Страница:
Почти вся данная книга и замечания Плотта связаны с федеральной политикой и программами. Кроме того, все они касаются законодательства и регулирования. Однако существенное влияние экономических исследований проявляется на уровне штатов и на местах, а во многом это влияние сказывается на политике косвенно – через судебные прецеденты. Что касается первого, то можно вспомнить вопрос о выборе школ и ваучерах. Эта политика, предложенная Милтоном Фридманом [Friedman, 1955], все чаще фигурировала в политических дебатах на уровне штатов и проводилась в жизнь в нескольких штатах и городах. Запреты на курение в 1950-х гг. были редки, но сейчас они стали привычными в США и других богатых странах. И хотя они, несомненно, отчасти являются результатом того, что быть здоровым выгоднее, чем больным, на их структуру повлияли идеи Коуза о правах собственности.
Возможно, наиболее ярким случаем превращения конкретной идеи в юридический прецедент служит применение категорий гедоники при оценке упущенной выгоды, основанное на работе Розена [Rosen, 1974], но, очевидно, восходящее еще к Адаму Смиту. Хотя эта идея столкнулась с серьезным сопротивлением в судах, она по-прежнему широко применяется и, несомненно, будет неоднократно использоваться в будущем. Даже такая приземленная работа, как мое исследование о красоте [Hamermesh, Biddle, 1994], бралась адвокатами на вооружение в многочисленных тяжбах, связанных с упущенной выгодой; а работа Борхеса о влиянии иммиграции (см., напр.: [Borjas, 1999]) в последнее время все чаще стала использоваться в качестве интеллектуальной основы для коллективных исков со стороны местных рабочих, конкурирующих с нелегальными иммигрантами за рабочие места в крупных компаниях[38].
Хотя фундаментальные исследования в экономике, как теоретические, так и эмпирические, с лихвой окупаются в практических сферах федерального законодательства, законодательства на уровне штатов и на местном уровне, а также юридических прецедентов, в конечном счете нашим величайшим вкладом является оказываемое нами скрытое воздействие на общественные настроения и общественные дискуссии. За последние пятьдесят лет политические дискуссии, затрагивающие экономические вопросы, стали более сложными: сейчас термины и концепции, до 1929 г. неведомые даже экономистам, известны всей образованной публике. Эти идеи уходят в общество благодаря преподаваемым нами курсам экономической теории, особенно вводным, которые обязательны для большинства студентов колледжей; но, если немного копнуть, выяснится, что они порождены нашими фундаментальными исследованиями.
Несмотря на эти успехи, нам еще предстоит большая работа. Например, взгляды общества на влияние иммиграции могут кого угодно привести в отчаяние[39]. Однако я совершенно убежден, что новые фундаментальные идеи в конце концов докажут свою ценность, – ибо закон Грешема в применении к экономическим идеям работает в обратную сторону, – чему станет способствовать их красота, а также то, что экономисты по-прежнему будут прилагать все усилия, чтобы через СМИ и учебные аудитории знакомить с ними широкую общественность.
Card, David, and Alan B. Krueger (1995). Myth and Measurement. Princeton, N.J.: Princeton University Press.
Friedman, Milton (1955). «The Role of Government in Education». In Robert Solo, ed., Economics and the Public Interest. New Brunswick, N.J.: Rutgers University Press.
Hamermesh Daniel S., and Jeff E. Biddle (December 1994). «Beauty and the Labor Market». American Economic Review 84: 1174–1194.
Rosen, Sherwin (January 1974). «Hedonic Prices and Implicit Markets». Journal of Political Economy 82: 34–55.
Stigler, George J. (January 1976). «Do Economists Matter?» Southern Economic Journal 42: 347–354.
Комментарий[40]
Глава 1
Возможно, наиболее ярким случаем превращения конкретной идеи в юридический прецедент служит применение категорий гедоники при оценке упущенной выгоды, основанное на работе Розена [Rosen, 1974], но, очевидно, восходящее еще к Адаму Смиту. Хотя эта идея столкнулась с серьезным сопротивлением в судах, она по-прежнему широко применяется и, несомненно, будет неоднократно использоваться в будущем. Даже такая приземленная работа, как мое исследование о красоте [Hamermesh, Biddle, 1994], бралась адвокатами на вооружение в многочисленных тяжбах, связанных с упущенной выгодой; а работа Борхеса о влиянии иммиграции (см., напр.: [Borjas, 1999]) в последнее время все чаще стала использоваться в качестве интеллектуальной основы для коллективных исков со стороны местных рабочих, конкурирующих с нелегальными иммигрантами за рабочие места в крупных компаниях[38].
Хотя фундаментальные исследования в экономике, как теоретические, так и эмпирические, с лихвой окупаются в практических сферах федерального законодательства, законодательства на уровне штатов и на местном уровне, а также юридических прецедентов, в конечном счете нашим величайшим вкладом является оказываемое нами скрытое воздействие на общественные настроения и общественные дискуссии. За последние пятьдесят лет политические дискуссии, затрагивающие экономические вопросы, стали более сложными: сейчас термины и концепции, до 1929 г. неведомые даже экономистам, известны всей образованной публике. Эти идеи уходят в общество благодаря преподаваемым нами курсам экономической теории, особенно вводным, которые обязательны для большинства студентов колледжей; но, если немного копнуть, выяснится, что они порождены нашими фундаментальными исследованиями.
Несмотря на эти успехи, нам еще предстоит большая работа. Например, взгляды общества на влияние иммиграции могут кого угодно привести в отчаяние[39]. Однако я совершенно убежден, что новые фундаментальные идеи в конце концов докажут свою ценность, – ибо закон Грешема в применении к экономическим идеям работает в обратную сторону, – чему станет способствовать их красота, а также то, что экономисты по-прежнему будут прилагать все усилия, чтобы через СМИ и учебные аудитории знакомить с ними широкую общественность.
Литература
Borjas, George J. (1999). «The Economic Analysis of Immigration». In Orley Ashenfelter and David Card, eds., Handbook of Labor Economics, vol. ЗА. Amsterdam: Elsevier.Card, David, and Alan B. Krueger (1995). Myth and Measurement. Princeton, N.J.: Princeton University Press.
Friedman, Milton (1955). «The Role of Government in Education». In Robert Solo, ed., Economics and the Public Interest. New Brunswick, N.J.: Rutgers University Press.
Hamermesh Daniel S., and Jeff E. Biddle (December 1994). «Beauty and the Labor Market». American Economic Review 84: 1174–1194.
Rosen, Sherwin (January 1974). «Hedonic Prices and Implicit Markets». Journal of Political Economy 82: 34–55.
Stigler, George J. (January 1976). «Do Economists Matter?» Southern Economic Journal 42: 347–354.
Комментарий[40]
Дэниел Ньюлон
Мне бы хотелось поздравить Чарльза Плотта с его убедительным выступлением о пользе экономической науки и необходимости увеличения финансирования фундаментальных исследований в этой области. Написанная им эта и другие главы в настоящей книге о том, как экономическая наука делает нашу жизнь лучше, отдают должное профессии экономиста. Но выступление Плотта могло бы стать еще более убедительным, если бы автор отказался от обидных сравнений с другими науками и большее внимание уделил успехам фундаментальной экономической науки, достигнутым после того, как та в 1960 г. начала финансироваться ННФ.
Заявление о том, что «ни одна другая наука не ставит перед собой таких труднодостижимых целей, как влияние на экономику в целом или хотя бы контроль за каким-либо одним рынком», скорее приведет представителей других наук в негодование, нежели убедит их, что экономика – важная фундаментальная наука. Это спорное утверждение (неужели изучение биологии человека, экологических систем или, скажем, атмосферы – занятие менее сложное, чем изучение рынков?) не идет на пользу настоящей главе. Защита экономики как полезной науки основывается не на том, насколько сложны ее задачи, а на том, насколько успешно она эти задачи решает. Далее в этой же главе Плотт приводит поразительные и неприятные (для экономиста) сопоставления тех средств, которые федеральное правительство инвестирует в фундаментальные исследования в экономике и других научных дисциплинах. Однако представители физических и естественных наук, вероятно, сочтут разумными крупные вложения в их сферы исследований, поскольку те в основном невозможны без дорогостоящего лабораторного оборудования. Для большей убедительности автору следовало бы показать, что относительно малые объемы финансирования фундаментальных исследований ведут к перекосам в экономической науке и мешают ей полностью реализовать свой потенциал.
Плотт в своем обзоре заглядывает далеко в прошлое, поскольку от открытия до его применения обычно проходит немало десятилетий. Такая долгосрочная перспектива удачна в том плане, что она позволяет создать об экономике впечатление как о науке, основанной на здравых принципах и теориях, приносящих практическую пользу, однако менее удачна в смысле привлечения дополнительного финансирования, поскольку ННФ начал финансировать экономические исследования лишь в 1960 г. Плотт упоминает работу лишь 2 из 38 нобелевских лауреатов и никого из 23 лауреатов медали Джона Бейтса Кларка, получавших поддержку от ННФ.
Попробую на одном из примеров самого Плотта наглядно показать, что его обзор мог бы быть более убедительным в качестве обращенного к ННФ призыва увеличить объем средств, выделяемых на фундаментальные исследования. В своем втором наблюдении Плотт рассказывает, каким образом фундаментальные исследования в макроэкономике привели к впечатляющим усовершенствованиям в макроэкономической политике, но ничего не говорит о фундаментальных исследованиях грантополучателей ННФ, впоследствии ставших нобелевскими лауреатами, – Роберта Лукаса, Эдварда Прескотта, Финна Кидленда и Эдмунда Фелпса, преобразовавших макроэкономику. Кроме того, получатели грантов разработали новые политические инструменты для центральных банков – такие, как правило Тейлора: правило монетарной политики, определяющее, насколько центральные банки должны изменять номинальную процентную ставку в ответ на изменения уровня инфляции и макроэкономической активности. А Бен Бернанке сразу же после своих фундаментальных работ по таргетированию инфляции, финансировавшихся ННФ, возглавил ФРС. Новые идеи, новые инструменты и люди, получающие небольшие гранты по программам ННФ, позволяют повысить долгосрочную эффективность экономики, в том числе ускорить экономический рост и снизить уровень безработицы и инфляции в США и многих других странах, а также помогают справиться с финансовыми и экономическими кризисами.
Значение экономической науки почти никем не оспаривается. Экономисты стараются попасть на влиятельные позиции в правительстве, научных сферах и в бизнесе. Университеты соперничают друг с другом в стремлении углубить свои исследования и усилить преподавание экономических дисциплин. Никогда еще столько студентов не стремилось попасть на экономические курсы. Однако финансирование фундаментальных экономических исследований едва поспевает за инфляцией. Почему? Эта ситуация отчасти отражает ситуацию с преподаванием экономики. Мы слишком хорошо осознаем социальные издержки погони за рентой и ошибочно принимаем аргументацию в пользу большего финансирования фундаментальных экономических исследований за лоббирование. Настоящая книга, посвященная тому, как экономическая наука улучшает жизнь людей, указывает нам путь к более эффективной пропаганде этой науки.
Заявление о том, что «ни одна другая наука не ставит перед собой таких труднодостижимых целей, как влияние на экономику в целом или хотя бы контроль за каким-либо одним рынком», скорее приведет представителей других наук в негодование, нежели убедит их, что экономика – важная фундаментальная наука. Это спорное утверждение (неужели изучение биологии человека, экологических систем или, скажем, атмосферы – занятие менее сложное, чем изучение рынков?) не идет на пользу настоящей главе. Защита экономики как полезной науки основывается не на том, насколько сложны ее задачи, а на том, насколько успешно она эти задачи решает. Далее в этой же главе Плотт приводит поразительные и неприятные (для экономиста) сопоставления тех средств, которые федеральное правительство инвестирует в фундаментальные исследования в экономике и других научных дисциплинах. Однако представители физических и естественных наук, вероятно, сочтут разумными крупные вложения в их сферы исследований, поскольку те в основном невозможны без дорогостоящего лабораторного оборудования. Для большей убедительности автору следовало бы показать, что относительно малые объемы финансирования фундаментальных исследований ведут к перекосам в экономической науке и мешают ей полностью реализовать свой потенциал.
Плотт в своем обзоре заглядывает далеко в прошлое, поскольку от открытия до его применения обычно проходит немало десятилетий. Такая долгосрочная перспектива удачна в том плане, что она позволяет создать об экономике впечатление как о науке, основанной на здравых принципах и теориях, приносящих практическую пользу, однако менее удачна в смысле привлечения дополнительного финансирования, поскольку ННФ начал финансировать экономические исследования лишь в 1960 г. Плотт упоминает работу лишь 2 из 38 нобелевских лауреатов и никого из 23 лауреатов медали Джона Бейтса Кларка, получавших поддержку от ННФ.
Попробую на одном из примеров самого Плотта наглядно показать, что его обзор мог бы быть более убедительным в качестве обращенного к ННФ призыва увеличить объем средств, выделяемых на фундаментальные исследования. В своем втором наблюдении Плотт рассказывает, каким образом фундаментальные исследования в макроэкономике привели к впечатляющим усовершенствованиям в макроэкономической политике, но ничего не говорит о фундаментальных исследованиях грантополучателей ННФ, впоследствии ставших нобелевскими лауреатами, – Роберта Лукаса, Эдварда Прескотта, Финна Кидленда и Эдмунда Фелпса, преобразовавших макроэкономику. Кроме того, получатели грантов разработали новые политические инструменты для центральных банков – такие, как правило Тейлора: правило монетарной политики, определяющее, насколько центральные банки должны изменять номинальную процентную ставку в ответ на изменения уровня инфляции и макроэкономической активности. А Бен Бернанке сразу же после своих фундаментальных работ по таргетированию инфляции, финансировавшихся ННФ, возглавил ФРС. Новые идеи, новые инструменты и люди, получающие небольшие гранты по программам ННФ, позволяют повысить долгосрочную эффективность экономики, в том числе ускорить экономический рост и снизить уровень безработицы и инфляции в США и многих других странах, а также помогают справиться с финансовыми и экономическими кризисами.
Значение экономической науки почти никем не оспаривается. Экономисты стараются попасть на влиятельные позиции в правительстве, научных сферах и в бизнесе. Университеты соперничают друг с другом в стремлении углубить свои исследования и усилить преподавание экономических дисциплин. Никогда еще столько студентов не стремилось попасть на экономические курсы. Однако финансирование фундаментальных экономических исследований едва поспевает за инфляцией. Почему? Эта ситуация отчасти отражает ситуацию с преподаванием экономики. Мы слишком хорошо осознаем социальные издержки погони за рентой и ошибочно принимаем аргументацию в пользу большего финансирования фундаментальных экономических исследований за лоббирование. Настоящая книга, посвященная тому, как экономическая наука улучшает жизнь людей, указывает нам путь к более эффективной пропаганде этой науки.
Глава 1
Эволюция торговли квотами на выбросы
Томас Г. Титенберг
На протяжении примерно последних тридцати лет применение передаваемых квот в целях контроля за загрязнением окружающей среды превратилось из научного курьеза в краеугольный камень американской программы по контролю за кислотными дождями и международных программ по контролю над выбросами парниковых газов. Чем объясняется такая поразительная эволюция? Каким образом на формирование данного подхода повлияли экономическая теория и эмпирические исследования?
Экономисты взяли на вооружение точку зрения профессора А. С. Пигу [Pigou, 1920; Пигу, 1985]. Тот утверждал, что перед лицом такой экстерналии, как загрязнение, меры по борьбе с ней должны включать обложение налогом на вредные выбросы тех, кто занимается деятельностью, загрязняющей окружающую среду, причем ставка налога должна быть равна предельному внешнему общественному ущербу, причиненному последней дозой выбросов при их эффективном распределении. Фирмы, обложенные налогом на выбросы, постараются интернализовать эту экстерналию. Сводя к минимуму собственные затраты, фирмы одновременно будут минимизировать и издержки для общества в целом. Согласно такой точке зрения, рациональная политика по контролю за загрязнением должна включать в себя взимание платы за загрязнение. Однако политики предпочитали сдерживать загрязнение посредством правового регулирования, начиная с контроля за местоположением грязных производств и заканчивая установлением предельных величин выбросов.
Итогом стал тупик: политики отдавали предпочтение количественной политике [Kelman, 1981], в то время как экономисты выступали за ценовые меры [Kneese, Schultze, 1975]. В этот период преобладали правовые средства, налоги же почти не использовались.
В 1960 г. Рональд Коуз опубликовал известную статью, тем самым заронив в умы семена иного мировоззрения [Coase, 1960; Коуз, 2007]. Указывая на чрезмерную узость анализа Пигу, Коуз утверждал, что если права собственности будут четко определенными и передаваемыми, то рынок может сыграть существенную роль не только в определении стоимости этих прав, но и в создании условий для их оптимального использования. Своим коллегам-экономистам Коуз разъяснял, что при подобном подходе стоимость прав собственности будет определяться рынком (а не правительством, на которое возлагал надежды Пигу). Политикам же Коуз указывал, что существовавшие на тот момент режимы правового регулирования не создавали стимулов к тому, чтобы права собственности использовались максимально эффективно.
После этого оставалось лишь учесть идеи Коуза в практической программе по контролю за выбросами. Джон Дейле [Dales, 1968] указывал на их применимость в отношении загрязнения воды, а Том Крокер [Crocker, 1966] – в отношении загрязнения воздуха.
Хотя общие черты этой системы были правильно предсказаны Дейлсом и Крокером, формальное обоснование они получили только у Баумоля и Оутса [Baumol, Oates, 1971]. Интересно, что первоначально статья последних была посвящена не системе торговли квотами, а системе налогов, направленной на достижение заданных целей, касающихся состояния окружающей среды. Тем не менее, поскольку с математической точки зрения оба случая абсолютно эквивалентны, сразу же было признано, что результаты, полученные для системы штрафов, остаются в силе и для случая торговли квотами.
Баумоль и Оутс доказали, что единообразные налоги обеспечивают экономическую эффективность при достижении предустановленных целей, связанных с охраной окружающей среды. Это было важно, поскольку отсюда следовало, что для распределения ответственности за контроль при минимальных затратах контролирующим органам остается только обложить все источники загрязнения налогом по единой ставке. Так как у всех фирм, стремящихся к максимизации прибыли, предельные издержки контроля сводились бы к этому единому налогу, то эти издержки оказались бы равномерно распределены между источниками загрязнения – а именно это условие требуется для экономически эффективного распределения ответственности.
Однако главное практическое различие между двумя подходами состояло в методике определения «правильных» цен. Хотя любая цена привела бы к равным предельным издержкам, лишь одна цена обеспечивала бы выполнение предварительно установленного стандарта. При системе налогов и стандартов эта цена была бы найдена итерационно, т. е. методом проб и ошибок. При системе продаваемых квот эта цена устанавливается путем взаимодействия спроса на квоты и их предложения на рынке. Контролирующие органы не только не играли бы никакой роли при установлении цен – сами эти цены определялись бы моментально, без длительной итерационной процедуры.
Результаты, полученные Баумолем и Оутсом, применимы лишь в особом случае – когда все выбросы, осуществляемые всеми источниками загрязнения, оказывают одинаковое воздействие на окружающую среду [Tietenberg, 1973]. Если цель заключается в соответствии стандарту концентрации вредных веществ, этот особый случай называется случаем «равномерного смешения» (uniformly mixed). В качестве характерного примера можно привести газы, вызывающие изменение климата, поскольку все выбросы этих газов оказывают одинаковое влияние на окружающую среду независимо от местоположения источника загрязнения. Теорема Баумоля – Оутса верна и тогда, когда речь идет о совокупных выбросах, а не о концентрации загрязняющих веществ.
Но во многих других случаях местоположение источника выбросов также имеет значение, и воздействие какого-либо источника выбросов на окружающую среду (скажем, выражающееся в концентрации вредных веществ в воде или в воздухе в данной местности) будет зависеть от его местоположения. При прочих равных условиях источники, более близкие к интересующей нас точке, скорее всего, окажут более заметное воздействие, нежели источники, находящиеся на удалении от нее. В таких обстоятельствах ни единой ставки налога, ни единых цен на квоты будет уже недостаточно и необходимо установление различных цен для разных источников загрязнения.
Монтгомери [Montgomery, 1972] доказал существование экономически эффективного равновесия на рынке квот и в этом, более сложном, случае. В целом, те источники загрязнения, которые оказывают более заметное предельное воздействие на окружающую среду, должны платить более высокую цену за дозу выбросов, что можно обеспечить путем выдачи отдельных квот для каждой местности, подвергающейся загрязняющему воздействию [Tietenberg, 1973]. Когда речь идет о концентрации вредных веществ в окружающем воздухе (в соответствии с подходом, принятым в большинстве стран), квотированию могут подвергаться допустимые концентрации вредных веществ. Хотя выбросы, допускаемые каждой квотой, увеличивают концентрацию вредных веществ в соответствующей точке на одну и ту же величину, каждая квота допускает различный объем выбросов в зависимости от положения их источника по отношению к рецептору. Каждая квота требует снижения выбросов из тех источников, чьи выбросы оказывают более заметное воздействие на конкретного рецептора.
Политическая приемлемость экономически эффективного, количественного подхода возрастала по мере того, как все сильнее проявлялись недостатки, свойственные командно-административному подходу. И экономически эффективный, и количественный подходы представлялись более совместимыми с традиционной политикой в сфере охраны окружающей среды и выглядели все менее радикальным отходом от нее. Он позволял сохранить существующие цели, связанные с контролем за загрязнением окружающей среды.
Пресечение экономического роста как средство решить проблему чистоты воздуха не пользовалось политической популярностью у губернаторов, мэров и большинства депутатов Конгресса. ЕРА оказалось на грани потенциальной революции и было вынуждено рассмотреть все существующие варианты. Имелась ли возможность решить проблему качества воздуха, не создавая при этом препятствий для дальнейшего экономического роста?
Выяснилось, что это возможно, и средства для достижения этих двух на первый взгляд несовместимых целей включали в себя создание ранней разновидности торговли квотами. Существующие источники выбросов в отстающем регионе получали стимулы к тому, чтобы добровольно сократить свои выбросы до более низкого уровня, чем требовалось по закону. После того как ЕРА сертифицировало эти дополнительные сокращения выбросов в качестве «кредитов за снижение выбросов», их можно было передавать новым источникам выбросов, желавшим начать работу в данном регионе.
Возникновение в отстающих регионах новых источников выбросов допускалось при условии, что они купят у других предприятий региона «кредиты за снижение выбросов» в количестве, достаточном для того, чтобы после начала работы новых источников общий объем выбросов в регионе стал ниже (а не просто остался таким же), чем прежде. (С этой целью было выдвинуто требование о том, чтобы новые источники выбросов приобретали «кредиты» не на 100, а на 120 % добавленных ими выбросов; лишние 20 % «списывались» на улучшение качества воздуха.) Этот подход, известный как «политика компенсации», не только допускал экономический рост при одновременном повышении чистоты воздуха (которое являлось первоначальной целью), но и делал экономический рост средством для повышения чистоты воздуха. Таким образом, проблема переворачивалась с ног на голову и становилась частью решения.
Вскоре федеральное правительство стало расширять масштабы этой программы, позволив размещать «кредиты» в банках и разрешив существующим источникам загрязнения продавать «кредиты» другим существующим источникам. В рамках этой программы правительство не только требовало сертифицировать любое сокращение выбросов, прежде чем на него выдавался «кредит»; помимо этого, для каждой сделки по купле-продаже «кредитов», как правило, было необходимо отдельное разрешение контролирующих органов. Неудивительно, что огромные трансакционные издержки, вызванные таким уровнем государственного вмешательства, снижали эффективность этой программы, заставив двух авторов, написавших о ней статью, снабдить ее подзаголовком «В чем причина ее [программы] врожденной хромоты?» [Dude, Palmisano, 1988].
Возможно, самым интересным политическим аспектом этой программы была роль торговли квотами в принятии закона о кислотных дождях. Хотя сокращение выбросов, вызывающих кислотные дожди, предусматривалось в ряде законопроектов, выдвигавшихся в первые два десятилетия действия Закона о чистом воздухе, ни один из них так и не был принят. Однако после включения в законопроект программы торговли квотами на серные соединения издержки, связанные с выполнением закона, снизились в достаточной степени для того, чтобы сделать принятие соответствующего закона политически возможным.
Первые шаги
К концу 1950-х гг. и у экономистов, и у политиков сформировались вполне развитые и устоявшиеся представления о том, как следует проводить политику по контролю за загрязнением окружающей среды. К сожалению, оба лагеря придерживались по этому поводу совершенно различных идей.Экономисты взяли на вооружение точку зрения профессора А. С. Пигу [Pigou, 1920; Пигу, 1985]. Тот утверждал, что перед лицом такой экстерналии, как загрязнение, меры по борьбе с ней должны включать обложение налогом на вредные выбросы тех, кто занимается деятельностью, загрязняющей окружающую среду, причем ставка налога должна быть равна предельному внешнему общественному ущербу, причиненному последней дозой выбросов при их эффективном распределении. Фирмы, обложенные налогом на выбросы, постараются интернализовать эту экстерналию. Сводя к минимуму собственные затраты, фирмы одновременно будут минимизировать и издержки для общества в целом. Согласно такой точке зрения, рациональная политика по контролю за загрязнением должна включать в себя взимание платы за загрязнение. Однако политики предпочитали сдерживать загрязнение посредством правового регулирования, начиная с контроля за местоположением грязных производств и заканчивая установлением предельных величин выбросов.
Итогом стал тупик: политики отдавали предпочтение количественной политике [Kelman, 1981], в то время как экономисты выступали за ценовые меры [Kneese, Schultze, 1975]. В этот период преобладали правовые средства, налоги же почти не использовались.
В 1960 г. Рональд Коуз опубликовал известную статью, тем самым заронив в умы семена иного мировоззрения [Coase, 1960; Коуз, 2007]. Указывая на чрезмерную узость анализа Пигу, Коуз утверждал, что если права собственности будут четко определенными и передаваемыми, то рынок может сыграть существенную роль не только в определении стоимости этих прав, но и в создании условий для их оптимального использования. Своим коллегам-экономистам Коуз разъяснял, что при подобном подходе стоимость прав собственности будет определяться рынком (а не правительством, на которое возлагал надежды Пигу). Политикам же Коуз указывал, что существовавшие на тот момент режимы правового регулирования не создавали стимулов к тому, чтобы права собственности использовались максимально эффективно.
После этого оставалось лишь учесть идеи Коуза в практической программе по контролю за выбросами. Джон Дейле [Dales, 1968] указывал на их применимость в отношении загрязнения воды, а Том Крокер [Crocker, 1966] – в отношении загрязнения воздуха.
Теоретическое обоснование
Привлекательность торговли квотами на выбросы заключается в ее способности достичь заранее определенной цели при минимальных затратах даже при отсутствии какой-либо информации об издержках контроля. При этой системе квоты либо продаются с аукциона, либо распределяются между владельцами вредных производств на основе какого-либо критерия – например, исторически сложившегося уровня выбросов. Пока предельные издержки снижения загрязнения различаются, у фирм имеется стимул к торговле квотами. Те фирмы с высокими предельными издержками снижения загрязнения будут покупать квоты у фирм с невысокими предельными издержками снижения загрязнения до тех пор, пока рынок не придет к равновесию и спрос на квоты не сравняется с их фиксированным предложением.Хотя общие черты этой системы были правильно предсказаны Дейлсом и Крокером, формальное обоснование они получили только у Баумоля и Оутса [Baumol, Oates, 1971]. Интересно, что первоначально статья последних была посвящена не системе торговли квотами, а системе налогов, направленной на достижение заданных целей, касающихся состояния окружающей среды. Тем не менее, поскольку с математической точки зрения оба случая абсолютно эквивалентны, сразу же было признано, что результаты, полученные для системы штрафов, остаются в силе и для случая торговли квотами.
Баумоль и Оутс доказали, что единообразные налоги обеспечивают экономическую эффективность при достижении предустановленных целей, связанных с охраной окружающей среды. Это было важно, поскольку отсюда следовало, что для распределения ответственности за контроль при минимальных затратах контролирующим органам остается только обложить все источники загрязнения налогом по единой ставке. Так как у всех фирм, стремящихся к максимизации прибыли, предельные издержки контроля сводились бы к этому единому налогу, то эти издержки оказались бы равномерно распределены между источниками загрязнения – а именно это условие требуется для экономически эффективного распределения ответственности.
Однако главное практическое различие между двумя подходами состояло в методике определения «правильных» цен. Хотя любая цена привела бы к равным предельным издержкам, лишь одна цена обеспечивала бы выполнение предварительно установленного стандарта. При системе налогов и стандартов эта цена была бы найдена итерационно, т. е. методом проб и ошибок. При системе продаваемых квот эта цена устанавливается путем взаимодействия спроса на квоты и их предложения на рынке. Контролирующие органы не только не играли бы никакой роли при установлении цен – сами эти цены определялись бы моментально, без длительной итерационной процедуры.
Результаты, полученные Баумолем и Оутсом, применимы лишь в особом случае – когда все выбросы, осуществляемые всеми источниками загрязнения, оказывают одинаковое воздействие на окружающую среду [Tietenberg, 1973]. Если цель заключается в соответствии стандарту концентрации вредных веществ, этот особый случай называется случаем «равномерного смешения» (uniformly mixed). В качестве характерного примера можно привести газы, вызывающие изменение климата, поскольку все выбросы этих газов оказывают одинаковое влияние на окружающую среду независимо от местоположения источника загрязнения. Теорема Баумоля – Оутса верна и тогда, когда речь идет о совокупных выбросах, а не о концентрации загрязняющих веществ.
Но во многих других случаях местоположение источника выбросов также имеет значение, и воздействие какого-либо источника выбросов на окружающую среду (скажем, выражающееся в концентрации вредных веществ в воде или в воздухе в данной местности) будет зависеть от его местоположения. При прочих равных условиях источники, более близкие к интересующей нас точке, скорее всего, окажут более заметное воздействие, нежели источники, находящиеся на удалении от нее. В таких обстоятельствах ни единой ставки налога, ни единых цен на квоты будет уже недостаточно и необходимо установление различных цен для разных источников загрязнения.
Монтгомери [Montgomery, 1972] доказал существование экономически эффективного равновесия на рынке квот и в этом, более сложном, случае. В целом, те источники загрязнения, которые оказывают более заметное предельное воздействие на окружающую среду, должны платить более высокую цену за дозу выбросов, что можно обеспечить путем выдачи отдельных квот для каждой местности, подвергающейся загрязняющему воздействию [Tietenberg, 1973]. Когда речь идет о концентрации вредных веществ в окружающем воздухе (в соответствии с подходом, принятым в большинстве стран), квотированию могут подвергаться допустимые концентрации вредных веществ. Хотя выбросы, допускаемые каждой квотой, увеличивают концентрацию вредных веществ в соответствующей точке на одну и ту же величину, каждая квота допускает различный объем выбросов в зависимости от положения их источника по отношению к рецептору. Каждая квота требует снижения выбросов из тех источников, чьи выбросы оказывают более заметное воздействие на конкретного рецептора.
Система квот в контексте командно-административной политики
Американский подход к контролю за загрязнением окружающей среды, действовавший до введения системы квот, а отчасти остающийся в силе и по сей день, по сути предполагал борьбу с выбросами с помощью командно-административных методов. Целью при таком подходе было достижение стандартов, задававших предельно допустимую концентрацию загрязняющих веществ в окружающем воздухе или воде для каждого традиционного источника выбросов. В интересах достижения этих стандартов для множества конкретных источников выбросов – таких, как трубы, вентиляционные шахты, сливы или резервуары, – устанавливались юридические потолки выбросов или слива отходов.Политическая приемлемость экономически эффективного, количественного подхода возрастала по мере того, как все сильнее проявлялись недостатки, свойственные командно-административному подходу. И экономически эффективный, и количественный подходы представлялись более совместимыми с традиционной политикой в сфере охраны окружающей среды и выглядели все менее радикальным отходом от нее. Он позволял сохранить существующие цели, связанные с контролем за загрязнением окружающей среды.
Толчок к реформам
Поворотный момент в движении за реформы наступил тогда, когда эмпирические исследования экономической эффективности продемонстрировали, что достичь предварительно установленных стандартов возможно при гораздо меньших затратах, чем при традиционном командно-административном режиме. Этот вывод, истинность которого снова и снова доказывалась применительно к различным источникам выбросов и к разным географическим условиям, открывал политически приемлемую перспективу решения существующих задач в сфере охраны окружающей среды при гораздо меньших затратах, либо достижения куда более высоких стандартов чистоты окружающей среды при прежнем объеме расходов. Теория гласила, что командно-административный подход, как правило, не является экономически эффективным, однако эмпирические работы продемонстрировали, что степень этой неэффективности в реальности чрезвычайно высока. Из этих работ следовало, что выгоды от реформы будут достаточно велики, чтобы перевесить издержки перехода.Эволюция торговли квотами
Политика компенсации: проблема становится решением
Политическая возможность воплотить результаты этих исследований на практике возникла в 1976 г.[41] К тому моменту стало ясно, что ряд регионов, названных в Законе о чистом воздухе «отстающими», не сумеют достичь требуемых стандартов по чистоте воздуха к срокам, указанным в законе. Поскольку продолжающийся экономический рост, по всей видимости, приводил ко все большему загрязнению воздуха, что противоречило целям принятия данного закона, то Управление по охране окружающей среды (ЕРА) столкнулось с неприятной перспективой запрета на запуск в этих регионах многих новых производств (которые бы стали дополнительными источниками загрязняющих веществ, ответственных за отставание данного региона) до тех пор, пока чистота воздуха не достигнет предписанных стандартов.Пресечение экономического роста как средство решить проблему чистоты воздуха не пользовалось политической популярностью у губернаторов, мэров и большинства депутатов Конгресса. ЕРА оказалось на грани потенциальной революции и было вынуждено рассмотреть все существующие варианты. Имелась ли возможность решить проблему качества воздуха, не создавая при этом препятствий для дальнейшего экономического роста?
Выяснилось, что это возможно, и средства для достижения этих двух на первый взгляд несовместимых целей включали в себя создание ранней разновидности торговли квотами. Существующие источники выбросов в отстающем регионе получали стимулы к тому, чтобы добровольно сократить свои выбросы до более низкого уровня, чем требовалось по закону. После того как ЕРА сертифицировало эти дополнительные сокращения выбросов в качестве «кредитов за снижение выбросов», их можно было передавать новым источникам выбросов, желавшим начать работу в данном регионе.
Возникновение в отстающих регионах новых источников выбросов допускалось при условии, что они купят у других предприятий региона «кредиты за снижение выбросов» в количестве, достаточном для того, чтобы после начала работы новых источников общий объем выбросов в регионе стал ниже (а не просто остался таким же), чем прежде. (С этой целью было выдвинуто требование о том, чтобы новые источники выбросов приобретали «кредиты» не на 100, а на 120 % добавленных ими выбросов; лишние 20 % «списывались» на улучшение качества воздуха.) Этот подход, известный как «политика компенсации», не только допускал экономический рост при одновременном повышении чистоты воздуха (которое являлось первоначальной целью), но и делал экономический рост средством для повышения чистоты воздуха. Таким образом, проблема переворачивалась с ног на голову и становилась частью решения.
Вскоре федеральное правительство стало расширять масштабы этой программы, позволив размещать «кредиты» в банках и разрешив существующим источникам загрязнения продавать «кредиты» другим существующим источникам. В рамках этой программы правительство не только требовало сертифицировать любое сокращение выбросов, прежде чем на него выдавался «кредит»; помимо этого, для каждой сделки по купле-продаже «кредитов», как правило, было необходимо отдельное разрешение контролирующих органов. Неудивительно, что огромные трансакционные издержки, вызванные таким уровнем государственного вмешательства, снижали эффективность этой программы, заставив двух авторов, написавших о ней статью, снабдить ее подзаголовком «В чем причина ее [программы] врожденной хромоты?» [Dude, Palmisano, 1988].
Обуздание кислотных дождей: программа квот на серные соединения
Самым успешным вариантом системы квот на данный момент считается ее использование в США для контроля за выбросами электростанций, являющимися одной из причин кислотных дождей. Согласно этому новаторскому подходу, квоты на выброс оксидов серы выдавались отдельным электростанциям, а общий объем разрешенных выбросов сокращался в два этапа с тем, чтобы обеспечить к 2010 г. сокращение выбросов на 10 млн тонн по сравнению с уровнем 1980 г.Возможно, самым интересным политическим аспектом этой программы была роль торговли квотами в принятии закона о кислотных дождях. Хотя сокращение выбросов, вызывающих кислотные дожди, предусматривалось в ряде законопроектов, выдвигавшихся в первые два десятилетия действия Закона о чистом воздухе, ни один из них так и не был принят. Однако после включения в законопроект программы торговли квотами на серные соединения издержки, связанные с выполнением закона, снизились в достаточной степени для того, чтобы сделать принятие соответствующего закона политически возможным.