Сорос Джордж. Кризис мирового капитализма

   Я полагаю, что этой задаче соответствовали бы принципы открытого общества. Я могу судить об этом на основе собственного опыта, поскольку я руководствовался этими принципами, и они меня не обманули. Я допустил много ошибок, но и они помогли мне выявить и скорректировать эти принципы. К сожалению, эти принципы даже не поняли, не говоря уже о согласии с ними. Поэтому я вынужден перефразировать поставленный мною вопрос: способны ли принципы общества служить в качестве общих ценностей, которые скрепили бы мировое сообщество прочнее, чем это имеет место сейчас?
 

Открытое общество как общая ценность

   Как политика, так и международные отношения исходят из суверенитета государств. Международные отношения, в принципе, регулируют отношения между государствами. Внутри стран суверенная власть принадлежит государству, за исключением полномочий, от которых оно отказалось или делегировало в соответствии с международными договорами. Правила, регулирующие отношения между государствами, далеко не удовлетворительны, но условия, существующие внутри стран, страдают намного более серьезными недостатками. Любое международное вмешательство в эти условия расценивается как покушение извне на государственный суверенитет. А так как предупреждение кризисов предполагает известное вмешательство извне, существующие в международных отношениях правила препятствуют эффективному предупреждению кризисов. В то же время международный капитал перемещается свободно, и государства практически отданы на милость его движения. В результате возникает дисбаланс между политической и экономической сферами, а международный капитал во многом уходит от политического или общественного контроля. Вот почему я расцениваю мировую капиталистическую систему как искаженную форму открытого общества.
   Открытое общество предполагает определенную взаимосвязь между государством и обществом, имеющую важные последствия и для международных отношений. Основополагающий принцип состоит в том, что государство и общество не идентичны; государство должно служить обществу, но не править им. У людей есть потребности, которые они самостоятельно удовлетворить не могут; их удовлетворять призвано государство. Государство не должно брать на себя все коллективные решения: некоторые потребности лучше удовлетворять в рамках добровольных ассоциаций, другие – с помощью муниципальных властей, а третьи – путем международных договоренностей. Гражданское общество, государство, местные органы власти – все они имеют собственные сферы влияния; то, что можно, должны решать люди, а не государство. То, как принимаются решения, должна определять конституция. Конституция определяет, как законы принимаются, корректируются, регулируются и проводятся в жизнь. Государство не должно быть вне досягаемости закона.
   Перечисленным условиям удовлетворяют не все государства. По своей природе государству больше подходит править, а не оказывать услуги. Первоначально государствами правили суверены, хотя их власть не всегда была абсолютной. Государство – это архаический инструмент, приспособленный к требованиям открытого общества. Иногда его эволюция шла в другом направлении: в Советском Союзе партийно-государственный аппарат стремился осуществлять более всеобъемлющий контроль над обществом, чем любой абсолютный правитель. Именно в этом в то время состояло различие между открытым и закрытым обществом.
   Мы пришли к выводу, что в отношениях с собственными гражданами государство более склонно злоупотреблять своей властью, чем во взаимоотношениях с другими государствами, поскольку во втором случае его сдерживает больше ограничений. Народы, живущие в условиях деспотического режима, нуждаются в поддержке извне. Часто – это их единственная надежда. Но насколько люди вне таких стран заинтересованы в оказании содействия угнетенным народам? Именно отсюда возникает настоятельная необходимость в пересмотре наших социальных ценностей. Люди, живущие в условиях представительной демократии, в целом поддерживают принципы открытого общества внутри своих стран; они защищают свою свободу, когда она оказывается в опасности. Но поддерживать идеи открытого общества в качестве универсального принципа явно недостаточно. Многие люди, активно защищающие собственную свободу, усматривают противоречие в принципах, когда им предлагают вмешаться в дела далекой страны. И, что еще хуже, они имеют на это основание. Действия имеют непредвиденные последствия, а вмешательство с наилучшими намерениями во имя некой абстрактной идеи способно принести больше вреда, чем пользы. К такому выводу пришли телезрители, когда они увидели, как по улицам Могадишо волокли труп американского летчика.
   Как я отмечал выше, главная задача сейчас – принять универсально применимый кодекс поведения для нашего мирового сообщества. Концепция открытого общества способна высветить проблему, но не разрешить ее реально. В открытом обществе окончательные решения отсутствуют. Из-за нашей подверженности ошибкам кодекс поведения невозможно вывести даже из самых лучших принципов. Но кодекс поведения все равно необходим, особенно в сфере международных отношений. Эти отношения нельзя сводить только к межгосударственным, поскольку мы видели, что интересы государства не совпадают с интересами народа. Вот почему необходимы некие универсально применимые правила отношений между государством и обществом, которые защищали бы права индивида. Зачатки таких правил существуют в виде благочестивых деклараций, но они имеют далеко не всеобщий характер и лишены механизма для безоговорочного проведения в жизнь. Кроме того, опасно оставлять претворение правил в жизнь на усмотрение государств, поскольку, как отмечалось выше, государства руководствуются не принципами, а исключительно интересами. Общество следует мобилизовать на внедрение принципов в поведение государств, и эти принципы должны быть принципами открытого общества.
   Демократические государства устроены в соответствии с принципами открытого общества – по меньшей мере в принципе. Кодекс поведения существует в форме законов, которые можно корректировать и улучшать с учетом обстоятельств. Государство находится под контролем общества, а не над законом. Не хватает лишь верховенства международного права. Как его обеспечить? – Только путем сотрудничества демократических государств, контролируемых обществом внутри страны. Им придется отказаться от части своего суверенитета, чтобы добиться верховенства международного права, и изыскать пути заставить другие государства сделать то же самое. В принципе, это звучит хорошо, но следует считаться с непредвиденными последствиями. Вмешательство во внутренние дела другого государства всегда чревато опасностью, но отказ от вмешательства способен причинить еще больше вреда.

11. ПЕРСПЕКТИВЫ ОТКРЫТОГО ОБЩЕСТВА

   Куда же мы идем теперь? Набросать эскиз глобального управления – значило бы вступить в противоречие с принципами открытого общества; это было бы также напрасное занятие. Следует начать с того, что уже есть, и решить, что надо изменить. Необходимо также добиться нужной поддержки. Карл Поппер назвал это постепенной социальной инженерией. Мне не очень нравится этот термин, так как существуют моменты, когда постепенных изменений оказывается недостаточно. Таким моментом стал крах советской системы. Предложения постепенной реформы не годились. Это было время «крупных скачков», подобно валютной реформе в Польше или массовой приватизации в Чехословакии и России. Тот факт, что радикальные формы часто также радикально искажаются, не отменяет необходимость в них.
   Мы переживаем сейчас такой же исторический момент. Мировую капиталистическую систему потряс ряд финансовых кризисов, и она буквально распадается. Когда я приступил к написанию книги, я не думал, что это произойдет так быстро. Хотя я, возможно, нахожусь в меньшинстве, я полагаю, что требуются существенные перемены. Но даже при этом я против революционных изменений из-за связанных с ними непредвиденных последствий. Надо начать с того, что мы имеем, и попытаться улучшить это. Проблемы международной финансовой системы я рассмотрел в главе 8; здесь же я намерен обратиться к международной политической системе или, точнее – к ее отсутствию.
 

Европейский союз

   Мы являемся свидетелями гигантского эксперимента в социальной инженерии: создание Европейского союза. Он заслуживает более пристального внимания. Этот процесс имеет непосредственное отношение к вопросу, который мы определили в качестве важнейшей проблемы нашего времени: как преодолеть препятствия, которые национальный суверенитет ставит на пути решения общей задачи. Эта задача не решается непосредственно; но если бы дело обстояло именно так, то процесс в Европе не зашел бы так далеко, как сейчас. Скорее, задача решается косвенным путем: формулируется конкретная цель и обеспечивается необходимая поддержка. Все началось с Объединения угля и стали и дошло до введения единой валюты. Каждый шаг был сопряжен с определенным недостатком, который можно было исправить, только сделав следующий шаг вперед. Процессу присуща неопределенность, и невозможно сказать, как далеко он зайдет. Каждый шаг наталкивается на сопротивление, а оно во многом определяется ожиданием, что за ним последуют другие шаги в том же направлении. Такие ожидания имеют под собой основание. Введение единой валюты, например, не вполне достигнет своей цели без единой фискальной политики. Получит ли введение единой фискальной политики достаточную политическую поддержку, – покажет только будущее.
   Процесс интеграции сталкивается с трудностями. Его инициирует политическая элита, но он лишается поддержки со стороны масс. Идея единой Европы была в высшей степени заманчивой, особенно когда память о последней войне была еще свежа в умах людей, а Европа испытывала угрозу со стороны Советского Союза. Реалии Европейского союза в том виде, в каком он функционирует сейчас, куда менее привлекательны. В политическом отношении это – по-прежнему союз государств, которые делегировали Европейскому союзу часть своего суверенитета. В экономической области, где такое делегирование произошло относительно давно, Союз функционирует довольно успешно, но в политической сфере делегирование полномочий практически отсутствует. Европейская комиссия действует по указаниям Совета министров, однако оба органа руководствуются скорее национальными интересами, чем общей задачей. Решения принимают форму международного договора: его трудно заключить и еще труднее изменить. Членов Комиссии назначают в соответствии с национальными квотами, а ее работа подвержена всем недостаткам бюрократического аппарата, вынужденного служить не одному господину, а пятнадцати господам. Перед нами предстает тяжеловесная бюрократическая организация, работающая непонятным образом, окутанная секретностью и не подотчетная общественности. Чтобы изменить такое представление, работа Комиссии должна быть подотчетна гражданам этих стран, либо через их национальные парламенты, либо через Европейский парламент, но граждане не требуют этого, так как утратили ко всему интерес. Национальные правительства усвоили дурную привычку винить Брюссель во всем, что не нравится их гражданам, а Европейский парламент в целом не пользуется должным уважением.
   Разочарование проявляется у растущего числа граждан, которые отвергают идею Европы и придерживаются националистических и ксенофобских взглядов. Хочется надеяться, что политической элите снова удастся мобилизовать общественное мнение, но на этот раз оно должно быть направлено против самой политической элиты. Граждане этих стран должны осуществлять прямой политический контроль над правительством Европейского союза. При этом проблему национального суверенитета придется решать более основательно, чем когда-либо раньше, а успех такого шага далеко не гарантирован. Неудача способна привести к дезинтеграции Европейского союза, поскольку интеграция – это динамический процесс, и если он не продвигается вперед, то откат назад практически неизбежен. Когда я говорю, что процессу присуща неопределенность, я имею в виду именно это.
   (Если уж на то пошло, я считаю, что самым правильным шагом вперед было бы сделать правительство Союза, т.е. Европейскую комиссию, подотчетным не Европейскому парламенту, а органу, образованному из представителей национальных парламентов. Такой орган позволил бы гражданам этих стран более непосредственно участвовать в делах Союза и означал бы менее явное покушение на национальный суверенитет. Он также пользовался бы поддержкой национальных парламентов, которым угрожает растущая роль Европейского парламента. В целом такая схема имеет больше шансов на успех, чем попытка изменить полномочия и имидж Европейского парламента.)
   В сфере внешней политики Европейский союз не добился каких-либо значительных успехов. В качестве второго стержня Союза в Маастрихтском договоре фигурирует единая внешняя политика, однако он не посягнул на суверенитет государств-членов. Результаты можно было предвидеть: общая политика не сложилась. Внешняя политика по-прежнему подчиняется интересам отдельных стран. Единая политика была дискредитирована самим процессом переговоров о заключении Маастрихтского договора. В ходе упорного торга, приведшего к договору, бывший министр иностранных дел Германии Ганс-Дитрих Геншер добился европейского согласия на независимость Хорватии и Словении, тем самым ускорив начало войны в Боснии.
   Нынешняя ситуация остается крайне неудовлетворительной, но было бы нереалистично ожидать изменений в положениях Маастрихтского договора. Более того, было бы трудно оправдать делегирование Европейскому союзу полномочий в области внешней политики, так как государства-члены имеют собственные национальные интересы, особенно в сфере торговли и инвестиций. Имеется много вопросов, представляющих общий интерес, но они обычно находятся за рамками государств – членов Европейского союза. Балканы, Ближний Восток, Северная Африка и бывший Советский Союз – это сферы интересов не только для Европы, но для США и остального мира. Я полагаю, что необходим более широкий подход, и он должен опираться на более широкий альянс с центром в США.
 

США

   США – единственная оставшаяся сверхдержава – должны снова взять на себя роль лидера свободного мира. Они не могут действовать в одиночку. Хотя они обладают более значительным технологическим превосходством, чем когда-либо раньше в истории, они не склонны платить цену в виде человеческих жизней, с которой была бы сопряжена роль всемирного полицейского. Да, мир не нуждается в полицейском. Общеизвестное нежелание общественности США получать трупы своих граждан значительно уменьшило страх перед США со стороны преступных режимов. Нельзя быть полицейским, не подвергаясь риску.
   США вполне обоснованно отказываются быть единственным полицейским: они не имеют таких преимуществ от своего положения в центре капиталистической системы, чтобы стремиться в одиночку сохранять мир во всем мире. Мир выгоден и другим странам – как в центре, так и на периферии, – и им следовало бы объединить свои усилия. Это предполагает сотрудничество, – но именно в этом вопросе позиция США вызывает разочарование. Как это ни удивительно, но США превратились в наиболее отсталую страну в мире в смысле сохранения всех атрибутов своего суверенитета.
   В мире существуют репрессивные режимы, которые обладают железной хваткой в отношении собственных подданных, но, когда они рассчитывают свои действия за рубежом, они хорошо сознают, что могут задеть дремлющего гиганта. США не проводят репрессий у себя дома, но они не стесняются бравировать силой в международном масштабе. Когда это не грозит трупами собственных граждан, они могут иногда действовать как агрессор – в качестве примера можно назвать бомбардировку фармацевтического завода в Судане. Характерно, что они агрессивно отказываются сотрудничать. Они отказываются платить причитающиеся с них взносы в ООН; они не склонны пополнять ресурсы МВФ; и они налагают санкции в одностороннем порядке и по малейшему поводу или, точнее, по требованию отдельных групп избирателей. США были в числе семи стран, которые проголосовали против Международного суда справедливости, так как американские военные возражали против того, чтобы их персонал подпадал под международную юрисдикцию. Другими странами были Китай, Ирак, Израиль, Ливия, Катар и Йемен. Не очень-то почетная компания! Пентагон зашел настолько далеко, что дал инструкции военным атташе при посольствах США во всем мире добиваться от военных лидеров правительств принимающих стран лоббирования против Международного уголовного суда. Эта тактика представляется особенно сомнительной в тех странах, где гражданские власти не достаточно надежно контролируют свои вооруженные силы.
   США усвоили также привычку позволять соображениям внутреннего порядка диктовать внешнюю политику – вспомним торговое эмбарго в отношении Кубы, рассчитанное на то, чтобы угодить влиятельным избирателям – кубинцам во Флориде, или расширение НАТО, призванное понравиться избирателям – полякам в Чикаго во время выборов 1996 г. Давно в прошлое ушла двухпартийная внешняя политика, преобладавшая на протяжении большей части холодной войны. Чтобы вновь стать лидером свободного мира, США придется коренным образом изменить свою позицию.
   Тем не менее я считаю, что у нас есть благоприятные условия для изменения позиции. США исторически привержены идеалам открытого общества, начиная с Декларации независимости. Согласно опросам общественного мнения, ООН, несмотря на нынешний паралич, все еще пользуется у общественности большей популярностью, чем Конгресс или Президент. Необходимо лишь воспользоваться скрытой поддержкой открытому обществу.
   В настоящее время между рыночными фундаменталистами и религиозными фундаменталистами в политике преобладает неловкий альянс. Их позиции едины по отношению к активной роли государства, но при этом они руководствуются совершенно различными соображениями. Рыночные фундаменталисты возражают против вмешательства государства в экономику; религиозные фундаменталисты выступают против либеральных взглядов, пропагандируемых государством. Рыночные фундаменталисты выступают против международного сотрудничества по той же причине, почему им не нравится активное государство: они хотят полной свободы для бизнеса. Религиозные фундаменталисты исходят из совершенно иных соображений: они опасаются угрозы в отношении религиозных ценностей со стороны мировых рынков. Поразительно, как столь разным группам удалось сгладить свои расхождения. Я считаю, что по мере того как они достигают своих целей, делать это будет все труднее и труднее. Я могу себе представить перестановки на политической сцене США на основе двухпартийной поддержки мирового открытого общества, но это потребует от рыночных фундаменталистов признания ошибочности своих взглядов.
 

ООН

   Программу более скоординированной внешней политики необходимо обосновать также более подробно. Необходим всемирный альянс демократических стран, сотрудничающих в содействии принципам открытого общества. Они могли бы установить нормы взаимоотношений между государством и обществом, которые охватывали бы такие области, как свобода информации, свобода объединения, надлежащие правовые процедуры, прозрачность государственных закупок и т.п. Члены альянса обязались бы придерживаться этих норм. Альянс мог бы включать кандидатов в члены, которые пока еще не соответствуют этим требованиям в полной мере, но поддерживают их в качестве желательной цели. Можно надеяться, что члены и кандидаты в члены коалиции открытого общества составят в ООН большинство. А если так, то ООН можно было бы реформировать, так как именно в ней могло бы господствовать право большинства. ООН могла бы функционировать скорее как парламент и стать значительно более эффективной, чем в настоящее время [⁴¹].
   Важно понять, что ООН может и чего она не может сделать. Ей присущи принципиальные изъяны, как и любой человеческой конструкции, но, поскольку речь идет о международных институтах, она фактически обладает значительным потенциалом. Она располагает четырьмя основными элементами: Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей, Секретариатом и рядом специализированных учреждений – Программой развития ООН, Организацией промышленного развития ООН, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и т.д. – но лишь немногие из них функционируют достаточно эффективно. Назначения производятся по настоянию государств, а не по заслугам представителей. Уволить должностное лицо трудно, но еще труднее закрыть организацию, когда ее миссия исчерпана. Эти особенности и принесли ООН дурную славу
   Бюрократические структуры неизменно в большей степени заинтересованы в самосохранении, чем в выполнении своей задачи. Когда же бюрократический аппарата подотчетен не одному хозяину, а всем членам ООН, он не поддается контролю в принципе. Следует признать, что ассоциация государств, каждое из которых руководствуется собственными интересами, плохо подходит для осуществления исполнительных функций, связанных с достижением всеобщего блага. В той мере, в какой существуют подлежащие отправлению исполнительные функции, их необходимо поручать назначенным должностным лицам, отвечающим за свои действия. Они могут быть подотчетны, в зависимости от функции, перед Генеральным секретарем или Советом директоров, назначаемым Генеральной Ассамблеей, или, как это было в Бреттон-Вудсских институтах, – перед теми, кто предоставляет средства.
   Совет Безопасности – это удачно задуманный орган, и он мог бы быть эффективным в деле сохранения мира, если бы между его постоянными членами существовало согласие. Окончание холодной войны давало Совету Безопасности возможность функционировать так, как это было первоначально задумано, но в ситуации с Боснией, как мы видели, не могли договориться между собой три западных постоянных члена – США, Великобритания и Франция. Образование коалиции стран открытого общества призвано предупредить повторение такой прискорбной ситуации. Непостоянные члены также могли бы проявить больше сплоченности, если бы отбор ограничился приверженцами коалиции открытого общества.
   Сегодня Генеральная Ассамблея представляет собой говорильню. Она могла бы превратиться в законодательный орган, разрабатывающий законы для нашего мирового сообщества. Ассамблея суверенных государств, возможно, плохо подходит для осуществления исполнительных функций, но она превосходно удовлетворяет требованиям, предъявляемым к международному законодательному органу. Законы будут действительны лишь в тех странах, которые их ратифицировали, но члены коалиции открытого общества обязались бы автоматически ратифицировать законы в случае, если бы их добровольно ратифицировало квалифицированное большинство. Потребуется четко определить, что считать квалифицированным большинством. Возможен тройной критерий, а именно – две трети стран, две трети населения и две трети бюджета ООН [⁴²]. Страны, которые не придерживаются обязательства соглашаться с решением квалифицированного большинства, подлежали бы исключению из коалиции открытого общества. Таким путем можно было бы создать совокупность международных правовых норм без того, чтобы был нарушен принцип национального суверенитета. Генеральная Ассамблея могла бы решать, какие законы необходимы и как их проводить в жизнь. Международный уголовный суд – это шаг в нужном направлении. Тот факт, что США – главный противник суда, показывает, насколько радикально должна измениться позиция США, чтобы можно было обеспечить верховенство закона на международной арене.
   Генерального секретаря могла бы назначать коалиция открытого общества. Он ведал бы Секретариатом, который направлял бы законотворческую деятельность Генеральной Ассамблеи. Его положение примерно соответствовало бы выборному лидеру демократической партии. Учитывая резко возросшие полномочия, было бы желательно, чтобы его можно было сместить в любое время, когда он лишается доверия коалиции открытого общества.
   Имеется много исследований и предложений по реформированию ООН, но ни одно из них пока не принято. Единственный путь осуществить перемены заключается в создании давления со стороны общественного мнения, особенно в США. Идея открытого общества представляется реалистической именно потому, что демократические правительства реагируют на требования своих граждан. Но сначала люди должны проникнуться идеей открытого общества. Надеюсь, что моя книга будет способствовать достижению этой цели.