Глава 8. Государство как политический институт
В политической науке можно выделить две трактовки понятия «государство».
В широком смыслегосударство – это политическое образование, соответствующее трем основным признакам:
1) наличие единой территории с определенными границами;
2) население, проживающее на данной территории;
3) суверенная власть.
Такое толкование понятия государства носит преимущественно юридический характер.
В узком смыслегосударство трактуется как совокупность политических институтов, осуществляющих верховную власть на определенной территории. Классическое определение государства в узком смысле сформулировал М. Вебер: «Современное государство, – писал он, – есть организованный по типу учреждения союз господства, который внутри определенной сферы добился успеха в монополизации легитимного физического насилия как средства господства». Позицию Вебера можно охарактеризовать как политологический подход. Он выводит понятие государства из отношений господства людей над людьми, которое опирается на легитимное насилие. При этом само господство организовано и осуществляется в соответствии с существующими нормами и процедурами («по типу учреждения»), т. е. носит институционализированный характер. Предложенное Вебером определение получило широкую поддержку в современной науке. Французский социолог П. Бурдье рассматривает государство как «Икс (подлежащий определению), обладающий монополией на легитимное использование физического и символического насилия на определенной территории и в отношении соответствующего населения». В этом определении Бурдье расширяет толкование применяемого государством насилия: оно у него носит не только физический, но и символический характер.
Исторические исследования подтверждают тот факт, что создание централизованных государств в Европе и других регионах связано с монополизацией одной из группировок права на применение насилия, увеличением собираемости налогов и усилением военной мощи. Некоторые исследователи считают процесс установления территориальной монополии силы, т. е. формирование государства, законом истории, а появление современных государств относят к ХV столетию. Монополия силы включает в себя защиту территории от внешних врагов и устранение конфликтов с использованием насилия в пределах определенной территории.
В политической науке особое внимание уделяется проблеме происхождения государства. В зависимости от ее решения определяется природа государства и способы его легитимации. Эта проблема находилась в поле зрения античных и средневековых мыслителей, философов и юристов Нового времени. В современной политической науке к этой проблеме обратились представители неоинституционализма.
Представители неоинституционализма трактуют происхождение государства с позиций социального конструктивизма. Д. Норт рассматривает правителя как собственника, который торгует защитой и правосудием. В обмен на эти блага правитель обретает верховную власть, которая ограничивается со стороны подданных как возможными издержками выхода из подчинения правителю и его смены, так и уровнем политической конкуренции. Несколько иную картину рисует Дж. Бьюкенен. С точки зрения его теории гражданин (принципал) конструирует государство (агента), передавая ему функции, в том числе и гаранта исполнения контрактов. В результате он вынужден подчиняться решениям государства, становясь, таким образом, агентом.
Приверженцы неоинституционализма рассматривают две полярные модели государства: контрактную и эксплуататорскую. С точки зрения контрактной модели, государство использует делегированное ему гражданами право на применение насилия в их интересах. Целью подобного государства является такое перераспределение прав собственности, которое максимизирует доход общества. Для этого собственность передается в руки тех экономических субъектов, которые могут ею пользоваться наиболее эффективно. Контрактное государство действует в рамках конституционного поля и рыночной экономики. В противовес ему эксплуататорское государствоиспользует монополию на насилие в собственных интересах, т. е. для максимизации собственной прибыли. Интересы правителя ставятся выше интересов общества, а государственный аппарат стремится поставить под свой контроль все сферы общества. Перераспределение собственности и поборы государства приобретают систематический характер.
В широком смыслегосударство – это политическое образование, соответствующее трем основным признакам:
1) наличие единой территории с определенными границами;
2) население, проживающее на данной территории;
3) суверенная власть.
Такое толкование понятия государства носит преимущественно юридический характер.
В узком смыслегосударство трактуется как совокупность политических институтов, осуществляющих верховную власть на определенной территории. Классическое определение государства в узком смысле сформулировал М. Вебер: «Современное государство, – писал он, – есть организованный по типу учреждения союз господства, который внутри определенной сферы добился успеха в монополизации легитимного физического насилия как средства господства». Позицию Вебера можно охарактеризовать как политологический подход. Он выводит понятие государства из отношений господства людей над людьми, которое опирается на легитимное насилие. При этом само господство организовано и осуществляется в соответствии с существующими нормами и процедурами («по типу учреждения»), т. е. носит институционализированный характер. Предложенное Вебером определение получило широкую поддержку в современной науке. Французский социолог П. Бурдье рассматривает государство как «Икс (подлежащий определению), обладающий монополией на легитимное использование физического и символического насилия на определенной территории и в отношении соответствующего населения». В этом определении Бурдье расширяет толкование применяемого государством насилия: оно у него носит не только физический, но и символический характер.
Исторические исследования подтверждают тот факт, что создание централизованных государств в Европе и других регионах связано с монополизацией одной из группировок права на применение насилия, увеличением собираемости налогов и усилением военной мощи. Некоторые исследователи считают процесс установления территориальной монополии силы, т. е. формирование государства, законом истории, а появление современных государств относят к ХV столетию. Монополия силы включает в себя защиту территории от внешних врагов и устранение конфликтов с использованием насилия в пределах определенной территории.
В политической науке особое внимание уделяется проблеме происхождения государства. В зависимости от ее решения определяется природа государства и способы его легитимации. Эта проблема находилась в поле зрения античных и средневековых мыслителей, философов и юристов Нового времени. В современной политической науке к этой проблеме обратились представители неоинституционализма.
Представители неоинституционализма трактуют происхождение государства с позиций социального конструктивизма. Д. Норт рассматривает правителя как собственника, который торгует защитой и правосудием. В обмен на эти блага правитель обретает верховную власть, которая ограничивается со стороны подданных как возможными издержками выхода из подчинения правителю и его смены, так и уровнем политической конкуренции. Несколько иную картину рисует Дж. Бьюкенен. С точки зрения его теории гражданин (принципал) конструирует государство (агента), передавая ему функции, в том числе и гаранта исполнения контрактов. В результате он вынужден подчиняться решениям государства, становясь, таким образом, агентом.
Приверженцы неоинституционализма рассматривают две полярные модели государства: контрактную и эксплуататорскую. С точки зрения контрактной модели, государство использует делегированное ему гражданами право на применение насилия в их интересах. Целью подобного государства является такое перераспределение прав собственности, которое максимизирует доход общества. Для этого собственность передается в руки тех экономических субъектов, которые могут ею пользоваться наиболее эффективно. Контрактное государство действует в рамках конституционного поля и рыночной экономики. В противовес ему эксплуататорское государствоиспользует монополию на насилие в собственных интересах, т. е. для максимизации собственной прибыли. Интересы правителя ставятся выше интересов общества, а государственный аппарат стремится поставить под свой контроль все сферы общества. Перераспределение собственности и поборы государства приобретают систематический характер.
8.1. Формы и функции государства
КОММЕНТАРИИ
Современное государство выполняет несколько важнейших функций:1) обеспечение безопасности и правопорядка;
2) регулирование социальных отношений и разрешение социальных конфликтов на макроуровне;
3) распределение ценностей в обществе;
4) защита национальных интересов и обеспечение национальной безопасности.
Национальная безопасность– состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Национальные интересы– совокупность сбалансированных жизненно важных интересов личности, общества и государства, отличающихся долговременным характером и определяющих основные цели и задачи внешней и внутренней политики государства.
Перечисленные функции исполняются исключительно государством, так как они, во-первых, способствуют достижению коллективных целей и, во-вторых, их реализация отдельными социальными институтами невозможна.
В современных государствах власть, как правило, рассредоточена между различными структурами или институтами. Это разделение власти осуществляется как на основе территориального распределения компетенции, так и между центральными структурами власти. Различные способы распределения компетенции между центральными и региональными органами власти порождают разные административно-территориальные способы организации государственной власти ( формы государственного устройства), в то время как различные способы формирования центральных органов власти и распределения полномочий между ними приводят к возникновению различных форм правления.
8.2. Формы государственного устройства. Модели федерализма
КОММЕНТАРИИ
Унитарное государствопредставляет собой слитное государство, состоящее не из государственных образований, а из административно-территориальных единиц. Отличительными признаками унитарного государства выступают: единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны; единое гражданство и единая система права; централизованная судебная система; единая система высших органов государственной власти и подразделение на административно-территориальные единицы (департаменты, области, районы и т. д.), которые не обладают политической самостоятельностью.С конца XIX в. термин « федерализм» использовался для обозначения ассоциации, части которой сохраняют свою административную или финансовую независимость. Д. Кинг отмечает, что «федерализм – это институциональное соглашение о форме суверенного государства, отличающегося от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конституционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным правительством». Д. Элазар рассматривает федерализм как «фундаментальное разделение властей среди множества центров».
Модель пирамидыпредполагает жесткую иерархию во взаимоотношениях центра, регионов и местного самоуправления. Такая модель в большей степени характерна для политических систем, ориентированных на мобилизацию ресурсов для ускоренного развития или нейтрализации внешних угроз (схема 8.2, б).
Модель« периферия – центр» предполагает равенство регионов между собой при одновременном доминировании центра по отношению к ним. В этой модели органично сочетаются традиции территориального плюрализма с централизованным управлением (схема 8.2, в).
В модели федеральной матрицы отсутствует жесткая соподчиненность и иерархия власти. Центры власти располагаются и по горизонтали и по вертикали. Власть в этой модели носит дисперсный характер. На любом уровне власть распределяется как по вертикали (законодательные, исполнительные органы власти), так и по горизонтали (судебные и административные органы власти). Все уровни и центры власти оказываются взаимосвязаны.
В определенном смысле матричная модель представляет собой идеальный тип федерации (схема 8.2, г).
8.3. Достоинства и недостатки федерализма
КОММЕНТАРИИ
Можно отметить ряд достоинств и недостатков, присущих федерализму.Достоинства
1. Препятствие злоупотреблениям власти. Во-первых, разграничение предметов ведения между федерацией в целом и ее субъектами существенно ограничивает власть. Во-вторых, наличие специфических интересов субъектов федераций требует их согласования и препятствует монополизации власти.
2. Эффективность инноваций. Федеративная система государственного устройства позволяет минимизировать ошибочные решения на общегосударственном уровне. В федерации существует возможность апробировать любые нововведения, проекты реформ в одном или нескольких субъектах федерации.
3. Расширение возможностей преодоления конфликтов. В федеративных государствах сужается социальное пространство конфликтов. Чаще всего они возникают и развиваются на региональном уровне, носят автономный характер и не подрывают стабильность государства.
4. Активизация политического участия. Федерализм позволяет разнообразить формы политического участия. Индивиды имеют право участвовать не только в выборах общефедеральных органов власти, но и на уровне субъектов федерации, а также в органы местного самоуправления.
5. Военные и политические преимущества. Федерализм позволяет объединить ресурсы и силы для обеспечения национальной безопасности и достижения внешнеполитических целей.
6. Экономический выигрыш. Федеративное государственное устройство позволяет снять таможенные барьеры между регионами, минимизировать затраты для внутреннего перемещения товаров, рабочей силы и других ресурсов, а также создать общие «правила игры» в экономике, что существенно облегчает работу на внутреннем рынке.
Недостатки
1. Эгоизм субъектов федерации. Каждый субъект имеет специфические интересы, которые могут противоречить интересам других субъектов. Стремление к их реализации, ущемляющее интересы других участников федерации, ослабляет государство в целом.
2. Проблемы координации. Усложняется координация деятельности органов власти, особенно если они мало зависят друг от друга. Полицентризм власти приводит к затягиванию решений, что обусловлено необходимостью их согласования между различными уровнями власти. Возникают проблемы строительства властной вертикали.
3. Социально-экономическое неравенство. В условиях федерализма возможно существование достаточно глубоких социальных различий (в уровне экономического развития, доходов населения и т. п.) между различными регионами и субъектами федерации.
8.4. Формы правления
КОММЕНТАРИИ
8.4, а
Различают две основные формы правления – монархию и республику.Монархияпредставляет собой форму правления, при которой глава государства получает власть в порядке наследования престола. Монархия подразделяется на абсолютную и конституционную.
Абсолютная монархиябыла наиболее распространена в период Средневековья. Для нее характерно соединение законодательной и исполнительной власти в руках одного лица – монарха. В настоящее время данная форма правления сохраняется в Саудовской Аравии, Катаре, Омане.
Конституционная монархияхарактеризуется ограниченностью власти монарха. Она, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую и парламентскую.
При дуалистической монархии (Иордания, Кувейт, Марокко) возникает и функционирует институт парламента, которому формально принадлежат законодательные полномочия. Однако полномочия парламента ограничиваются правом монарха назначать депутатов парламента, правом роспуска парламента и правом вето. Фактически парламент не играет какую-нибудь значительную политическую роль в политической системе.
Наиболее влиятельным институтом в парламентской монархии является парламент, который значительно ограничивает власть монарха. Именно парламент формирует правительство, которое фактически несет политическую ответственность перед законодательным органом власти. Монарх выполняет представительные и церемониальные функции.
Республикапредставляет собой форму правления, характеризующуюся избранием высших органов власти или их формированием представительными институтами.
Большинство республик подразделяется на президентские и парламентские.
В президентской республикедолжности главы государства и главы правительства объединены. Глава государства избирается всеобщим голосованием и формирует правительство, которое несет перед ним политическую ответственность.
В парламентской республикеправительство формируется парламентом, а глава государства (если эта должность существует) избирается парламентом. Премьер-министром (главой правительства), как правило, становится лидер партии, набравшей большинство голосов на выборах в парламент.
Чертами президентской и парламентской республики обладает смешанная форма – полупрезидентская республика, сформировавшаяся во Франции. Президент, избираемый всенародно и являющийся главой государства, назначает премьер-министром лидера самой большой парламентской фракции. В отличие от президентской республики, глава государства обладает правом роспуска нижней палаты парламента.
8.4, б
М. Шугарт и Дж. Кэри предлагают типологизировать формы правления (демократические режимы, в их терминологии) по объемам президентских полномочий и степени раздельности источников поддержки.Главный признак президентско-парламентского режима– главенство президента при зависимости кабинета от доверия парламента (Франция). Объем власти президента над правительством при этой форме правления является весьма значительным. Поскольку при этой системе у парламента существуют широкие полномочия по формированию правительства, то у исполнительной власти отсутствуют независимые источники поддержки. Парламент может выразить недоверие правительству, несмотря на то что оно формируется президентом. Вместе с тем у президента вместе с полномочиями по формированию правительства есть и право роспуска парламента.
Главный признак премьерско-президентского режима– ведущая роль премьера при наличии президента, наделенного существенными полномочиями (Франция). Премьер-министр и кабинет несут политическую ответственность перед парламентом. Широкие полномочия президента, в отличие от президентского режима, могут быть законодательно не зафиксированы. В некоторых премьерско-президентских режимах президент может наделяться такими полномочиями, как право вето, право издавать указы и т. д. Использование этих прав может провоцировать острые конфликты между президентом и парламентом. Во многих премьерско-президентских системах президент обладает правом выдвигать кандидатуры министров и распускать парламент. Однако он лишен возможности контролировать правительство или парламент на основе законодательных мер. Отличие данной формы правления от президентско-парламентской заключается в отсутствии у президента полномочий смещать с должности членов правительства. Кабинет и премьер-министр несут политическую ответственность перед парламентом.
Главный признак парламентского режима– зависимость кабинета от парламента (Германия). Правительство формируется парламентским большинством и зависит от его доверия. Премьер-министром, как правило, становится лидер парламентского большинства. Главный признак ассамблейного режима – независимость исполнительной власти от парламента, следовательно, источники выживания властей максимально раздельны (Швейцария).
Главный признак президентского режима– осуществление верховной исполнительной власти президентом (США). Именно президент при данной форме правления формирует правительство и обладает правом назначения на ключевые посты в правительстве.
Глава 9. Правовое и социальное государство
Развитие теории правовой государственности сопровождалось выделением основополагающей проблематики, в центре которой идея прав человека. Высокая практическая ценность правового государства состоит в том, что для него характерна неотделимость прав человека от провозглашаемых принципов, что в свою очередь позволяет осуществить оптимальный режим отношений между личностью и государством, обеспечив реальные права и свободы человека, выступающие противовесом всесилию государственной власти.
Организационно правовое государство предполагает реализацию принципа разделения властей, благодаря которому оно формирует систему «сдержек и противовесов».
Реализация принципов правого государства, особенно в части социально-экономических прав и свобод, зависит от возможностей государства и предполагает его высокий экономический потенциал. В современных развитых странах правовое государство, осуществляющее сильную социальную политику, получило название социальное государство.
Социальное государство выступает в роли гаранта обеспечения уровня жизни, достойного человека, особенно в таких сферах, как уровень доходов, обеспечение комфортным жильем, здравоохранение, доступ к информации, образованию и культурным ценностям. В англоязычной традиции оно именуется «государство всеобщего благоденствия». Выделяют три разновидности государства всеобщего благоденствия. Первая разновидность – «позитивное государство» социальной защиты, основанное на идеологии индивидуализма и охране корпоративных интересов и не гарантирующее высокий уровень защиты всем слоям населения. Прототипом являются США. Вторая разновидность именуется «государство социальной безопасности», оно обеспечивает полную занятость населения с доходами не ниже прожиточного минимума и гарантирует не материальное равенство, а равенство социальных возможностей. Его прототип – Великобритания. Третья разновидность получила название «социальное государство всеобщего благоденствия», в котором реализуются принципы равенства, солидаризма, корпоративизма, активно проводится социальная политика через государственные органы и общественные организации с целью выравнивания различия в доходах населения. Этому типу соответствует Швеция.
Социальное государство формирует новый тип социальных связей в обществе, основанных на гарантии принципов социальной справедливости, социального мира, гражданского согласия и сотрудничества.
Организационно правовое государство предполагает реализацию принципа разделения властей, благодаря которому оно формирует систему «сдержек и противовесов».
Реализация принципов правого государства, особенно в части социально-экономических прав и свобод, зависит от возможностей государства и предполагает его высокий экономический потенциал. В современных развитых странах правовое государство, осуществляющее сильную социальную политику, получило название социальное государство.
Социальное государство выступает в роли гаранта обеспечения уровня жизни, достойного человека, особенно в таких сферах, как уровень доходов, обеспечение комфортным жильем, здравоохранение, доступ к информации, образованию и культурным ценностям. В англоязычной традиции оно именуется «государство всеобщего благоденствия». Выделяют три разновидности государства всеобщего благоденствия. Первая разновидность – «позитивное государство» социальной защиты, основанное на идеологии индивидуализма и охране корпоративных интересов и не гарантирующее высокий уровень защиты всем слоям населения. Прототипом являются США. Вторая разновидность именуется «государство социальной безопасности», оно обеспечивает полную занятость населения с доходами не ниже прожиточного минимума и гарантирует не материальное равенство, а равенство социальных возможностей. Его прототип – Великобритания. Третья разновидность получила название «социальное государство всеобщего благоденствия», в котором реализуются принципы равенства, солидаризма, корпоративизма, активно проводится социальная политика через государственные органы и общественные организации с целью выравнивания различия в доходах населения. Этому типу соответствует Швеция.
Социальное государство формирует новый тип социальных связей в обществе, основанных на гарантии принципов социальной справедливости, социального мира, гражданского согласия и сотрудничества.
9.1. Принципы правового государства
КОММЕНТАРИИ
Верховенство права и закона предполагает, с одной стороны, их господство во всех сферах общества, с другой стороны, соответствие всех правовых актов духу и букве основного закона – Конституции.Реальный конституционализм провозглашает и гарантирует соблюдение прав и свобод человека, признает их неотчуждаемость.
Правовая организация государственной власти предполагает ее функционирование в рамках норм права.
Невмешательство государства в дела гражданского общества основывается на постулатах:
1) государство – это область общественных интересов; гражданское общество – область частных интересов;
2) интересы личности выше интересов государства.
Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную исключает возможность монополизации и узурпации власти в одних руках, а механизм сдержек и противовесов удерживает их в рамках конституционных полномочий.
Взаимная ответственность государства и личности осуществляется по формуле: «Все, что не запрещено индивиду, ему разрешено. Все, что не разрешено власти, ей запрещено».
Равенство всех перед законом предполагает неукоснительное следование нормам права со стороны государства, общества, индивида.
Независимость, автономность и возвышение суда является гарантом правовой государственности и прав человека, действенной системой контроля за осуществлением законов. Любое должностное лицо и гражданин в равной степени подконтрольны суду.
9.2. Функции правового государства
КОММЕНТАРИИ
Политическая функциязаключается в создании условий для равного участия граждан в политическом процессе, гарантирует политические права граждан и права человека; способствует развитию многопартийности, развивает местное самоуправление.Экономическая функцияпредполагает правовую регуляцию рыночных отношений на принципах плюрализма, допускающего многоукладность экономики и честную конкуренцию; ограждает граждан от негативных последствий рыночной экономики.
Социальная функцияпредполагает развитие базовой части гражданского общества – среднего класса, охрану жизни, здоровья, доступность образования и культуры.
Правоохранительная функцияпредполагает гарантированность и защиту естественных и неотчуждаемых прав и свобод личности, общественного порядка, обоюдное соблюдение законов гражданами и государством; осуществляет действенный контроль за соблюдением законов как со стороны государства, так и общества.
Функция правовой социализацииозначает формирование правовой культуры граждан, общественных организаций, институтов и органов государственной власти и управления с целью выработки и использования на практике единых норм правопорядка.
Культурная и духовная функциисводится к созданию для граждан равных условий и возможности для свободного доступа к культурным и духовным ценностям.
9.3. Признаки социального государства
КОММЕНТАРИИ
Социальный тип государства (социальное государство) представляет собой наиболее оптимальный тип организации общественного устройства, который достигнут человечеством на рубеже третьего тысячелетия. К такому уровню развития смогли приблизиться в настоящее время лишь около двух десятков стран мира. Этот тип государственного устройства позволяет обеспечить более равномерное распределение материальных и духовных благ, выровнять посредством социальных стандартов стартовые возможности граждан, создать для них достойную человека благоприятную социально-культурную среду обитания на протяжении всей жизни.Социальное государство выступает в роли гаранта обеспечения уровня жизни, достойного человека, особенно в следующих сферах: обеспечение жилищем, условия быта, уровень доходов, условия труда, здравоохранение, доступ к информации, образованию, культуре и социальной помощи. Существующие на практике различные национальные, региональные и идеологические модификации социального государства (три разновидности – либеральная, консервативная и социал-демократическая модели) демонстрируют исключительно высокий эффект социального действия – современный уровень качества жизни людей.
Среди его существенных признаков называются следующие:
1) правовое государство;
2) социальные выплаты и социальное распределение;
3) обеспечение государством стабильного социально-экономического положения граждан;
4) возможность на правовой основе осуществлять планирование, распределение, организацию индивидуальной и социальной жизни; предоставление всем гражданам доступа к социальным выплатам;
5) индивидуальная свобода, солидаризм, справедливость (законность), демократия, социальная забота и социальный мир.
В качестве общих целей и задач, которые выдвигает и реализует социальное государство, перечисляются следующие:
1. Защита каждого человека от нужды и бедности, гарантирование минимально достойного существования.
2. Обеспечение большего равенства посредством стирания различий в уровнях благосостояния.
3. Обеспечение большей защиты перед лицом непредвиденных жизненных ситуаций (рисков).
4. Обеспечение роста и расширения благосостояния людей. Предполагаются к осуществлению более конкретные задачи: