Страница:
Соборная практика в годы правления Михаила Федоровича
По-разному оценивая степень власти соборов, уровень развития сословного представительства на них, роль выборных участников, большинство историков видели в Земских соборах лишь совещательный орган. Однако в соборной практике можно выделить как особый период первое десятилетие правления Михаила Федоровича, когда отмечается наиболее высокая общественно-политическая значимость Земских соборов.
В условиях послесмутного времени первостепенными общегосударственными задачами становятся восстановление порядка в стране и выход из финансового кризиса, а это предполагало мобилизацию всех военных и экономических ресурсов, расширение фискальных интересов правительства. Реальной опорой центральной власти в начале царствования первого Романова стал фактически постоянно действующий Земский собор. В его состав входили: Боярская дума, «Освященный собор», представители от московских чинов и выборные от сословий разных городов. Сложно установить, когда распускался один собор и созывался другой, но есть основания предполагать, что он заседал по сессиям: 1613–1615 гг., 1616–1619 гг., 1619–1622 гг., а его представители получали полномочия на 3 года.
На Земском соборе 1613–1615 гг., начавшемся с избрания нового царя, рассматривались вопросы по восстановлению хозяйства, укреплению военных сил, решению внешнеполитических проблем. В апреле 1614 г. Земский собор вынес решение о сборе с населения пятинных денег (первой «пятины») на жалованье ратным людям. По городам были разосланы специальные лица – пятинщики, которые получали царские наказы и списки с земского приговора. 1 сентября 1614 г. на соборе разбирался вопрос о действиях казаков в уездах Замосковного края и Поморья. В апреле 1615 г. принимается указ о сборе второй «пятины».
На вновь собранном в 1616 г. Земском соборе основным вопросом стало материальное обеспечение служилых людей, защищающих страну от поляков и шведов. Был разработан порядок сбора третьей «пятины», по которому деньги взимались со «всяких людей», в том числе и с обладателей тарханных грамот, а также запрещалось брать «пятину» товаром. В конце 1616 г. на Земском соборе обсуждался вопрос об условиях мира со Швецией, а в июне 1617 г. и апреле 1618 г. было принято правительственное решение о сборе соответственно четвертой и пятой «пятины». На население возлагалось тяжелое налоговое бремя, и правительство не могло не заручиться поддержкой сословий.
Сессия 1619–1622 гг. с предположительно новым составом выборных принципиально отличалась от предыдущих созывов. Предметом рассмотрения становятся широкие, рассчитанные на перспективу проблемы «исправления» и «устроения» земли, а также различные сословные требования, отражающие обострение социальных противоречий. В частности, посадские люди требовали ликвидации белослободчиков, не плативших податей. На заседаниях 1621–1622 гг. обсуждались русско-польские отношения, нарушение со стороны Польши условий Деулинского перемирия и вопросы подготовки к войне.
После длительного перерыва Земские соборы возобновили свою деятельность в 1632 г., как действенное средство формирования общественного мнения по внешнеполитическим проблемам и по обеспечению организации сбора с населения пятинных и запросных денег на жалованье ратным людям. Военные неудачи стали причиной созыва Земского собора 1634 г., выделявшегося особенно большим числом представителей духовенства, которые должны были подтвердить необходимость очередного указа о сборе запросных и пятинных денег.
Земские соборы второй половины 30-х – начала 40-х годов XVII в. также касались внешнеполитических вопросов – взаимоотношений России с Крымом. Собор 1636–1637 гг., на котором основными участниками были служилые люди, обсуждал вопросы их содержания в связи с взятием Азова. Собор 1639 г. был более представительным. На нем присутствовали не только служилые люди столичных чинов, дворяне и дети боярские из городов, но и Гости – торговые люди. Обсуждались вопросы о надругательствах над российскими посланниками и о финансовых претензиях крымцев. Депутаты выступали по чинам и предлагали прекратить посылку в Крым денег, а в украинных городах разместить постоянный воинский гарнизон. Активная роль соборных представителей проявилась и на Земском соборе 1642 г., созванном в связи с обращением к правительству донских казаков с просьбой принять под свою защиту Азов. Необходимо было решить вопрос о войне с Турцией. Сохранился акт заседания Земского собора с изложением «речей» представителей сословных групп, которые выступали за включение Азова в состав России, а также предъявляли претензии правительству и выдвигали различные требования. Данный документ позволяет выявить соотношение представителей различных сословий, присутствовавших на заседании: 10 стольников, 22 дворянина московских, 4 стрелецких головы, 12 жильцов, 115 дворян и детей боярских из 42 городов, 3 гостя, 5 торговых людей Гостиной сотни, 4 торговых человека Суконной сотни, 20 посадских людей московских сотен и слобод.
В условиях послесмутного времени первостепенными общегосударственными задачами становятся восстановление порядка в стране и выход из финансового кризиса, а это предполагало мобилизацию всех военных и экономических ресурсов, расширение фискальных интересов правительства. Реальной опорой центральной власти в начале царствования первого Романова стал фактически постоянно действующий Земский собор. В его состав входили: Боярская дума, «Освященный собор», представители от московских чинов и выборные от сословий разных городов. Сложно установить, когда распускался один собор и созывался другой, но есть основания предполагать, что он заседал по сессиям: 1613–1615 гг., 1616–1619 гг., 1619–1622 гг., а его представители получали полномочия на 3 года.
На Земском соборе 1613–1615 гг., начавшемся с избрания нового царя, рассматривались вопросы по восстановлению хозяйства, укреплению военных сил, решению внешнеполитических проблем. В апреле 1614 г. Земский собор вынес решение о сборе с населения пятинных денег (первой «пятины») на жалованье ратным людям. По городам были разосланы специальные лица – пятинщики, которые получали царские наказы и списки с земского приговора. 1 сентября 1614 г. на соборе разбирался вопрос о действиях казаков в уездах Замосковного края и Поморья. В апреле 1615 г. принимается указ о сборе второй «пятины».
На вновь собранном в 1616 г. Земском соборе основным вопросом стало материальное обеспечение служилых людей, защищающих страну от поляков и шведов. Был разработан порядок сбора третьей «пятины», по которому деньги взимались со «всяких людей», в том числе и с обладателей тарханных грамот, а также запрещалось брать «пятину» товаром. В конце 1616 г. на Земском соборе обсуждался вопрос об условиях мира со Швецией, а в июне 1617 г. и апреле 1618 г. было принято правительственное решение о сборе соответственно четвертой и пятой «пятины». На население возлагалось тяжелое налоговое бремя, и правительство не могло не заручиться поддержкой сословий.
Сессия 1619–1622 гг. с предположительно новым составом выборных принципиально отличалась от предыдущих созывов. Предметом рассмотрения становятся широкие, рассчитанные на перспективу проблемы «исправления» и «устроения» земли, а также различные сословные требования, отражающие обострение социальных противоречий. В частности, посадские люди требовали ликвидации белослободчиков, не плативших податей. На заседаниях 1621–1622 гг. обсуждались русско-польские отношения, нарушение со стороны Польши условий Деулинского перемирия и вопросы подготовки к войне.
После длительного перерыва Земские соборы возобновили свою деятельность в 1632 г., как действенное средство формирования общественного мнения по внешнеполитическим проблемам и по обеспечению организации сбора с населения пятинных и запросных денег на жалованье ратным людям. Военные неудачи стали причиной созыва Земского собора 1634 г., выделявшегося особенно большим числом представителей духовенства, которые должны были подтвердить необходимость очередного указа о сборе запросных и пятинных денег.
Земские соборы второй половины 30-х – начала 40-х годов XVII в. также касались внешнеполитических вопросов – взаимоотношений России с Крымом. Собор 1636–1637 гг., на котором основными участниками были служилые люди, обсуждал вопросы их содержания в связи с взятием Азова. Собор 1639 г. был более представительным. На нем присутствовали не только служилые люди столичных чинов, дворяне и дети боярские из городов, но и Гости – торговые люди. Обсуждались вопросы о надругательствах над российскими посланниками и о финансовых претензиях крымцев. Депутаты выступали по чинам и предлагали прекратить посылку в Крым денег, а в украинных городах разместить постоянный воинский гарнизон. Активная роль соборных представителей проявилась и на Земском соборе 1642 г., созванном в связи с обращением к правительству донских казаков с просьбой принять под свою защиту Азов. Необходимо было решить вопрос о войне с Турцией. Сохранился акт заседания Земского собора с изложением «речей» представителей сословных групп, которые выступали за включение Азова в состав России, а также предъявляли претензии правительству и выдвигали различные требования. Данный документ позволяет выявить соотношение представителей различных сословий, присутствовавших на заседании: 10 стольников, 22 дворянина московских, 4 стрелецких головы, 12 жильцов, 115 дворян и детей боярских из 42 городов, 3 гостя, 5 торговых людей Гостиной сотни, 4 торговых человека Суконной сотни, 20 посадских людей московских сотен и слобод.
Земские соборы во второй половине XVII в.
Общественная активность достигла своего пика в период 1648–1650 гг., когда по инициативе сословий в обстановке обострившихся социальных противоречий и открытых выступлений был созван Земский собор 1649 г., завершившийся принятием Соборного Уложения, многие статьи которого были составлены по материалам челобитных от различных сословий. А городское восстание в Пскове стало причиной созыва Земского собора 1650 г. Земские соборы 1649 и 1650 гг. сняли острые проявления социального кризиса и способствовали нормализации обстановки в стране.
В начале 50-х годов XVII в. первостепенную важность вновь приобретают внешнеполитические вопросы – присоединение Украины к России и неизбежная война с Польшей. Земский собор 1653 г. принял постановление о вхождении Украины в состав Русского государства. Он рассматривается как последний собор, на котором присутствовали представители различных сословий. Однако соборная практика имела место и во второй половине XVII в. Есть данные о Соборе государственных, ратных и земских дел 1681–1682 гг., о Земских соборах 1682 г. (об отмене местничества и избрании на царство). Известен указ о созыве несостоявшегося из-за продолжавшихся военных действий Земского собора 1689 г., целью которого было обсуждение условий Вечного мира с Речью Посполитой. Эти соборы иногда называют совещаниями из-за неполноты их состава, однако они являлись продолжением соборной традиции в условиях формирующегося абсолютизма.
В начале 50-х годов XVII в. первостепенную важность вновь приобретают внешнеполитические вопросы – присоединение Украины к России и неизбежная война с Польшей. Земский собор 1653 г. принял постановление о вхождении Украины в состав Русского государства. Он рассматривается как последний собор, на котором присутствовали представители различных сословий. Однако соборная практика имела место и во второй половине XVII в. Есть данные о Соборе государственных, ратных и земских дел 1681–1682 гг., о Земских соборах 1682 г. (об отмене местничества и избрании на царство). Известен указ о созыве несостоявшегося из-за продолжавшихся военных действий Земского собора 1689 г., целью которого было обсуждение условий Вечного мира с Речью Посполитой. Эти соборы иногда называют совещаниями из-за неполноты их состава, однако они являлись продолжением соборной традиции в условиях формирующегося абсолютизма.
§ 2. Губные учреждения
Губные учреждения, являясь ключевым звеном в системе сословно-представительных учреждений на местном уровне управления, возникли в ходе губной реформы в 30—40-х годах XVI в.
и просуществовали до 1702 г., получив наибольшее распространение в центральных регионах России. Губные избы создавались, прежде всего, как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, татями, сыском беглых. Однако уже к концу XVI в. их функции выходили за рамки «татиных и разбойных дел». Еще в период опричнины правительство искало в них опору в проведении земельной политики, тем самым закрепляя эти вопросы в ведении губных старост. В XVII в. сохранилась широкая распространенность губного управления, как в крупных, так и небольших уездных городах, при значительном расширении функций губного аппарата.
и просуществовали до 1702 г., получив наибольшее распространение в центральных регионах России. Губные избы создавались, прежде всего, как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, татями, сыском беглых. Однако уже к концу XVI в. их функции выходили за рамки «татиных и разбойных дел». Еще в период опричнины правительство искало в них опору в проведении земельной политики, тем самым закрепляя эти вопросы в ведении губных старост. В XVII в. сохранилась широкая распространенность губного управления, как в крупных, так и небольших уездных городах, при значительном расширении функций губного аппарата.
Организация губного управления
Во главе губной избы стоял губной староста, избираемый, а в редких случаях назначаемый из детей боярских и дворян. Медынский губной наказ 1555 г., определяя порядок формирования губных учреждений, указывает на утверждение губных старост, целовальников и дьячков царской властью. Однако Уставная книга Разбойного приказа 1616–1617 гг. ограничивается губными старостами. Выборы производились всеми сословиями данной местности, но в каждом городе состав выборщиков имел свои особенности. Избранные губные старосты привозили «выбор» в Москву и целовали крест в Разбойном приказе, где утверждались на должности. Избирались к губным делам представители различных категорий дворян, при этом принцип непригодности к полковой службе не являлся строго обязательным. В каждом городе вопрос мог решаться по-разному. Иногда существовавший жесткий отбор при разборе и верстании на службу дворян и детей боярских уступал требованиям населения утвердить на должности избранных им конкретных лиц. Поскольку выборные должности, в том числе и губных старост, не оплачивались, отсутствие денежных средств могло сказываться на исполнении ими своих обязанностей. В 10-е годы XVII в. известны даже случаи государственной финансовой поддержки губных старост. В 1627 г. принимается указ о повсеместном выборе губных старост из дворян «добрых, по спискам лучших людей, которые были бы душою прямы и животом прожиточны и грамоте бы умели». Предусматривалось и назначение лучшего человека без выбора, но как крайний шаг, в нарушение требований указа.
В организации губного аппарата не существовало строгой системы, единой для всех городов. Она зависела от конкретного города и практики губного управления в нем. Наличие в губном аппарате двух старост чередовалось с пребыванием у дел одного или отсутствием его совсем в то или иное время. Ведение дел двумя или более лицами обеспечивало возможность взаимозаменяемости, исключавшую остановку дел, если один из них будет отставлен или переизбран. При этом они могли периодически вновь возвращаться на должность, поскольку уже имели опыт работы в данной сфере. Неограниченность сроков приводила к тому, что губные должности на много лет (до 15 и более) без перерыва или с перерывом закреплялись за определенными лицами. Таким образом формировался слой местной администрации.
В ряде городов происходило избрание на должность губных старост городовых приказчиков. Институт городовых приказчиков, известный еще в XV в., в XVI в. являлся постоянным и повсеместным учреждением, обладавшим широкой компетенцией (в военно-административной, финансово-податной, земельной и других сферах). Столь широкое распространение полномочий губных старост и компетентность в них городовых приказчиков, назначаемых из местных дворян и детей боярских, создавало основу для их взаимодействия. Неограниченность сроков также сближало этот институт с губными старостами. Выбор городовых приказчиков в губные старосты укреплял позиции губного аппарата.
В организации губного аппарата не существовало строгой системы, единой для всех городов. Она зависела от конкретного города и практики губного управления в нем. Наличие в губном аппарате двух старост чередовалось с пребыванием у дел одного или отсутствием его совсем в то или иное время. Ведение дел двумя или более лицами обеспечивало возможность взаимозаменяемости, исключавшую остановку дел, если один из них будет отставлен или переизбран. При этом они могли периодически вновь возвращаться на должность, поскольку уже имели опыт работы в данной сфере. Неограниченность сроков приводила к тому, что губные должности на много лет (до 15 и более) без перерыва или с перерывом закреплялись за определенными лицами. Таким образом формировался слой местной администрации.
В ряде городов происходило избрание на должность губных старост городовых приказчиков. Институт городовых приказчиков, известный еще в XV в., в XVI в. являлся постоянным и повсеместным учреждением, обладавшим широкой компетенцией (в военно-административной, финансово-податной, земельной и других сферах). Столь широкое распространение полномочий губных старост и компетентность в них городовых приказчиков, назначаемых из местных дворян и детей боярских, создавало основу для их взаимодействия. Неограниченность сроков также сближало этот институт с губными старостами. Выбор городовых приказчиков в губные старосты укреплял позиции губного аппарата.
Политика правительства по отношению к губному аппарату
Местное население не всегда могло отозвать губного старосту, так как несло ответственность за выбор. Жалобы на губного старосту часто не приводили к его отставке. Длительная несменяемость ставила губных старост в некоторой степени в автономное положение не только от регулярно меняющихся воевод, но и от Разбойного приказа. Такие условия функционирования губного аппарата создавали благоприятную почву для сосредоточения в руках старост больших полномочий, внутренней бюрократизации данного института власти и всевозможных злоупотреблений. Это стало одной из причин повсеместно проводившейся в начале 40-х годов XVII в. перевыборной кампании, в ходе которой в ряде городов в губные избы пришли новые лица. Политика правительства была направлена на поддержание выборного характера губного института, и его деятельность была взята под строгий контроль. В марте – феврале 1644 г. в ряде городов (Галич, Ярославль, Боровск, Соль Галицкая и др.) вновь были проведены перевыборные мероприятия. Подобная политика была характерна не только в отношении губных старост, но и всего состава губного аппарата. В губную избу входили губные целовальники, дьячки, рассыльщики, тюремные старосты, палачи, биричи. В 1632 г. правительство отправляет грамоты о перемене губных целовальников, занимающих должность продолжительный срок и о ежегодном их переизбрании. Выборы новых целовальников должны были проводиться в конце календарного года (конец августа).
На протяжении всего XVII в. правительство поддерживает стабильное функционирование губных учреждений, предпринимая соответствующие меры как общие для всех городов, так и учитывающие конкретную ситуацию на местах. Попытка упразднения указом от 27 ноября 1679 г. губного управления закончилась его восстановлением в соответствии с указом от 18 февраля 1684 г.
На протяжении всего XVII в. правительство поддерживает стабильное функционирование губных учреждений, предпринимая соответствующие меры как общие для всех городов, так и учитывающие конкретную ситуацию на местах. Попытка упразднения указом от 27 ноября 1679 г. губного управления закончилась его восстановлением в соответствии с указом от 18 февраля 1684 г.
Функции губных учреждений
Губные старосты должны были, прежде всего, организовывать розыскной и судебный процессы. В тоже время губная изба иногда выступала и как судебная инстанция не только по разбойным делам, но и по гражданским.
Одной из важнейших сфер в местном управлении были земельные вопросы: дозор земель, «отказ и отдел» поместий и вотчин, решение поместных споров, сдача в наем пашенных и сенных покосов, межевание земель и т. д. В их решении самое активное участие принимали губные старосты. Кроме того они занимались и судебно-нотариальной деятельностью: удостоверяли кабальные акты, принимали кабальные пошлины и доставляли их в Москву. Еще одной сферой деятельности губных старост являлся сыск беглых, что обусловливалось наличием большого исполнительного аппарата. Довольно часто центральная власть поручала им и фискальные функции, обеспечивая тем самым проведение различных денежных сборов. Такая многоплановость деятельности объясняет их тесную связь не только с Разбойным, но и другими приказами (Холопьего суда, Поместным и т. д.).
Одной из важнейших сфер в местном управлении были земельные вопросы: дозор земель, «отказ и отдел» поместий и вотчин, решение поместных споров, сдача в наем пашенных и сенных покосов, межевание земель и т. д. В их решении самое активное участие принимали губные старосты. Кроме того они занимались и судебно-нотариальной деятельностью: удостоверяли кабальные акты, принимали кабальные пошлины и доставляли их в Москву. Еще одной сферой деятельности губных старост являлся сыск беглых, что обусловливалось наличием большого исполнительного аппарата. Довольно часто центральная власть поручала им и фискальные функции, обеспечивая тем самым проведение различных денежных сборов. Такая многоплановость деятельности объясняет их тесную связь не только с Разбойным, но и другими приказами (Холопьего суда, Поместным и т. д.).
§ 3. Земское управление
Земские учреждения являлись основой системы сословно-представительного управления, которое на высшем уровне представляли Земские соборы. Земские выборные должностные лица могли принимать непосредственное участие в работе соборов, поскольку требования избирать «лучших, добрых и прожиточных» людей, предъявлявшиеся к выборным лицам в местные органы управления и на Земский собор, совпадали. Участие их в местном управлении подразумевало знание состояния дел в городе, мирских нужд и проблем. Земские учреждения, так же как и губные, были реальной опорой центральной власти на протяжении всего XVII в., что в условиях угасания соборной практики приобретало особую значимость.
Организация земского управления
Земские выборные органы (Земские избы) первоначально состояли из «излюбленных голов» (позднее старост) и выборных «лучших» людей из среды посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Для осуществления своих функций они привлекали выборных сотских и пятидесятских. Земские уставные грамоты XVI в. определяли порядок организации земских органов и их компетенцию в финансовой, судебной, полицейской сферах. Ведение мирских дел в городах было сосредоточено в Земских избах в течение всего XVII в. Они известны практически повсеместно и функционировали постоянно, а управляли ими земские (посадские) старосты, которых могло быть несколько, прежде всего в крупных городах. При Земской избе находились земские целовальники, дьячок, сторожа, мирские посыльщики, разсыльщики. Разорение страны в результате Смуты привело к сокращению группы «лучших» посадских людей, что объясняет выбор главных земских должностных лиц из «середней» группы. Правительство нередко поощряло представителей земского управления, в том числе пожалованием в Гостиную сотню, что освобождало посадских людей от несения тягла. Помощниками земских старост являлись целовальники, при выборе которых предъявлялось то же требование, что и к старосте – избирать состоятельных людей. Поскольку эта категория в городах была, как правило, немногочисленной, одни и те же лица постоянно занимали различные выборные должности. В небольших городах (Волоколамск, Романов, Лух и др.) председательствовали в Земской избе сотские, чья компетенция была подобна функциям земских старост.
В выборе земских старост принимали участие все посадские люди, которые, согласно «выбору», несли полную ответственность за избранное лицо. Срок избрания был строго фиксирован – один год (с 1 сентября). Со сменой земского старосты обновлялся и штат Земской избы. Существовала строгая подотчетность выборных лиц друг другу, которая наряду с ежегодной их сменяемостью ограничивала возможность злоупотреблений. Земские старосты вели приходо-расходные книги, в которых подробно фиксировались источники формирования и расход мирского бюджета. Основными источниками были вытные сборы в мирской расход податных денег, которые производились специальными вытными сборщиками несколько раз в год. Срок сбора назначал земский староста, исходя из имеющихся в местной казне денег. Аналогичным образом собирались доходы от откупных операций. На откуп отдавались «сусло варити и большая баня», «площадное письмо», «всякие крепостные и некрепостные дела писать» и т. д. Непоследним источником являлись займы денег у состоятельных посадских людей или крестьян. Акт такого «займа» сопровождался документальным оформлением.
Наличие разных источников пополнения денежных средств, привлечение к управлению широкого круга посадских людей, заинтересованного в решении мирских проблем, создавали стабильную базу для функционирования Земских изб. Выборные должностные лица были ответственными в финансовых вопросах перед собиравшимся регулярно мирским советом (съездом, сходом). Такие советы известны в Шуе, Коломне, Ярославле, Бежецком Верху и др. На сходах составлялись коллективные челобитные по самым различным вопросам: злоупотребления должностных лиц, требования налоговых льгот, суда на Москве по денежным и другим искам и т. д., выборы посадских людей в различные земские службы, решение хозяйственных дел. Уклонение от участия в мирском совете, выборах, уплаты податей приводили к внутренним конфликтам, решение которых возлагалось на местное общество. В последнее десятилетие XVII в. правительство требовало установления очередности выборов в связи с частыми отказами населения от участия в местном управлении.
В выборе земских старост принимали участие все посадские люди, которые, согласно «выбору», несли полную ответственность за избранное лицо. Срок избрания был строго фиксирован – один год (с 1 сентября). Со сменой земского старосты обновлялся и штат Земской избы. Существовала строгая подотчетность выборных лиц друг другу, которая наряду с ежегодной их сменяемостью ограничивала возможность злоупотреблений. Земские старосты вели приходо-расходные книги, в которых подробно фиксировались источники формирования и расход мирского бюджета. Основными источниками были вытные сборы в мирской расход податных денег, которые производились специальными вытными сборщиками несколько раз в год. Срок сбора назначал земский староста, исходя из имеющихся в местной казне денег. Аналогичным образом собирались доходы от откупных операций. На откуп отдавались «сусло варити и большая баня», «площадное письмо», «всякие крепостные и некрепостные дела писать» и т. д. Непоследним источником являлись займы денег у состоятельных посадских людей или крестьян. Акт такого «займа» сопровождался документальным оформлением.
Наличие разных источников пополнения денежных средств, привлечение к управлению широкого круга посадских людей, заинтересованного в решении мирских проблем, создавали стабильную базу для функционирования Земских изб. Выборные должностные лица были ответственными в финансовых вопросах перед собиравшимся регулярно мирским советом (съездом, сходом). Такие советы известны в Шуе, Коломне, Ярославле, Бежецком Верху и др. На сходах составлялись коллективные челобитные по самым различным вопросам: злоупотребления должностных лиц, требования налоговых льгот, суда на Москве по денежным и другим искам и т. д., выборы посадских людей в различные земские службы, решение хозяйственных дел. Уклонение от участия в мирском совете, выборах, уплаты податей приводили к внутренним конфликтам, решение которых возлагалось на местное общество. В последнее десятилетие XVII в. правительство требовало установления очередности выборов в связи с частыми отказами населения от участия в местном управлении.
Функции земских органов управления
Основными функциями Земских изб были финансово-податные и финансово-распорядительные. Финансово-податная сфера их деятельности включала раскладку («развод»), взимание податей (денег на даточных людей, разных оброчных статей, на жалование ратным людям и т. д.); сбор пошлин с дворов, амбаров; сбор недоимок, при котором выборные власти могли прибегать к помощи воеводской администрации (в 10-е годы XVII в. выборным лицам поручалось производить чрезвычайные сборы); сбор кабацких и таможенных пошлин (передавался «на веру» выборным целовальникам). Собранные денежные средства могли поступать как в Съезжую, так и Земскую избу, в зависимости от того, на ком лежала ответственность за те или иные поборы и доставку их в Москву.
Финансово-распорядительная деятельность Земских изб подразумевала сбор и распределение мирских денег на мирские и казенные расходы. На мирские средства содержалась Земская изба и ее аппарат, значительные средства вкладывались в содержание воеводского двора. Посещение сотским, земским старостой или целовальником представителей приказной администрации сопровождалось приношением воеводе и дьякам кормов, посулов, поминок – либо деньгами, либо натуральными продуктами. С помощью мирского бюджета обеспечивалась относительно стабильная материальная основа функционирования приказного аппарата в городах. Мирские деньги выделялись также на губное дело: жалованье губным дьячкам, целовальникам и т. д., на церковные расходы, на жалованье служилым людям, на городовое хозяйство.
Земские старосты также следили за посадской землей: дворовыми и лавочными местами, огородными и околоогородными пустошами и т. д. Без ведома земских старост и всех посадских людей никто не имел права совершать акты купли-продажи. Они принимали участие в оценке имущества городского и податных лиц, составлении ценовых росписей, организации строительства и починки воеводского, земского и губного дворов и т. д., отвечали за ведение документации Земской избы: приходо-расходных книг, платежных отписей и памятей, выписей из сотных книг и ее сохранность. Значительная часть документов состояла из подлинных царских грамот, которые были направлены либо на имя земских старост и всех посадских людей, либо на имя воеводы, но предназначены для выборных должностных лиц.
Финансово-распорядительная деятельность Земских изб подразумевала сбор и распределение мирских денег на мирские и казенные расходы. На мирские средства содержалась Земская изба и ее аппарат, значительные средства вкладывались в содержание воеводского двора. Посещение сотским, земским старостой или целовальником представителей приказной администрации сопровождалось приношением воеводе и дьякам кормов, посулов, поминок – либо деньгами, либо натуральными продуктами. С помощью мирского бюджета обеспечивалась относительно стабильная материальная основа функционирования приказного аппарата в городах. Мирские деньги выделялись также на губное дело: жалованье губным дьячкам, целовальникам и т. д., на церковные расходы, на жалованье служилым людям, на городовое хозяйство.
Земские старосты также следили за посадской землей: дворовыми и лавочными местами, огородными и околоогородными пустошами и т. д. Без ведома земских старост и всех посадских людей никто не имел права совершать акты купли-продажи. Они принимали участие в оценке имущества городского и податных лиц, составлении ценовых росписей, организации строительства и починки воеводского, земского и губного дворов и т. д., отвечали за ведение документации Земской избы: приходо-расходных книг, платежных отписей и памятей, выписей из сотных книг и ее сохранность. Значительная часть документов состояла из подлинных царских грамот, которые были направлены либо на имя земских старост и всех посадских людей, либо на имя воеводы, но предназначены для выборных должностных лиц.
§ 4. Взаимодействие местных выборных органов управления с воеводским аппаратом
Наряду с сословно-представительными учреждениями в местном управлении функционировал воеводский аппарат. Три звена местного управления (воеводское, губное, земское) были взаимодополняющими, а в некоторых случаях взаимозаменяющими элементами механизма власти, способными обеспечить эффективную реализацию политики правительства на местах.
Становление, организация и компетенция воеводского аппарата
Начало процесса становления воеводского административного управления относится еще ко второй половине XVI в. Но в конце XVI в. это было характерно только для пограничных и крупных отдаленных от центра городов (Новгород, Псков, Брянск, Козельск, Мценск, Рязань). Восстановление государственности после Смуты предусматривало усиление контроля центральной власти на местах. 22 апреля 1613 г. из Переяславля-Залесского была отправлена царская грамота боярину и воеводе князю Ф.И. Мстиславскому «с товарищами» с изложением указа о введении воеводского управления. С 1614 г. должность городового воеводы становится почти повсеместной в центральной части России. Из 33 городов Замосковного края воеводы известны в 24.
Возглавлял Съезжую избу один городовой воевода, иногда в отдельные крупные города отправлялись два воеводы. Наличие в воеводском аппарате дьяков и подьячих было непостоянно и характерно далеко не для всех городов, особенно в первой половине XVII в. Подьячии могли избираться на местах из числа посадских людей или присылались из Москвы. Число этих лиц было неустойчиво даже в одном и том же городе. В съезжую избу могли привлекаться в случае отсутствия дьяка земский или губной дьячок. Одним из критериев при назначении воеводы в тот или иной город являлось его место в феодальной иерархии. Бояре и окольничие в 10—20-е годы XVII в. назначались только в крупные города (Нижний Новгород, Ярославль, Ростов и т. д.). Основная часть воевод формировалась из стольников, дворян «средних статей», которые именовались в грамотах без чинов и титулов.
Сроки исполнения обязанностей воеводою могли в это время колебаться от одного до семи лет. Отсутствие строго установленного срока обуславливалось самой практикой функционирования воеводского аппарата в конкретном городе. Во многом сроки пребывания на этой должности зависели от сложившихся отношений воеводы с местным населением. К началу 30-х годов XVII в. относительно стабилизируется 2—3-летний срок. В Разрядном приказе регулярно составляются росписи воеводам и приказным людям с указанием даты вступления на должность, что имело целью упорядочить и эффективно контролировать систему назначения на воеводскую должность. Имеются случаи сокращения или продления срока по челобитью самих воевод или местного населения.
Главным источником, определяющим объем полномочий, предоставляемых воеводам при вступлении на должность, являются наказы – правительственные инструкции, сопровождавшие вновь назначаемого воеводу. Их различия обуславливались географическим положением и значением данного города. В наказах 10-х годов XVII в. основное внимание уделялось полицейским полномочиям воевод, которые должны были «беречь» и наводить порядок в городе. Это подразумевало возможность определенного вмешательства во внутренние дела местного общества, но пределы этого вмешательства в наказах не были прописаны. Отдельные царские грамоты возлагали на воевод сбор денежных средств и контроль за ним, сыскные мероприятия, судебные вопросы. Но все это определялось в рамках специальных предписаний. Военное значение воеводской должности выдвигалось на первый план, что подразумевало защиту местного общества от нападений и грабежей.
По мере стабилизации внутриполитической обстановки изменяется назначение воеводской власти. На первой план все более выдвигаются ее функции в качестве связующего звена с центральной властью, контролирующей все сферы управления на местах. Приобретая все более гражданский характер, воеводство становилось обычной должностью административного управления. Как доходное место, не требующее военных способностей, оно часто предоставлялось в виде пожалования по челобитным обедневшим или увечным отставным дворянам, что делало его похожим на место губного старосты. С 40-х годов XVII в. факты назначения на воеводство по челобитью становится все более распространенными. В таком виде воеводство напоминало также и кормление наместников XVI в., но оно не было прямым продолжением наместничества, поскольку задачи и сущность их были различны. Кроме этого воеводская должность оплачивалась из государственной казны, воеводы сохраняли военные полномочия и в обязательном порядке отзывались по челобитью населения за различные злоупотребления властью.
Возглавлял Съезжую избу один городовой воевода, иногда в отдельные крупные города отправлялись два воеводы. Наличие в воеводском аппарате дьяков и подьячих было непостоянно и характерно далеко не для всех городов, особенно в первой половине XVII в. Подьячии могли избираться на местах из числа посадских людей или присылались из Москвы. Число этих лиц было неустойчиво даже в одном и том же городе. В съезжую избу могли привлекаться в случае отсутствия дьяка земский или губной дьячок. Одним из критериев при назначении воеводы в тот или иной город являлось его место в феодальной иерархии. Бояре и окольничие в 10—20-е годы XVII в. назначались только в крупные города (Нижний Новгород, Ярославль, Ростов и т. д.). Основная часть воевод формировалась из стольников, дворян «средних статей», которые именовались в грамотах без чинов и титулов.
Сроки исполнения обязанностей воеводою могли в это время колебаться от одного до семи лет. Отсутствие строго установленного срока обуславливалось самой практикой функционирования воеводского аппарата в конкретном городе. Во многом сроки пребывания на этой должности зависели от сложившихся отношений воеводы с местным населением. К началу 30-х годов XVII в. относительно стабилизируется 2—3-летний срок. В Разрядном приказе регулярно составляются росписи воеводам и приказным людям с указанием даты вступления на должность, что имело целью упорядочить и эффективно контролировать систему назначения на воеводскую должность. Имеются случаи сокращения или продления срока по челобитью самих воевод или местного населения.
Главным источником, определяющим объем полномочий, предоставляемых воеводам при вступлении на должность, являются наказы – правительственные инструкции, сопровождавшие вновь назначаемого воеводу. Их различия обуславливались географическим положением и значением данного города. В наказах 10-х годов XVII в. основное внимание уделялось полицейским полномочиям воевод, которые должны были «беречь» и наводить порядок в городе. Это подразумевало возможность определенного вмешательства во внутренние дела местного общества, но пределы этого вмешательства в наказах не были прописаны. Отдельные царские грамоты возлагали на воевод сбор денежных средств и контроль за ним, сыскные мероприятия, судебные вопросы. Но все это определялось в рамках специальных предписаний. Военное значение воеводской должности выдвигалось на первый план, что подразумевало защиту местного общества от нападений и грабежей.
По мере стабилизации внутриполитической обстановки изменяется назначение воеводской власти. На первой план все более выдвигаются ее функции в качестве связующего звена с центральной властью, контролирующей все сферы управления на местах. Приобретая все более гражданский характер, воеводство становилось обычной должностью административного управления. Как доходное место, не требующее военных способностей, оно часто предоставлялось в виде пожалования по челобитным обедневшим или увечным отставным дворянам, что делало его похожим на место губного старосты. С 40-х годов XVII в. факты назначения на воеводство по челобитью становится все более распространенными. В таком виде воеводство напоминало также и кормление наместников XVI в., но оно не было прямым продолжением наместничества, поскольку задачи и сущность их были различны. Кроме этого воеводская должность оплачивалась из государственной казны, воеводы сохраняли военные полномочия и в обязательном порядке отзывались по челобитью населения за различные злоупотребления властью.