Джефф Малган
Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага
Благодарности
Большой вклад в окончательное оформление идей, представленных в этой книге, внесли многие мои коллеги и друзья. Я выражаю особую признательность Стивену Олдриджу, Джейми Рентолу и Катрионе Лэйнг, моим соратникам по Стратегическому комитету при премьер-министре Великобритании, а также коллегам, работавшим в правительстве и сотрудничавшим с ним, включая Джереми Хейвуда, Эндрю Тернбулла, Гуса О’Доннелла и Джона Берта. Мне посчастливилось работать вместе с политиками, демонстрировавшими ответственное отношение к государственным стратегиям, и прежде всего, с премьер-министрами Тони Блэром, Гордоном Брауном и Кевином Раддом. Огромную поддержку оказали мне коллеги из Австралии, в частности сотрудники Школы государственного управления Австралии и Новой Зеландии Алан Фелс и Джон Олфорд, руководители государственной гражданской службы Австралии Терри Морган и Питер Шерголд, вице-канцлер Мельбурнского университета Глин Дэвис и многие другие специалисты, с которыми мне довелось сотрудничать в процессе исследовательской работы в Аделаиде, включая премьера Южной Австралии Майка Ранна.
Мой подход к стратегическим проблемам формировался под влиянием самых разных людей, работавших в государственных органах различных стран: это и один из самых последовательных, творческих интеллектуалов, министр по делам стратегии Бразилии Роберто Мангабейра Унгер, и активные исследователи из партийных школ и университетов Китая, включая Ю Ке Пинга и Кви Джиюаня. Я не могу не упомянуть Эдди Тео, Тан Чин Нама и других чиновников из правительства Сингапура, Вима Донка и Михиэля Шварца из Нидерландов, Бо Эмана из Швеции, Пекки Химманена из Финляндии и Диого Васконселоса из Португалии. Я многому научился у таких представителей университетского мира, как Марк Мур из Гарварда, Розабет Мосс Кантер из Гарвардской школы бизнеса, Мануэль Кастеллс из Университета Южной Калифорнии и Джек ДиДжиойя, президент Джорджтаунского университета, а также у Питера Хеннеси из Лондонского университета Квин Мери, Джона Беннингтона из Варвика и Джерри Стокера из Манчестера. На первых этапах работы над книгой крайне полезными для меня оказались комментарии Шона Ласка из Национальной школы государственного управления Великобритании. Я с благодарностью воспользовался бесценными советами Дэвида Муссона и Мэтью Дербишира из издательства Оксфордского университета. И наконец, я хотел бы поблагодарить свою семью и моих коллег из Фонда Янга за проявленное ими терпение, благодаря которому у меня было достаточно времени, чтобы изложить свои мысли на бумаге.
Мой подход к стратегическим проблемам формировался под влиянием самых разных людей, работавших в государственных органах различных стран: это и один из самых последовательных, творческих интеллектуалов, министр по делам стратегии Бразилии Роберто Мангабейра Унгер, и активные исследователи из партийных школ и университетов Китая, включая Ю Ке Пинга и Кви Джиюаня. Я не могу не упомянуть Эдди Тео, Тан Чин Нама и других чиновников из правительства Сингапура, Вима Донка и Михиэля Шварца из Нидерландов, Бо Эмана из Швеции, Пекки Химманена из Финляндии и Диого Васконселоса из Португалии. Я многому научился у таких представителей университетского мира, как Марк Мур из Гарварда, Розабет Мосс Кантер из Гарвардской школы бизнеса, Мануэль Кастеллс из Университета Южной Калифорнии и Джек ДиДжиойя, президент Джорджтаунского университета, а также у Питера Хеннеси из Лондонского университета Квин Мери, Джона Беннингтона из Варвика и Джерри Стокера из Манчестера. На первых этапах работы над книгой крайне полезными для меня оказались комментарии Шона Ласка из Национальной школы государственного управления Великобритании. Я с благодарностью воспользовался бесценными советами Дэвида Муссона и Мэтью Дербишира из издательства Оксфордского университета. И наконец, я хотел бы поблагодарить свою семью и моих коллег из Фонда Янга за проявленное ими терпение, благодаря которому у меня было достаточно времени, чтобы изложить свои мысли на бумаге.
Глава 1
Введение, или От клубка проблем к спирали развития
В центре внимания этой книги – образ мышления и действия правительств. Властители могут быть жестокими и глупыми, но лучшие из них создают условия для долгой, спокойной, сытой и свободной жизни граждан. Своим успехом такие страны обязаны стратегическому планированию – пониманию целей и средств их достижения.
Умение мыслить и действовать стратегически присуще далеко не всякому правителю. Многие из них – посредственности, выбирающие линию наименьшего сопротивления. Некоторые из государственных деятелей полагаются исключительно на интуицию (со всеми достоинствами и недостатками такого подхода)[1]. Кто-то, подобно Индире Ганди и Рональду Рейгану, внимательно прислушивается к советам астрологов. И наконец, немало тех, кто следует некоей идеологии.
Кроме того, все правительства подвергаются определенному давлению, заставляющему их отдавать предпочтение решению тактических задач в ущерб стратегическим. Яростные споры политических конкурентов легко затмевают долгосрочные цели: хорошая стратегия способствует открытости и мобилизации умов, тогда как политики предпочитают завесу секретности и стремятся застать оппонентов врасплох. Министры и чиновники с небольшим сроком пребывания в должности склонны избегать трудного выбора и необходимости учиться на ошибках. Они недооценивают будущее в самом буквальном смысле этого слова: государственные правители, в зависимости от обстоятельств, применяют к будущим выгодам различные по величине «учетные ставки». Очевидно, что более всего «уровень политических ставок» возрастает в предвыборные периоды.
И все же дальновидные политики и истинные слуги народа помогают обществу осознать возникающие время от времени острые проблемы и возможности их решения. Как писал один из величайших экономистов XX в. Джеймс Тобин, существовала «группа архитекторов послевоенного мира – Трумэн, Черчилль, Кейнс, Маршалл, Ачесон, Монне, Шуман и Макартур в Японии, чье предвидение сделало возможным будущее процветание»[2]. Франция и Германия в 1950-х гг., Малайзия, Южная Корея и Испания в 1990-х гг. служат примерами воплощения социальных чаяний и оптимального сопряжения потенциала обществ и внешних условий, в которых им приходится действовать. Верная стратегия способна превратить несбыточные, как кажется, мечты в реальность, о чем свидетельствует опыт многих стран мира. Финляндия встретила 1990-е ежегодным 7 %-м снижением ВВП, а завершила десятилетие в числе мировых технологических лидеров. Совсем недавно стоявшая на пороге «банкротства, экологической катастрофы и экономического коллапса» (согласно ОЭСР) Эстония стала одной из наиболее экономически конкурентоспособных стран – членов ЕС. На другом краю Европы Ирландия, достигшая трудного консенсуса относительно экономической политики, предложенной Национальным экономическим и социальным советом, при активном участии правительственных агентств развития (ведущим из которых является Forfas – консультационный совет по вопросам национальной политики для предпринимательства, торговли, науки, технологий и инноваций) обогнала большинство стран – членов ЕС и превзошла Великобританию по уровню ВВП на душу населения. Нельзя не упомянуть и стратегии, использовавшиеся разными странами для преодоления последствий диктатур или гражданских войн. Наиболее яркими примерами здесь являются кропотливая работа по созданию современной социальной демократии в Чили под руководством президента Лагоса и недавние попытки превращения Руанды под руководством президента Кагаме в центр международной торговли.
Выгоды хорошей стратегии очевидны и на примере многих городов мира. Захолустный некогда Сингапур известен сегодня как один из крупнейших мировых экономических центров. Необычайных успехов добились крайне амбициозные города-государства Дубай и Абу-Даби, а также алчущее (вместе со своими странами) успеха руководство Барселоны, Боготы или Шанхая. Вдалеке от радаров большой политики бесчисленные министры и чиновники тщательно диагностировали проблемы и вырабатывали решения – от ограничения выбросов углекислого газа до снижения смертности населения, – опираясь при этом не столько на интуицию или случай, сколько на твердый расчет и практический опыт.
Хотя история каждого конкретного успеха часто неповторима, добившиеся его правительства и государственные ведомства придерживались линии, которую еще Адам Смит оценивал как одну из важнейших добродетелей – осмотрительность, которая соединяет в себе высочайшее благоразумие (позволяющее «распознать самые отдаленные последствия наших поступков») и самообладание[3]. Они действовали быстро, но последовательно и неуклонно, в соответствии с известной рекомендацией Альда Мануция festina lente – «поспешай не торопясь»[4].
На достижение каких целей должны быть направлены стратегии? Правительства преследуют самые разные цели, от демонстрации национальных достижений и роста ВВП до повышения благосостояния граждан, стремясь одновременно обеспечить рост в избранных направлениях и наложить ограничения на другие. В прошлом в число первоочередных задач государства входило расширение территории, рост урожая, добыча золота и укрепление армии. Сегодня демократические правительства более всего ценят прирост таких нематериальных вещей, как доверие, счастье, знания, способности, нормы или устойчивые институты. Впрочем, характер роста этих ресурсов существенно отличается от аграрного или военного развития. Доверие порождает доверие как на рынке, так и в обществе. Знания способствуют получению новых знаний. Устойчивые институты обеспечивают экономический рост и общественное благосостояние, которые, в свою очередь, укрепляют устойчивость институтов. Большинство современных стратегий как раз и состоит в создании действующих спиралей развития посредством инвестиций и программ или путем разработки справедливых законов, правил и институтов.
К числу подлежащих искоренению зол относятся и материальные, такие как промышленные выбросы, и менее осязаемые, как социальное отчуждение или взаимная ненависть. Очень часто эти негативные явления спутываются в плотные клубки непримиримых противоречий, включающих интересы, привычки, образы мышления и стили поведения. Их распутывание приобретает различные формы: трудные переговоры (как в Северной Ирландии или в ситуации с положением маори в Новой Зеландии), меры прямого воздействия (подобные прямым законодательным 40 %-м квотам на представительство женщин в советах директоров компаний, установленных в Норвегии и Испании[5]), сложная система мероприятий, осуществляемых сразу в нескольких направлениях (как во многих областях социальной политики, от подростковой беременности до ювенальной преступности), и поиск путей решения проблем или избавления от них. В некоторых случаях добро и зло переплетаются. Повышение ожидаемой продолжительности жизни во многих странах мира (в Великобритании среднегодовые темпы составляют 0,3 года) – несомненное благо. Но параллельное увеличение продолжительности нетрудоспособной жизни приводит к растущему числу случаев хронических заболеваний и старческого слабоумия, к чему национальные системы здравоохранения многих стран оказываются неготовыми.
Универсальной формулы создания стратегии государственных учреждений не существует. Для этого могут формироваться специальные стратегические команды, подразделения, оперативные группы и комиссии; стратегия может рождаться в сетевых дискуссиях и в процессе сотрудничества различных департаментов; она способна произрастать в недрах политических партий или государственного аппарата[6]. Стратегия может быть открытой и всеобъемлющей как плод коллективного разума общества, равно как и закрытой, осуществляемой под жестким контролем.
Общим для всех успешных правительств является то, что они формировали пространства для размышления, обучения и критики, чтобы противостоять тирании повседневности. Очевидно, что любое ответственное правительство или государственное ведомство нуждается в структурах и механизмах для решения этих задач. В противном случае конкурирующие с правительством силы, включая партийных стратегов, экспертов по связям с общественностью и СМИ, скептиков и оппортунистов, попытаются принести будущее в жертву настоящему. Издержки стратегии не обязательно должны быть высокими, в то время как выгоды – могут, что позволяет правильно концентрировать усилия и своевременно обновлять правительства, склонные к застою.
Условиями эффективности стратегии являются широкое общественное участие и осознание личной заинтересованности. В то же время руководство движением к цели должно осуществляться с самого верха. Так как лидеры не смогут справиться с этим самостоятельно, им обязательно потребуется помощь со стороны стратегических команд по проведению тщательной аналитической и проектной работы, а также контроль исполнения планов. Лучшие из таких команд обладают навыками своевременного обнаружения угроз и перспективных возможностей, а также выявления ошибочного курса. Ориентированные на творческий подход к работе, они могут быть полезны как для устранения недостаточно продуманных идей, так и при ликвидации последствий политических шагов, результаты которых оказались хуже причин, их породивших. Но для того, чтобы реализовать свои возможности, такие группы не должны состоять из оторванных от повседневной жизни и текущих событий кабинетных специалистов, погруженных в мир сухих схем. Крайне важно, чтобы они были интегрированы в каждодневную деятельность правительств, прекрасно владели не только аналитикой, но и реальными проблемами улиц, держа нос по ветру, обогащаясь за счет постоянного притока и оттока новых кадров (включая практиков) так, чтобы стратеги могли заранее оценить реальную действенность предлагаемых решений, а практики учились видеть общую картину[7]. Они должны служить своеобразным публичным интерфейсом для мыслящей части всех социальных слоев. И наконец, необходимо, чтобы долгосрочные планы предполагали всеобщее участие, поскольку стратегии одного министерства или совета, или стратегического отдела обречены на провал, так же как те, что разрабатываются в одной сфере (например, финансы или информационные технологии).
Как должна выглядеть стратегия? И вновь универсального ответа на этот вопрос не существует: способов реализации стратегического поведения столь же много, сколь и тактического. В то же время любая стратегия предполагает выбор приоритетов: тщательное определение того, что важнее всего, и концентрация усилий на достижимых целях. Огромное число правительств раз за разом распыляло свою энергию в стремлении угодить каждому или сражалось с ветряными мельницами, участвуя в сражениях безо всяких шансов на победу. Для концентрации усилий и получения желаемых результатов, правительствам необходимо уделять пристальное внимание:
• ЦЕЛЯМ – почему те или иные действия являются первоочередными, для чего следует определить наиболее значимые из них, обусловленные разрывами между общественными потребностями, устремлениями и страхами и актуальными реалиями.
• ВНЕШНИМ УСЛОВИЯМ – где предполагается достичь обозначенных целей, каковы условия (настоящие и будущие), в которых это должно произойти, и необходимые ресурсы.
От соотношения двух обозначенных факторов зависит выбор правительством и его органами:
• НАПРАВЛЕНИЙ —чего они стремятся достичь, каковы желаемые и достижимые цели и результаты (то, что на языке военных называется «целями командования», с которых начинается любой приказ), а также относительные приоритеты и их очередность. Это, в свою очередь, предопределяет:
• ДЕЙСТВИЯ – как правительства и ведомства планируют достичь поставленных целей: посредством детально прописанных стратегий, линий поведения, законов и программ, а также воодушевляющего лидерства, побуждающего других к участию в общем деле. Результатом всего этого должно стать создание общественной стоимости[8], но так как все усилия влекут за собой непредвиденные последствия, стратегия существенно зависит от:
• ОБУЧЕНИЯ – систем формирования представлений не только о том, какие усилия оказались действенными или провалились, но также позволяющих осознать необходимость пересмотра целей, результатов анализа и избранных направлений[9].
Предложенная модель существенно отличается от традиционной концепции линейного прогресса – от принятия политических обязательств через разработку стратегии к ее реализации (рис. 1.1.). Она предполагает итеративный, экспериментальный и адаптивный взгляд на реальную деятельность правительств, когда положительная обратная связь ускоряет процессы изменений. Краеугольным камнем деятельности правительства становятся знания – например, о том, почему одни системы среднего образования функционируют лучше, чем другие. Почему некоторые экономики растут быстрее, чем другие. Или почему уровень доверия между некоторыми сообществами выше, чем между другими.
Рис. 1.1. Разработка эффективной стратегии
Знания непрерывно эволюционируют. В эпохи стремительных перемен правительства должны быстро осмысливать информацию об окружающем мире, полагаясь на сетевые взаимодействия в той же мере, что и на традиционные иерархии, и используя в качестве ресурса как разрозненные знания, так и предположения центра (как написал однажды Авраам Линкольн, «догмы спокойного прошлого утрачивают силу в бурном настоящем»). Правительства должны учиться тому, как следует учиться, и смело идти на эксперименты, даже если порой те чреваты провалом. Большинство бюрократий руководствуются инстинктом, согласно которому в ответ на то или иное фиаско издается еще больше правил и ужесточается контроль за их соблюдением. Но долгосрочных улучшений можно добиться только с помощью инноваций, поиска или адаптации новых знаний. Как писал великий политолог Аарон Вилдавски, «ошибка должна стать движущей силой изменений. В ее отсутствие у нас остается один наилучший путь к достижению целей, которые сами по себе останутся как постоянными, так и изменчивыми. В конце концов, первородный грех человека, вкусившего плоды древа познания, открыл нам возможность различать добро и зло. Какими бы грандиозными ни были наши желания, какими бы величественными ни были наши замыслы, мы остаемся простыми смертными, способными лишь подражать богу»[10]. Хороших стратегов отличает не отсутствие ошибок, а способность черпать пользу из своих промахов. И чем неожиданнее реакция окружающего мира на их действия, тем глубже извлекаемые ими уроки[11].
Круг также служит метафорой политического контекста, в котором действует государство. Демократия – это круг, в который включены власть и суверенитет, изначально принадлежащие всем людям, но временно закрепленные за правительством, а затем возвращающиеся к своему источнику в форме, надо надеяться, мудрых решений и условий, облегчающих движение к лучшей жизни. Эти процессы могут протекать неравномерно, обретая иррациональные черты. Государственные стратеги должны учиться использовать непредсказуемые всплески страхов и надежд, прокладывать путь через «минные поля» всеобщих тревог и справляться с большей частью непредвиденных событий. Безусловно, способность действовать столь разумно – одна из положительных черт нормально функционирующей демократии. Но чтобы правительство эффективно действовало и обучалось, эти круги должны быть возможно более широкими и всеохватными, использующими способности представителей различных частей общества, невзирая на традиции секретности, келейности в принятии решений и косность элит. Бывший президент США Гарри Трумэн однажды заметил: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать внимания на то, кто будет увенчан лавровым венком», – прекрасный совет тем, кто стремится пропагандировать идеи. Впрочем, я мог бы дополнить эти слова: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать внимания на то, чьи идеи вы используете».
Автократии исходят из того, что участие общественности является препятствием на пути к разработке успешной стратегии. Анализ опыта различных государств свидетельствует об обратном. Норвегия – единственная из нефтедобывающих стран, которая успешно использовала сверхвысокие доходы для обеспечения будущих нужд, не допустив коррупции или обогащения избранной элиты. Одна из причин успеха заключалась в том, что направления расходования дополнительных средств от продажи нефти были определены после широкой и длительной дискуссии. Демократии, как правило, демонстрируют более высокие результаты с точки зрения приобретения и использования релевантных знаний, будучи менее склонными к коррупции и самообману. Кроме того, им в гораздо большей степени по сравнению с прошлым столетием удалось преуспеть в привлечении новых технологий для поддержания оживленного общественного диалога. Технологии поддержания сетевых взаимодействий и сотрудничества быстро приобретают всеобщий характер. Одновременно упрощаются способы их использования, что облегчает доступ самых широких кругов общества к участию в разработке и реализации стратегий. Облегчается доступ к получению, сопоставлению и использованию официальных данных, что открывает широкие возможности тысячам умов обмениваться открытиями и идеями по разрешению тех или иных проблем. Определенно, основная идея этой книги состоит в том, что большинство наилучших стратегий основаны на простых решениях, задающих лишь общую рамку, которую умные, восприимчивые и ответственные люди могут использовать для достижения своих целей, поддерживая оперативную обратную связь посредством удобных коммуникаций. Вероятность провала чрезмерно сложных стратегий, авторы которых стремились учесть все возможные варианты развития событий, значительно выше.
В некоторых отношениях круговой взгляд на работу правительства не является принципиально новым. Для демократических стран недостаточно, чтобы руководители просто обладали новыми идеями или волей к действию. Власть отнюдь не является врожденной; ее получают и отдают. К тому же государственные лидеры во многом зависят от общественного мнения и того давления, которое общество на них оказывает. В многотомной биографии Линдона Джонсона ее автор, Роберт Каро, рассказывает о состоявшемся в 1960-х гг. визите к президенту США делегации феминисток. Во время встречи Джонсон внимательно выслушал всех участниц, интересовался деталями предложений, а затем подвел итог: «Хорошо. Вы убедили меня в том, что я должен сделать это. А теперь избавьте от своего присутствия и попробуйте заставить меня на это пойти». Негодованию женщин не было предела, ведь они были уверены, что достаточно будет просто убедить самого могущественного человека на земле. Президента же интересовало, почему он должен становиться объектом критики, которую обрушат на него противники непопулярных мер. Женщинам следовало поднять такой шум, чтобы дать возможность Джонсону с видимой неохотой уступить им. Для демократического правительства общественное мнение имеет громадное значение. Это своего рода основание, на котором покоится его власть. Руководители должны учиться и направлять общественное мнение, и бросать ему вызов, и следовать за ним. Лидерам необходима чувствительность по отношению к зарождающимся в гражданском обществе «волнам» новых движений. Современные государственные стратегии обязаны учитывать динамику общественного мнения, предусматривать методы противодействия противникам и мобилизации союзников[12], особенно в тех случаях, когда правительство стремится влиять на поведение общества.
Умение мыслить и действовать стратегически присуще далеко не всякому правителю. Многие из них – посредственности, выбирающие линию наименьшего сопротивления. Некоторые из государственных деятелей полагаются исключительно на интуицию (со всеми достоинствами и недостатками такого подхода)[1]. Кто-то, подобно Индире Ганди и Рональду Рейгану, внимательно прислушивается к советам астрологов. И наконец, немало тех, кто следует некоей идеологии.
Кроме того, все правительства подвергаются определенному давлению, заставляющему их отдавать предпочтение решению тактических задач в ущерб стратегическим. Яростные споры политических конкурентов легко затмевают долгосрочные цели: хорошая стратегия способствует открытости и мобилизации умов, тогда как политики предпочитают завесу секретности и стремятся застать оппонентов врасплох. Министры и чиновники с небольшим сроком пребывания в должности склонны избегать трудного выбора и необходимости учиться на ошибках. Они недооценивают будущее в самом буквальном смысле этого слова: государственные правители, в зависимости от обстоятельств, применяют к будущим выгодам различные по величине «учетные ставки». Очевидно, что более всего «уровень политических ставок» возрастает в предвыборные периоды.
И все же дальновидные политики и истинные слуги народа помогают обществу осознать возникающие время от времени острые проблемы и возможности их решения. Как писал один из величайших экономистов XX в. Джеймс Тобин, существовала «группа архитекторов послевоенного мира – Трумэн, Черчилль, Кейнс, Маршалл, Ачесон, Монне, Шуман и Макартур в Японии, чье предвидение сделало возможным будущее процветание»[2]. Франция и Германия в 1950-х гг., Малайзия, Южная Корея и Испания в 1990-х гг. служат примерами воплощения социальных чаяний и оптимального сопряжения потенциала обществ и внешних условий, в которых им приходится действовать. Верная стратегия способна превратить несбыточные, как кажется, мечты в реальность, о чем свидетельствует опыт многих стран мира. Финляндия встретила 1990-е ежегодным 7 %-м снижением ВВП, а завершила десятилетие в числе мировых технологических лидеров. Совсем недавно стоявшая на пороге «банкротства, экологической катастрофы и экономического коллапса» (согласно ОЭСР) Эстония стала одной из наиболее экономически конкурентоспособных стран – членов ЕС. На другом краю Европы Ирландия, достигшая трудного консенсуса относительно экономической политики, предложенной Национальным экономическим и социальным советом, при активном участии правительственных агентств развития (ведущим из которых является Forfas – консультационный совет по вопросам национальной политики для предпринимательства, торговли, науки, технологий и инноваций) обогнала большинство стран – членов ЕС и превзошла Великобританию по уровню ВВП на душу населения. Нельзя не упомянуть и стратегии, использовавшиеся разными странами для преодоления последствий диктатур или гражданских войн. Наиболее яркими примерами здесь являются кропотливая работа по созданию современной социальной демократии в Чили под руководством президента Лагоса и недавние попытки превращения Руанды под руководством президента Кагаме в центр международной торговли.
Выгоды хорошей стратегии очевидны и на примере многих городов мира. Захолустный некогда Сингапур известен сегодня как один из крупнейших мировых экономических центров. Необычайных успехов добились крайне амбициозные города-государства Дубай и Абу-Даби, а также алчущее (вместе со своими странами) успеха руководство Барселоны, Боготы или Шанхая. Вдалеке от радаров большой политики бесчисленные министры и чиновники тщательно диагностировали проблемы и вырабатывали решения – от ограничения выбросов углекислого газа до снижения смертности населения, – опираясь при этом не столько на интуицию или случай, сколько на твердый расчет и практический опыт.
Хотя история каждого конкретного успеха часто неповторима, добившиеся его правительства и государственные ведомства придерживались линии, которую еще Адам Смит оценивал как одну из важнейших добродетелей – осмотрительность, которая соединяет в себе высочайшее благоразумие (позволяющее «распознать самые отдаленные последствия наших поступков») и самообладание[3]. Они действовали быстро, но последовательно и неуклонно, в соответствии с известной рекомендацией Альда Мануция festina lente – «поспешай не торопясь»[4].
На достижение каких целей должны быть направлены стратегии? Правительства преследуют самые разные цели, от демонстрации национальных достижений и роста ВВП до повышения благосостояния граждан, стремясь одновременно обеспечить рост в избранных направлениях и наложить ограничения на другие. В прошлом в число первоочередных задач государства входило расширение территории, рост урожая, добыча золота и укрепление армии. Сегодня демократические правительства более всего ценят прирост таких нематериальных вещей, как доверие, счастье, знания, способности, нормы или устойчивые институты. Впрочем, характер роста этих ресурсов существенно отличается от аграрного или военного развития. Доверие порождает доверие как на рынке, так и в обществе. Знания способствуют получению новых знаний. Устойчивые институты обеспечивают экономический рост и общественное благосостояние, которые, в свою очередь, укрепляют устойчивость институтов. Большинство современных стратегий как раз и состоит в создании действующих спиралей развития посредством инвестиций и программ или путем разработки справедливых законов, правил и институтов.
К числу подлежащих искоренению зол относятся и материальные, такие как промышленные выбросы, и менее осязаемые, как социальное отчуждение или взаимная ненависть. Очень часто эти негативные явления спутываются в плотные клубки непримиримых противоречий, включающих интересы, привычки, образы мышления и стили поведения. Их распутывание приобретает различные формы: трудные переговоры (как в Северной Ирландии или в ситуации с положением маори в Новой Зеландии), меры прямого воздействия (подобные прямым законодательным 40 %-м квотам на представительство женщин в советах директоров компаний, установленных в Норвегии и Испании[5]), сложная система мероприятий, осуществляемых сразу в нескольких направлениях (как во многих областях социальной политики, от подростковой беременности до ювенальной преступности), и поиск путей решения проблем или избавления от них. В некоторых случаях добро и зло переплетаются. Повышение ожидаемой продолжительности жизни во многих странах мира (в Великобритании среднегодовые темпы составляют 0,3 года) – несомненное благо. Но параллельное увеличение продолжительности нетрудоспособной жизни приводит к растущему числу случаев хронических заболеваний и старческого слабоумия, к чему национальные системы здравоохранения многих стран оказываются неготовыми.
Универсальной формулы создания стратегии государственных учреждений не существует. Для этого могут формироваться специальные стратегические команды, подразделения, оперативные группы и комиссии; стратегия может рождаться в сетевых дискуссиях и в процессе сотрудничества различных департаментов; она способна произрастать в недрах политических партий или государственного аппарата[6]. Стратегия может быть открытой и всеобъемлющей как плод коллективного разума общества, равно как и закрытой, осуществляемой под жестким контролем.
Общим для всех успешных правительств является то, что они формировали пространства для размышления, обучения и критики, чтобы противостоять тирании повседневности. Очевидно, что любое ответственное правительство или государственное ведомство нуждается в структурах и механизмах для решения этих задач. В противном случае конкурирующие с правительством силы, включая партийных стратегов, экспертов по связям с общественностью и СМИ, скептиков и оппортунистов, попытаются принести будущее в жертву настоящему. Издержки стратегии не обязательно должны быть высокими, в то время как выгоды – могут, что позволяет правильно концентрировать усилия и своевременно обновлять правительства, склонные к застою.
Условиями эффективности стратегии являются широкое общественное участие и осознание личной заинтересованности. В то же время руководство движением к цели должно осуществляться с самого верха. Так как лидеры не смогут справиться с этим самостоятельно, им обязательно потребуется помощь со стороны стратегических команд по проведению тщательной аналитической и проектной работы, а также контроль исполнения планов. Лучшие из таких команд обладают навыками своевременного обнаружения угроз и перспективных возможностей, а также выявления ошибочного курса. Ориентированные на творческий подход к работе, они могут быть полезны как для устранения недостаточно продуманных идей, так и при ликвидации последствий политических шагов, результаты которых оказались хуже причин, их породивших. Но для того, чтобы реализовать свои возможности, такие группы не должны состоять из оторванных от повседневной жизни и текущих событий кабинетных специалистов, погруженных в мир сухих схем. Крайне важно, чтобы они были интегрированы в каждодневную деятельность правительств, прекрасно владели не только аналитикой, но и реальными проблемами улиц, держа нос по ветру, обогащаясь за счет постоянного притока и оттока новых кадров (включая практиков) так, чтобы стратеги могли заранее оценить реальную действенность предлагаемых решений, а практики учились видеть общую картину[7]. Они должны служить своеобразным публичным интерфейсом для мыслящей части всех социальных слоев. И наконец, необходимо, чтобы долгосрочные планы предполагали всеобщее участие, поскольку стратегии одного министерства или совета, или стратегического отдела обречены на провал, так же как те, что разрабатываются в одной сфере (например, финансы или информационные технологии).
Как должна выглядеть стратегия? И вновь универсального ответа на этот вопрос не существует: способов реализации стратегического поведения столь же много, сколь и тактического. В то же время любая стратегия предполагает выбор приоритетов: тщательное определение того, что важнее всего, и концентрация усилий на достижимых целях. Огромное число правительств раз за разом распыляло свою энергию в стремлении угодить каждому или сражалось с ветряными мельницами, участвуя в сражениях безо всяких шансов на победу. Для концентрации усилий и получения желаемых результатов, правительствам необходимо уделять пристальное внимание:
• ЦЕЛЯМ – почему те или иные действия являются первоочередными, для чего следует определить наиболее значимые из них, обусловленные разрывами между общественными потребностями, устремлениями и страхами и актуальными реалиями.
• ВНЕШНИМ УСЛОВИЯМ – где предполагается достичь обозначенных целей, каковы условия (настоящие и будущие), в которых это должно произойти, и необходимые ресурсы.
От соотношения двух обозначенных факторов зависит выбор правительством и его органами:
• НАПРАВЛЕНИЙ —чего они стремятся достичь, каковы желаемые и достижимые цели и результаты (то, что на языке военных называется «целями командования», с которых начинается любой приказ), а также относительные приоритеты и их очередность. Это, в свою очередь, предопределяет:
• ДЕЙСТВИЯ – как правительства и ведомства планируют достичь поставленных целей: посредством детально прописанных стратегий, линий поведения, законов и программ, а также воодушевляющего лидерства, побуждающего других к участию в общем деле. Результатом всего этого должно стать создание общественной стоимости[8], но так как все усилия влекут за собой непредвиденные последствия, стратегия существенно зависит от:
• ОБУЧЕНИЯ – систем формирования представлений не только о том, какие усилия оказались действенными или провалились, но также позволяющих осознать необходимость пересмотра целей, результатов анализа и избранных направлений[9].
Предложенная модель существенно отличается от традиционной концепции линейного прогресса – от принятия политических обязательств через разработку стратегии к ее реализации (рис. 1.1.). Она предполагает итеративный, экспериментальный и адаптивный взгляд на реальную деятельность правительств, когда положительная обратная связь ускоряет процессы изменений. Краеугольным камнем деятельности правительства становятся знания – например, о том, почему одни системы среднего образования функционируют лучше, чем другие. Почему некоторые экономики растут быстрее, чем другие. Или почему уровень доверия между некоторыми сообществами выше, чем между другими.
Знания непрерывно эволюционируют. В эпохи стремительных перемен правительства должны быстро осмысливать информацию об окружающем мире, полагаясь на сетевые взаимодействия в той же мере, что и на традиционные иерархии, и используя в качестве ресурса как разрозненные знания, так и предположения центра (как написал однажды Авраам Линкольн, «догмы спокойного прошлого утрачивают силу в бурном настоящем»). Правительства должны учиться тому, как следует учиться, и смело идти на эксперименты, даже если порой те чреваты провалом. Большинство бюрократий руководствуются инстинктом, согласно которому в ответ на то или иное фиаско издается еще больше правил и ужесточается контроль за их соблюдением. Но долгосрочных улучшений можно добиться только с помощью инноваций, поиска или адаптации новых знаний. Как писал великий политолог Аарон Вилдавски, «ошибка должна стать движущей силой изменений. В ее отсутствие у нас остается один наилучший путь к достижению целей, которые сами по себе останутся как постоянными, так и изменчивыми. В конце концов, первородный грех человека, вкусившего плоды древа познания, открыл нам возможность различать добро и зло. Какими бы грандиозными ни были наши желания, какими бы величественными ни были наши замыслы, мы остаемся простыми смертными, способными лишь подражать богу»[10]. Хороших стратегов отличает не отсутствие ошибок, а способность черпать пользу из своих промахов. И чем неожиданнее реакция окружающего мира на их действия, тем глубже извлекаемые ими уроки[11].
Круг также служит метафорой политического контекста, в котором действует государство. Демократия – это круг, в который включены власть и суверенитет, изначально принадлежащие всем людям, но временно закрепленные за правительством, а затем возвращающиеся к своему источнику в форме, надо надеяться, мудрых решений и условий, облегчающих движение к лучшей жизни. Эти процессы могут протекать неравномерно, обретая иррациональные черты. Государственные стратеги должны учиться использовать непредсказуемые всплески страхов и надежд, прокладывать путь через «минные поля» всеобщих тревог и справляться с большей частью непредвиденных событий. Безусловно, способность действовать столь разумно – одна из положительных черт нормально функционирующей демократии. Но чтобы правительство эффективно действовало и обучалось, эти круги должны быть возможно более широкими и всеохватными, использующими способности представителей различных частей общества, невзирая на традиции секретности, келейности в принятии решений и косность элит. Бывший президент США Гарри Трумэн однажды заметил: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать внимания на то, кто будет увенчан лавровым венком», – прекрасный совет тем, кто стремится пропагандировать идеи. Впрочем, я мог бы дополнить эти слова: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать внимания на то, чьи идеи вы используете».
Автократии исходят из того, что участие общественности является препятствием на пути к разработке успешной стратегии. Анализ опыта различных государств свидетельствует об обратном. Норвегия – единственная из нефтедобывающих стран, которая успешно использовала сверхвысокие доходы для обеспечения будущих нужд, не допустив коррупции или обогащения избранной элиты. Одна из причин успеха заключалась в том, что направления расходования дополнительных средств от продажи нефти были определены после широкой и длительной дискуссии. Демократии, как правило, демонстрируют более высокие результаты с точки зрения приобретения и использования релевантных знаний, будучи менее склонными к коррупции и самообману. Кроме того, им в гораздо большей степени по сравнению с прошлым столетием удалось преуспеть в привлечении новых технологий для поддержания оживленного общественного диалога. Технологии поддержания сетевых взаимодействий и сотрудничества быстро приобретают всеобщий характер. Одновременно упрощаются способы их использования, что облегчает доступ самых широких кругов общества к участию в разработке и реализации стратегий. Облегчается доступ к получению, сопоставлению и использованию официальных данных, что открывает широкие возможности тысячам умов обмениваться открытиями и идеями по разрешению тех или иных проблем. Определенно, основная идея этой книги состоит в том, что большинство наилучших стратегий основаны на простых решениях, задающих лишь общую рамку, которую умные, восприимчивые и ответственные люди могут использовать для достижения своих целей, поддерживая оперативную обратную связь посредством удобных коммуникаций. Вероятность провала чрезмерно сложных стратегий, авторы которых стремились учесть все возможные варианты развития событий, значительно выше.
В некоторых отношениях круговой взгляд на работу правительства не является принципиально новым. Для демократических стран недостаточно, чтобы руководители просто обладали новыми идеями или волей к действию. Власть отнюдь не является врожденной; ее получают и отдают. К тому же государственные лидеры во многом зависят от общественного мнения и того давления, которое общество на них оказывает. В многотомной биографии Линдона Джонсона ее автор, Роберт Каро, рассказывает о состоявшемся в 1960-х гг. визите к президенту США делегации феминисток. Во время встречи Джонсон внимательно выслушал всех участниц, интересовался деталями предложений, а затем подвел итог: «Хорошо. Вы убедили меня в том, что я должен сделать это. А теперь избавьте от своего присутствия и попробуйте заставить меня на это пойти». Негодованию женщин не было предела, ведь они были уверены, что достаточно будет просто убедить самого могущественного человека на земле. Президента же интересовало, почему он должен становиться объектом критики, которую обрушат на него противники непопулярных мер. Женщинам следовало поднять такой шум, чтобы дать возможность Джонсону с видимой неохотой уступить им. Для демократического правительства общественное мнение имеет громадное значение. Это своего рода основание, на котором покоится его власть. Руководители должны учиться и направлять общественное мнение, и бросать ему вызов, и следовать за ним. Лидерам необходима чувствительность по отношению к зарождающимся в гражданском обществе «волнам» новых движений. Современные государственные стратегии обязаны учитывать динамику общественного мнения, предусматривать методы противодействия противникам и мобилизации союзников[12], особенно в тех случаях, когда правительство стремится влиять на поведение общества.