановленный порог [Jacoby, Ellerman, 2004]. Этот штраф, как правило, будет более низким, чем санкции за несоблюдение требований в обычных условиях (когда обеспечить соблюдение требований гораздо проще). По сути, этот штраф задает максимальную цену, в которую обойдется стремление к чистоте окружающей среды в особенно сложные времена. Кроме того, создание предохранительных клапанов может сопровождаться установлением нижнего ценового предела [Pizer, 2004; Newell at al., 2005].
В случае RECLAIM, после того как цены на квоты превысили предустановленный порог, действие программы было приостановлено до тех пор, пока контролирующие органы не разобрались в ситуации, а на это время была введена альтернативная (существенная) плата за одну тонну выбросов. Выручка была направлена на субсидирование дополнительного альтернативного снижения выбросов, чаще всего создававшихся источниками, неучтенными в системе ограничения и торговли квотами [Harrison, 2002].
Однако, с точки зрения различных заинтересованных сторон, относительная привлекательность альтернативных подходов к охране окружающей среды зависит от метода распределения выручки. В той степени, в какой заинтересованные стороны могут влиять на политический выбор, использование бесплатного распределения квот вообще и распределение квот на основе такого критерия, как история их предыдущего использования, в частности повышает политическую осуществимость системы квот [Svendsen, 1999]. Однако подобный исторический опыт не обязательно оказывает определяющее влияние на дальнейшие решения, поскольку из эмпирических данных следует, что объем поступлений, необходимый для возмещения ущерба пользователям в ходе перемен, составляет лишь небольшую долю общей выручки от аукционов [Bovenberg and Goulder, 2001]. И поэтому бесплатное распределение всех квот в принципе не обязательно, даже когда в расчет принимаются соображения политической осуществимости.
Первоначальное распределение квот на основе их предыдущего использования также может способствовать неэффективному стратегическому поведению. Первоначальное распределение квот на исторической основе создает стимулы к увеличению выбросов до момента вступления системы квот в силу (ради получения больших квот). В системе торговли квотами такой эффект, как правило, минимизируется путем первоначального распределения квот с учетом как исторически сложившегося объема выбросов у данных предприятий, так и соотношения между уровнем выбросов и объемами производственной деятельности, основанного на стандартных нормах хорошей практики [Raymond, 2003].
Из экономических исследований [Parry et al., 2006] также следует, что продажа квот с аукционов может привести к их более оптимальному распределению, нежели бесплатное распределение. Реагируя на новые доказательства о преимуществах аукционов с точки зрения экономической эффективности и оптимальности распределения квот, несколько северо-восточных штатов, участвующих в новой программе квот, имеющей целью ограничить углеродосодержащие выбросы (Региональная инициатива по парниковым газам), взяли на себя обязательство продавать с аукционов 100 % квот. Выручка от продажи квот в большинстве случаев направляется на осуществление мер по повышению энергетической эффективности и развитие возобновляемых источников энергии – стратегии, призванные с течением времени снизить стоимость квот.
В качестве примера такого внешнего эффекта можно привести случай, когда значение имеет не только объем выбросов, но и местоположение их источника. Передача квоты, изменяющая местоположение источника выбросов, влечет за собой пространственные проблемы. Хотя, как отмечалось выше, теоретически можно создать оптимальную систему квот, которая бы позволяла справиться с пространственными проблемами, на практике подобные системы не используются ввиду их сложности. Поиск практических решений, позволяющих разработать систему квот с учетом местоположения источника выбросов, – задача сложная, но осуществимая [Tietenberg, 1995].
В одном из вариантов предлагается разделять регион, охваченный системой квот, на зоны. Однако системы зональных квот, при создании которых можно обойтись разумным объемом информации, как правило, не очень эффективны [Tietenberg, 2006, chap. 4]. В том случае, когда квоту, действующую в одной зоне, нельзя передавать в другую зону, издержки от санкций могут очень сильно сказаться при первоначальном определении потолков для каждой из зон. Исследования говорят о том, что ни одно из традиционных правил, применяемых при определении требуемых объемов сокращения выбросов в каждой зоне, не позволяет добиться сколько-нибудь экономически эффективного распределения квот.
Альтернативная стратегия, в последнее время также получившая широкое распространение, состоит в установлении правил торговли, регулирующих отдельные трансакции. Одна из разновидностей этой стратегии, известная на местах как «многоуровневое регулирование» (regulatory tiering), предусматривает сразу несколько режимов регулирования, действующих одновременно. В программе квот на серные выбросы последние контролируются как правилами, направленными на достижение местных требований к чистоте воздуха, так и правилами торговли квотами. Любые трансакции должны удовлетворять и тем, и другим правилам. При этом не существует никаких пространственных ограничений на торговлю квотами (обмен квотами в соотношении 1:1 возможен в пределах всей страны), однако использование купленных квот должно соответствовать местным правилам в сфере охраны окружающей среды. В отличие от программ, ограничивающих все трансакции или устанавливающих гораздо более жесткие потолки в целях предотвращения концентрации выбросов в тех или иных местах (известных как «горячие точки»), этот подход запрещает лишь те немногочисленные трансакции, которые приводят к возникновению «горячих точек». Ex ante эмпирический анализ этого подхода говорит о том, что «многоуровневое регулирование» вполне может оказаться эффективным компромиссом [Atkinson, Tietenberg, 1982].
Такая гибкость экономически оправданна, поскольку она позволяет источникам выбросов оптимально распределять свои инвестиции в снижение выбросов. Временная гибкость важна не только по причинам, уникальным для каждой конкретной фирмы, но и по причинам, которые касаются рынка в целом. Когда все одновременно инвестируют в контроль за выбросами, это приводит к резкому возрастанию спроса в системе и влечет за собой скачок стоимости сырья.
Когда учитывается только совокупный объем выбросов за тот или иной промежуток времени, цена квот обычно возрастает в соответствии с процентными ставками, и держатели квот автоматически предпочтут использовать их таким образом, при котором сумма затрат на снижение выбросов окажется минимальной. В этом случае децентрализованное принятие решений будет совместимо с социальными целями, а специальные меры временного контроля окажутся контрпродуктивными.
В том случае, когда единого потолка совокупных выбросов оказывается недостаточно для предотвращения ущерба от концентрации выбросов, время становится отдельной переменной, подлежащей контролю. Ситуации, при которых вредное воздействие концентрации выбросов делается заметным, могут повлечь за собой потенциально значительные провалы рынка [Kling, Rubin, 1997]. Хотя у фирм имеется стимул к минимизации текущей стоимости затрат на снижение выбросов, они не получают достаточно стимулов к минимизации текущей стоимости всех затрат, включая ущерб, причиняемый «горячими точками». В общем случае это создает стимул к тому, чтобы отложить работу по снижению выбросов (незначительно снижать их на начальных этапах, проводя основные мероприятия по снижению выбросов на заключительных этапах).
Однако откладывание работ по сокращению выбросов не всегда является оптимальным вариантом для фирмы, даже при отсутствии ограничений на рынке квот. Если с течением времени растут предельные издержки сокращения выбросов, снижаются предельные производственные издержки, уменьшаются совокупные требования в отношении выбросов или происходит рост цены на продукцию, то фирмы получают стимул к банкингу квот вместо их заимствования. При выполнении программы квот на серные выбросы фирмы, имея возможность банкинга квот, сначала сокращали выбросы (когда их концентрация была высокой), а впоследствии увеличивали их (когда концентрация выбросов снижалась). В данном случае банкинг однозначно привел к снижению концентрации выбросов и затрат [Ellerman et al., 2000].
Однако ситуация изменилась после того, как ожидания, созданные научным анализом, получили подтверждение при осуществлении программы квот на серные выбросы. Эта программа продемонстрировала не только осуществимость такого подхода, но и его эффективность. Вдохновляясь успехом, ожидания и энтузиазм начали обгонять реальность.
На финальном этапе, где, как я полагаю, мы сейчас находимся, реальность снова дает о себе знать. Мне кажется, что и политики, и ученые начинают понимать, что торговля квотами на выбросы, приведя к значительным успехам, в то же время имеет и свои слабые стороны. Кроме того, было интересно наблюдать растущее значение аукционов по продаже квот, существенно приблизивших систему к экономической точке зрения, преобладавшей на начальных этапах.
Выбросы в этом контролируемом секторе по закону не могут превышать уровней, разрешенных квотами (полученными при их распределении и приобретенными впоследствии). В ходе ежегодной ревизии, проводящейся в конце года, подводится баланс выбросов и квот. Те источники, которые произвели больше выбросов, чем разрешено имеющимися у них квотами, платят за каждую тонну лишних выбросов внушительные штрафы и на следующий год лишаются квот на соответствующее число тонн выбросов.
Эта программа имела ряд новаторских особенностей, разработанных под влиянием научного анализа, однако в силу ограниченного объема издания мы упомянем лишь одну из них – гарантию доступности квот путем их продажи с аукциона. Хотя квоты разрешалось передавать из рук в руки либо путем частной продажи, либо на ежегодных аукционах, с частными продажами была связана исторически сложившаяся проблема, заключавшаяся в конфиденциальности информации о ценах, вследствие чего договаривающимся сторонам приходилось действовать в потемках. Недоступность информации не только о потенциальных покупателях и продавцах, но и о ценах приводила к высоким трансакционным издержкам; отсутствие прозрачности цен снижало эффективность торговли квотами.
ЕРА упростило торговлю квотами, учредив аукцион квот, проводившийся Чикагским советом по торговле. В ходе переговоров источники выбросов противились идее аукциона, поскольку знали, что тот существенно повысит их расходы. В то время как при традиционном способе распределения квот те выдавались источникам выбросов бесплатно, на аукционе за квоты пришлось бы платить по полной рыночной цене, что представляло собой потенциально серьезное дополнительное финансовое бремя.
Чтобы повысить эффективность рынка путем использования аукционов, но не налагая при этом серьезное финансовое бремя на источники выбросов, ЕРА учредило так называемый аукцион с нулевой выручкой [Hahn, Noll, 1982]. При ежегодном распределении квот между источниками выбросов ЕРА изымает чуть менее 3 % квот и продает их с аукциона. На аукционе эти квоты уходят к тем, кто предложит за них наивысшую цену, причем покупатели платят за квоты реальную заявленную (а не обычную рыночную) цену. Выручка от продажи этих квот распределяется на пропорциональной основе между теми источниками выбросов, у которых были изъяты выставленные на аукцион квоты. Хотя такая система недостаточно эффективна, так как она создает стимулы для неэффективного стратегического поведения [Hausker, 1992; Cason, 1993], степень ее неэффективности, по-видимому, невелика [Ellerman et al., 2000].
Торговля квотами и Киотский протокол об изменениях климата
В декабре 1997 г. на конференции в Киото промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (в первую очередь бывшие советские республики) подписали соглашение о юридически обязательном сокращении выбросов парниковых газов. Киотский протокол вступил в силу в феврале 2005 г. Этот протокол предусматривает три совместно действующих механизма его исполнения, включающих систему продаваемых квот – Торговлю выбросами, Совместное осуществление и Механизм чистого развития.• Торговля эмиссионными квотами разрешает торговлю «выделенными объемами» выбросов (национальными квотами, определенными в Киотском протоколе) между странами, перечисленными в Приложении Б к протоколу – в первую очередь между промышленно развитыми странами и переходными экономиками.
• Согласно механизму Совместного выполнения, странам, перечисленным в Приложении Б, может засчитываться сокращение выбросов в тех случаях, если они помогают финансировать конкретные проекты, направленные на снижение чистого объема выбросов в другой стране из числа перечисленных в Приложении Б. Эта «программа на основе проектов» призвана использовать возможности тех стран, упомянутых в Приложении Б, которые еще не вполне готовы к участию в программе торговли эмиссионными квотами.
• Механизм чистого развития (CDM) позволяет странам, перечисленным в Приложении Б, финансировать проекты по снижению выбросов в странах, не указанных в Приложении Б (в первую очередь это развивающиеся страны), за что им засчитываются сертифицированные сокращения выбросов (CER). Далее эти CER могут наряду с сокращениями выбросов внутри страны учитываться при выполнении обязательств по соблюдению «выделенных объемов» выбросов.
Эти программы, в свою очередь, породили другие программы, в которых участвуют даже отдельные компании. Так, компания ВР, работающая в сфере энергетики, приняла цели, единые для всей компании, и разработала внутреннюю программу торговли квотами, позволяющую отдельным подразделениям фирмы достичь этих целей. Несмотря на то что США не подписали Киотский протокол, даже американские компании, штаты и муниципалитеты установили потолки (как добровольные, так и обязательные) для выбросов двуокиси углерода (СО2) и метана и используют торговлю квотами в целях осуществления поставленных целей. Первая в США обязательная программа по контролю за выбросами (СО2 – Северо-восточная региональная инициатива по парниковым газам (RGGI) – вступила в силу с 1 января 2009 г.
Европейская система торговли квотами на выбросы (EU ETS)
Крупнейшая программа торговли эмиссионными квотами в целях борьбы с климатическими изменениями была разработана в Европейском союзе для выполнения Киотского протокола [Krueger, Pizer, 2004]. Эта программа ЕС охватывает 25 стран, включая 10 стран-«кандидатов», большинство из которых являются бывшими членами советского блока. Первые три года работы программы (2005–2007 гг.) представляли собой испытательную фазу. Вторая фаза программы, рассчитанная на 2008–2012 гг., совпадает с первым периодом выполнения Киотского протокола. Следующая фаза программы будет определена в ходе дальнейших переговоров.Первоначально программа учитывала только выбросы СО2 в четырех обширных секторах: производство железа и стали, горнорудная отрасль, энергетика и целлюлозно-бумажная промышленность. В программу включены все европейские предприятия в этих секторах, превышающие своими размерами установленные пороги – всего около 12 тыс. предприятий.
Уроки программ с точки зрения их эффективности
Вышеназванные программы разрабатывались на основе экономических принципов, а при совершенствовании программ и оценке их эффективности использовался экономический анализ. При оценке программ с точки зрения их экономичности и влияния на чистоту воздуха были задействованы исследования двух типов: анализ ex ante, основанный на компьютерном моделировании, и анализ ex post – изучение реальных результатов выполнения программ.В подавляющем большинстве (хотя и не сто процентов) огромного количества опубликованных исследований ex ante продемонстрировано, что применение командно-административной системы связано с гораздо более крупными расходами, нежели менее затратная альтернатива [Tietenberg, 2006]. Хотя подробные анализы ex post относительно редки, известны два исследования, подробно оценивающие программу квот на серные выбросы [Carlson et al., 2000; Ellerman et al., 2000]. Несмотря на то что в них обоих делается вывод, что при осуществлении этой программы была достигнута значительная экономия, интерпретация причин этой экономии дается в каждом случае разная. В то время как Эллерман с коллегами приписывают серьезную экономию структуре программы серных квот, Карсон с сотрудниками объясняют значительную долю снижения затрат действием факторов, экзогенных по отношению к программе квот (снижение цен на уголь с низким содержанием серы и усовершенствования в технологии, снизившие стоимость переключения с одного вида топлива на другое).
Согласно традиционным представлениям, торговля квотами на выбросы сокращает издержки, но никак не сказывается на чистоте воздуха, однако это мнение представляется чрезмерным упрощением. В ретроспективе мы знаем, что создание системы торгуемых квот положительно влияет на достижимость заданных потолков выбросов, их уровень и решение задач по их достижению. Кроме того, торговля квотами может привести к такому взаимодействию между вредными выбросами и состоянием окружающей среды, которое не достигается введением предельно допустимых значений. Большинство из этих внешних эффектов желательны (сюда входит в том числе снижение выбросов ртути, сопровождающее перевод сжигающих уголь электростанций на природный газ), однако некоторые из них вредны (например, эффект утечек, возникающий при переводе грязных предприятий в другое место с целью уйти от ответственности) [Tietenberg, 2006].
В целом, система торговли квотами привела к существенному повышению чистоты воздуха. Но в отношении некоторых программ та степень, в которой это улучшение можно приписать исключительно торговле квотами (в противоположность внешним факторам или дополнительным политическим мерам), не вполне ясна.
Что касается ранних программ с использованием кредитов (таких, как политика компенсации), то их выполнение не сопровождалось столь же заметным повышением чистоты воздуха и экономией средств, да и воздействие этих программ проявилось не так быстро, как предполагалось при их принятии. Свою роль сыграли серьезные препоны, которые излишне осторожная бюрократия чинила на пути у ранних программ кредитов. К счастью, число и значимость этих препон с течением времени снижались, в то время как знакомство с подобным подходом делало его более приемлемым для бюрократического аппарата.
Уроки программ с точки зрения их структуры
Кредиты или квоты?
Программы торговли выбросами делятся на две общие категории: программы на основе кредитов и программы на основе ограничений и торговли квотами на выбросы.• Торговля кредитами – подход, который использовался в программе компенсации (самой ранней из подобных программ) и который сводится к тому, что снижение вредных выбросов, превышающее законодательно установленный базовый уровень, сертифицируется в качестве торгуемых кредитов.
• В программе ограничения и торговли квотами на выбросы определяется общий совокупный предел (потолок) выбросов, распределяемый между источниками загрязнения. Соблюдение этого уровня обеспечивается путем простого сопоставления реальных выбросов с их конкретным ограничением для каждой компании, которое устанавливается с учетом купленных или проданных квот.
Определение базового уровня при системе кредитов в отсутствие системы квот может быть сложной задачей. Например, в основе механизма чистого развития, предусмотренного Киотским протоколом, лежит требование «дополнительности». Для ответа на вопрос, является ли данное сокращение выбросов «дополнительным» (в противоположность сокращениям, которые произошли бы в любом случае), необходимо задать тот или иной уровень, в сравнении с которым будет оцениваться сокращение выбросов.
Непростая задача и определение процедур, гарантирующих установление такого базового уровня, который не допустит необоснованных кредитов. Пилотная программа Совместно осуществляемой деятельности – одна из разновидностей принципа совместного выполнения, принятая на первой Конференции Сторон в 1995 г., – в полной мере продемонстрировала, как сложно соблюсти принцип «дополнительности». Выяснилось, что требуемое доказательство добавочности влечет за собой очень высокие трансакционные издержки, а кроме того, ex ante создает серьезную неопределенность в отношении реально возможного сокращения выбросов [Schwarze, 2000]. Устанавливая потолок, который можно непосредственно сравнить с реальными выбросами, программы ограничения и торговли квотами позволяют избежать этой проблемы и существенно снизить трансакционные издержки.
Волатильность цен, ограничение и предохранительные клапаны
В противоположность альтернативной политике, например экологическим налогам, которая более-менее гарантирует стабильность цен, в случае «шоков» система ограничения и торговли квотами может привести к политически неприемлемому росту цен на квоты. Например, участники программы торговли квотами в районе Большого Лос-Анджелеса (известной как Региональный рынок стимулов к борьбе за чистый воздух, RECLAIM) столкнулись с очень высоким непредвиденным спросом на электроэнергию, который можно было удовлетворить, лишь увеличив выработку электричества на старых, более грязных электростанциях. Поставки электроэнергии из обычных источников, в том числе с гидроэлектростанций северо-западного побережья, по ряду причин резко сократились. Резкое возрастание спроса на квоты, вызванное необходимостью повысить выработку на этих «грязных» электростанциях, в сочетании с фиксированным предложением квот вызвало такой взлет цен на квоты, которого никто не мог предвидеть.Для получения политической поддержки, необходимой для осуществления современных программ торговли квотами, их разработчики должны учесть обеспокоенность участников колебаниями цен. Основной рецепт сводится к созданию «предохранительного клапана» в форме заранее определенного штрафа, налагаемого на любые выбросы, превышающие потолок, после того как цены превысят предустановленный порог [Jacoby, Ellerman, 2004]. Этот штраф, как правило, будет более низким, чем санкции за несоблюдение требований в обычных условиях (когда обеспечить соблюдение требований гораздо проще). По сути, этот штраф задает максимальную цену, в которую обойдется стремление к чистоте окружающей среды в особенно сложные времена. Кроме того, создание предохранительных клапанов может сопровождаться установлением нижнего ценового предела [Pizer, 2004; Newell at al., 2005].
В случае RECLAIM, после того как цены на квоты превысили предустановленный порог, действие программы было приостановлено до тех пор, пока контролирующие органы не разобрались в ситуации, а на это время была введена альтернативная (существенная) плата за одну тонну выбросов. Выручка была направлена на субсидирование дополнительного альтернативного снижения выбросов, чаще всего создававшихся источниками, неучтенными в системе ограничения и торговли квотами [Harrison, 2002].
Метод первоначального распределения квот
В большинстве случаев используется исключительно или главным образом бесплатное распределение квот между участниками программы на основе того или иного критерия (например, исторически сложившихся разрешенных объемов выбросов). У бесплатного распределения квот есть как свои преимущества, так и свои недостатки. Изучение того, каким образом уже существовавшие искажения в налоговой системе влияют на эффективность избранного политического инструмента, показывает, что возможность использования выручки от продажи квот для уменьшения этих искажений (вместо распределения выручки между пользователями) может в значительной степени повысить эффективность системы[42]. Понятно, что этот вывод указывает на преимущество таких инструментов по сбору средств, как налоги и продажа квот с аукционов, перед бесплатным распределением квот [Goulder et al., 1999; Parry et al., 1999].Однако, с точки зрения различных заинтересованных сторон, относительная привлекательность альтернативных подходов к охране окружающей среды зависит от метода распределения выручки. В той степени, в какой заинтересованные стороны могут влиять на политический выбор, использование бесплатного распределения квот вообще и распределение квот на основе такого критерия, как история их предыдущего использования, в частности повышает политическую осуществимость системы квот [Svendsen, 1999]. Однако подобный исторический опыт не обязательно оказывает определяющее влияние на дальнейшие решения, поскольку из эмпирических данных следует, что объем поступлений, необходимый для возмещения ущерба пользователям в ходе перемен, составляет лишь небольшую долю общей выручки от аукционов [Bovenberg and Goulder, 2001]. И поэтому бесплатное распределение всех квот в принципе не обязательно, даже когда в расчет принимаются соображения политической осуществимости.
Первоначальное распределение квот на основе их предыдущего использования также может способствовать неэффективному стратегическому поведению. Первоначальное распределение квот на исторической основе создает стимулы к увеличению выбросов до момента вступления системы квот в силу (ради получения больших квот). В системе торговли квотами такой эффект, как правило, минимизируется путем первоначального распределения квот с учетом как исторически сложившегося объема выбросов у данных предприятий, так и соотношения между уровнем выбросов и объемами производственной деятельности, основанного на стандартных нормах хорошей практики [Raymond, 2003].
Из экономических исследований [Parry et al., 2006] также следует, что продажа квот с аукционов может привести к их более оптимальному распределению, нежели бесплатное распределение. Реагируя на новые доказательства о преимуществах аукционов с точки зрения экономической эффективности и оптимальности распределения квот, несколько северо-восточных штатов, участвующих в новой программе квот, имеющей целью ограничить углеродосодержащие выбросы (Региональная инициатива по парниковым газам), взяли на себя обязательство продавать с аукционов 100 % квот. Выручка от продажи квот в большинстве случаев направляется на осуществление мер по повышению энергетической эффективности и развитие возобновляемых источников энергии – стратегии, призванные с течением времени снизить стоимость квот.
Пространственные аспекты
Традиционная теория исходит из того, что продаваемый товар гомогенен. На практике же при отсутствии гомогенности торговля квотами на выбросы может создавать внешние экономические эффекты – как положительные, так и отрицательные – для третьих сторон, в результате которых распределение квот не будет максимизировать чистую выгоду.В качестве примера такого внешнего эффекта можно привести случай, когда значение имеет не только объем выбросов, но и местоположение их источника. Передача квоты, изменяющая местоположение источника выбросов, влечет за собой пространственные проблемы. Хотя, как отмечалось выше, теоретически можно создать оптимальную систему квот, которая бы позволяла справиться с пространственными проблемами, на практике подобные системы не используются ввиду их сложности. Поиск практических решений, позволяющих разработать систему квот с учетом местоположения источника выбросов, – задача сложная, но осуществимая [Tietenberg, 1995].
В одном из вариантов предлагается разделять регион, охваченный системой квот, на зоны. Однако системы зональных квот, при создании которых можно обойтись разумным объемом информации, как правило, не очень эффективны [Tietenberg, 2006, chap. 4]. В том случае, когда квоту, действующую в одной зоне, нельзя передавать в другую зону, издержки от санкций могут очень сильно сказаться при первоначальном определении потолков для каждой из зон. Исследования говорят о том, что ни одно из традиционных правил, применяемых при определении требуемых объемов сокращения выбросов в каждой зоне, не позволяет добиться сколько-нибудь экономически эффективного распределения квот.
Альтернативная стратегия, в последнее время также получившая широкое распространение, состоит в установлении правил торговли, регулирующих отдельные трансакции. Одна из разновидностей этой стратегии, известная на местах как «многоуровневое регулирование» (regulatory tiering), предусматривает сразу несколько режимов регулирования, действующих одновременно. В программе квот на серные выбросы последние контролируются как правилами, направленными на достижение местных требований к чистоте воздуха, так и правилами торговли квотами. Любые трансакции должны удовлетворять и тем, и другим правилам. При этом не существует никаких пространственных ограничений на торговлю квотами (обмен квотами в соотношении 1:1 возможен в пределах всей страны), однако использование купленных квот должно соответствовать местным правилам в сфере охраны окружающей среды. В отличие от программ, ограничивающих все трансакции или устанавливающих гораздо более жесткие потолки в целях предотвращения концентрации выбросов в тех или иных местах (известных как «горячие точки»), этот подход запрещает лишь те немногочисленные трансакции, которые приводят к возникновению «горячих точек». Ex ante эмпирический анализ этого подхода говорит о том, что «многоуровневое регулирование» вполне может оказаться эффективным компромиссом [Atkinson, Tietenberg, 1982].
Временной аспект
Из ex post оценок следует, что временной аспект торговли квотами весьма важен как в отношении снижения затрат, так и в смысле скорейшего сокращения выбросов. Систему квот на выбросы можно сделать достаточно гибкой во временном плане, если она допускает либо банкинг квот, либо их заимствование, либо и то и другое. Под банкингом имеется в виду сохранение невыбранной квоты в целях ее последующего использования или продажи. Заимствование подразумевает использования квоты до момента ее вступления в силу.Такая гибкость экономически оправданна, поскольку она позволяет источникам выбросов оптимально распределять свои инвестиции в снижение выбросов. Временная гибкость важна не только по причинам, уникальным для каждой конкретной фирмы, но и по причинам, которые касаются рынка в целом. Когда все одновременно инвестируют в контроль за выбросами, это приводит к резкому возрастанию спроса в системе и влечет за собой скачок стоимости сырья.
Когда учитывается только совокупный объем выбросов за тот или иной промежуток времени, цена квот обычно возрастает в соответствии с процентными ставками, и держатели квот автоматически предпочтут использовать их таким образом, при котором сумма затрат на снижение выбросов окажется минимальной. В этом случае децентрализованное принятие решений будет совместимо с социальными целями, а специальные меры временного контроля окажутся контрпродуктивными.
В том случае, когда единого потолка совокупных выбросов оказывается недостаточно для предотвращения ущерба от концентрации выбросов, время становится отдельной переменной, подлежащей контролю. Ситуации, при которых вредное воздействие концентрации выбросов делается заметным, могут повлечь за собой потенциально значительные провалы рынка [Kling, Rubin, 1997]. Хотя у фирм имеется стимул к минимизации текущей стоимости затрат на снижение выбросов, они не получают достаточно стимулов к минимизации текущей стоимости всех затрат, включая ущерб, причиняемый «горячими точками». В общем случае это создает стимул к тому, чтобы отложить работу по снижению выбросов (незначительно снижать их на начальных этапах, проводя основные мероприятия по снижению выбросов на заключительных этапах).
Однако откладывание работ по сокращению выбросов не всегда является оптимальным вариантом для фирмы, даже при отсутствии ограничений на рынке квот. Если с течением времени растут предельные издержки сокращения выбросов, снижаются предельные производственные издержки, уменьшаются совокупные требования в отношении выбросов или происходит рост цены на продукцию, то фирмы получают стимул к банкингу квот вместо их заимствования. При выполнении программы квот на серные выбросы фирмы, имея возможность банкинга квот, сначала сокращали выбросы (когда их концентрация была высокой), а впоследствии увеличивали их (когда концентрация выбросов снижалась). В данном случае банкинг однозначно привел к снижению концентрации выбросов и затрат [Ellerman et al., 2000].
Заключительные замечания
Торговля квотами на выбросы представляет собой удачное подтверждение «маятникового» характера публичной политики. В начале 1970-х гг. торговля квотами считалась любопытной с научной точки зрения, но в конечном счете непрактичной идеей. Она с трудом была включена в национальную повестку дня, и попытки реформ в этой сфере по большей части оставались безуспешными.Однако ситуация изменилась после того, как ожидания, созданные научным анализом, получили подтверждение при осуществлении программы квот на серные выбросы. Эта программа продемонстрировала не только осуществимость такого подхода, но и его эффективность. Вдохновляясь успехом, ожидания и энтузиазм начали обгонять реальность.
На финальном этапе, где, как я полагаю, мы сейчас находимся, реальность снова дает о себе знать. Мне кажется, что и политики, и ученые начинают понимать, что торговля квотами на выбросы, приведя к значительным успехам, в то же время имеет и свои слабые стороны. Кроме того, было интересно наблюдать растущее значение аукционов по продаже квот, существенно приблизивших систему к экономической точке зрения, преобладавшей на начальных этапах.