К процедурам прямой демократии иногда относят также процедуры досрочного отзыва депутатов.
К непосредственной демократии тесно примыкают иные методы политического участия, которые не дают права прямого решения вопросов государственной жизни, но позволяют оказывать влияние на процесс принятия таких решений.
Часто высказывается мнение, что процедура общенародного голосования, которая может быть инициирована не гражданами, а исключительно властными институтами, не имеет отношения к прямой демократии.
Самый эффективный опыт организации свободного демократического государства сформировался в Афинах в V и IV вв. до н. э., и этот опыт может считаться вообще характеристичным для античного народовластия. Во-первых, демократия в древнем мире была непосредственной, т. е. в политической власти участвовал весь народ лично, так как граждане для решения государственных вопросов сами сходились на общее вече.
Также народные вече были одной из исторических форм прямой демократии на территории славянских государств. В.И. Сергеевич (Василий Иванович Сергеевич – историк права (1832 г. – 26 ноября 1911 г.)) считает народоправство, или вече, не только принадлежностью северных торговых республик, но и общераспространенной формой быта всех русских земель.
Элементы прямой демократии наиболее развиты в Швейцарии, американском штате Калифорния, Лихтенштейне, Италии, Венесуэле и некоторых других странах, где наиболее часты референдумы. Но в большинстве стран возможности инициировать референдум «снизу», т. е. по инициативе самого народа, очень сильно ограничены законодательно или на практике.
Обе формы осуществления власти – непосредственная и представительная – отнесены Конституцией России к основам конституционного строя: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы – ст. 3 Конституции РФ.
3. Праву народа соответствует конституционное право каждого гражданина РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме– ст. 32 Конституции РФ. В Конституции РФ особо подчеркнута роль непосредственной демократии для местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Прямое (непосредственное) народовластие является одним из главных элементов прямой демократии. Этот элемент также является одной из основ либертарной (анархо-коммунистической, анархо-синдикалистской) идеологии, исходящей из принципа самостоятельного решения людьми своих проблем, без какой бы то ни было опоры на государственные представительные институты.
Главной идеологической основой для существования прямой демократии в любом государстве являются права гражданина (свобода для принятия конкретных решений) и их защита, без которых прямая демократия не в состоянии осуществляться. Отсутствие защиты или недостаточная защита даже при наличии самого права ведет к сужению или полному отмиранию института прямой демократии.
3. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления целесообразно было бы признать конституционным правом граждан России в целях развития территорий России, повышения их конкурентоспособности. Более того, в статью 32 Конституции РФ целесообразно ввести ч. 3 – право граждан на осуществление местного самоуправления и ч. 4 – обязанность граждан осуществлять местное самоуправление по вопросам, установленным федеральным законом.
Право на осуществление местного самоуправления является правовой формой части свободы человека. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» принят Государственной Думой 23 октября 1996 г.
Названный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.
5. Допускают ограничение права на местное самоуправление следующие федеральные законы:
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
6. Глава 2 Конституции РФ не содержит права на местное самоуправление. Было бы целесообразно в целях развития демократии включить такое право в ст. 12 Конституции РФ[12].
Субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления может состоять, по мнению названного автора, из следующих конкретных элементов:
право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
право участвовать в местном референдуме;
право на отзыв местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
право на учет собственного мнения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
право участвовать в сходе граждан (в поселениях, где сходы проводятся по закону для решения вопросов местного значения);
право на правотворческую инициативу;
право на территориальное общественное самоуправление;
право участвовать в публичных слушаниях;
право участвовать в собраниях и конференциях граждан;
право участвовать в опросах жителей;
право обращаться в органы местной власти;
право занимать выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления, а также находиться на муниципальной службе;
другие правомочия согласно решению конкретных муниципальных образований.
В зависимости от объектов муниципально-правового регулирования выделены следующие составные элементы права граждан (и представителей граждан в органах местного самоуправления) на осуществление местного самоуправления:
1) право на установление организационно-правового статуса, территории и границ муниципального образования;
2) право на определение структуры органов публичной муниципальной власти, формирование органов и привлечение их к муниципально-правовой ответственности, а также право занимать выборные муниципальные должности либо находиться на муниципальной службе;
3) право на участие в определении компетенции муниципальных образований, которое реализуется как напрямую, путем непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, так и через органы местного самоуправления;
4) право на принятие муниципальных правовых актов;
5) право на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.
Этот же автор к направлениям реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, исходя из объектов муниципально-правового регулирования, отнес участие граждан:
1) в установлении статуса и территории муниципального образования;
2) в установлении системы органов местного самоуправления;
3) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий;
4) в принятии муниципальных правовых актов и т. д.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
Следует различать правовые принципы местного самоуправления, правовые основы и нормативные правовые акты, регулирующие местное самоуправление.
Принципы права – основные идеи, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой – представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.
Принципы права определяют пути совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей для законодателя. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам, правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними.
Правовые принципы подразделяются на свойственные праву в целом (общеправовые), его отдельным отраслям (отраслевые) или группе смежных отраслей (межотраслевые). Например, к отраслевым относится принцип индивидуализации наказания в уголовном праве, к межотраслевым – принцип состязательности в гражданском процессуальном и уголовно-процессуальном праве.
Есть принципы, которые распространяются на всю систему права (общие принципы), – справедливости, свободы, равноправия, гуманизма, демократизма и другие; межотраслевые, охватывающие две или более отраслей права; отраслевые (например, в трудовом праве принцип свободы трудового договора и др.).
2. Правовая основа – эта та часть правовой системы, от которой образуются все ее части.
Правовую основу целесообразно рассматривать не как раздел правовой системы, а как законодательный акт, содержащий основные принципы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений.
3. Комментируемый Закон является четвертым по счету законом об организации местного самоуправления на территории России. Ему предшествовали:
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»;
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Нормы права, регулирующие деятельность местного самоуправления, образуют новую отрасль Российского законодательства – муниципальное право. Соответственно, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность местного самоуправлении, называются муниципальным законодательством[13]. Предметом муниципального права являются: имущественные, финансовые, земельные, образовательные, служебные, организационные, управленческие и другие отношения. Они (отношения) регулируются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного, образовательного и других отраслей права. Предмет муниципального права – это все отношения, которые возникают при решении населением вопросов местного значения. В предмете правового регулирования выделяются следующие группы отношений, которые регулируются законодательством и возникают в процессе:
1) организации и осуществления местного самоуправления, формирования и развития его основ;
2) решения вопросов местного значения;
3) решения органами местного самоуправления иных вопросов;
4) реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Право, регулирующее деятельность населения по осуществлению вопросов местного значения, имеет следующие формы существования:
1) совокупность норм права – муниципальное право;
2) совокупность нормативных правовых актов – муниципальное законодательство – первичная форма права;
3) наука муниципального права;
4) учебная дисциплина «муниципальное право»;
5) муниципальное право как система правоотношений;
6) муниципальное правосознание;
7) форма и уровень свободы населения при решении вопросов местного значения;
8) форма и уровень справедливости при решении вопросов местного значения;
9) форма и уровень добра, которая реализуется при решении вопросов местного значения.
Обязательным субъектом муниципального правоотношения является либо население, либо орган или должностное лицо местного самоуправления.
5. Организация работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований регламентируется приказом Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) от 1 апреля 2010 г. № 77 г.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
2. Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Минрегион России осуществляет функции по решению вопросов развития районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации; разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства; государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, взаимодействия с казачьими обществами. Минрегион России осуществляет также функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности министерства); согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития; осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований; разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство РФ на утверждение; оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40.
3. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
Министерство внутренних дел Российской Федерации; Федеральная миграционная служба; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству; Министерство обороны Российской Федерации; Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство специального строительства; Министерство юстиции Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба судебных приставов; Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба); Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба); Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба); Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба); Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба); Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство); Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство);
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное медико-биологическое агентство; Министерство культуры Российской Федерации; Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия; Федеральное архивное агентство; Министерство образования и науки Российской Федерации; Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию; Министерство промышленности и торговли Российской Федерации; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Министерство регионального развития Российской Федерации; Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;
Федеральное агентство связи; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации; Федеральное агентство по делам молодежи; Федеральное агентство по туризму; Министерство транспорта Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба); Министерство экономического развития Российской Федерации; Федеральная служба государственной статистики; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; Министерство энергетики Российской Федерации;
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации:
Федеральная антимонопольная служба; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка; Федеральная служба по тарифам; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральная служба по финансовым рынкам;Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство лесного хозяйства.
Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 16 июля 2008 г. № 943/788.
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
К непосредственной демократии тесно примыкают иные методы политического участия, которые не дают права прямого решения вопросов государственной жизни, но позволяют оказывать влияние на процесс принятия таких решений.
Часто высказывается мнение, что процедура общенародного голосования, которая может быть инициирована не гражданами, а исключительно властными институтами, не имеет отношения к прямой демократии.
Самый эффективный опыт организации свободного демократического государства сформировался в Афинах в V и IV вв. до н. э., и этот опыт может считаться вообще характеристичным для античного народовластия. Во-первых, демократия в древнем мире была непосредственной, т. е. в политической власти участвовал весь народ лично, так как граждане для решения государственных вопросов сами сходились на общее вече.
Также народные вече были одной из исторических форм прямой демократии на территории славянских государств. В.И. Сергеевич (Василий Иванович Сергеевич – историк права (1832 г. – 26 ноября 1911 г.)) считает народоправство, или вече, не только принадлежностью северных торговых республик, но и общераспространенной формой быта всех русских земель.
Элементы прямой демократии наиболее развиты в Швейцарии, американском штате Калифорния, Лихтенштейне, Италии, Венесуэле и некоторых других странах, где наиболее часты референдумы. Но в большинстве стран возможности инициировать референдум «снизу», т. е. по инициативе самого народа, очень сильно ограничены законодательно или на практике.
Обе формы осуществления власти – непосредственная и представительная – отнесены Конституцией России к основам конституционного строя: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы – ст. 3 Конституции РФ.
3. Праву народа соответствует конституционное право каждого гражданина РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме– ст. 32 Конституции РФ. В Конституции РФ особо подчеркнута роль непосредственной демократии для местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Прямое (непосредственное) народовластие является одним из главных элементов прямой демократии. Этот элемент также является одной из основ либертарной (анархо-коммунистической, анархо-синдикалистской) идеологии, исходящей из принципа самостоятельного решения людьми своих проблем, без какой бы то ни было опоры на государственные представительные институты.
Главной идеологической основой для существования прямой демократии в любом государстве являются права гражданина (свобода для принятия конкретных решений) и их защита, без которых прямая демократия не в состоянии осуществляться. Отсутствие защиты или недостаточная защита даже при наличии самого права ведет к сужению или полному отмиранию института прямой демократии.
3. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления целесообразно было бы признать конституционным правом граждан России в целях развития территорий России, повышения их конкурентоспособности. Более того, в статью 32 Конституции РФ целесообразно ввести ч. 3 – право граждан на осуществление местного самоуправления и ч. 4 – обязанность граждан осуществлять местное самоуправление по вопросам, установленным федеральным законом.
Право на осуществление местного самоуправления является правовой формой части свободы человека. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» принят Государственной Думой 23 октября 1996 г.
Названный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.
5. Допускают ограничение права на местное самоуправление следующие федеральные законы:
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
6. Глава 2 Конституции РФ не содержит права на местное самоуправление. Было бы целесообразно в целях развития демократии включить такое право в ст. 12 Конституции РФ[12].
Субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления может состоять, по мнению названного автора, из следующих конкретных элементов:
право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
право участвовать в местном референдуме;
право на отзыв местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
право на учет собственного мнения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
право участвовать в сходе граждан (в поселениях, где сходы проводятся по закону для решения вопросов местного значения);
право на правотворческую инициативу;
право на территориальное общественное самоуправление;
право участвовать в публичных слушаниях;
право участвовать в собраниях и конференциях граждан;
право участвовать в опросах жителей;
право обращаться в органы местной власти;
право занимать выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления, а также находиться на муниципальной службе;
другие правомочия согласно решению конкретных муниципальных образований.
В зависимости от объектов муниципально-правового регулирования выделены следующие составные элементы права граждан (и представителей граждан в органах местного самоуправления) на осуществление местного самоуправления:
1) право на установление организационно-правового статуса, территории и границ муниципального образования;
2) право на определение структуры органов публичной муниципальной власти, формирование органов и привлечение их к муниципально-правовой ответственности, а также право занимать выборные муниципальные должности либо находиться на муниципальной службе;
3) право на участие в определении компетенции муниципальных образований, которое реализуется как напрямую, путем непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, так и через органы местного самоуправления;
4) право на принятие муниципальных правовых актов;
5) право на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.
Этот же автор к направлениям реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, исходя из объектов муниципально-правового регулирования, отнес участие граждан:
1) в установлении статуса и территории муниципального образования;
2) в установлении системы органов местного самоуправления;
3) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий;
4) в принятии муниципальных правовых актов и т. д.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.1. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, соответствовать которым должны все муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.
2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Следует различать правовые принципы местного самоуправления, правовые основы и нормативные правовые акты, регулирующие местное самоуправление.
Принципы права – основные идеи, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой – представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.
Принципы права определяют пути совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей для законодателя. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам, правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними.
Правовые принципы подразделяются на свойственные праву в целом (общеправовые), его отдельным отраслям (отраслевые) или группе смежных отраслей (межотраслевые). Например, к отраслевым относится принцип индивидуализации наказания в уголовном праве, к межотраслевым – принцип состязательности в гражданском процессуальном и уголовно-процессуальном праве.
Есть принципы, которые распространяются на всю систему права (общие принципы), – справедливости, свободы, равноправия, гуманизма, демократизма и другие; межотраслевые, охватывающие две или более отраслей права; отраслевые (например, в трудовом праве принцип свободы трудового договора и др.).
2. Правовая основа – эта та часть правовой системы, от которой образуются все ее части.
Правовую основу целесообразно рассматривать не как раздел правовой системы, а как законодательный акт, содержащий основные принципы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений.
3. Комментируемый Закон является четвертым по счету законом об организации местного самоуправления на территории России. Ему предшествовали:
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»;
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Нормы права, регулирующие деятельность местного самоуправления, образуют новую отрасль Российского законодательства – муниципальное право. Соответственно, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность местного самоуправлении, называются муниципальным законодательством[13]. Предметом муниципального права являются: имущественные, финансовые, земельные, образовательные, служебные, организационные, управленческие и другие отношения. Они (отношения) регулируются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного, образовательного и других отраслей права. Предмет муниципального права – это все отношения, которые возникают при решении населением вопросов местного значения. В предмете правового регулирования выделяются следующие группы отношений, которые регулируются законодательством и возникают в процессе:
1) организации и осуществления местного самоуправления, формирования и развития его основ;
2) решения вопросов местного значения;
3) решения органами местного самоуправления иных вопросов;
4) реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Право, регулирующее деятельность населения по осуществлению вопросов местного значения, имеет следующие формы существования:
1) совокупность норм права – муниципальное право;
2) совокупность нормативных правовых актов – муниципальное законодательство – первичная форма права;
3) наука муниципального права;
4) учебная дисциплина «муниципальное право»;
5) муниципальное право как система правоотношений;
6) муниципальное правосознание;
7) форма и уровень свободы населения при решении вопросов местного значения;
8) форма и уровень справедливости при решении вопросов местного значения;
9) форма и уровень добра, которая реализуется при решении вопросов местного значения.
Обязательным субъектом муниципального правоотношения является либо население, либо орган или должностное лицо местного самоуправления.
5. Организация работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований регламентируется приказом Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) от 1 апреля 2010 г. № 77 г.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:1. В статье 71 Конституции установлены вопросы ведения Российской Федерации. Статья 72 устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.
2. Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Минрегион России осуществляет функции по решению вопросов развития районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации; разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства; государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, взаимодействия с казачьими обществами. Минрегион России осуществляет также функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности министерства); согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития; осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований; разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство РФ на утверждение; оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40.
3. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
Министерство внутренних дел Российской Федерации; Федеральная миграционная служба; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству; Министерство обороны Российской Федерации; Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство специального строительства; Министерство юстиции Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба судебных приставов; Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба); Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба); Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба); Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба); Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба); Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство); Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство);
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное медико-биологическое агентство; Министерство культуры Российской Федерации; Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия; Федеральное архивное агентство; Министерство образования и науки Российской Федерации; Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию; Министерство промышленности и торговли Российской Федерации; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Министерство регионального развития Российской Федерации; Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;
Федеральное агентство связи; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации; Федеральное агентство по делам молодежи; Федеральное агентство по туризму; Министерство транспорта Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба); Министерство экономического развития Российской Федерации; Федеральная служба государственной статистики; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; Министерство энергетики Российской Федерации;
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации:
Федеральная антимонопольная служба; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка; Федеральная служба по тарифам; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральная служба по финансовым рынкам;Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство лесного хозяйства.
Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 16 июля 2008 г. № 943/788.
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: