Страница:
Коренной перестройке подверг Петр все здание государственного управления, администрации. На смену Боярской думе сначала, с 1699 года, пришла Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц царя. Он назвал их «конзилией министров». Ближняя канцелярия является предшественницей Сената, учрежденного в 1711 году Петром «для отлучек наших» при отправлении в Прутский поход. Сенат осуществлял надзор за всеми учреждениями и делами. В состав Сената вошли граф И.А. Мусин-Пушкин, Т.Н. Стрешнев, князь П.А. Голицын, князь М.В. Долгорукий, Г.А. Племянников, М.И. Самарин, В. Апухтин, князь Г.И. Волконский, Н.П. Мельницкий, всего девять человек. Потом состав его менялся в зависимости от воли государя, от обстоятельств. Он имел власть судебную, административно-управленческую, иногда и законодательную. Сенаторы обсуждали дела и принимали решения коллегиально, скрепляли свои решения подписями. Делопроизводство вела Сенатская канцелярия во главе с обер-секретарем.
Тогда же, с 1711 года, вводятся должности фискалов центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправильный донос:
«Буде же фискал на кого и не докажет всего, то ему в вину не ставить».
Если донос подтверждался, то фискал получал половину штрафа с обвиняемого. В порядок ведения дел он не мог вмешиваться, только присутствовал, молча слушая, как вершатся дела в том или ином учреждении, соблюдая соответствующий пункт указа:
«Во всех тех делах фискалам надлежит только проведывать и доносить и при суде обличать, а самим ничем ни до кого, также и в дела, глас о себе имеющие, отнюд ни тайно, ни явно не касатца».
Связь с губерниями, образованными в 1708 году, Сенат осуществлял через губернских комиссаров:
«Со всех губерний, в вышеписаном суду (Сенате. – В.Б.)для спора и принимания указов быть по два комиссара с губернии».
Контроль за самим Сенатом с 1715 года осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом сенатский обер-секретарь; с начала 1721 года – штаб-офицеры гвардии; наконец, с января 1722 года, по новому указу Петра, – генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник; имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерал– и обер-прокурору, которых назначал обычно сам император. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его канцелярии, аппарата – не только правильность принятия решений, но и их исполнение. Незаконные, с его точки зрения, постановления Сената он мог приостановить, опротестовать. Он сам и его помощник подчинялись только царю, подлежали его суду. Ему подчинялись все прокуроры (гласный надзор) и фискалы (тайный надзор) империи. Петр придавал основополагающее значение должности и роли генерал-прокурора:
«Сей чин, яко око наше и стряпчей о делах государственных».
Место старых приказов, как органов центрального управления, заняли коллегии. В 1720 году опубликовали Генеральный регламент коллегий, согласно которому присутствие каждой из них состояло из президента, ее главы, вице-президента, четырех-пяти советников, четырех асессоров. В ее штат входили секретари, нотариус, переводчик, актуариус копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии имелся свой фискал, позднее – прокурор для надзора и контроля за прохождением дел. Члены коллегии должны были заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им самим – местные учреждения.
Несколько десятков старых приказов были заменены коллегиями со строгим разделением функций. Например, вместо Посольского приказа создана Иностранная коллегия во главе с канцлером и вице-канцлером (граф Г.И. Головкин и барон П.П. Шафиров). Далее идут коллегии: Военная (фельдмаршал А.Д. Меншиков, генерал Д. Вейде), Адмиралтейская (граф Ф.М. Апраксин, вице-адмирал К. Крейс). Камер-коллегия (князь Д.И. Голицын), Юстиц-коллегия (тайный советник граф А.А. Матвеев), Ревизион-коллегия (кригс-комиссар князь Я.Ф. Долгорукий), Коммерц-коллегия (П.А. Толстой), Штатс-контор-коллегия (граф И.А. Мусин-Пушкин), Берг-мануфактур-коллегия (генерал-фельдцейхмейстер Я.В. Брюс).
Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом – отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходы – у Камер-коллегии, расходы – у Штатс-контор-коллегии, контроль за сбором и расходованием казенных средств – у Ревизион-коллегии), торговлей (Коммерц-коллегия), промышленностью, металлургической и легкой (Берг-мануфактур-коллегия, которую в 1722 году разделили на две: Берг– и Мануфактур-коллегии). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия.
В итоге – одиннадцать коллегий с четко определенными обязанностями, единообразными штатами. Действовали они по всей стране. Управление значительно упростилось (например, к Юстиц-коллегии отошли функции семи бывших Приказов). Дела в них велись совещательным порядком, решения принимались по большинству голосов.
К Коллегиям примыкало несколько учреждений, тоже, по существу, являвшихся таковыми. Таков, например, Синод (учрежден в 1721 году) – центральный орган управления церковными делами и имениями. После смерти в 1700 году патриарха Адриана Петр вместо выборов нового пошел на весьма любопытный и характерный для его взглядов и целей шаг – назначил митрополита Стефана Яворского «местоблюстителем» патриаршего престола. Затем издал 30 декабря 1701 года указ, который означал проведение важной церковной реформы. Он создает Монастырский приказ во главе со светским человеком – бывшим воеводой Астрахани Мусиным-Пушкиным, и это учреждение берет на учет все имущество черного и белого духовенства, распоряжается им. Каждому монаху, любого чина, выделяется на прокормление десять рублей денег и десять четвертей хлеба. А монастырские вотчины делят на две категории: с «определенных» доходы идут на нужды монастырей, с «заопределенных», управляемых служащими Монастырского приказа, – в казну. Тем самым Петр осуществляет частичную секуляризацию. Эти меры Петр отменил в 1721 году, но в то время, когда они проводились в жизнь, доход был казне немалый (один миллион рублей за первые десять лет), и, главное, была подорвана экономическая мощь и политические претензии Церкви.
Феофан Прокопович, один из церковных иерархов, помощник царя, пишет Духовный регламент с обоснованием необходимости заменить патриарха коллегиальным учреждением. Но церковные иерархи, собравшиеся на заседание в присутствии царя, стоят за то, чтобы выбрать патриарха. Петр извлек из кармана сочинение Прокоповича:
«Вы просите патриарха, – вот вам духовный патриарх!» Петр вынул из ножен кортик, хлопнул им по столу, закончил:
«А противомыслящим вот булатный патриарх!» Вопрос был решен в духе, угодном монарху, не склонному терпеть возле себя патриарха, который бы вмешивался в дела светские. Во главе Синода Петр поставил Стефана Яворского, человека престарелого, который через год умер; вице-президентом новой коллегии, на этот раз духовной, стал его верный Прокопович, написавший в Духовном регламенте о том, чтобы иерархам «в мирские дела и обряды не входить ни для чего». Главную же руководящую роль в Синоде играл обер-прокурор, лицо светское, подчиненное царю. Петр, таким образом, полностью подчинил Церковь своей власти.
Особой коллегией стал и Главный магистрат – центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 году с целью, как он объявил, «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». На местах ему подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Задача новых учреждений – исполнение административно-полицейских функций в городах, защита интересов купечества, помощь в развитии мануфактур. Членов городовых магистратов полностью избирали горожане. Часть членов Главного магистрата тоже состояла из выборных членов (из «первостатейных, добрых, прожиточных людей», есть лиц богатых и достойных доверия властей).
Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ. Он сохранил свои функции и название, и в его дела не могли вмешиваться ни Сенат, ни Юстиц-коллегия. Он выявлял и жестоко карал всякую крамолу – умысел на жизнь и честь монарха, «хулительные слова» против него, всякие «непристойные и подозрительные сходбища и собрания».
Коллегиальная система значительно отличается в лучшую сторону от старой приказной, несмотря на последующие переделки: Ревизион-коллегия слилась, как контрольный орган, с Сенатом; бывший Поместный приказ, ведавший дворянскими землями и подчиненный Юстиц-коллегии, выделился в особую Вотчинную коллегию. Кроме того, рядом с коллегиями существовали или подчинялись им новоустроенные конторы, канцелярии, главные управления. Петр, по меткому замечанию Ключевского, «не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству». Так, к примеру, наряду с Воинской коллегией существовали Главная провиантская и Артиллерийская канцелярии, Главный комиссариат, занимавшийся вопросами комплектования и обмундирования армии.
Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Мощные народные восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность власти в городах и уездах – воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1707–1710 годов Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее – Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти – административной, полицейской, судебной, финансовой. Реформа нанесла сильный удар, с одной стороны, по системе приказов, так как многие их функции перешли к губернской власти; с другой – по органам городского самоуправления: Ратуша и земские избы лишались своих фискальных и полицейских функций. Власть Ратуши сохранилась только в московской губернии (единственной, не занимавшей пограничное положение). В городах снова появились воеводы (вместо органов самоуправления). Сохранили и старые уезды.
В помощь губернатору придали чиновников, руководивших отдельными отраслями. Это – ландрихтер (занимался судебными делами), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сбор хлеба и прочего), различные комиссары. Далее в 1713 году (указом 24 апреля) при губернаторе устроили коллегию из ландратов (от восьми до двенадцати человек) из мелких дворян (их назначал Сенат из двойного числа кандидатов, которых назовет губернатор). Хозяин губернии должен был решать все дела вместе с этим «консилиумом» большинством голосов и быть «не яко властитель, но яко президент». Позднее, по указу Петра 20 января следующего года ландратов стали выбирать дворяне данной губернии. Правда, новшество это не привилось, Сенат по-прежнему назначал ландратов, и они так и остались полностью зависимыми от губернаторов и Сената.
Через десяток лет, в 1719 году, Петр возвращается к проблеме местной администрации. Его, видно, смущало то обстоятельство, что созданные им губернии слишком обширны по размерам. По новому указу страну разделили на провинции (числом в пятьдесят) во главе с воеводами, которые должны были «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». В управлении провинцией им помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии: рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская и прочие.
Губернии сохранились, но, во-первых, их число увеличилось до одиннадцати; во-вторых, в руках губернаторов оставили только военные и судебные дела, по которым им подчинялись воеводы провинций; но последние были самостоятельными по части финансовой, полицейской, хозяйственной, подчиняясь здесь непосредственно коллегиям. В плане территориальном губернатору подчинялась только провинция губернского города.
При провинциальном воеводе состояли земская канцелярия, земский камерир с земской конторой (сбор казенных доходов), рентмейстер с рентереей (место хранения этих доходов – казначейство), провиантмейстер.
Провинции делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами, которые ведали сыском беглых, сбором податей, обеспечением войск провиантом и квартирами, другими делами.
И без того сложную и запутанную систему местных учреждений дополнили новые судебные места. Указом 8 января 1719 года Петр основал девять гофгерихтов, или надворных судов, потом добавил еще два, итого – одиннадцать, по числу губерний (в некоторых из них подобных судов не было, в других имелось по два). На местах появились нижние суды: в наиболее крупных городах – провинциальные суды во главе с оберландрихтерами, с несколькими асессорами, коллегиальные и городовые, или земские, суды – в небольших городах с уездами, они были единоличными, не коллегиальными.
Во главе надворных судов назначили в большинстве случаев губернаторов, вице-губернаторов, воевод (в семь из одиннадцати), с 1721 года это становится правилом. А в следующем году нижние суды упразднили совсем, их функции передали провинциальным воеводам – единолично или вместе с асессорами.
Кроме перечисленных выше, на местах одно время, с начала 20-х годов, появились военные учреждения – переписные канцелярии и полковые дворы во главе с генералами и офицерами. Они, в связи с проводившейся переписью населения, податной реформой и окончанием Северной войны, должны были проверить качество переписи, ее итоги и, в соответствии с ними, устроить на местах полки, возвращавшиеся с театра военных действий. В конечном счете образовались два параллельных ряда учреждений, занимавшихся одними и теми же вопросами (учет налогоплательщиков, сбор податей и т. д.).
Вся эта громоздкая система местных властей сильно усложнила управление. Она постепенно упрощается. Например, исчезают нижние суды; а после кончины Петра – переписные канцелярии и полковые дворы.
В значительной степени все реформы Петра – экономические, финансовые, административные, судебные, помимо общего, стратегического замысла – перестройки жизни государства на новых началах, приближения России к общеевропейскому уровню, имели своей целью реорганизацию вооруженных сил, создание регулярной армии, заведение собственного флота, повышение их боеспособности. А для этого нужны были новые люди – солдаты и матросы, офицеры и генералы, адмиралы, – наконец, деньги. И Петр делал все, чтобы решить эти бесконечные проблемы.
После Гангутской победы, которая ошеломила Европу, как и Полтава, война все же не прекратилась. Более того, она продолжалась еще семь долгих лет. Последовали захват флотом и войсками Петра Аландских островов около берегов Швеции, затем, в сентябре 1714 года, экспедиция русского военного отряда на побережье самого королевства.
Новые поражения Карла XII ,военные действия на территории его собственной страны, казалось бы, говорили сами за себя, предопределяли судьбу Швеции, необходимость заключения мира с Россией. Петр на это и надеялся. Но «троевременная школа», как он потом назовет Северную войну, продолжалась – к этому времени закончились только два ее курса (по семь лет), оставался еще один, последний. После всех успехов России пришлось вести и военные действия, и сложную дипломатическую игру. Причиной тому – не только нелепое упрямство Карла XII, поставившего Швецию на грань национальной катастрофы, но и внешнеполитическая обстановка в Европе – окончание войны за испанское наследство, «английское преобладание» в европейских и мировых делах. Переход к Англии Гибралтара и острова Минорки, разрушение французского Дюнкерка, привилегии в Северной и Южной (благодаря договору с Португалией) Америке (в том числе право работорговли) привели к господству флота и торговли Великобритании не только в Средиземном и Северном морях, но и в ключевых районах Мирового океана. Стремление ко всемирной морской и торговой экспансии, гегемонии не могло не столкнуть Англию с другими государствами. В районе Балтики это была Россия с ее быстро растущим военным, в том числе морским, могуществом.
Появление войск Петра в шведской Померании, а его победоносного флота на Балтийском море сильно обеспокоило морские державы Европы. Но и заставило считаться с собой. Влияние России в Европе усиливалось на глазах, и этому старались помешать разными путями. В начале 1713 года, например, английский двор планирует направить к берегам Померании эскадру из пятнадцати кораблей. Приглашает Голландию принять участие в экспедиции, чтобы оказать давление на Петра. Но та отказывается, и проект приходится отложить. В ход идут дипломатические маневры: английские и другие посредники настойчиво предлагают свои услуги, требуют от царя, чтобы он заключил мир со Швецией и отдал ей все завоеванные земли, исключая лишь Петербург. Петр отвергает, естественно, их домогательства, соглашается лишь на «добрые услуги» посредников, то есть на исполнение ими функции передаточной инстанции в переговорах со Швецией. К тому же Голландия снова не проявляет склонности к подобным антирусским махинациям.
Война продолжается. Шведский король идет на крайние меры, чтобы оттянуть неизбежный конец. «Каперский устав», им изданный, открыто провозглашает право на разбои в море, поддерживает пиратство. В том же 1714 году на Балтике шведы захватывают все торговые суда, в том числе двадцать четыре английских, весной следующего года – тридцать судов под британским флагом. Разгорается конфликт между Англией и Швецией. И наоборот, происходит сближение интересов Англии и России. В этот процесс включается Ганновер, курфюрст которого Георг I становится английским королем после кончины королевы Анны (август 1714 года). Семнадцатого октября 1715 года в Грейфсвальде Петр заключает с королем договор, согласно которому Петр обязуется содействовать ему в приобретении Бремена и Вердена из числа шведских владений в Германии, а Ганновер не возражает против присоединения к России земель в Восточной Прибалтике, объявляет войну Швеции и направляет шеститысячный корпус в Померанию. Северный союз, таким образом, расширяется. Дело идет к заключению союза между Англией и Россией о совместных военных действиях против Швеции. Переговоры об этом ведет в Лондоне Б.И. Куракин, один из лучших петровских дипломатов.
В 1716 году Петр встречается с королями Польши, Пруссии и Дании, герцогом Мекленбурга. В мае во время встречи с датским монархом в Гамбурге Петру удалось достичь соглашения о совместной высадке десанта в Сконе – южной провинции Швеции.
Но неожиданно осложняются отношения с Англией. Английский министр Тоунсенд, обещавший передать письменное предложение о военном союзе, потребовал в марте подписать только торговый договор. Куракин не согласился это сделать без указания Петра. Причиной такого поворота стало так называемое Мекленбургское дело. Его суть в том, что герцог Мекленбурга, разведшийся с первой женой, женился вторым браком на племяннице Петра Екатерине Ивановне, дочери его покойного брата – соправителя Ивана V Алексеевича. По брачному договору (22 января 1716 года) Петр обещает герцогу передать города Висмар и Варнемюнде, из тех же шведских владений. А 8 апреля, в день брачной церемонии, заключается союзный договор между Россией и Мекленбургом. Петр обещает военную помощь своему зятю, поддержку от внутренней оппозиции. По существу, Мекленбург становится в отношения протектората к России.
Эти, по словам Ключевского, «мекленбургские пустяки» усложнили отношения России с некоторыми европейскими государствами.
Петр организует новый поход. Цель экспедиции – принудить Швецию к миру. Он не хотел никаких земель ни в Германии, ни в Швеции. Все территории, которые удалось отвоевать у шведов по южному побережью Балтики русским войскам или с их участием, Петр согласился передать союзникам – Дании, Ганноверу, Саксонии и Пруссии, обещал кое-что и Мекленбургу.
В Северной Германии Петр собрал пятидесятитысячную русскую армию для предстоящей операции на юге Швеции. На рейде Копенгагена появился русский флот – двадцать два корабля, в том числе четырнадцать крупных, линейных. Здесь же находились флоты Дании, Англии и Голландии, и Петр – не только адмирал, но и монарх – возглавил объединенную эскадру, очень внушительную – восемьдесят один корабль. Пятого августа флот вышел в море, сопровождая четыреста торговых судов. Дошел до острова Борнхольм и вскоре вернулся обратно, поскольку шведские корабли укрылись в своих гаванях. Десятидневная морская демонстрация во главе с русским царем-флотоводцем произвела впечатление, но на исход Северной войны никак не повлияла. Десант не высадили, поскольку русские войска по-прежнему томились в бездействии в Мекленбурге и других местах. В конце августа началась их транспортировка в Копенгаген, но проходила она крайне медленно, с преднамеренными со стороны датчан задержками. Наступила осень с холодами и штормами, и 17 сентября Петр заявил датскому королю, что откладывает десант на следующий год, поскольку не хочет рисковать своими отборными полками. В ответ посыпались обвинения в «предательстве», намерениях захватить Копенгаген, заключить мир с Карлом XII и прочих замыслах. В ответ царь начинает вывод войск из Дании в Росток, ведет переговоры о десанте в Сконе в следующем году, говорит о готовности отвести полки из Мекленбурга; словом, проявляет крайнюю сдержанность и лояльность. Обвинения Англии и союзников в связи с Мекленбургом и пр. были, конечно, только предлогом; истинная причина их заявлений и акций – беспокойство по поводу роста могущества и влияния России на Балтике, в европейских делах, боязнь превращения Балтийского моря в «русское озеро». Более того, Англия, опираясь на Ганновер и другие государства, стремилась к господству на Балтике, к тому, чтобы иметь здесь такие же опорные пункты, как в Средиземноморье (наподобие, например, Гибралтара). Отсюда идут выпады Георга I и Фредерика IV, их влиятельных министров, советников в адрес Петра, попытки ослабить влияние России в Северной Европе, разрушить Северный союз.
Но, несмотря на некоторые неудачи и просчеты в делах дипломатических, Петр мог быть доволен ходом дел – не претендуя ни в коей мере на германские города и земли, он соглашался на их включение в состав владений Ганновера и прочих государств-союзников; тем самым последние должны 6удут заботиться о сохранении за собой новых приобретений, сделанных при решающей помощи русского царя, и поддерживать его завоевания в Восточной Прибалтике.
История с десантом, явные проволочки союзников, с одной стороны, раздражали Петра, как он признается в письме Апраксину:
– – Бог ведает, какое мучение с ними. Сущее надобное время пропускают, будто чужое дело делают.
– Но с другой стороны, испытывает удовлетворение:
– Такой чести повелевать флотами чужестранных народов и своим вместе едва ли кто на свете удостаивался. Я с удовольствием вспоминаю доверенность тех держав.
Правда, объединенный флот производил у берегов Швеции только маневры и салюты. По шведским кораблям, которые заблаговременно попрятались, как мыши в норы, не сделали ни одного выстрела. Но приятным был сам факт совместной демонстрации, во время которой русская эскадра 28 сентября торжественно отметила победу под Лесной, а английская вместе с ней палила из орудий, «поздравляя воспоминанием сей виктории» (так описывает русский походный журнал события того дня).
Петра смущают и возмущают бесконечные проволочки, и его нетерпение и непоседливость приводят к возникновению ситуаций порой весьма любопытных. Однажды, находясь еще в Дании, он, как обычно, встал рано поутру. В восемь часов придворные датского короля услышали просьбу посланца царя о встрече. Ему сообщили, что король еще почивает. Два часа спустя в ответ на повторную просьбу сообщили, что Фредерик встал, но в спальню к нему никто еще не посмел войти. Еще через час: король одевается. Петр теряет терпение. Наконец к нему приходит сам король и слышит от него:
– Мой брат, дела не могут идти хорошо таким образом. Каждый день у нас есть много важного, что мы должны сообщить друг другу. Между тем к Вашему величеству не всегда можно иметь доступ. У меня также есть сбои дела. Условимся раз и навсегда иметь определенный час и день, в который мы можем видеться, когда нам будет что сказать друг другу.
Смущенный король согласился с доводами русского царя, но просил утренние часы для свиданий все же не занимать.
Свидания и разговоры делу не очень-то помогли. Экспедицию в Швецию пришлось отложить.
Из Дании Петр едет в Голландию – может быть, здесь удастся заручиться поддержкой генеральных штатов, чтобы наконец закончить войну? Снова он приехал туда инкогнито Но его опять быстро узнали. Как и в первый приезд, царь осматривает верфи и мануфактуры, корабли и мастерские Покупает картины голландских живописцев. Побывал и в том доме, в котором проживал когда-то, во время «великого посольства». Его встретила та же радушная хозяйка:
Тогда же, с 1711 года, вводятся должности фискалов центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправильный донос:
«Буде же фискал на кого и не докажет всего, то ему в вину не ставить».
Если донос подтверждался, то фискал получал половину штрафа с обвиняемого. В порядок ведения дел он не мог вмешиваться, только присутствовал, молча слушая, как вершатся дела в том или ином учреждении, соблюдая соответствующий пункт указа:
«Во всех тех делах фискалам надлежит только проведывать и доносить и при суде обличать, а самим ничем ни до кого, также и в дела, глас о себе имеющие, отнюд ни тайно, ни явно не касатца».
Связь с губерниями, образованными в 1708 году, Сенат осуществлял через губернских комиссаров:
«Со всех губерний, в вышеписаном суду (Сенате. – В.Б.)для спора и принимания указов быть по два комиссара с губернии».
Контроль за самим Сенатом с 1715 года осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом сенатский обер-секретарь; с начала 1721 года – штаб-офицеры гвардии; наконец, с января 1722 года, по новому указу Петра, – генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник; имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерал– и обер-прокурору, которых назначал обычно сам император. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его канцелярии, аппарата – не только правильность принятия решений, но и их исполнение. Незаконные, с его точки зрения, постановления Сената он мог приостановить, опротестовать. Он сам и его помощник подчинялись только царю, подлежали его суду. Ему подчинялись все прокуроры (гласный надзор) и фискалы (тайный надзор) империи. Петр придавал основополагающее значение должности и роли генерал-прокурора:
«Сей чин, яко око наше и стряпчей о делах государственных».
Место старых приказов, как органов центрального управления, заняли коллегии. В 1720 году опубликовали Генеральный регламент коллегий, согласно которому присутствие каждой из них состояло из президента, ее главы, вице-президента, четырех-пяти советников, четырех асессоров. В ее штат входили секретари, нотариус, переводчик, актуариус копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии имелся свой фискал, позднее – прокурор для надзора и контроля за прохождением дел. Члены коллегии должны были заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им самим – местные учреждения.
Несколько десятков старых приказов были заменены коллегиями со строгим разделением функций. Например, вместо Посольского приказа создана Иностранная коллегия во главе с канцлером и вице-канцлером (граф Г.И. Головкин и барон П.П. Шафиров). Далее идут коллегии: Военная (фельдмаршал А.Д. Меншиков, генерал Д. Вейде), Адмиралтейская (граф Ф.М. Апраксин, вице-адмирал К. Крейс). Камер-коллегия (князь Д.И. Голицын), Юстиц-коллегия (тайный советник граф А.А. Матвеев), Ревизион-коллегия (кригс-комиссар князь Я.Ф. Долгорукий), Коммерц-коллегия (П.А. Толстой), Штатс-контор-коллегия (граф И.А. Мусин-Пушкин), Берг-мануфактур-коллегия (генерал-фельдцейхмейстер Я.В. Брюс).
Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом – отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходы – у Камер-коллегии, расходы – у Штатс-контор-коллегии, контроль за сбором и расходованием казенных средств – у Ревизион-коллегии), торговлей (Коммерц-коллегия), промышленностью, металлургической и легкой (Берг-мануфактур-коллегия, которую в 1722 году разделили на две: Берг– и Мануфактур-коллегии). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия.
В итоге – одиннадцать коллегий с четко определенными обязанностями, единообразными штатами. Действовали они по всей стране. Управление значительно упростилось (например, к Юстиц-коллегии отошли функции семи бывших Приказов). Дела в них велись совещательным порядком, решения принимались по большинству голосов.
К Коллегиям примыкало несколько учреждений, тоже, по существу, являвшихся таковыми. Таков, например, Синод (учрежден в 1721 году) – центральный орган управления церковными делами и имениями. После смерти в 1700 году патриарха Адриана Петр вместо выборов нового пошел на весьма любопытный и характерный для его взглядов и целей шаг – назначил митрополита Стефана Яворского «местоблюстителем» патриаршего престола. Затем издал 30 декабря 1701 года указ, который означал проведение важной церковной реформы. Он создает Монастырский приказ во главе со светским человеком – бывшим воеводой Астрахани Мусиным-Пушкиным, и это учреждение берет на учет все имущество черного и белого духовенства, распоряжается им. Каждому монаху, любого чина, выделяется на прокормление десять рублей денег и десять четвертей хлеба. А монастырские вотчины делят на две категории: с «определенных» доходы идут на нужды монастырей, с «заопределенных», управляемых служащими Монастырского приказа, – в казну. Тем самым Петр осуществляет частичную секуляризацию. Эти меры Петр отменил в 1721 году, но в то время, когда они проводились в жизнь, доход был казне немалый (один миллион рублей за первые десять лет), и, главное, была подорвана экономическая мощь и политические претензии Церкви.
Феофан Прокопович, один из церковных иерархов, помощник царя, пишет Духовный регламент с обоснованием необходимости заменить патриарха коллегиальным учреждением. Но церковные иерархи, собравшиеся на заседание в присутствии царя, стоят за то, чтобы выбрать патриарха. Петр извлек из кармана сочинение Прокоповича:
«Вы просите патриарха, – вот вам духовный патриарх!» Петр вынул из ножен кортик, хлопнул им по столу, закончил:
«А противомыслящим вот булатный патриарх!» Вопрос был решен в духе, угодном монарху, не склонному терпеть возле себя патриарха, который бы вмешивался в дела светские. Во главе Синода Петр поставил Стефана Яворского, человека престарелого, который через год умер; вице-президентом новой коллегии, на этот раз духовной, стал его верный Прокопович, написавший в Духовном регламенте о том, чтобы иерархам «в мирские дела и обряды не входить ни для чего». Главную же руководящую роль в Синоде играл обер-прокурор, лицо светское, подчиненное царю. Петр, таким образом, полностью подчинил Церковь своей власти.
Особой коллегией стал и Главный магистрат – центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 году с целью, как он объявил, «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». На местах ему подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Задача новых учреждений – исполнение административно-полицейских функций в городах, защита интересов купечества, помощь в развитии мануфактур. Членов городовых магистратов полностью избирали горожане. Часть членов Главного магистрата тоже состояла из выборных членов (из «первостатейных, добрых, прожиточных людей», есть лиц богатых и достойных доверия властей).
Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ. Он сохранил свои функции и название, и в его дела не могли вмешиваться ни Сенат, ни Юстиц-коллегия. Он выявлял и жестоко карал всякую крамолу – умысел на жизнь и честь монарха, «хулительные слова» против него, всякие «непристойные и подозрительные сходбища и собрания».
Коллегиальная система значительно отличается в лучшую сторону от старой приказной, несмотря на последующие переделки: Ревизион-коллегия слилась, как контрольный орган, с Сенатом; бывший Поместный приказ, ведавший дворянскими землями и подчиненный Юстиц-коллегии, выделился в особую Вотчинную коллегию. Кроме того, рядом с коллегиями существовали или подчинялись им новоустроенные конторы, канцелярии, главные управления. Петр, по меткому замечанию Ключевского, «не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству». Так, к примеру, наряду с Воинской коллегией существовали Главная провиантская и Артиллерийская канцелярии, Главный комиссариат, занимавшийся вопросами комплектования и обмундирования армии.
Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Мощные народные восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность власти в городах и уездах – воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1707–1710 годов Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее – Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти – административной, полицейской, судебной, финансовой. Реформа нанесла сильный удар, с одной стороны, по системе приказов, так как многие их функции перешли к губернской власти; с другой – по органам городского самоуправления: Ратуша и земские избы лишались своих фискальных и полицейских функций. Власть Ратуши сохранилась только в московской губернии (единственной, не занимавшей пограничное положение). В городах снова появились воеводы (вместо органов самоуправления). Сохранили и старые уезды.
В помощь губернатору придали чиновников, руководивших отдельными отраслями. Это – ландрихтер (занимался судебными делами), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сбор хлеба и прочего), различные комиссары. Далее в 1713 году (указом 24 апреля) при губернаторе устроили коллегию из ландратов (от восьми до двенадцати человек) из мелких дворян (их назначал Сенат из двойного числа кандидатов, которых назовет губернатор). Хозяин губернии должен был решать все дела вместе с этим «консилиумом» большинством голосов и быть «не яко властитель, но яко президент». Позднее, по указу Петра 20 января следующего года ландратов стали выбирать дворяне данной губернии. Правда, новшество это не привилось, Сенат по-прежнему назначал ландратов, и они так и остались полностью зависимыми от губернаторов и Сената.
Через десяток лет, в 1719 году, Петр возвращается к проблеме местной администрации. Его, видно, смущало то обстоятельство, что созданные им губернии слишком обширны по размерам. По новому указу страну разделили на провинции (числом в пятьдесят) во главе с воеводами, которые должны были «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». В управлении провинцией им помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии: рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская и прочие.
Губернии сохранились, но, во-первых, их число увеличилось до одиннадцати; во-вторых, в руках губернаторов оставили только военные и судебные дела, по которым им подчинялись воеводы провинций; но последние были самостоятельными по части финансовой, полицейской, хозяйственной, подчиняясь здесь непосредственно коллегиям. В плане территориальном губернатору подчинялась только провинция губернского города.
При провинциальном воеводе состояли земская канцелярия, земский камерир с земской конторой (сбор казенных доходов), рентмейстер с рентереей (место хранения этих доходов – казначейство), провиантмейстер.
Провинции делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами, которые ведали сыском беглых, сбором податей, обеспечением войск провиантом и квартирами, другими делами.
И без того сложную и запутанную систему местных учреждений дополнили новые судебные места. Указом 8 января 1719 года Петр основал девять гофгерихтов, или надворных судов, потом добавил еще два, итого – одиннадцать, по числу губерний (в некоторых из них подобных судов не было, в других имелось по два). На местах появились нижние суды: в наиболее крупных городах – провинциальные суды во главе с оберландрихтерами, с несколькими асессорами, коллегиальные и городовые, или земские, суды – в небольших городах с уездами, они были единоличными, не коллегиальными.
Во главе надворных судов назначили в большинстве случаев губернаторов, вице-губернаторов, воевод (в семь из одиннадцати), с 1721 года это становится правилом. А в следующем году нижние суды упразднили совсем, их функции передали провинциальным воеводам – единолично или вместе с асессорами.
Кроме перечисленных выше, на местах одно время, с начала 20-х годов, появились военные учреждения – переписные канцелярии и полковые дворы во главе с генералами и офицерами. Они, в связи с проводившейся переписью населения, податной реформой и окончанием Северной войны, должны были проверить качество переписи, ее итоги и, в соответствии с ними, устроить на местах полки, возвращавшиеся с театра военных действий. В конечном счете образовались два параллельных ряда учреждений, занимавшихся одними и теми же вопросами (учет налогоплательщиков, сбор податей и т. д.).
Вся эта громоздкая система местных властей сильно усложнила управление. Она постепенно упрощается. Например, исчезают нижние суды; а после кончины Петра – переписные канцелярии и полковые дворы.
В значительной степени все реформы Петра – экономические, финансовые, административные, судебные, помимо общего, стратегического замысла – перестройки жизни государства на новых началах, приближения России к общеевропейскому уровню, имели своей целью реорганизацию вооруженных сил, создание регулярной армии, заведение собственного флота, повышение их боеспособности. А для этого нужны были новые люди – солдаты и матросы, офицеры и генералы, адмиралы, – наконец, деньги. И Петр делал все, чтобы решить эти бесконечные проблемы.
После Гангутской победы, которая ошеломила Европу, как и Полтава, война все же не прекратилась. Более того, она продолжалась еще семь долгих лет. Последовали захват флотом и войсками Петра Аландских островов около берегов Швеции, затем, в сентябре 1714 года, экспедиция русского военного отряда на побережье самого королевства.
Новые поражения Карла XII ,военные действия на территории его собственной страны, казалось бы, говорили сами за себя, предопределяли судьбу Швеции, необходимость заключения мира с Россией. Петр на это и надеялся. Но «троевременная школа», как он потом назовет Северную войну, продолжалась – к этому времени закончились только два ее курса (по семь лет), оставался еще один, последний. После всех успехов России пришлось вести и военные действия, и сложную дипломатическую игру. Причиной тому – не только нелепое упрямство Карла XII, поставившего Швецию на грань национальной катастрофы, но и внешнеполитическая обстановка в Европе – окончание войны за испанское наследство, «английское преобладание» в европейских и мировых делах. Переход к Англии Гибралтара и острова Минорки, разрушение французского Дюнкерка, привилегии в Северной и Южной (благодаря договору с Португалией) Америке (в том числе право работорговли) привели к господству флота и торговли Великобритании не только в Средиземном и Северном морях, но и в ключевых районах Мирового океана. Стремление ко всемирной морской и торговой экспансии, гегемонии не могло не столкнуть Англию с другими государствами. В районе Балтики это была Россия с ее быстро растущим военным, в том числе морским, могуществом.
Появление войск Петра в шведской Померании, а его победоносного флота на Балтийском море сильно обеспокоило морские державы Европы. Но и заставило считаться с собой. Влияние России в Европе усиливалось на глазах, и этому старались помешать разными путями. В начале 1713 года, например, английский двор планирует направить к берегам Померании эскадру из пятнадцати кораблей. Приглашает Голландию принять участие в экспедиции, чтобы оказать давление на Петра. Но та отказывается, и проект приходится отложить. В ход идут дипломатические маневры: английские и другие посредники настойчиво предлагают свои услуги, требуют от царя, чтобы он заключил мир со Швецией и отдал ей все завоеванные земли, исключая лишь Петербург. Петр отвергает, естественно, их домогательства, соглашается лишь на «добрые услуги» посредников, то есть на исполнение ими функции передаточной инстанции в переговорах со Швецией. К тому же Голландия снова не проявляет склонности к подобным антирусским махинациям.
Война продолжается. Шведский король идет на крайние меры, чтобы оттянуть неизбежный конец. «Каперский устав», им изданный, открыто провозглашает право на разбои в море, поддерживает пиратство. В том же 1714 году на Балтике шведы захватывают все торговые суда, в том числе двадцать четыре английских, весной следующего года – тридцать судов под британским флагом. Разгорается конфликт между Англией и Швецией. И наоборот, происходит сближение интересов Англии и России. В этот процесс включается Ганновер, курфюрст которого Георг I становится английским королем после кончины королевы Анны (август 1714 года). Семнадцатого октября 1715 года в Грейфсвальде Петр заключает с королем договор, согласно которому Петр обязуется содействовать ему в приобретении Бремена и Вердена из числа шведских владений в Германии, а Ганновер не возражает против присоединения к России земель в Восточной Прибалтике, объявляет войну Швеции и направляет шеститысячный корпус в Померанию. Северный союз, таким образом, расширяется. Дело идет к заключению союза между Англией и Россией о совместных военных действиях против Швеции. Переговоры об этом ведет в Лондоне Б.И. Куракин, один из лучших петровских дипломатов.
В 1716 году Петр встречается с королями Польши, Пруссии и Дании, герцогом Мекленбурга. В мае во время встречи с датским монархом в Гамбурге Петру удалось достичь соглашения о совместной высадке десанта в Сконе – южной провинции Швеции.
Но неожиданно осложняются отношения с Англией. Английский министр Тоунсенд, обещавший передать письменное предложение о военном союзе, потребовал в марте подписать только торговый договор. Куракин не согласился это сделать без указания Петра. Причиной такого поворота стало так называемое Мекленбургское дело. Его суть в том, что герцог Мекленбурга, разведшийся с первой женой, женился вторым браком на племяннице Петра Екатерине Ивановне, дочери его покойного брата – соправителя Ивана V Алексеевича. По брачному договору (22 января 1716 года) Петр обещает герцогу передать города Висмар и Варнемюнде, из тех же шведских владений. А 8 апреля, в день брачной церемонии, заключается союзный договор между Россией и Мекленбургом. Петр обещает военную помощь своему зятю, поддержку от внутренней оппозиции. По существу, Мекленбург становится в отношения протектората к России.
Эти, по словам Ключевского, «мекленбургские пустяки» усложнили отношения России с некоторыми европейскими государствами.
Петр организует новый поход. Цель экспедиции – принудить Швецию к миру. Он не хотел никаких земель ни в Германии, ни в Швеции. Все территории, которые удалось отвоевать у шведов по южному побережью Балтики русским войскам или с их участием, Петр согласился передать союзникам – Дании, Ганноверу, Саксонии и Пруссии, обещал кое-что и Мекленбургу.
В Северной Германии Петр собрал пятидесятитысячную русскую армию для предстоящей операции на юге Швеции. На рейде Копенгагена появился русский флот – двадцать два корабля, в том числе четырнадцать крупных, линейных. Здесь же находились флоты Дании, Англии и Голландии, и Петр – не только адмирал, но и монарх – возглавил объединенную эскадру, очень внушительную – восемьдесят один корабль. Пятого августа флот вышел в море, сопровождая четыреста торговых судов. Дошел до острова Борнхольм и вскоре вернулся обратно, поскольку шведские корабли укрылись в своих гаванях. Десятидневная морская демонстрация во главе с русским царем-флотоводцем произвела впечатление, но на исход Северной войны никак не повлияла. Десант не высадили, поскольку русские войска по-прежнему томились в бездействии в Мекленбурге и других местах. В конце августа началась их транспортировка в Копенгаген, но проходила она крайне медленно, с преднамеренными со стороны датчан задержками. Наступила осень с холодами и штормами, и 17 сентября Петр заявил датскому королю, что откладывает десант на следующий год, поскольку не хочет рисковать своими отборными полками. В ответ посыпались обвинения в «предательстве», намерениях захватить Копенгаген, заключить мир с Карлом XII и прочих замыслах. В ответ царь начинает вывод войск из Дании в Росток, ведет переговоры о десанте в Сконе в следующем году, говорит о готовности отвести полки из Мекленбурга; словом, проявляет крайнюю сдержанность и лояльность. Обвинения Англии и союзников в связи с Мекленбургом и пр. были, конечно, только предлогом; истинная причина их заявлений и акций – беспокойство по поводу роста могущества и влияния России на Балтике, в европейских делах, боязнь превращения Балтийского моря в «русское озеро». Более того, Англия, опираясь на Ганновер и другие государства, стремилась к господству на Балтике, к тому, чтобы иметь здесь такие же опорные пункты, как в Средиземноморье (наподобие, например, Гибралтара). Отсюда идут выпады Георга I и Фредерика IV, их влиятельных министров, советников в адрес Петра, попытки ослабить влияние России в Северной Европе, разрушить Северный союз.
Но, несмотря на некоторые неудачи и просчеты в делах дипломатических, Петр мог быть доволен ходом дел – не претендуя ни в коей мере на германские города и земли, он соглашался на их включение в состав владений Ганновера и прочих государств-союзников; тем самым последние должны 6удут заботиться о сохранении за собой новых приобретений, сделанных при решающей помощи русского царя, и поддерживать его завоевания в Восточной Прибалтике.
История с десантом, явные проволочки союзников, с одной стороны, раздражали Петра, как он признается в письме Апраксину:
– – Бог ведает, какое мучение с ними. Сущее надобное время пропускают, будто чужое дело делают.
– Но с другой стороны, испытывает удовлетворение:
– Такой чести повелевать флотами чужестранных народов и своим вместе едва ли кто на свете удостаивался. Я с удовольствием вспоминаю доверенность тех держав.
Правда, объединенный флот производил у берегов Швеции только маневры и салюты. По шведским кораблям, которые заблаговременно попрятались, как мыши в норы, не сделали ни одного выстрела. Но приятным был сам факт совместной демонстрации, во время которой русская эскадра 28 сентября торжественно отметила победу под Лесной, а английская вместе с ней палила из орудий, «поздравляя воспоминанием сей виктории» (так описывает русский походный журнал события того дня).
Петра смущают и возмущают бесконечные проволочки, и его нетерпение и непоседливость приводят к возникновению ситуаций порой весьма любопытных. Однажды, находясь еще в Дании, он, как обычно, встал рано поутру. В восемь часов придворные датского короля услышали просьбу посланца царя о встрече. Ему сообщили, что король еще почивает. Два часа спустя в ответ на повторную просьбу сообщили, что Фредерик встал, но в спальню к нему никто еще не посмел войти. Еще через час: король одевается. Петр теряет терпение. Наконец к нему приходит сам король и слышит от него:
– Мой брат, дела не могут идти хорошо таким образом. Каждый день у нас есть много важного, что мы должны сообщить друг другу. Между тем к Вашему величеству не всегда можно иметь доступ. У меня также есть сбои дела. Условимся раз и навсегда иметь определенный час и день, в который мы можем видеться, когда нам будет что сказать друг другу.
Смущенный король согласился с доводами русского царя, но просил утренние часы для свиданий все же не занимать.
Свидания и разговоры делу не очень-то помогли. Экспедицию в Швецию пришлось отложить.
Из Дании Петр едет в Голландию – может быть, здесь удастся заручиться поддержкой генеральных штатов, чтобы наконец закончить войну? Снова он приехал туда инкогнито Но его опять быстро узнали. Как и в первый приезд, царь осматривает верфи и мануфактуры, корабли и мастерские Покупает картины голландских живописцев. Побывал и в том доме, в котором проживал когда-то, во время «великого посольства». Его встретила та же радушная хозяйка: