Страница:
Одним из важнейших пунктов различения государственных и бизнес-стратегий является время. В бизнесе будущее рассчитывается посредством дисконтирования последовательных и точных рыночных показателей. Ставка дисконтирования устанавливается в зависимости от альтернативной стоимости капитала, определяющей, на сколько подешевеют 100 долл. через пять лет, исходя из чего и принимаются инвестиционные решения. «Экспоненциальная ставка дисконтирования» открывает возможность использования очень строгого метода принятия решений относительно будущего. К тому же общеизвестно, что в долгосрочном плане стоимость стремится к нулю: с точки зрения актуального состояния рынка актив, который не будет реализован в течение 50 лет, полностью утратит ценность (при ставке дисконтирования 5 % нынешние 100 долл. через 50 лет будут стоить всего 7,69 долл.). С не меньшими трудностями сталкиваются и те, кто пытается предсказать последствия изменения земного климата. И наоборот, в государственном секторе имеют место самые разные оценки будущей стоимости, несмотря на то, что министерство финансов, изучая проекты строительства дорог или аэропортов, может пользоваться стандартными ставками дисконтирования. Некоторые теоретики описывают принятие решений государственными органами как «гиперболическое» дисконтирование, когда вначале ставка дисконтирования устойчиво снижается, а затем ее уровень стабилизируется. С другой стороны, многие государственные решения принимаются, скорее, исходя из соображений ответственного руководства или попечительства, когда приоритет отдается возможности оставить после себя более значительный набор активов, нежели тот, что был получен от предшественников (что как раз и входит в строгое понимание устойчивого развития), а не автоматического выбора в пользу сегодняшнего потребления над потреблением будущим. Как правило, принятие высоких социальных обязательств ведет к снижению и даже полному отказу от использования ставок дисконтирования (вот почему родители счастливы, оставляя детям большое наследство, а сплоченные сообщества автоматически ограничивают текущее потребление ради будущего). В дальнейшем мы увидим, что в действительности правительства используют набор различных подходов к времени и дисконтированию. Часть из них очень похожа на те, что широко применяются в бизнесе, а другие обладают рядом принципиальных отличий[34].
Еще одно, более тонкое различие состоит в том, что у государства нет иного выбора, кроме как более активно участвовать в стратегических разработках, чем это принято в бизнесе или неправительственных организациях. Государство просто не может рассматривать каждое событие и ситуацию как уникальные. Вместо этого обобщения воплощаются в законах, программах, принципах и протоколах: конечно, право на применение общих правил проистекает едва ли не из определения государства (или, как говорил Альфред Норт Уайтхед, преимущество цивилизации состоит в том, что она позволяет «увеличить количество операций, которые мы производим, даже не задумываясь о них»). Эти правила все же оставляют пределы усмотрения и оценки, причем расширяющиеся во времена кризисов или быстрой смены событий. Стратегическая деятельность, однако, немыслима без некоторого элемента стандартизации, генерализации и рутинизации, а также без определенного понимания принципов разработки долгосрочных планов, например, преобразования промышленности с целью сокращения выбросов углекислого газа или индивидуализации государственных услуг путем обогащения их информацией и налаживания обратной связи или искоренения причин, а не борьбы с симптомами. Герберт Саймон однажды написал, что «интеллектуальная деятельность, необходимая для изготовления артефактов, в сущности, ничем не отличается от той, где врач прописывает лекарство больному, или в процессе разработки плана продаж компании, или при планировании политики социального обеспечения государства… исследования человечества в значительной степени относятся к науке о проектировании, не только как профессиональном компоненте технического образования, но и как ключевой для каждого образованного человека дисциплине»[35]. В демократическом обществе навыками проектирования должны владеть не только бюрократы и политики, но и комментаторы и граждане, которые выносят суждения, вознаграждают и наказывают[36].
Нельзя не отметить, что в одном не слишком очевидном отношении деловое мышление способно оказаться полезным при разработке государственной стратегии. В бизнесе стратегический процесс довольно часто начинается с анализа организационных возможностей, после чего переходят к рассмотрению перспектив их применения для создания как можно большей ценности. Это в полной мере относится к ситуации, когда компания, выпускавшая некогда, скажем, провода и кабели, превращается в производителя мобильных телефонов (как это сделала Nokia). Разработка государственной стратегии традиционно осуществляется в прямо противоположной последовательности. Она начинается с установления целей, в зависимости от которых проектируются соответствующие организации и программы, и рассматривает все дополнительные возможности как угрозу для генеральной линии. Поиск чиновниками новых направлений деятельности часто рассматривается как нарушение принятых правил. Но и политики, и официальные лица зачастую действуют как предприниматели, находящиеся в поиске спроса, и вступающие в диалог с обществом, цели которого могут относительно легко изменяться.
Рис. 2.2. Эффективность правительств различных стран мира. ИСТОЧНИК: Всемирный банк
Говоря словами недавнего датского «Руководства для премьер-министров»: «Основная цель состояла в том, чтобы превратить Данию в одну из самых конкурентоспособных в мире экономик. Она была достигнута посредством жесткого контроля над экономикой и координации политики вплоть до мельчайших деталей в сфере занятости, на рынке труда и в образовании». Важнейшую роль сыграло согласие политических партий, означавшее возможность осуществления последовательной стратегии на протяжении более чем 20 лет, а также широкий консенсус в других областях, от заботы о детях до улучшения экологической ситуации.
Не меньшие усилия в стратегической сфере прикладывали и другие представленные в рейтинге страны (рис. 2.2.). Я уже упоминал о Финляндии. В Швейцарии государственные служащие высокого ранга прошли обязательное обучение использованию формальных стратегических методов. Норвегия продемонстрировала один из наиболее разумных подходов к использованию доходов, которые приносил ей экспорт невозобновляемых природных ресурсов, а также немалое мужество в преобразовании таких областей, как гендерное равенство и охрана окружающей среды. В сравнении с другими странами Нидерланды гораздо дальше продвинулись в придании процессам принятия решений ориентации на будущее. До начала мирового финансово-экономического кризиса конца 2000-х гг. Исландия позиционировала себя как мировую лабораторию, как страну, в которую будущее приходит раньше других. Другие впечатляющие примеры стратегий, направленных на достижение целей высокого порядка, включают в себя:
• сингапурскую стратегию превращения страны в ведущую экономическую силу. Она осуществляется с 1960-х гг. и до настоящего времени с учетом ограничений, присущих квазидемократическому городу-государству;
• египетскую стратегию сокращения детской смертности;
• кубинскую стратегию развития государственной системы здравоохранения, что позволило значительно снизить показатели смертности населения (сегодня они ниже, чем в гораздо более богатых, нежели Куба, странах);
• немецкую стратегию восстановления Восточной Германии, которая, несмотря на ряд проблем, рассматривается сегодня в качестве одного из наиболее успешных примеров национального воссоединения в истории;
• стратегию Франции по оказанию влияния на ЕС, демонстрировавшую удивительно высокую эффективность на протяжении длительного времени (построение европейской системы управления по французскому образцу);
• американскую стратегию сдерживания СССР, которая привела к полному, неожиданному для всех успеху, когда холодная война закончилась распадом Советского Союза;
• американскую стратегию превращения доллара в основную валюту глобальной экономики;
• ливанскую стратегию восстановления разрушенной в ходе гражданской войны экономики, успешную, несмотря на постоянное вмешательство в жизнь страны двух гораздо более сильных соседей – Израиля и Сирии;
• китайскую стратегию долгосрочного экономического роста, небывалого в мировой истории по свой продолжительности, или политику рождаемости (семья имеет право на одного ребенка), позволившую добиться сокращения роста численности населения на 400 млн человек;
• новозеландскую стратегию более справедливого обращения с коренным населением страны – племенами маори;
• угандийскую стратегию ограничения распространения ВИЧ/СПИДа;
• реализуемую в разных странах политику повышения рождаемости, включая французскую практику предоставления детских пособий семьям, в которых родился второй ребенок (с 2005 г. семьи с тремя детьми получают дополнительную материальную поддержку), и еще более амбициозные планы Сингапура по стимулированию рождаемости в семьях выпускников вузов (включая поддерживаемые государством службы знакомств);
• исландские стратегии реформирования рынка труда, включая предоставление работы школьникам и членам больших семей.
Можно было бы привести множество других примеров, но и этот краткий перечень позволяет сделать вывод о широчайшем диапазоне государственных стратегий высокого уровня. Однако решение такого высокого уровня задач становится настолько всепоглощающим, что лишь немногие страны в состоянии реализовать больше двух или трех из них за раз. В других случаях цели могут быть более скромными, например:
• создание в Австралии научной базы в рамках экономической стратегии, направленной на переориентацию страны с природных ископаемых, как основного сравнительного преимущества, на человеческий капитал;
• повышение уровня занятости в Дании;
• регулирование городской миграции в Китае (приморские районы) или борьба с коррупцией;
• развитие меритократического принципа формирования государственной службы в Мексике;
• стратегия строительства системы скоростных железных дорог во Франции;
• широкое распространение программ заботы о детях, направленных на сокращение подростковой преступности (по американским данным, они оказались в три раза эффективнее по затратам, чем программа «трех ударов»)[37].
Необычность рассматриваемого нами примера России заключается в том, что результаты исполнения стратегии были прямо противоположны первоначальным намерениям. К этой же категории относится и японский экспансионизм, а также, по мнению некоторых, американо-британское вторжение в Ирак в 2003 г., преследовавшее цель обуздания и ликвидации терроризма и установления демократической власти в регионе (в противовес Ирану и Сирии). К моменту написания книги Ирак стал едва ли не самой крупной ареной террористической активности, а вмешательство Ирана и Сирии в его внутренние дела достигло невиданного прежде масштаба.
Провалы оказываются весьма поучительными потому, что они снова и снова напоминают нам об отличительных чертах правильной стратегии. Причинами катастроф – от поражения Японии во Второй мировой войне до экономического сжатия в России – были грубые просчеты, которые к тому же были некритически восприняты теми, кто находился у власти. Эти стратегии были изначально обречены на провал в силу ошибочных предположений, базировавшихся на недостоверных данных. К тому же планирование действий на случай возможного альтернативного развития событий было абсолютно неадекватным. И наконец, возникавшие проблемы усугублялись неспособностью быстро учиться на допущенных ошибках.
Другие критики утверждают, что стратегия представляет собой пример ошибочного убеждения в возможности отделить мысли от действий. Это убеждение в его современной интерпретации наиболее тесно ассоциируется с Фредериком Тейлором, который разделил фабричный производственный процесс на отдельные составляющие. Он свято верил в необходимость жесткого разделения труда, когда идея, монополизированная менеджерами и профессионалами, частично передается группам специалистов – что-то для финансов, что-то для маркетинга и что-то для стратегии. В последние десятилетия этот подход ассоциировался с фигурой Майкла Портера, приверженца в высшей степени обособленной и формализованной стратегической модели, согласно которой при составлении долгосрочных планов кодифицируются, обобщаются и используются лишь полезные знания. Его противник, Генри Минцберг, подчеркивает, что подобные модели редко хорошо работают на практике. В них чрезмерно усложняются надежные и релевантные данные и недооценивается опыт рядовых сотрудников. К тому же в случаях, когда начинаются сбои, такие стратегии очень трудно изменить. И наконец, общеизвестно, что формализованные стратегии благоприятствуют усилению иерархии, поскольку при малейших затруднениях стратеги начинают сыпать обвинениями в адрес тех, кто преобразует их планы в жизнь, или предлагать еще более изощренные методы ограничения автономии исполнителей[39]. Утверждается, что 90 % стратегических планов в сфере бизнеса никогда не воплощаются в жизнь, а 70 % проектов тех или иных изменений изначально обречены на неудачу. Возможно, так и есть, поскольку 91 % из числа участников проведенного в 2005 г. опроса высших руководителей компаний сообщили, что постоянно возрастающая степень сложности их деятельности обуславливает необходимость использования новых навыков и инструментов. И лишь 5 % респондентов посчитали, что обладают этими навыками.
Одну крайность составляют плохие стратегии, отражающие высокомерие руководителей, убежденных в своей способности разрабатывать системы, в действительности являющиеся слишком сложными для полного понимания одним специалистом по планированию. Другой крайностью являются пустые прожекты, создающие видимость логичности даже там, где ее нет. Критики стратегий во многом правы. XX в. изобиловал грандиозными и неэффективными планами и стратегиями, которыми грешили и советская экономика, и американская армия, и бизнес в лице корпораций Ford и IBM, и Никита Хрущев с его грандиозными планами превращения целинных земель в цветущий колхозный край. Надуманные цели, приправленные возвышенной риторикой, и первые мнимые успехи в конечном итоге оказались разбросанными по бескрайним степям пыльными бурями. Ну что ж, помимо прочего, мечты– это то, что «у вас было до тех пор, пока вы не оказались под замком», как сказал мне один министр. Ни один из приведенных выше доводов не направлен против стратегии как таковой. Скорее, это аргументы в пользу более качественных стратегий, простых, разумных, предназначенных для воплощения в реальность и в большей степени связанных с породившими их системами и внешней средой.
«С грехом пополам» – определенно, общий стиль работы большинства правительств (и некоторых компаний частного сектора). Очевидно, что это поведение является наиболее рациональным в ситуациях, когда вы не знаете куда направляетесь, почему или зачем. Возможно, «с горем пополам» просто встроено в ДНК правительства в силу очевидных исторических причин. Конституция Германии, к примеру, способствует повторяющейся адаптации скорее, чем сильному лидерству, а основной закон американского государства до сих пор отражает страхи «отцов-основателей» по поводу сосредоточения властных полномочий в руках президента. В других странах «с горем пополам» является следствием раздробленности власти, внутренней конкуренции или отсутствия желания с чьей-либо стороны взять на себя ответственность за будущее. В спокойные времена «с горем пополам», возможно, и не приносит особого вреда: большую часть послевоенного периода Италия, несмотря на очень слабые, постоянно сменявшие друг друга правительства, управляется достаточно эффективно. Но в турбулентные периоды «растяпы», скорее всего, будут проигрывать государствам, действующим быстро и решительно.
Различие между инкрементализмом и стратегией может быть обманчивым. Все истинные стратегии должны адаптироваться и изменяться, что происходит посредством небольших приращений. Жесткое самоограничение рамками стратегии вряд ли разумно. «Управление вслепую» и привычка действовать и учиться, не теряя лишнего времени, могут быть рациональной реакцией на неопределенность и в некоторых случаях становятся стратегией[41]. Даже если правительство разрабатывает полностью продуманную повестку реформ, как это было в Новой Зеландии и, в меньшей степени, в Испании и Великобритании в 1980-е гг., политика должна постоянно изменяться в зависимости от господствующих стилей управления, текущих успехов и неудач и происходящих событий. Консервативная партия во главе с Маргарет Тэтчер в конце 1970-х гг. не имела ни малейшего представления о том, какую важную роль сыграет приватизация в отношении ее дальнейших намерений и имиджа. Когда примерно в те же годы во Франции впервые на памяти целого поколения пришли к власти социалисты, их первоначальная стратегия в некоторых пунктах (как передача власти регионам) была выполнена практически полностью, а в других (промышленная политика) была провалена по всем направлениям. И наоборот, в некоторых случаях отъявленные инкременталисты, отвечая на трудные вызовы, действуют в высшей степени стратегически (поглощение Западной Германией бывшей ГДР было одним из самых смелых шагов в новейшей истории).
Инкрементализм может быть радикальным и в других областях. Разработанные Уильямом Эдвардсом Демингом для японской промышленности методы «статистического управления технологическим процессом» (наиболее эффективно они использовались в компании Toyota) объединяли в себе постоянные измерения, непрерывные оценки и мобилизацию умственных способностей сотрудников всех уровней для усовершенствования производства. Эти методы оказались весьма действенными и в процессе пересмотра расходов в государственном секторе – в больницах и на предприятиях транспорта, в налогообложении, социальном обеспечении и в местах заключения. Кумулятивное воздействие «статистического управления» может оказаться на удивление глубоким.
Еще одно, более тонкое различие состоит в том, что у государства нет иного выбора, кроме как более активно участвовать в стратегических разработках, чем это принято в бизнесе или неправительственных организациях. Государство просто не может рассматривать каждое событие и ситуацию как уникальные. Вместо этого обобщения воплощаются в законах, программах, принципах и протоколах: конечно, право на применение общих правил проистекает едва ли не из определения государства (или, как говорил Альфред Норт Уайтхед, преимущество цивилизации состоит в том, что она позволяет «увеличить количество операций, которые мы производим, даже не задумываясь о них»). Эти правила все же оставляют пределы усмотрения и оценки, причем расширяющиеся во времена кризисов или быстрой смены событий. Стратегическая деятельность, однако, немыслима без некоторого элемента стандартизации, генерализации и рутинизации, а также без определенного понимания принципов разработки долгосрочных планов, например, преобразования промышленности с целью сокращения выбросов углекислого газа или индивидуализации государственных услуг путем обогащения их информацией и налаживания обратной связи или искоренения причин, а не борьбы с симптомами. Герберт Саймон однажды написал, что «интеллектуальная деятельность, необходимая для изготовления артефактов, в сущности, ничем не отличается от той, где врач прописывает лекарство больному, или в процессе разработки плана продаж компании, или при планировании политики социального обеспечения государства… исследования человечества в значительной степени относятся к науке о проектировании, не только как профессиональном компоненте технического образования, но и как ключевой для каждого образованного человека дисциплине»[35]. В демократическом обществе навыками проектирования должны владеть не только бюрократы и политики, но и комментаторы и граждане, которые выносят суждения, вознаграждают и наказывают[36].
Нельзя не отметить, что в одном не слишком очевидном отношении деловое мышление способно оказаться полезным при разработке государственной стратегии. В бизнесе стратегический процесс довольно часто начинается с анализа организационных возможностей, после чего переходят к рассмотрению перспектив их применения для создания как можно большей ценности. Это в полной мере относится к ситуации, когда компания, выпускавшая некогда, скажем, провода и кабели, превращается в производителя мобильных телефонов (как это сделала Nokia). Разработка государственной стратегии традиционно осуществляется в прямо противоположной последовательности. Она начинается с установления целей, в зависимости от которых проектируются соответствующие организации и программы, и рассматривает все дополнительные возможности как угрозу для генеральной линии. Поиск чиновниками новых направлений деятельности часто рассматривается как нарушение принятых правил. Но и политики, и официальные лица зачастую действуют как предприниматели, находящиеся в поиске спроса, и вступающие в диалог с обществом, цели которого могут относительно легко изменяться.
Эффективность и стратегия
На рис. 2.2. приведен недавний рейтинг эффективности правительств различных стран, подготовленный Всемирным банком. Показательно, что большинство представленных в верхней его части государств отличаются не только высокими текущими результатами деятельности правительств, но и серьезным подходом к стратегиям. Один из самых интересных примеров – возглавляющая рейтинг Дания. Датское общество многого требует от своего правительства, но и отдает ему немало (этот вклад измеряется долей государственного сектора в ВВП). Впрочем, инвестируемые обществом деньги приносят высокую отдачу: Дания постоянно находится в верхней части международных рейтингов по уровню ВВП и занятости, а также социальным и экологическим показателям. Последовательная эффективная стратегия правительства страны позволила Дании преодолеть последствия экономических потрясений 1980-х гг., сохранив очень высокий уровень социального обеспечения граждан.Говоря словами недавнего датского «Руководства для премьер-министров»: «Основная цель состояла в том, чтобы превратить Данию в одну из самых конкурентоспособных в мире экономик. Она была достигнута посредством жесткого контроля над экономикой и координации политики вплоть до мельчайших деталей в сфере занятости, на рынке труда и в образовании». Важнейшую роль сыграло согласие политических партий, означавшее возможность осуществления последовательной стратегии на протяжении более чем 20 лет, а также широкий консенсус в других областях, от заботы о детях до улучшения экологической ситуации.
Не меньшие усилия в стратегической сфере прикладывали и другие представленные в рейтинге страны (рис. 2.2.). Я уже упоминал о Финляндии. В Швейцарии государственные служащие высокого ранга прошли обязательное обучение использованию формальных стратегических методов. Норвегия продемонстрировала один из наиболее разумных подходов к использованию доходов, которые приносил ей экспорт невозобновляемых природных ресурсов, а также немалое мужество в преобразовании таких областей, как гендерное равенство и охрана окружающей среды. В сравнении с другими странами Нидерланды гораздо дальше продвинулись в придании процессам принятия решений ориентации на будущее. До начала мирового финансово-экономического кризиса конца 2000-х гг. Исландия позиционировала себя как мировую лабораторию, как страну, в которую будущее приходит раньше других. Другие впечатляющие примеры стратегий, направленных на достижение целей высокого порядка, включают в себя:
• сингапурскую стратегию превращения страны в ведущую экономическую силу. Она осуществляется с 1960-х гг. и до настоящего времени с учетом ограничений, присущих квазидемократическому городу-государству;
• египетскую стратегию сокращения детской смертности;
• кубинскую стратегию развития государственной системы здравоохранения, что позволило значительно снизить показатели смертности населения (сегодня они ниже, чем в гораздо более богатых, нежели Куба, странах);
• немецкую стратегию восстановления Восточной Германии, которая, несмотря на ряд проблем, рассматривается сегодня в качестве одного из наиболее успешных примеров национального воссоединения в истории;
• стратегию Франции по оказанию влияния на ЕС, демонстрировавшую удивительно высокую эффективность на протяжении длительного времени (построение европейской системы управления по французскому образцу);
• американскую стратегию сдерживания СССР, которая привела к полному, неожиданному для всех успеху, когда холодная война закончилась распадом Советского Союза;
• американскую стратегию превращения доллара в основную валюту глобальной экономики;
• ливанскую стратегию восстановления разрушенной в ходе гражданской войны экономики, успешную, несмотря на постоянное вмешательство в жизнь страны двух гораздо более сильных соседей – Израиля и Сирии;
• китайскую стратегию долгосрочного экономического роста, небывалого в мировой истории по свой продолжительности, или политику рождаемости (семья имеет право на одного ребенка), позволившую добиться сокращения роста численности населения на 400 млн человек;
• новозеландскую стратегию более справедливого обращения с коренным населением страны – племенами маори;
• угандийскую стратегию ограничения распространения ВИЧ/СПИДа;
• реализуемую в разных странах политику повышения рождаемости, включая французскую практику предоставления детских пособий семьям, в которых родился второй ребенок (с 2005 г. семьи с тремя детьми получают дополнительную материальную поддержку), и еще более амбициозные планы Сингапура по стимулированию рождаемости в семьях выпускников вузов (включая поддерживаемые государством службы знакомств);
• исландские стратегии реформирования рынка труда, включая предоставление работы школьникам и членам больших семей.
Можно было бы привести множество других примеров, но и этот краткий перечень позволяет сделать вывод о широчайшем диапазоне государственных стратегий высокого уровня. Однако решение такого высокого уровня задач становится настолько всепоглощающим, что лишь немногие страны в состоянии реализовать больше двух или трех из них за раз. В других случаях цели могут быть более скромными, например:
• создание в Австралии научной базы в рамках экономической стратегии, направленной на переориентацию страны с природных ископаемых, как основного сравнительного преимущества, на человеческий капитал;
• повышение уровня занятости в Дании;
• регулирование городской миграции в Китае (приморские районы) или борьба с коррупцией;
• развитие меритократического принципа формирования государственной службы в Мексике;
• стратегия строительства системы скоростных железных дорог во Франции;
• широкое распространение программ заботы о детях, направленных на сокращение подростковой преступности (по американским данным, они оказались в три раза эффективнее по затратам, чем программа «трех ударов»)[37].
Плохие стратегии
Все перечисленные выше стратегии, в целом, оказались успешными. Но некоторые из них, ставшие в последние годы наиболее известными, закончились едва ли не катастрофически. Определенно, большинство людей лучше учатся на собственных ошибках, а не на достижениях. Когда император Японии в обращении к народу в связи с окончанием Второй мировой войны произнес знаменитые слова, что «ситуация на фронтах сложилась не совсем в пользу Японии», это был пример типичной реакции на катастрофу стоявшего у кормила власти ее непосредственного виновника. По иронии судьбы поражение в войне стало для Японии началом периода беспрецедентного процветания и свободы. Возглавлявшееся императором правительство быстро училось, а его деятельность была полностью перестроена. Еще один недавний пример громкого провала – осуществлявшаяся в 1990-х гг. в России программа реформ. Стратегия была разработана группой экономистов из Гарвардского университета (прежде всего, Джеффри Саксом и Андреем Шлейфером), сотрудниками Всемирного банка и ВМФ. На ее реализацию правительство США выделяло крупные денежные суммы. Центральной идеей стратегии была шоковая терапия, согласно которой правильная последовательность сильных воздействий должна была обеспечить переход от плановой коммунистической экономики к капиталистическому рынку. Предусматривалось введение рыночных цен, резкое сокращение государственных расходов и приватизация государственных активов. Программа проектировалась с тем расчетом, чтобы запустить механизм быстрого экономического роста. Но вместо этого ВВП России сократился едва ли не на 50 % (беспрецедентный для мирного времени спад в столь крупной экономике). Одновременно уровень бедности вырос с 10 % до 25 %. Ухудшились практически все социальные показатели. Страна осталась один на один с сильной оргпреступностью и влиятельными олигархами. В 1998 г. курс рубля снизился на 70 %. Причинами провала стратегии были неправильный подход к человеческому труду (грубый индивидуализм неоклассической экономики – это лишь умозрительная модель), ошибочные в своей основе установки и стратегии, а также крайне неудачное осуществление преобразований.Необычность рассматриваемого нами примера России заключается в том, что результаты исполнения стратегии были прямо противоположны первоначальным намерениям. К этой же категории относится и японский экспансионизм, а также, по мнению некоторых, американо-британское вторжение в Ирак в 2003 г., преследовавшее цель обуздания и ликвидации терроризма и установления демократической власти в регионе (в противовес Ирану и Сирии). К моменту написания книги Ирак стал едва ли не самой крупной ареной террористической активности, а вмешательство Ирана и Сирии в его внутренние дела достигло невиданного прежде масштаба.
Провалы оказываются весьма поучительными потому, что они снова и снова напоминают нам об отличительных чертах правильной стратегии. Причинами катастроф – от поражения Японии во Второй мировой войне до экономического сжатия в России – были грубые просчеты, которые к тому же были некритически восприняты теми, кто находился у власти. Эти стратегии были изначально обречены на провал в силу ошибочных предположений, базировавшихся на недостоверных данных. К тому же планирование действий на случай возможного альтернативного развития событий было абсолютно неадекватным. И наконец, возникавшие проблемы усугублялись неспособностью быстро учиться на допущенных ошибках.
Антистратегия
Действительно плохие и посредственные стратегии представляют собой прекрасный объект критики для тех, кто считает, что любые долгосрочные планы в лучшем случае бесполезны, а в худшем – опасны. Одним из вариантов такой аргументации являются цитируемые Макиавелли слова Пандольфо Петруччи, бывшего властителем Сиены на рубеже XV–XVI вв., о том, что мудрое правительство должно ежесекундно контролировать ситуацию, поскольку времена наши непредсказуемы. Или, в современной интерпретации, внешняя среда является настолько изменчивой, в ней столько непознанного нами, что о планировании могут рассуждать только дураки (или, как говорили в старые добрые времена, жизнь – это то, что происходит вокруг, пока ты строишь свои планы). Если же ни один план не выдерживает и первой проверки реальностью, остается лишь импровизировать и приспосабливаться. Приверженцы подобных воззрений полагают, что стратегия и планирование предлагают комфортное вйдение рациональности, не обладающее никакими функциональными возможностями[38]. Они представляют собой симптомы свойственного человеку страха утраты контроля над событиями и «падения в пропасть», а не лекарство от него.Другие критики утверждают, что стратегия представляет собой пример ошибочного убеждения в возможности отделить мысли от действий. Это убеждение в его современной интерпретации наиболее тесно ассоциируется с Фредериком Тейлором, который разделил фабричный производственный процесс на отдельные составляющие. Он свято верил в необходимость жесткого разделения труда, когда идея, монополизированная менеджерами и профессионалами, частично передается группам специалистов – что-то для финансов, что-то для маркетинга и что-то для стратегии. В последние десятилетия этот подход ассоциировался с фигурой Майкла Портера, приверженца в высшей степени обособленной и формализованной стратегической модели, согласно которой при составлении долгосрочных планов кодифицируются, обобщаются и используются лишь полезные знания. Его противник, Генри Минцберг, подчеркивает, что подобные модели редко хорошо работают на практике. В них чрезмерно усложняются надежные и релевантные данные и недооценивается опыт рядовых сотрудников. К тому же в случаях, когда начинаются сбои, такие стратегии очень трудно изменить. И наконец, общеизвестно, что формализованные стратегии благоприятствуют усилению иерархии, поскольку при малейших затруднениях стратеги начинают сыпать обвинениями в адрес тех, кто преобразует их планы в жизнь, или предлагать еще более изощренные методы ограничения автономии исполнителей[39]. Утверждается, что 90 % стратегических планов в сфере бизнеса никогда не воплощаются в жизнь, а 70 % проектов тех или иных изменений изначально обречены на неудачу. Возможно, так и есть, поскольку 91 % из числа участников проведенного в 2005 г. опроса высших руководителей компаний сообщили, что постоянно возрастающая степень сложности их деятельности обуславливает необходимость использования новых навыков и инструментов. И лишь 5 % респондентов посчитали, что обладают этими навыками.
Одну крайность составляют плохие стратегии, отражающие высокомерие руководителей, убежденных в своей способности разрабатывать системы, в действительности являющиеся слишком сложными для полного понимания одним специалистом по планированию. Другой крайностью являются пустые прожекты, создающие видимость логичности даже там, где ее нет. Критики стратегий во многом правы. XX в. изобиловал грандиозными и неэффективными планами и стратегиями, которыми грешили и советская экономика, и американская армия, и бизнес в лице корпораций Ford и IBM, и Никита Хрущев с его грандиозными планами превращения целинных земель в цветущий колхозный край. Надуманные цели, приправленные возвышенной риторикой, и первые мнимые успехи в конечном итоге оказались разбросанными по бескрайним степям пыльными бурями. Ну что ж, помимо прочего, мечты– это то, что «у вас было до тех пор, пока вы не оказались под замком», как сказал мне один министр. Ни один из приведенных выше доводов не направлен против стратегии как таковой. Скорее, это аргументы в пользу более качественных стратегий, простых, разумных, предназначенных для воплощения в реальность и в большей степени связанных с породившими их системами и внешней средой.
Инкрементализм
Старая традиция науки о государственном управлении тоже относится к самой идее долгосрочных планов с большим подозрением. По мнению ее представителей, правительство ежедневно, в рамках противостояния и компромиссов с организованными интересами, идет на небольшие последовательные изменения, приблизительно оценивая альтернативные варианты и четко не разграничивая цели и средства. В классическом виде такого рода воззрения были представлены политологом Чарльзом Линдбломом в 1959 г. Он описывал правительство как решающее вопросы «с грехом пополам», а четкие цели и стратегии являются редким исключением[40].«С грехом пополам» – определенно, общий стиль работы большинства правительств (и некоторых компаний частного сектора). Очевидно, что это поведение является наиболее рациональным в ситуациях, когда вы не знаете куда направляетесь, почему или зачем. Возможно, «с горем пополам» просто встроено в ДНК правительства в силу очевидных исторических причин. Конституция Германии, к примеру, способствует повторяющейся адаптации скорее, чем сильному лидерству, а основной закон американского государства до сих пор отражает страхи «отцов-основателей» по поводу сосредоточения властных полномочий в руках президента. В других странах «с горем пополам» является следствием раздробленности власти, внутренней конкуренции или отсутствия желания с чьей-либо стороны взять на себя ответственность за будущее. В спокойные времена «с горем пополам», возможно, и не приносит особого вреда: большую часть послевоенного периода Италия, несмотря на очень слабые, постоянно сменявшие друг друга правительства, управляется достаточно эффективно. Но в турбулентные периоды «растяпы», скорее всего, будут проигрывать государствам, действующим быстро и решительно.
Различие между инкрементализмом и стратегией может быть обманчивым. Все истинные стратегии должны адаптироваться и изменяться, что происходит посредством небольших приращений. Жесткое самоограничение рамками стратегии вряд ли разумно. «Управление вслепую» и привычка действовать и учиться, не теряя лишнего времени, могут быть рациональной реакцией на неопределенность и в некоторых случаях становятся стратегией[41]. Даже если правительство разрабатывает полностью продуманную повестку реформ, как это было в Новой Зеландии и, в меньшей степени, в Испании и Великобритании в 1980-е гг., политика должна постоянно изменяться в зависимости от господствующих стилей управления, текущих успехов и неудач и происходящих событий. Консервативная партия во главе с Маргарет Тэтчер в конце 1970-х гг. не имела ни малейшего представления о том, какую важную роль сыграет приватизация в отношении ее дальнейших намерений и имиджа. Когда примерно в те же годы во Франции впервые на памяти целого поколения пришли к власти социалисты, их первоначальная стратегия в некоторых пунктах (как передача власти регионам) была выполнена практически полностью, а в других (промышленная политика) была провалена по всем направлениям. И наоборот, в некоторых случаях отъявленные инкременталисты, отвечая на трудные вызовы, действуют в высшей степени стратегически (поглощение Западной Германией бывшей ГДР было одним из самых смелых шагов в новейшей истории).
Инкрементализм может быть радикальным и в других областях. Разработанные Уильямом Эдвардсом Демингом для японской промышленности методы «статистического управления технологическим процессом» (наиболее эффективно они использовались в компании Toyota) объединяли в себе постоянные измерения, непрерывные оценки и мобилизацию умственных способностей сотрудников всех уровней для усовершенствования производства. Эти методы оказались весьма действенными и в процессе пересмотра расходов в государственном секторе – в больницах и на предприятиях транспорта, в налогообложении, социальном обеспечении и в местах заключения. Кумулятивное воздействие «статистического управления» может оказаться на удивление глубоким.