Однако сами по себе эти программы не работают. Они лишены гибкости, которая позволяла бы справляться с новыми вспышками болезни, что требует организации наблюдения и локализации распространения очагов. Для решения этой задачи необходимы специальные команды медиков, которые выявляли бы случаи оспы и выводили бы собственные новые методы борьбы с болезнью, адаптированные к местным обычаям, например, отслеживание слухов о случаях болезни и использование особых идентификационных карточек больных.
   Наиболее успешные программы основывались не только на медицинских знаниях о заболевании, но и на новых методах сбора, распространения и использования оперативной информации. Основная идея заключалась в создании «кольца иммунизации» – быстрых мерах, направленных на предотвращение заражения людей, проживающих в районе вспышки оспы. ВОЗ настояла на введении строгих правил сбора данных и последующих мероприятий. Например, согласно одному из них, локализация очага должна была начинаться не позднее, чем через 48 часов после получения сигнала о вспышке болезни. Каждый сборщик данных знал, что его информация будет немедленно задействована. В Индии фиксировался каждый случай сыпи или лихорадки. К заболевшему относились как к больному оспой до тех пор, пока не было доказано обратное. В некоторых случаях после выявления новых случаев болезни осуществлялся «поквартирный» обход, подкреплявшийся оперативными действиями, такими, например, как вакцинация всех людей, проживавших в радиусе полутора километров от места обнаружения больного. Все полевые участники проходили теоретическое и практическое обучение действиям при посещении деревень. Тренингами руководили не столько клиницисты высокого ранга, сколько младший медицинский персонал. Строгие правила были установлены и в отношении распределения ресурсов. Например, деревням, в которых были обнаружены заболевшие оспой, предоставлялся стандартный набор из топлива, вакцины, медицинского персонала и джипа. Одновременно производилась непрерывная оценка деятельности различных команд. О наиболее важных достижениях незамедлительно информировались участники крупных независимых национальных программ. Последний случай заболевания оспой был отмечен в 1977 г. в Сомали, что дало повод генеральному директору ВОЗ доктору Малеру охарактеризовать успех программы как «триумф не медицины, но менеджмента».
   Задача искоренения оспы оказалась сравнительно простой. Избавить человечество от других болезней, таких как полиомиелит (который длительное время развивается в скрытой форме), существенно труднее. Но опыт, полученный в процессе реализации программы по оспе, может быть использован в процессе разработки и других эффективных государственных стратегий. Рассматриваемая нами стратегия начиналась как классическая, внедряемая сверху программа. Со временем, по мере того как у действующих на местах команд возникали новые идеи, она эволюционировала в нечто гораздо более сложное. Многие тысячи людей из разных стран мира, работавших над искоренением оспы, образовали обучающееся сообщество. В программе использовалась присущая государству способность осуществлять масштабные действия, применяя стандартные инструменты. Но этим ее участники не ограничились. Фундаментом разработки программы стали знания, непосредственно связанные с медициной, с последующим привлечением других формальных (административных, социологических и антропологических) и неформальных типов знания. Они объединяли, с одной стороны, очень жесткие стандартизированные протоколы и задачи, а с другой – характеризовались значительной гибкостью, пренебрежением правилами и иерархией. И наконец, это была программа с очень четкой целью, которая вдохновляла участников и побуждала их к совместным действиям по ее достижению.
   В рассмотренном нами примере ВОЗ удалось представить точную картину причин и следствий, которая является необходимым условием успеха любой стратегии. Для того чтобы их идентифицировать, чтобы правильно предвидеть, как повлияют на поведение людей новый закон, услуга или программа, государственные институты обязаны использовать знания из самых разных областей (политических и социальных наук, статистики, общественного мнения и т. д.). В некоторых отношениях государственная политика сродни медицине с ее диагнозами, оценками и решениями, основывающимися на общепризнанных знаниях, но выносимыми и принимаемыми в условиях неопределенности, что обуславливает необходимость тщательного изучения результатов.
   Да, в сравнении с другими областями, причинно-следственные связи в сфере государственной политики являются далеко не очевидными. Но в некоторых сферах действия государственных учреждений основываются на достаточно надежных знаниях относительно причин и следствий. Основой такой надежности могут выступать общественные науки (например, понимание того, что повышение процентной ставки ведет к изменениям в инвестициях или сбережениях, или о том, что снижение общего уровня потребления спиртных напитков означает снижение остроты проблемы алкоголизма) или административный опыт (например, ограничение скорости автомобилей побуждает водителей передвигаться медленнее). В то же время в большинстве сфер деятельности правительство опирается на менее прочные основания. Ему приходится иметь дело с вопросами, глубинные и поверхностные причины которых тесно переплетены, где существуют конкурирующие за общественное внимание проблемы, вследствие чего предпринимаемые правительством меры напоминают скорее музыкальную импровизацию, чем исполнение целостного произведения.
   Рассмотрим в качестве примера произошедшее в 1990-х гг. в Нью-Йорке снижение уровня преступности. Причиной тому могло послужить использование новой разумной тактики полиции (мнение, озвученное комиссаром Уильямом Браттоном), действие демографического фактора (снижение численности криминогенных молодежных групп) или изменение в начале 1970-х гг. законодательства об абортах (предопределившее снижение числа бедных молодых людей, вступивших на преступный путь пятнадцатью годами позднее). Свою роль могли сыграть более тонкие факторы, к примеру, отказ молодых людей следовать примеру своих старших братьев и сестер (к такому заключению привели данные крупномасштабного этнографического исследования). Очевидно, что правильный ответ имеет огромное значение для любого стратега, который работает над программой дальнейшего снижения показателей преступности.
   Хорошо известно, что многие на первый взгляд простые проблемы являются не столько причинами, сколько симптомами. В большинстве западных городов проблема бездомных связана отнюдь не с недостатком жилья. Более значимую роль в том, что люди оказываются на улице, играют другие факторы – от психических расстройств и семейных неурядиц до наркомании. Пробки могут быть результатом как неразвитости дорожной сети, так и проблем в функционировании системы общественного транспорта. В большинстве случаев лучше иметь дело с очевидными причинами, чем скрытыми симптомами. Но нет правил без исключений. Показательный пример – психические расстройства. Семьдесят лет назад не было такого психического заболевания, лечение которого было бы заведомо эффективнее отказа от него. Сегодня существует возможность не только улучшить состояние больного, но и полностью его излечить. Однако в силу того, что психологии пока не удалось выявить глубинные факторы душевных болезней, лечение, ориентированное на симптомы, зачастую оказывается более действенным, чем попытки устранить истинные причины расстройств психики.
Знания и власть
   В центре стратегического подхода, сторонником которого я являюсь, находятся знания и власть. Я убежден, что правительству необходимо более глубокое понимание природы тех областей, на которые оно оказывает влияние: насколько стабильны, сложны или неупорядочены эти сферы, что известно о причинах и следствиях, какой властью должно обладать планирующее те или иные собственные или совместные действия государство. Если правительство обладает и знаниями и властью, оно получает возможность предпринимать точно направленные действия, в отличие от случаев, когда отсутствует одна или обе составляющие. В ситуации свободного доступа к знаниям правительства должны делать акцент на подчинении, когда же сама власть обладает широким влиянием, ей следует скорее сосредоточиться на сотрудничестве, нежели директивности. Политики располагают инструментами (о них мы поговорим несколько позднее), позволяющими определять степень распространения власти и знаний, необходимых для того, чтобы реагировать на угрозы и использовать возможности. Бывает и так, что альтернативы решительным действиям не существует. Но если политикам приходится действовать в отсутствие твердых знаний, им необходимо как можно более чутко прислушиваться и приспосабливаться к внешней среде. Значительная доля ошибок государства вызвана переоценкой им своей власти и знаний. Стратегия искоренения оспы – прекрасная иллюстрация того, как мобилизация знаний из самых разных областей позволила компенсировать ограничения, с которыми сталкивалась ВОЗ, и того, как эта организация смогла мобилизовать в своих интересах власть разных типов. Трудности, с которыми столкнулись стратегии по борьбе с гельминтозом и полиомиелитом, выявили ограничения власти и знаний государственных ведомств, ответственных за осуществление этих долгосрочных планов.
   Взаимосвязь между знанием и действием составляет теоретическое ядро этой книги. Государство представлено в ней как рефлексивная власть и рефлексивное знание. Основной задачей власти является собственное воспроизводство посредством легитимации и завоевания доверия. Знания включают в себя понимание собственных пределов и необходимости приложения усилий, направленных на поиск возможностей создания знаний для других. История и политология полны примерами использования власти для ее расширения посредством убеждения или кооптации по принципу «разделяй и властвуй» или приема дзюдо, когда энергия противника обращается против него самого. Вопросы использования знания в тех же целях освещены в научной литературе гораздо хуже, а большинство стратегических инструментов являются сравнительно новыми. В частности, это могут быть аналитические инструменты системного мышления или логического моделирования, позволяющие обнажить взаимосвязь между теми или иными событиями, механизмы функционирования систем и последствия разного рода воздействий. Подобно тому как подростки узнают о сущности петли обратной связи на примере климата или круговорота воды в природе, эти методы мышления постепенно расширяют свое влияние. Пока же сотрудники государственных ведомств используют их сравнительно редко.
   Исследователи постоянно предлагают новые методы применения внешне никак не связанных знаний, таких как свидетельства потребителей, сотрудников госучреждений и непосредственных очевидцев, данные опросов общественного мнения и позднейшие научные изыскания в области генетики. Наряду с давно известными приемами гидов и проводников, экспертных комиссий и специальных групп, они направлены на использование коллективного разума общества посредством открытых процессов, позволяющих вести дискуссии и выступать с комментариями буквально на любую тему – от предварительных исследований до политических рекомендаций и законов. К этому же относятся и такие методы, как стратегический аудит и сходные с ним инструменты ситуативных оценок на предмет работоспособности тех или иных нововведений. Фьючерсы, прогнозы и сравнительные исследования эффективности (программа всесторонней оценки штата Орегон) помогают заглянуть в будущее и правильно выстроить долгосрочные цели. Сегодня советники и консультанты привлекаются к осуществлению различных программ по результатам конкурсов и тендеров (пионером здесь выступил американский Совет по изучению общественных наук). Примером широкомасштабного сотрудничества экспертов является создание Межправительственной группы экспертов по изменению климата. Возникающие в рамках подобных программ связи позволяют проводить параллельные эксперименты и делиться знаниями и опытом с другими заинтересованными группами и лицами (примером чего является Инициатива Клинтона по борьбе с изменением климата). И, конечно, такого рода «катализаторы инноваций» открывают возможность объединения усилий государственных учреждений, предпринимателей и потребителей с целью проверки новых идей[15].
   Эти новые модели постоянно эволюционируют, используя возможности эры информационного изобилия и значительно более широкого диапазона разнообразных и легкодоступных источников данных, чем те, которыми располагали правительства в прошлом. Они воплощают ту идею, что никто не может быть столь же умным, как все, а широкие круги стремятся к расширению в большей степени, нежели узкие[16].
Теория и опыт
   При написании этой книги был использован не только широкий круг литературы по государственному управлению и стратегиям, но и практический опыт реализации разного рода публичных мероприятий. После получения высшего образования, я какое-то время занимался продажей на дому разного рода энциклопедий. Но вскоре, благодаря удачному стечению обстоятельств и необходимости выплаты процентов по кредиту, мне удалось устроиться на работу в отдел культуры муниципалитета Лондона и принять участие в разработке, возможно, первой в мире креативной отраслевой стратегии[17]. Через некоторое время я уже занимался проблемами обновления городских районов и создания рабочих мест. То был период массовой безработицы и широко распространившегося (но, как выяснилось, неуместного) фатализма по поводу неустранимости этой проблемы. В конце 1980-х гг., когда Европа самонадеянно (и, как оказалось, ошибочно) пыталась заложить основы нового супергосударства, мне довелось служить в Европейской комиссии в Брюсселе, где я занимался вопросами высоких технологий и регулирования. В 1990-е гг. я уже работал политическим советником сначала в парламенте (у Гордона Брауна, будущего премьер-министра Великобритании), а затем в маленькой неправительственной организации, взаимодействовавшей по преимуществу с рядовыми партийными функционерами, и в офисе Тони Блэра (предшественника Брауна на посту премьера). Некоторое время я возглавлял политическую команду Блэра. Параллельно, в 2000-х гг., я был занят на государственной службе, участвуя в создании стратегического комитета правительства (структуры, входившей в секретариат кабинета министров) и стратегических команд в различных министерствах.
   Там, где я работал, мне очень часто везло на руководителей, которые стремились не только к достижению неких целей, но и к получению правильных ответов. К тому же должности, которые я занимал, позволяли то и дело переключаться между высокой макрополитикой и микрореальностями центров занятости и общественных организаций. В секретариате кабинета министров мне удалось создать многочисленную команду по разработке стратегии. В период максимальной нагрузки непосредственно в нашем комитете работали 140 человек, не считая членов стратегических команд различных министерств. Мы намеренно избегали фанфар, стараясь не попадаться на глаза представителям СМИ; тем не менее нам удалось оказать существенное воздействие на развитие энергетики, борьбу с изменением климата, решение проблемы бедности и постконфликтного восстановления.
   Для того чтобы организовать совместный труд, мы изобретали собственные методы, поскольку письменные материалы по проблемам стратегических разработок в государственном секторе практически отсутствовали, а руководства по созданию стратегии в бизнесе были почти бесполезны. По крайней мере в отношении стратегического использования денежных средств, технологий, людей или законов. В результате мы разработали собственные инструменты и разместили информацию о них в Интернете[18]. В некоторых частях этой книги описывается опыт наших команд. Другие ее разделы основываются на обобщении практики моего сотрудничества с правительствами самых разных стран: от Австралии и Новой Зеландии до Китая, Японии, Канады, Дании и Швеции, включая работу советником двух действующих на момент издания книги премьер-министров[19].
   Каждая правительственная стратегия является чрезвычайно важной и вместе с тем крайне рискованной. Стратегам приходится постоянно конкурировать за время и внимание с текущими кризисами, публичными выступлениями политиков или фракционными баталиями. Правительства, для которых они разработаны, представляют собой комбинацию жесткой иерархии и с трудом скрываемого хаоса, внешней продвинутости и скрытой стагнации. При этом они далеко не всегда рациональны (однажды Кейнс, характеризуя рыночные отношения, написал, что «нет ничего более разрушительного, чем рациональная инвестиционная политика в иррациональном мире»). Настоящие стратеги должны быть готовы реагировать не только на факты и тенденции, но и на очевидно иррациональные мотивы. К тому же здесь есть еще одна проблема: никто из наиболее близких к центру принятия правительственных решений, не способен точно оценить свой вклад. Я не раз был свидетелем того, как в процессе осуществления уже объявленных стратегий, их узловые моменты полностью игнорировались. Но даже если все идет по плану, оценить какое именно действие привело к тому или иному результату весьма затруднительно. И здесь существует единственное лекарство – прислушиваться к тому, что вам говорят. Работая в правительстве, я выделял по крайне мере один день в неделю на неформальные и возможно более честные беседы с людьми в школах и тюрьмах, больницах, службах по надзору за несовершеннолетними правонарушителями и районных общественных центрах. Нередко мне приходилось наносить эти визиты инкогнито, чтобы избежать встреч с руководителями организаций. Я научился никогда полностью не доверять отчетам министерств и других государственных ведомств до тех пор, пока своими глазами не убеждался в их точности (во многих случаях то, во что свято верило начальство в высоких кабинетах, на деле оказывалось фикцией).
   Каждое правительство преисполнено сознания своей уникальности. Всемогущие индийские окружные комиссариаты – это совсем другой мир в сравнении с заваленными бумагой кабинетами министерств в Токио или высокотехнологичным и самоуверенным Сингапуром. У них нет ничего общего с холодной эффективностью Скандинавии, буйной энергией (и пусканием пыли в глаза) городов и штатов Америки или чахлыми больницами Китая. В таких странах, как Сингапур, в которых доминирует единственная политическая партия, подход к стратегии может быть совсем иным, чем в США. В Америке стратегии носят существенно более конкурентный, зачастую ориентированный на краткосрочную электоральную выгоду, характер. И тем не менее у уникальных, казалось бы, стратегий есть очень много общего. Например, во многих странах существуют одни и те же предубеждения относительно различных правительственных звеньев. Те, что на самом верху пирамиды, кажутся недосягаемыми, а предпринимаемые ими попытки изменить реальную жизнь бесплодны; те же, что находятся внизу, ничего толком не могут и склонны к коррупции. На каждом уровне власти вы можете встретить исполненных благих намерений чиновников, пытающихся понять, чего собственно хотят эти «ветреные политики», и принципиальных политических деятелей, которых приводят в бешенство эти некомпетентные и самодовольные госслужащие. В работе каждого правительства наступают драматические периоды кризиса, застоя и повседневной рутины законодательной деятельности, бюджетов и управления программами. И здесь не имеет значения, идет ли речь о таких огромных странах, как США или Россия, правительства которых зависимы от лейтмотива исторического прошлого, сознания своего великого предназначения, или о гораздо более скромных, но расторопных культурах правительств таких небольших стран, как Ирландия и Финляндия. В государственном секторе любой страны найдется множество служащих, не рассчитывающих на славу или деньги, поскольку их единственное стремление – общественный прогресс. Интересно, что за время правления в Великобритании Тони Блэра существенно повысилась ответственность госслужащих по отношению к своему делу. Например, в 2007 г. 65 % сотрудников, занятых в госсекторе, заявили, что полезность для общества – один из самых значимых моментов в их работе (в частном секторе доля таких работников составила лишь 14 %)[20].
   Серые будни государственного администрирования служат прекрасным аргументом для скептиков, уверенных в том, что перспективное мышление и следование системе ценностей – непозволительная роскошь в условиях постоянных политических баталий, изменчивого общественного мнения и пагубного влияния корысти. Но мой практический опыт подсказывает, что никогда не следует недооценивать потенциал государственной службы. Риски провала, отсутствия значимых результатов и непредвиденных последствий – непременные спутники деятельности любого правительства. Многие из них оказались погребены под лавинами все новых и новых задач, не имевших решения. Но хорошее правительство – это сердце нашей коллективной свободы, нашей способности реализовывать свой суверенитет теми способами, которые одновременно расширяют нашу индивидуальную свободу и право быть другим. Следовательно, вопрос о положительной роли государства следует вынести за рамки дискуссий, несмотря на существовавшую несколько десятилетий моду недооценивать его вклад в благосостояние людей. Любой глубокий и ответственный аналитик с неизбежностью придет к выводу о решающем вкладе государства в благоденствие человека. Никто не осмелится отрицать существование огромной пропасти между возможностью счастливой жизни граждан таких хорошо управляемых государств, как Швейцария или Норвегия, и шансами на нее у жителей Северной Кореи или стран Западной Африки[21]. За долгие годы сложилось представление о том, что государство дает ограниченные блага, но приносит неисчислимые беды. Однако оно не только противоречит фактам, но и будучи укорененным создает угрозу ущемления интересов всех граждан, не давая ничего, кроме слабости и уязвимости.