Страница:
Знания
Способность государства осуществлять те или иные действия непосредственно зависит от имеющихся у него знаний (см.: врезка 3.1.). Во многих развитых обществах доля обладающих той или иной формальной квалификацией в пределах поколения заметно выросла. Сегодня половина каждой возрастной когорты имеет высшее образование. Идея повышения сравнительных результатов в образовании, идет ли речь об измерении уровня школьного образования (например, в рамках Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (PISA) ОЭСР), привлечении иностранных студентов или повышении профессиональной квалификации, безраздельно владеет правительствами многих стран.Государства поистине ненасытны, когда речь идет о необходимых им знаниях. Правительства всегда зависели от шпионов, торговцев и послов, поскольку границы их власти над другими в огромной степени зависели от относительной скорости поступления и точности информации. Но современность ознаменовалась революцией и с точки зрения абсолютного объема доступных правительству знаний, и с точки зрения технических приемов их использования – от методов обработки статистических данных (выработанных в немецком Staat), как «топлива» современных правительств, до чистой рациональности немецких камералистов и английских утилитаристов[60]. Расширение общедоступных знаний открыло возможности улучшения системы государственного здравоохранения, обеспечения всеобщего образования и создания универсальной системы пенсионного обеспечения. Все эти достижения во многом связаны с расширением присутствия государства в экономике. Если в 1870 г. в большинстве развитых стран на долю государства приходилось около 11 % ВВП, то к середине 1930-х гг. этот уровень увеличился более чем в два раза. Впоследствии, в 1950-1980-е гг., темпы роста доли государственного участия еще более возросли. Если в 1960 г. государство сосредоточивало в своих руках в среднем 23 % ВВП, то в 1990 г. – уже 43 %. Основной движущей силой этого процесса стал общественный спрос на государственные услуги и повышение уровня жизни. Наиболее высокие темпы роста государственных расходов имели место в периоды мировых войн (после их окончания расходы никогда не возвращались к довоенным уровням). В Великобритании, например, в 1859 г. количество государственных служащих достигало 30 тыс. человек, в 1890 г. – 50 тыс., в середине 1970-х гг. – 730 тыс., а сегодня оно снизилось примерно до полумиллиона человек. Уверенность в том, что государство обладает достаточными для решения возникающих проблем знаниями достигла пика после Второй мировой войны. Это была эра национализации целых отраслей промышленности, расширения государственного регулирования и планирования, введения новых систем социального обеспечения и страхования. Перфокарты и компьютеры обеспечили условия для повсеместного распространения таких профессий, как плановик и социальный работник, а также разработки новых методов измерения национальных доходов и расходов.ВРЕЗКА 3.1
Новая повестка дня в сфере знания
Политика развития человеческого капитала с ранних лет жизни до получения высшего образования
Основанный на исследованиях и разработках рост как ключевой элемент экономической политики
Создание благоприятной для получения знаний среды – регулирование, пространство/обстановка, налоги
Особый подход к наиболее чувствительным сферам новых знаний (например, стволовым клеткам)
Государственные и общественные инновационные стратегии
Научно-обоснованное государственное управление
Обеспечение безопасности и сохранение идентичности личности
Организация службы сбора информации, сфокусированной на корпоративных знаниях
Использование крупных массивов данных и бесплатный доступ к открытой информации
Государственные инвестиции и фирмы, деятельность которых основывается на знаниях
Вера в способность государства знать то росла, то уменьшалась, но разработки новых инструментов и технических приемов никогда не прекращались. Современные суперкомпьютеры позволяют государству довольно точно предсказывать погоду, создавать базы данных ДНК преступников, используемые правоохранительными органами, и широко применять сканеры радужной оболочки глаз для идентификации личности обычных граждан. Знания превратились в один из самых важных из числа распределяемых государством ресурсов. Когда-то они ограничивались финансовыми или материальными благами (продукты питания, жилье), сегодня все большее значение приобретает человеческий капитал. Его важнейшую роль осознавали уже авторы принятого в США в 1944 г. Солдатского билля о правах, предусматривавшего возможность обучения участников Второй мировой войны в колледжах или профессиональных учебных заведениях, а также дополнительные возможности для обучения в университетах и продолжения образования. Возможности обучения постоянно расширяются (например, увеличивается возраст людей, имеющих право на учебный отпуск). Параллельно привлекаются дополнительные ресурсы, такие как образовательные кредиты или поддержка семей с учащимися детьми (бразильская программа гарантированной заработной платы родителям Bolsa Escolaили мексиканская программа Oportunidades, не так давно заимствованная мэром Нью-Йорка Блумбергом), финансовые активы (детские доверительные фонды), которые можно использовать для оплаты обучения детей, а также право на оплачиваемый учебный отпуск для взрослых, желающих обновить имеющиеся навыки.
Правительства разных стран ощущают необходимость в соревновании за наиболее оперативный и умный бизнес (разработка и внедрение новых технологий). Инструментами соперничества выступают льготы по налогам, которыми облагаются научные исследования и опытноконструкторские разработки (НИОКР), программы совместного изучения или субсидирование консалтинговых услуг. В некоторых странах предпринимаются попытки передачи общественных знаний в частное ведение в надежде, что в конечном счете это приведет к всеобщему процветанию (удивительно, но лишь несколько государств оказались в состоянии продемонстрировать, что выгоды действительно превысят издержки). Возникает ощущение, что чуть ли не каждая страна собирается развивать все более сближающиеся друг с другом области «нано, био, инфо и когни»[61]. Едва ли не каждая страна и бизнес намереваются перевести экономику количества на рельсы качества, когда производятся не столько материальные блага, сколько знания. Финляндия, Дания и Израиль резко увеличили расходы на НИОКР. Но их примеру последовали далеко не все: несмотря на официальные призывы к переходу от количества к качеству, в Китае расходы на НИОКР остаются на относительно низком уровне. Аналогично, начиная с середины 1990-х гг. и до середины 2000-х гг., соотношение цен вывозимых из КНР товаров и экспорта ЕС (позволяет приблизительно оценить стоимость знаний, вложенных в продукцию) оставалось практически неизменным и варьировалось в диапазоне 2,5–2,6. Следовательно, пока у нас нет оснований причислять Китай к производителям продукции с высокой добавленной стоимостью.
По мере того как в фокус всеобщего внимания перемещаются вопросы, рассматривавшиеся прежде как второстепенные, от регулирования исследований в области биотехнологий и стволовых клеток до политики в сфере высшего образования (см.: врезка 3.1.), знания становятся все более важным аспектом процесса принятия политических решений. Широкое распространение получают новые инструменты политики. К ним относятся, например, механизмы регулирования продвижения инноваций (жесткие строительные нормы или расширение целевых показателей производства возобновляемой энергии) или такое преобразование системы государственных закупок, которое стимулировало бы как инновации, так и разумное расходование средств. Многие страны пытаются заимствовать динамичные контуры продуцирования знаний, которые стали движущими силами роста в Калифорнии. Связывая между собой государственное финансирование, университеты, венчурный капитал и высокотехнологичные предприятия, эти контуры обеспечивают резкое повышение эффективности использования новых знаний в практической деятельности. Несмотря на то, что лишь некоторые преуспели на этом пути, современная промышленная политика все больше ориентируется на знания (организация доступа малых производителей к информации о технологиях или внешних рынках).
Пересматриваются и собственные знания правительств. В таких никак не связанных между собою областях, как борьба с преступностью и пенсионное обеспечение, государства мира создали постоянно пополняющийся пул знаний и идей, подкрепляемый инвестициями в исследования, пилотные проекты, оценку и инновации. Методы «открытой координации» (принятые в ЕС) используют большую прозрачность для выработки политического курса, например, для того чтобы побудить правительства к контролю над дефицитом государственного сектора[62]. Между тем крупные базы данных, создаваемые различными правительственными органами, могут быть все с большей легкостью объединены, что позволяет значительно повысить эффективность обработки запросов потребителей. Например, появляется возможность выявления закономерностей, связывающих те или иные преступления и стереотипы потребления, школы и дорожные пробки, качество воздуха и заболевания. В медицинской сфере, а также в производстве систематическое отслеживание данных позволило выявлять различные закономерности и предсказывать события, которые упускали из виду самые блестящие человеческие умы. Еще одним следствием стало установление новых взаимоотношений между государством и гражданами, так как создание первым обширных баз анонимных данных открыло доступ к ним вторым (например, больным, желающим узнать последствия использования новых методов лечения в отношении людей, страдающих аналогичными заболеваниями).
В то же время общественный характер знаний становится следствием далеко не всех современных тенденций. Законодатели США значительно расширили масштабы патентной защиты, распространив ее на объекты, рассматриваемые многими как естественно-научные открытия (частично, в области генетики). Европейские законы обеспечивают надежную защиту коммерческих баз данных, а Всемирная торговая организация прилагает энергичные усилия, направленные на принуждение к соблюдению прав интеллектуальной собственности (часто в отчаянных сражениях с набирающими силу технологиями копирования). Во многих странах усиливается защита личных данных граждан. В Германии, в частности, неприкосновенность этих сведений гарантирована первой статьей Конституции. В других странах набирают силу гражданские движения, цель которых состоит в том, чтобы личные данные принадлежали и контролировались самими людьми, а не большим бизнесом или большим государством (значительная часть работ в этой области была проделана под прозаическим лозунгом «управления взаимоотношениями с разработчиками программного обеспечения»).
Правительства никогда не обладали монополией на общественные блага. Сетевые технологии еще более упростили создание их самими гражданами в области знаний. Одним из знаков будущего стал ураган Катрина. В то время как Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям США (FEMA) не понимало, что происходит, граждане уже действовали. За несколько дней набранные в Интернете добровольцы обработали 50 тыс. запросов о местонахождении эвакуированных или пропавших людей. Они оказали существенную помощь в поиске временного жилья для нуждающихся. Используя созданную добровольцами базу данных по поиску людей, в новые дома практически бесплатно переселились 5000 пострадавших от стихийного бедствия. Для того чтобы добиться сравнимых результатов государству пришлось бы израсходовать миллионы долларов и воспользоваться помощью бизнеса (необходимы специалисты по продажам) и благотворительных организаций (Красный Крест). Но что еще более важно, тысячи энтузиастов, добровольных спасателей использовали относительно простые технологии[63].
Связность и стирающаяся грань между внутренней и внешней политикой
Третья движущая сила изменений – постоянно повышающаяся степень связности и увеличение потоков денег, информации, материальных благ и людей, сделавших мир гораздо теснее. Взаимосвязанность расширяет возможности людей и способствует росту уровня жизни (объем мирового рынка товаров удваивается каждые 8–9 лет). Одновременно возникает новая напряженность в отношениях. К тому же те, кто остается в стороне от описываемых процессов, испытывают чувства обиды и разочарования (см.: врезка 3.2.).Многие национальные государства родились в пламени войн. Неудивительно, что они никогда не забывают о возможности новых сражений и необходимости в первую очередь удовлетворять потребности в обороне страны. Каждое государство обязано найти баланс между внешними (обороноспособность и выживание в изобилующем опасностями мире) и внутренними (процветание экономики и высокий уровень жизни граждан, а также верховенство закона) приоритетами. Некоторые из вызовов коренятся в веках, хотя зачастую они принимают новые формы[64]. Все сильнее разгораются сражения за глобальное экономическое доминирование: на долю США приходится 25 % мирового ВВП, 52 % рынка капиталов (в долларах США), 58 % рынка иностранных валют и 68 % рынка иностранных резервов. Непосредственными соперниками США в борьбе за мировое лидерство являются ЕС и Китай. Возможно, не менее острое соперничество ведется за контроль над природными ресурсами. Известно, что в районе Персидского залива дислоцированы крупные военные базы США, а в различных африканских странах работают около 750 тыс. граждан Китая. С наступлением эпохи кибернетических войн приверженцы старомодных шпионских игр получили новое оружие. Первой об этом узнала Эстония, подвергшаяся в 2007 г. массированным кибератакам, предположительно, с территории России.ВРЕЗКА 3.2
Новая повестка дня взаимосвязанного мира
Легальная и нелегальная миграция, а также предоставление убежища
Потоки наркотиков
Организованная преступность
Распространение новых инфекционных заболеваний (например, атипичная пневмония, птичий грипп)
Конкуренция за крупные инвестиции
Торговые войны (например, субсидирование сельскохозяйственного производства)
Войны, связанные с интеллектуальной собственностью (например, Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС))
Международная конкурентная политика (ЕС против США, Microsoft против Google)
Крупные города как ключевые игроки
Государства как бренды
Глобализация актуализирует многие ранее невозможные вещи. Взять хотя бы поиск партнеров по совместным покупкам в супермаркетах (нечто подобное практикуют и крупнейшие города мира, поощряющие поездки за покупками в одном автомобиле членов двух или трех семей (чтобы ограничить выбросы углекислого газа) или устанавливающие светофоры на светодиодах). Упомянем и о передаваемом на аутсорсинг в другие страны управлении данными. Впрочем, это весьма рискованное предприятие (в 2007 субподрядчик из Айовы потерял миллионы файлов со сведениями о британских водителях). Некоторые норвежские города являются владельцами санаториев в Испании, а британские медицинские учреждения предоставляют возможность провести реабилитационный период в Бангалоре.
Вместе с тем все более взаимосвязанный мир оказывает огромное давление на государства, побуждая их к конкуренции. Многие из них соперничают за привлечение иностранных инвестиций, рассматриваемых и как источник капитала, и как возможность овладения новыми технологиями. Эта конкуренция привела к некоторому снижению предельных уровней налогообложения корпораций, хотя, вопреки многочисленным предсказаниям, за последние 15 лет общие платежи по налогу на прибыль только увеличились. Необходимость гармонизации правил обусловила ограничение государственного регулирования в некоторых областях (стандарты бухгалтерского учета, интеллектуальная собственность или электронная коммерция). Новые конфликты разгораются по вопросам регулирования монополий, особенно в странах, основанных на экономике знаний. Не прекращаются баталии по поводу антимонопольной политики между ЕС и США (вторые защищают интересы Microsoft). Они становятся особенно яростными, когда речь заходит о монополиях в сфере биотехнологий или беспрецедентном могуществе Google. Еще одним полем сражений является налогообложение, благодаря транснациональным компаниям, использующим трансфертное ценообразование и другие методы минимизации финансовых обязательств. В 1960-1970-е гг. этот вопрос бурно обсуждался в ООН, но до сих пор некоторые глобальные корпорации либо вообще не платят чистые налоги, либо ограничиваются минимальными отчислениями. Одной из наиболее распространенных форм уклонения являются налоговые гавани. Возможно, в скором времени их популярность несколько снизится, благодаря предпринимаемым правительствами разных стран контрмерам. Немалую озабоченность государств как сборщиков налогов вызывает и рост электронной коммерции, так как Интернет одновременно предлагает анонимные и потенциально не поддающиеся отслеживанию покупки. Однако вполне возможно, что в долгосрочном плане цифровое программное обеспечение облегчит получение данных о трансакциях. По мнению некоторых специалистов, со временем (отчасти из-за коммерческого давления в сторону платы за использование, отчасти благодаря желанию государства контролировать сеть) на смену «диким джунглям» современного Интернета придет относительно легко просматриваемая «равнина». Тем не менее никаких достоверных прогнозов не существует.
Еще одним следствием более прозрачных международных границ стала проблема нелегальной миграции и беженцев. В лагерях переселенцев в разных странах мира томится около 12 млн человек. Между тем практически каждое государство стремится привлечь высококвалифицированных и мотивированных иностранцев (в Австралии, к примеру, для оценки кандидатов на въезд в страну используется специальная система баллов) и воспрепятствовать приезду тех, кто может обойтись бюджету слишком дорого (правительство Новой Зеландии постановило предоставлять вид на жительство только прошедшим специальный медицинский осмотр иммигрантам; в 2006 г. причиной отказа одному из экономических мигрантов стало наличие у него избыточного веса). У государств, столкнувшихся с проблемой быстрого старения населения, практически не остается другого выбора, кроме увеличения численности рабочей силы за счет миграции. В отсутствие непрерывного потока переселенцев Европа практически лишается шансов на устойчивый экономический рост и поддержание высокого уровня жизни. Однако неуклонно растущее в 1990-2000-х гг. количество беженцев и лиц, добивающихся политического убежища, а также законных мигрантов оказало сильное воздействие на политический климат многих европейских стран (в некоторых из них эта проблема вызывает наибольшую озабоченность общества). Поэтому один из наиболее важных стратегических приоритетов Европы состоит в поиске адекватного ответа на растущее многообразие населения. Даже США, нация мигрантов, не сумела противостоять растущему давлению, и в 1990-х гг. численность пограничной охраны в этой стране была увеличена в четыре раза. Более того, развернулись бурные дискуссии о целесообразности предоставления незаконным мигрантам права на легализацию и о том, как следует организовать этот процесс в случае принятия положительного решения. На глобальном уровне важнейшей причиной миграции остается воссоединение семей. Но в последние годы был отмечен рост трудовой миграции (особенно в тех странах, где имеется потребность во временной рабочей силе). Ежегодно около 700 тыс. китайцев приезжают в Сибирь на сельскохозяйственные работы. После расширения ЕС за 2005–2006 гг. в Великобританию прибыло около полумиллиона новых мигрантов (в 2008 г. доля родившихся за рубежом, но работающих в Лондоне лиц достигла 42 %).
Еще одной областью над которой утратили контроль государства, в то время как соответствующие международные институты остаются слабыми, является трансграничная преступность. Заметим, что некоторые из государств если не замешаны, то активно вовлечены в эту криминальную сферу. В 1998 г. министр финансов Швейцарии подтвердил, что его страна была вовлечена в отмывание денег на сумму около 500 млрд долл. в год. По оценкам специалистов ежегодный отток капитала из России достигает 15–20 млрд долл. (личное состояние премьер-министра Путина, по некоторым данным, равняется десяткам миллиардов). МВФ оценивает оборот глобально организованной преступности как превышающий 2 трлн долл. (по британским расчетам – от 19 млрд до 48 млрд ф. ст.), стоимость (легальных) оффшорных счетов, ежегодно возрастающая на 500 млрд долл. составляет свыше 2 трлн долл. Основные доходы организованной преступности по-прежнему приносят наркотики, но наиболее быстро растущей формой стала торговля людьми. В сети торговцев живым товаром ежегодно попадают по меньшей мере 4 млн человек, а доходы преступников оцениваются в 5–7 млрд долл.
В некоторых странах основное внимание уделяется не перечисленным выше вопросам, а проблеме терроризма, даже если она непосредственно затрагивает лишь небольшое количество граждан. В конце XIX в. террористы-анархисты продемонстрировали, что маленькая группа преданных своим идеалам людей способна оказать огромное воздействие на общество. Впоследствии ни одной из террористических групп не удалось сравняться с ними по количеству успешных покушений на жизни глав государств. В 1970-х гг. новая волна международного терроризма поднялась в Палестине. Одновременно активизировалась деятельность террористов в Северной Ирландии, Италии, Германии и Испании. Через 30 лет разрушение башен Всемирного торгового центра в Нью-Йорке стало поводом для небывалого ужесточения мер в сфере внутренней безопасности и резкого увеличения соответствующих государственных расходов. Заметим, что внутренний терроризм по-прежнему представляет большую угрозу, нежели международный. По расчетам Альберто Абади из Гарвардского университета, в 2003 г. было официально подтверждено 1536 случаев внутреннего терроризма и 240 международных инцидентов. Реакция правительств заключалась в реализации стратегий, направленных на устранение причин терроризма (попытки изоляции мусульманского населения западных стран от конфликтов на Ближнем Востоке) и его внешних проявлений (традиционная и техническая разведка). Правительства всех стран должны поддерживать равновесие между гражданскими свободами и интересами безопасности: более тесные взаимосвязи означают повышение вероятности того, что начавшиеся в одной части мира волнения проявят себя повсеместно.
Почти все эти конфликты разворачиваются в зоне средних широт от Центральной Америки через Ближний Восток до Центральной Азии. Для государств к северу и югу от этой зоны (от Чили до Канады, от Южной Африки до Европы, от Австралии до Японии), народы которых не столь темпераментны, характерно более стабильное и эффективное правление. Эти конфликты во все большей мере связаны не столько с традиционной борьбой за власть и влияние между сверхдержавами, сколько с новыми противоречиями между наиболее влиятельными странами и глобальными институтами. Остается неясным, пойдут ли современные великие державы в передаче автономии по пути, на который после 1945 г. встали США (как выразился президент Гарри Трумэн, «независимо от того, насколько мы сильны, мы должны отказать себе в праве действовать так, как нам заблагорассудится»). Очевидно, что поведение доминирующих сегодня стран, особенно США и Китая, оказывает мощнейшее воздействие на выбор других государств и на масштабы эффективной глобальной кооперации.