Страница:
Существенной особенностью участия прокурора в арбитражном процессе является то обстоятельство, что если иные лица, как правило, участвуют в арбитражном процессе в основном в защиту частных интересов, то прокурор принимает участие в арбитражном процессе в основном в защиту общественных или государственных интересов.
Необходимость участия прокурора в арбитражном процессе обусловлена важностью той роли, которую играют арбитражные суды в реализации задач судопроизводства. Участие прокурора в арбитражном процессе регламентируется нормами ст. 52 АПК РФ, которая предусматривает право прокурора на обращение в арбитражный суд в предусмотренных законом случаях.
Основная задача прокуратуры – осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»), т. е. обеспечение законности. Эта задача реализуется органами прокуратуры по всем отраслям надзора. Современное понимание законности неразрывно связано с демократией, народовластием и означает также ответственность государства перед обществом. Государство обязано обеспечивать права, свободы, законные интересы граждан, правопорядок, наличие адекватных общественным потребностям и справедливых законов, их надлежащее исполнение государственными и муниципальными органами, их должностными лицами. В законности также отражается взаимодействие публичного (общественного, государственного) интереса и частного интереса, обеспечивающее реализацию на практике гарантий соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Переосмысление роли и задач прокуратуры потребовало перестройки работы государственного аппарата, в целом, и прокуратуры, в частности. Одним из важных механизмов воздействия на рыночную экономику теперь выступает участие прокурора в арбитражном процессе. Поскольку построение системы арбитражных судов началось лишь в процессе рыночных преобразований, такое участие является новым направлением деятельности органов прокуратуры. Ранее же государство опиралось на иные, главным образом, административные инструменты воздействия на хозяйственные отношения. Иначе строились и взаимоотношения прокуратуры с государственным арбитражем, на основе которого были созданы арбитражные суды.
Юридическим основанием для выделения участия прокурора в арбитражном процессе в отдельное направление деятельности органов прокуратуры выступает совокупность норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации, а также особенности полномочий и методов деятельности прокурора в указанной сфере правоотношений. Вместе с тем обращение прокурора в арбитражный суд, являясь универсальной формой прокурорского реагирования на нарушения законности, осуществляется в тесной связи с иными видами прокурорской деятельности.
Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном судопроизводстве осуществляется:
1) АПК РФ, который устанавливает условия и порядок обращения прокурора с иском в арбитражный суд, его процессуальное положение при производстве в арбитражном суде первой инстанции, а также при пересмотре судебных решений в апелляционной и кассационной инстанциях, а также порядке надзора;
2) ФЗ «О прокуратуре РФ», определяющим задачи, стоящие перед органами прокуратуры, а также общие принципы ее организации и деятельности, которые относятся также и к защите публичных интересов в арбитражных судах;
3) отдельными федеральными законами, нормы которых обязывают прокурора обратиться с иском (заявлением) в арбитражный суд в случае выявления соответствующих правонарушений;
4) актами Генерального прокурора РФ, издаваемыми в соответствии с ч. 1 ст. 17 ФЗ «О прокуратуре РФ».
О том, что участие прокурора в арбитражном процессе является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, свидетельствуют отличительные предмет и метод прокурорского реагирования (воздействия). Предметом выступает возмещение ущерба и устранение правонарушений, затрагивающих публичные интересы и отнесенных к подведомственности арбитражного суда. Специфическим методом воздействия на нарушения законности выступает совокупность полномочий прокурора, предусмотренных арбитражным процессуальным законодательством.
Судопроизводственные контакты прокуратуры и работников арбитражных судов должны строиться на основе взаимодействия, способствуя консолидации и активизации их деятельности. При этом прокуратура, как правило, выполняет свои надзорные функции, привлекая контрольные органы и поручая им проведение соответствующих ревизий, проверок, экспертиз. Поскольку контрольные органы обладают большими юридическими возможностями для воздействия на правонарушителей, прокурорам не следует подменять их, вмешиваясь в деятельность указанных органов.[23] Это также касается и полномочий прокурора в части обращения в арбитражный суд с иском (заявлением) для защиты нарушенных публичных интересов.
Вмешательство прокурора безусловно необходимо, если правонарушение выходит за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивает широкий круг отношений и требует одновременного использования различных форм прокурорского реагирования (например, обращение в арбитражный суд, привлечение виновных к уголовной ответственности). В таких случаях, имеющих особое общественное значение, прокурор, реализуя предоставленные ему законом полномочия, может наиболее эффективно отстаивать интересы общества, в том числе и в арбитражном процессе.
Есть также многочисленные примеры систематического уклонения органов государственной власти от возложенной на них обязанности по обращению в арбитражный суд. В таких ситуациях иск (заявление) прокурора является «единственной возможностью использования судебного механизма».[24] Поскольку причины таких действий (бездействия) должностных лиц государственных органов кроются не только в их некомпетентности, но и часто в заведомом игнорировании обязанностей, в корыстной заинтересованности, прокурор должен дать им правовую оценку и принять адекватные меры воздействия.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом «интересов общества и государства. Участие прокурора в арбитражном процессе также связано с защитой государственных и общественных интересов. На это было указано в ч. 1 ст. 41 АПК РФ, где закреплено право прокурора обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. В ч. 3 ст. 35 ФЗ „О прокуратуре РФ“ установлено общее правило об участии прокурора в деятельности судов (как арбитражных судов, так и судов общей юрисдикции), если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.
В науке неоднократно высказывались мнения, что примененная Конституцией РФ формулировка «государственные и общественные интересы» является неточной. В ней, с одной стороны, предусмотрено разделение, а с другой – противопоставление групп интересов – государственных и общественных. Употребление понятия «публичные интересы» является более оправданным и целесообразным.
Так, например, «прокурор Новосибирской области обратился в защиту государственных интересов в арбитражный суд с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки договора аренды от 16 августа 2000 г. № 1005 нежилого помещения площадью 59 кв. м, расположенного в здании государственного образовательного учреждения „Областной центр дополнительного образования детей“. В порядке применения последствий он просил обязать арендатора – ООО „Оптика – Сибирь“ освободить занимаемое помещение. В качестве основания недействительности сделки прокурор указал на несоблюдение сторонами при заключении договора требований ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124 „Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации“, согласно которой „заключению договора аренды помещения, закрепленного за государственным или муниципальным образованием, должна предшествовать экспертная оценка последствий такого договора для обеспечения целей образования, воспитания, развития детей“. Суд требования прокурора удовлетворил и обязал ООО „Оптика – Сибири“ освободить помещение. В решении арбитражный суд указал, что согласно ст. 7 ГК РФ в отношении аренды отдельных видов недвижимого имущества могут быть установлены ограничения. Таким ограничением суд признал требования ч. 3–4 ст. 13 Федерального закона „Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации“, согласно которым при решении вопроса о сдаче в аренду нежилых помещений, являющихся государственной собственностью и предназначенных для целей образования, воспитания, развития детей, необходимо получение экспертного заключения, проводимого учредителем, с целью оценки последствий заключенного договора по сохранению целевого использования помещения. Поскольку такого экспертного исследования не проводилось, суд сделал вывод о ничтожности договора аренды, признал помещение переданным для использования с нарушением целевого назначения.[25]
Представляется, что у государства нет собственного интереса, поскольку интерес характеризуется принадлежностью социальным субъектам (личность, группа лиц, общество). В деятельности государства, его органов находят свое выражение те или иные интересы, которые становятся «государственными», лишь отражаясь в ней.[26] Точно также «интерес юридического лица на самом деле является интересом группы лиц (акционеров в акционерном обществе), а не непосредственно этого юридического лица.[27]
Утверждение, что интересы, защищаемые государством, могут полностью соответствовать интересам общества, представляет собой идеальную модель, поскольку отношение государство – общество заключает в себе определенные противоречия. В какой-то мере эти субъекты противостоят друг другу. Однако разумное государственное устройство, предполагающее наличие механизмов самоограничения государства, с одной стороны, и развитое гражданское общество, характеризуемое высокой степенью осознания или ответственности, самоидентификации, с другой, способны свести противоречия до минимума. Конфронтация же государства и общества, интересов, защищаемых государством, и общественных интересов является свидетельством неэффективности государственного управления и самого механизма государства.
Общественный интерес, существующий объективно, в условиях демократического правового государства получает закрепление в праве и только тогда может становиться основой для правоприменительной деятельности органов государства. Признанный государством и урегулированный (обеспеченный) правом общественный интерес есть интерес публичный. Органы государства в своей работе должны основываться на правовых нормах, это касается и деятельности прокуратуры по предъявлению исков в арбитражные суды. Вместе с тем не совсем правильно ставить знак равенства между публичным интересом и интересом, выводимым из правовой нормы. В основе публичного интереса лежит действительно существующий интерес общества, а его отражение в правовом акте государства, имеет хотя и важное, но подчиненное значение.
С учетом вышеизложенного было бы целесообразным законодательно закрепить понятие «публичный интерес» как более правильно отражающее исследуемую категорию. Публичность предполагает присутствие государства, вся деятельность которого как общесоциального института должна быть направлена на благо общества.
«Прокурор Томской области обратился в арбитражный суд с иском в интересах Департамента по управлению собственностью Томской области о признании последствий недействительности ничтожной сделки по авалированию ФГУП „СХК“ простых векселей ООО „Аппарат управления“. В обоснование требований, изложенных в иске, прокурор сослался на совершение аваля с нарушением положений устава и права государственной собственности. В действиях по совершению сделки прокурор усмотрел обстоятельства безвозмездного отчуждения государственной собственности в виде имущества предприятия. Арбитражный суд при рассмотрении дела установил, что ФГУП „СХК“ является унитарным предприятием, с целью осуществления уставной деятельности наделен федеральным имуществом на праве хозяйственного ведения.
Совершая аваль – сделку вексельного поручительства, ФГУП «СХК» приняло на себя обязательство (более 132 млн руб.) отвечать по вексельному обязательству наряду с обязанным по векселю лицом (в том же объеме и на тех же условиях). Поскольку ФГУП «СХК» не располагало денежными средствами, достаточными для исполнения вексельного поручительства, сделка вексельного поручительства не является уставной, то суд со ссылкой на ст. 49, 168, 265 ГК РФ удовлетворил исковые требования, предварительно проверив наличие имущества, не принадлежащего к федеральному.
Изложенное позволяет сделать вывод, что прокурор, обращаясь в арбитражный суд с иском (в порядке п. 2 ч. 1 ст. 52 АПК РФ) о признании недействительными сделок, совершенными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными предприятиями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, ее субъектов, муниципальных образований, фактически защищает интересы государства в арбитражном суде.
Глава 2. Процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе
Необходимость участия прокурора в арбитражном процессе обусловлена важностью той роли, которую играют арбитражные суды в реализации задач судопроизводства. Участие прокурора в арбитражном процессе регламентируется нормами ст. 52 АПК РФ, которая предусматривает право прокурора на обращение в арбитражный суд в предусмотренных законом случаях.
Основная задача прокуратуры – осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»), т. е. обеспечение законности. Эта задача реализуется органами прокуратуры по всем отраслям надзора. Современное понимание законности неразрывно связано с демократией, народовластием и означает также ответственность государства перед обществом. Государство обязано обеспечивать права, свободы, законные интересы граждан, правопорядок, наличие адекватных общественным потребностям и справедливых законов, их надлежащее исполнение государственными и муниципальными органами, их должностными лицами. В законности также отражается взаимодействие публичного (общественного, государственного) интереса и частного интереса, обеспечивающее реализацию на практике гарантий соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Переосмысление роли и задач прокуратуры потребовало перестройки работы государственного аппарата, в целом, и прокуратуры, в частности. Одним из важных механизмов воздействия на рыночную экономику теперь выступает участие прокурора в арбитражном процессе. Поскольку построение системы арбитражных судов началось лишь в процессе рыночных преобразований, такое участие является новым направлением деятельности органов прокуратуры. Ранее же государство опиралось на иные, главным образом, административные инструменты воздействия на хозяйственные отношения. Иначе строились и взаимоотношения прокуратуры с государственным арбитражем, на основе которого были созданы арбитражные суды.
Юридическим основанием для выделения участия прокурора в арбитражном процессе в отдельное направление деятельности органов прокуратуры выступает совокупность норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации, а также особенности полномочий и методов деятельности прокурора в указанной сфере правоотношений. Вместе с тем обращение прокурора в арбитражный суд, являясь универсальной формой прокурорского реагирования на нарушения законности, осуществляется в тесной связи с иными видами прокурорской деятельности.
Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном судопроизводстве осуществляется:
1) АПК РФ, который устанавливает условия и порядок обращения прокурора с иском в арбитражный суд, его процессуальное положение при производстве в арбитражном суде первой инстанции, а также при пересмотре судебных решений в апелляционной и кассационной инстанциях, а также порядке надзора;
2) ФЗ «О прокуратуре РФ», определяющим задачи, стоящие перед органами прокуратуры, а также общие принципы ее организации и деятельности, которые относятся также и к защите публичных интересов в арбитражных судах;
3) отдельными федеральными законами, нормы которых обязывают прокурора обратиться с иском (заявлением) в арбитражный суд в случае выявления соответствующих правонарушений;
4) актами Генерального прокурора РФ, издаваемыми в соответствии с ч. 1 ст. 17 ФЗ «О прокуратуре РФ».
О том, что участие прокурора в арбитражном процессе является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, свидетельствуют отличительные предмет и метод прокурорского реагирования (воздействия). Предметом выступает возмещение ущерба и устранение правонарушений, затрагивающих публичные интересы и отнесенных к подведомственности арбитражного суда. Специфическим методом воздействия на нарушения законности выступает совокупность полномочий прокурора, предусмотренных арбитражным процессуальным законодательством.
Судопроизводственные контакты прокуратуры и работников арбитражных судов должны строиться на основе взаимодействия, способствуя консолидации и активизации их деятельности. При этом прокуратура, как правило, выполняет свои надзорные функции, привлекая контрольные органы и поручая им проведение соответствующих ревизий, проверок, экспертиз. Поскольку контрольные органы обладают большими юридическими возможностями для воздействия на правонарушителей, прокурорам не следует подменять их, вмешиваясь в деятельность указанных органов.[23] Это также касается и полномочий прокурора в части обращения в арбитражный суд с иском (заявлением) для защиты нарушенных публичных интересов.
Вмешательство прокурора безусловно необходимо, если правонарушение выходит за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивает широкий круг отношений и требует одновременного использования различных форм прокурорского реагирования (например, обращение в арбитражный суд, привлечение виновных к уголовной ответственности). В таких случаях, имеющих особое общественное значение, прокурор, реализуя предоставленные ему законом полномочия, может наиболее эффективно отстаивать интересы общества, в том числе и в арбитражном процессе.
Есть также многочисленные примеры систематического уклонения органов государственной власти от возложенной на них обязанности по обращению в арбитражный суд. В таких ситуациях иск (заявление) прокурора является «единственной возможностью использования судебного механизма».[24] Поскольку причины таких действий (бездействия) должностных лиц государственных органов кроются не только в их некомпетентности, но и часто в заведомом игнорировании обязанностей, в корыстной заинтересованности, прокурор должен дать им правовую оценку и принять адекватные меры воздействия.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом «интересов общества и государства. Участие прокурора в арбитражном процессе также связано с защитой государственных и общественных интересов. На это было указано в ч. 1 ст. 41 АПК РФ, где закреплено право прокурора обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. В ч. 3 ст. 35 ФЗ „О прокуратуре РФ“ установлено общее правило об участии прокурора в деятельности судов (как арбитражных судов, так и судов общей юрисдикции), если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.
В науке неоднократно высказывались мнения, что примененная Конституцией РФ формулировка «государственные и общественные интересы» является неточной. В ней, с одной стороны, предусмотрено разделение, а с другой – противопоставление групп интересов – государственных и общественных. Употребление понятия «публичные интересы» является более оправданным и целесообразным.
Так, например, «прокурор Новосибирской области обратился в защиту государственных интересов в арбитражный суд с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки договора аренды от 16 августа 2000 г. № 1005 нежилого помещения площадью 59 кв. м, расположенного в здании государственного образовательного учреждения „Областной центр дополнительного образования детей“. В порядке применения последствий он просил обязать арендатора – ООО „Оптика – Сибирь“ освободить занимаемое помещение. В качестве основания недействительности сделки прокурор указал на несоблюдение сторонами при заключении договора требований ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124 „Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации“, согласно которой „заключению договора аренды помещения, закрепленного за государственным или муниципальным образованием, должна предшествовать экспертная оценка последствий такого договора для обеспечения целей образования, воспитания, развития детей“. Суд требования прокурора удовлетворил и обязал ООО „Оптика – Сибири“ освободить помещение. В решении арбитражный суд указал, что согласно ст. 7 ГК РФ в отношении аренды отдельных видов недвижимого имущества могут быть установлены ограничения. Таким ограничением суд признал требования ч. 3–4 ст. 13 Федерального закона „Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации“, согласно которым при решении вопроса о сдаче в аренду нежилых помещений, являющихся государственной собственностью и предназначенных для целей образования, воспитания, развития детей, необходимо получение экспертного заключения, проводимого учредителем, с целью оценки последствий заключенного договора по сохранению целевого использования помещения. Поскольку такого экспертного исследования не проводилось, суд сделал вывод о ничтожности договора аренды, признал помещение переданным для использования с нарушением целевого назначения.[25]
Представляется, что у государства нет собственного интереса, поскольку интерес характеризуется принадлежностью социальным субъектам (личность, группа лиц, общество). В деятельности государства, его органов находят свое выражение те или иные интересы, которые становятся «государственными», лишь отражаясь в ней.[26] Точно также «интерес юридического лица на самом деле является интересом группы лиц (акционеров в акционерном обществе), а не непосредственно этого юридического лица.[27]
Утверждение, что интересы, защищаемые государством, могут полностью соответствовать интересам общества, представляет собой идеальную модель, поскольку отношение государство – общество заключает в себе определенные противоречия. В какой-то мере эти субъекты противостоят друг другу. Однако разумное государственное устройство, предполагающее наличие механизмов самоограничения государства, с одной стороны, и развитое гражданское общество, характеризуемое высокой степенью осознания или ответственности, самоидентификации, с другой, способны свести противоречия до минимума. Конфронтация же государства и общества, интересов, защищаемых государством, и общественных интересов является свидетельством неэффективности государственного управления и самого механизма государства.
Общественный интерес, существующий объективно, в условиях демократического правового государства получает закрепление в праве и только тогда может становиться основой для правоприменительной деятельности органов государства. Признанный государством и урегулированный (обеспеченный) правом общественный интерес есть интерес публичный. Органы государства в своей работе должны основываться на правовых нормах, это касается и деятельности прокуратуры по предъявлению исков в арбитражные суды. Вместе с тем не совсем правильно ставить знак равенства между публичным интересом и интересом, выводимым из правовой нормы. В основе публичного интереса лежит действительно существующий интерес общества, а его отражение в правовом акте государства, имеет хотя и важное, но подчиненное значение.
С учетом вышеизложенного было бы целесообразным законодательно закрепить понятие «публичный интерес» как более правильно отражающее исследуемую категорию. Публичность предполагает присутствие государства, вся деятельность которого как общесоциального института должна быть направлена на благо общества.
«Прокурор Томской области обратился в арбитражный суд с иском в интересах Департамента по управлению собственностью Томской области о признании последствий недействительности ничтожной сделки по авалированию ФГУП „СХК“ простых векселей ООО „Аппарат управления“. В обоснование требований, изложенных в иске, прокурор сослался на совершение аваля с нарушением положений устава и права государственной собственности. В действиях по совершению сделки прокурор усмотрел обстоятельства безвозмездного отчуждения государственной собственности в виде имущества предприятия. Арбитражный суд при рассмотрении дела установил, что ФГУП „СХК“ является унитарным предприятием, с целью осуществления уставной деятельности наделен федеральным имуществом на праве хозяйственного ведения.
Совершая аваль – сделку вексельного поручительства, ФГУП «СХК» приняло на себя обязательство (более 132 млн руб.) отвечать по вексельному обязательству наряду с обязанным по векселю лицом (в том же объеме и на тех же условиях). Поскольку ФГУП «СХК» не располагало денежными средствами, достаточными для исполнения вексельного поручительства, сделка вексельного поручительства не является уставной, то суд со ссылкой на ст. 49, 168, 265 ГК РФ удовлетворил исковые требования, предварительно проверив наличие имущества, не принадлежащего к федеральному.
Изложенное позволяет сделать вывод, что прокурор, обращаясь в арбитражный суд с иском (в порядке п. 2 ч. 1 ст. 52 АПК РФ) о признании недействительными сделок, совершенными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными предприятиями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, ее субъектов, муниципальных образований, фактически защищает интересы государства в арбитражном суде.
Глава 2. Процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе
Необходимо выделение нескольких главных направлений, составляющих основу законности в экономической сфере, противодействия правонарушениям, посягающим на базисные сектора социально – экономической жизни, в том числе государственной собственности. Но достижение заметных результатов в экономической сфере невозможно без активного использования прокурором права обращения в арбитражный суд с заявлением в защиту публичных интересов и участия в арбитражном процессе по экономическому спору, затрагивающему публичный интерес.
Однако полномочия, представленные прокурору АПК РФ, не могут в полной мере обеспечить успешное решение задач, поставленных перед органами прокуратуры на современном этапе в сфере экономического благополучия. Проблема определения объема процессуальных прав и обязанностей прокуроров, принимающих участие в рассмотрении арбитражных дел, требует обсуждения и практического решения.
АПК РФ 2002 г. рассматривает прокурора как процессуально самостоятельное лицо, участвующее в деле. Но прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только в строго определенных случаях, предусмотренных ст. 52 АПК РФ. Анализируя нормативные положения АПК РФ 2002 г. в сравнении со ст. 41 АПК РФ 1995 г., можно сделать вывод о том, что в настоящее время прокурор ограничен в основаниях для обращения с заявлением в суд. Статья 52 АПК РФ 2002 г. по своему содержанию значительно отличается от ст. 41 АПК РФ 1995 г., где предусматривалось право прокурора обратиться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов, что практически означало возможность предъявления прокурором любого иска в области государственных и общественных дел.
В силу ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
1) с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2) с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований;
3) с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.
Законодатель, перечислив основания обращения прокурора в арбитражный суд, ограничил его возможности в достижении общественно важных целей и успешном решении задач, поставленных перед ним как органом государственной власти.
Прокурор, в отличие от других лиц, участвующих в деле, обладает значительным кругом полномочий, формально находящихся за рамками арбитражного процесса, но которые он вправе и обязан использовать в целях оказания арбитражному суду содействия в достижении истины по делу. Прокурор использует предоставленные ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» полномочия – возможность требовать от руководителей предприятий и должностных лиц необходимые документы, материалы, сведения, проводить проверки и т. д.
Экономическая жизнь российского общества весьма разнообразна, многогранны и разносторонни экономические интересы государства и общества. Такая важная сфера государственных интересов, как экология, при нарушении субъектами предпринимательской деятельности экологических требований фактически оставалась вне поля судебной защиты. Возможны экономические споры, затрагивающие стратегические интересы государства, имеющие общественный резонанс, но по своей сути не охватываемые перечисленными в ч. 1 ст. 52 АПК РФ основаниями для обращения прокурора с заявлением в арбитражный суд. Перечисленные примеры опровергают позицию законодателя о необходимости участия прокурора в арбитражном процессе только в строго ограниченных случаях.
Прокурор должен быть также наделен правом обращения в арбитражный суд с заявлением в защиту публичного интереса. При этом в обращении прокурора должно быть указано, в чем именно заключается нарушение того или иного публичного интереса. Аналогичное по содержанию положение законодатель закрепил в ст. 53 АПК РФ и для иных государственных органов, органов местного самоуправления, уполномоченных обратиться в арбитражный суд.
Обращению прокурора в арбитражный суд предшествует проверка исполнения закона на основании поступивших сообщений и иных имеющихся сведений о нарушении закона. Альтернатива полномочий прокурора, закрепленная в законодательстве, позволяет сделать вывод, что основания подачи представления в порядке общего надзора и обращения в арбитражный суд с иском едины – это нарушение законности, а выбор средств реагирования зависит от прокурора и компетентных органов, их рассматривающих.
В ходе проведения судебной реформы, основными идеями которой были расширение принципов диспозитивности и состязательности, усиление принципа независимости судей, в теории и практике появились мнения о необходимости исключения прокурора из числа участников гражданского (арбитражного) процесса. Однако высказывались и противоположные точки зрения. В результате было принято компромиссное решение, отразившееся в ст. 52 АПК РФ. Анализ ч. 1 ст. 52 АПК РФ показывает, что прокурор вправе обратиться в суд по трем категориям дел, однако структурно они обозначены в этой правовой норме весьма неудачно:
1) в п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ объединены две разные категории дел – об оспаривании правовых актов – нормативных и ненормативных, которые в разделе III АПК РФ выделены в разные главы (гл. 23 и 24);
2) в п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, по существу, обозначена одна категория дел – о признании недействительности сделки. Различия лишь в том, что в п. 2 не указаны основания недействительности, а в п. 3 предусмотрено, что это иски о применении последствий недействительности сделки (ничтожности), совершенной перечисленными в обоих случаях государственными, муниципальными органами и организациями. Однако вторая категория дел не новая, она охватывается первой группой: хотя ГК РФ предусматривает ничтожность сделки независимо от признания ее недействительности (п. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ), последствия недействительности ничтожной сделки наступают после признания их судом. Следовательно, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по трем категориям дел, затрагивающих интересы публичных образований, организаций и граждан в предпринимательской деятельности:
1) об оспаривании нормативных правовых актов;
2) об оспаривании ненормативных правовых актов;
3) о признании недействительности сделок.
В названных делах затрагиваются интересы не только определенных органов и лиц, но и не определенного круга лиц, что не нашло отражения в ст. 52 АПК РФ.
Поскольку в системе арбитражных судов, рассматривающих дела по первой инстанции, всего два звена – ВАС РФ и арбитражные суды субъектов РФ, то и обращения в эти суды направляют прокуроры соответствующего уровня (ч. 2 ст. 52 АПК РФ):
1) в ВАС РФ – Генеральный прокурор РФ или его заместитель,
2) в суды субъектов РФ – прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители (например, транспортные, военные прокуроры и т. д.).
Круг прокуроров, управомоченных на обращение в арбитражный суд остался тот же, что и в норме ст. 41 АПК 1995 г. Субъектами обращения в ВАС РФ остались Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а фактически при рассмотрении арбитражных дел, как правило, участвует конкретный работник прокуратуры, направленный руководством для участия в арбитражном процессе. При этом, как разъяснено в письме ВАС РФ от 9 июля 1996 г. № С1-7/ОП-403,[28] в заседании арбитражного суда субъекта РФ могут участвовать на основании служебного удостоверения следующие лица:
1) прокурор субъекта РФ или его заместители, предъявившие иск,
2) старший помощник прокурора,
3) помощник прокурора,
4) старший прокурор,
5) прокурор управления (отдела).
Если прокурор предъявляет иск в арбитражный суд другого субъекта РФ, он извещает об этом прокурора, работающего на соответствующей территории, и уведомляет также арбитражный суд.
Согласно ч. 3 ст. 52 АПК РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Поскольку здесь нет никакой оговорки, можно сделать вывод, что прокурор может заключить и мировое соглашение, что вызывает сомнение. Эта норма новая и, очевидно, требует проверки на практике, в АПК РФ 1995 г. такого права у прокурора не было. Исходя из смысла ч. 3 ст. 52 АПК РФ, прокурор несет все процессуальные обязанности истца, что не вполне соответствует закону, так как прокурор освобожден от обязанности вносить государственную пошлину и нести иные судебные расходы. Как и любой истец, прокурор при обращении в арбитражный суд должен направить копию искового заявления ответчику и представить доказательства направления в арбитражный суд. На это было указано еще в Инструктивном письме ВАС РФ от 25 июня 1993 г. № С-13/ОП-203[29] (п. 5 Обзора практики разрешения споров арбитражными судами по искам прокуроров).
Следует иметь в виду, что прокурор в арбитражном процессе может распоряжаться лишь процессуальными правами. Что касается прав материальных, то их носителем выступает лицо, в интересах которого инициировано дело в арбитражном суде. Именно поэтому, как установлено в ч. 4 ст. 52 АПК РФ отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец лично участвует в деле. Таким образом, АПК РФ не исключает категорию дел искового характера, возбуждаемых по инициативе прокурора, в которых материальный истец может и не участвовать. Существует необходимость разъяснения этого нормативного положения ВАС РФ.
В ч. 5 ст. 52 АПК РФ закреплено, что по соответствующим трем категориям дел, возбуждаемым арбитражным судом по инициативе прокурора, прокурор вправе вступить в арбитражный процесс на любой его стадии с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Тем самым, законодатель не исключает, что прокурор может «подключиться» к рассмотрению даже тех дел, которые были инициированы другими прокурорскими работниками.
Однако полномочия, представленные прокурору АПК РФ, не могут в полной мере обеспечить успешное решение задач, поставленных перед органами прокуратуры на современном этапе в сфере экономического благополучия. Проблема определения объема процессуальных прав и обязанностей прокуроров, принимающих участие в рассмотрении арбитражных дел, требует обсуждения и практического решения.
АПК РФ 2002 г. рассматривает прокурора как процессуально самостоятельное лицо, участвующее в деле. Но прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только в строго определенных случаях, предусмотренных ст. 52 АПК РФ. Анализируя нормативные положения АПК РФ 2002 г. в сравнении со ст. 41 АПК РФ 1995 г., можно сделать вывод о том, что в настоящее время прокурор ограничен в основаниях для обращения с заявлением в суд. Статья 52 АПК РФ 2002 г. по своему содержанию значительно отличается от ст. 41 АПК РФ 1995 г., где предусматривалось право прокурора обратиться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов, что практически означало возможность предъявления прокурором любого иска в области государственных и общественных дел.
В силу ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
1) с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2) с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований;
3) с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.
Законодатель, перечислив основания обращения прокурора в арбитражный суд, ограничил его возможности в достижении общественно важных целей и успешном решении задач, поставленных перед ним как органом государственной власти.
Прокурор, в отличие от других лиц, участвующих в деле, обладает значительным кругом полномочий, формально находящихся за рамками арбитражного процесса, но которые он вправе и обязан использовать в целях оказания арбитражному суду содействия в достижении истины по делу. Прокурор использует предоставленные ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» полномочия – возможность требовать от руководителей предприятий и должностных лиц необходимые документы, материалы, сведения, проводить проверки и т. д.
Экономическая жизнь российского общества весьма разнообразна, многогранны и разносторонни экономические интересы государства и общества. Такая важная сфера государственных интересов, как экология, при нарушении субъектами предпринимательской деятельности экологических требований фактически оставалась вне поля судебной защиты. Возможны экономические споры, затрагивающие стратегические интересы государства, имеющие общественный резонанс, но по своей сути не охватываемые перечисленными в ч. 1 ст. 52 АПК РФ основаниями для обращения прокурора с заявлением в арбитражный суд. Перечисленные примеры опровергают позицию законодателя о необходимости участия прокурора в арбитражном процессе только в строго ограниченных случаях.
Прокурор должен быть также наделен правом обращения в арбитражный суд с заявлением в защиту публичного интереса. При этом в обращении прокурора должно быть указано, в чем именно заключается нарушение того или иного публичного интереса. Аналогичное по содержанию положение законодатель закрепил в ст. 53 АПК РФ и для иных государственных органов, органов местного самоуправления, уполномоченных обратиться в арбитражный суд.
Обращению прокурора в арбитражный суд предшествует проверка исполнения закона на основании поступивших сообщений и иных имеющихся сведений о нарушении закона. Альтернатива полномочий прокурора, закрепленная в законодательстве, позволяет сделать вывод, что основания подачи представления в порядке общего надзора и обращения в арбитражный суд с иском едины – это нарушение законности, а выбор средств реагирования зависит от прокурора и компетентных органов, их рассматривающих.
В ходе проведения судебной реформы, основными идеями которой были расширение принципов диспозитивности и состязательности, усиление принципа независимости судей, в теории и практике появились мнения о необходимости исключения прокурора из числа участников гражданского (арбитражного) процесса. Однако высказывались и противоположные точки зрения. В результате было принято компромиссное решение, отразившееся в ст. 52 АПК РФ. Анализ ч. 1 ст. 52 АПК РФ показывает, что прокурор вправе обратиться в суд по трем категориям дел, однако структурно они обозначены в этой правовой норме весьма неудачно:
1) в п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ объединены две разные категории дел – об оспаривании правовых актов – нормативных и ненормативных, которые в разделе III АПК РФ выделены в разные главы (гл. 23 и 24);
2) в п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, по существу, обозначена одна категория дел – о признании недействительности сделки. Различия лишь в том, что в п. 2 не указаны основания недействительности, а в п. 3 предусмотрено, что это иски о применении последствий недействительности сделки (ничтожности), совершенной перечисленными в обоих случаях государственными, муниципальными органами и организациями. Однако вторая категория дел не новая, она охватывается первой группой: хотя ГК РФ предусматривает ничтожность сделки независимо от признания ее недействительности (п. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ), последствия недействительности ничтожной сделки наступают после признания их судом. Следовательно, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по трем категориям дел, затрагивающих интересы публичных образований, организаций и граждан в предпринимательской деятельности:
1) об оспаривании нормативных правовых актов;
2) об оспаривании ненормативных правовых актов;
3) о признании недействительности сделок.
В названных делах затрагиваются интересы не только определенных органов и лиц, но и не определенного круга лиц, что не нашло отражения в ст. 52 АПК РФ.
Поскольку в системе арбитражных судов, рассматривающих дела по первой инстанции, всего два звена – ВАС РФ и арбитражные суды субъектов РФ, то и обращения в эти суды направляют прокуроры соответствующего уровня (ч. 2 ст. 52 АПК РФ):
1) в ВАС РФ – Генеральный прокурор РФ или его заместитель,
2) в суды субъектов РФ – прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители (например, транспортные, военные прокуроры и т. д.).
Круг прокуроров, управомоченных на обращение в арбитражный суд остался тот же, что и в норме ст. 41 АПК 1995 г. Субъектами обращения в ВАС РФ остались Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а фактически при рассмотрении арбитражных дел, как правило, участвует конкретный работник прокуратуры, направленный руководством для участия в арбитражном процессе. При этом, как разъяснено в письме ВАС РФ от 9 июля 1996 г. № С1-7/ОП-403,[28] в заседании арбитражного суда субъекта РФ могут участвовать на основании служебного удостоверения следующие лица:
1) прокурор субъекта РФ или его заместители, предъявившие иск,
2) старший помощник прокурора,
3) помощник прокурора,
4) старший прокурор,
5) прокурор управления (отдела).
Если прокурор предъявляет иск в арбитражный суд другого субъекта РФ, он извещает об этом прокурора, работающего на соответствующей территории, и уведомляет также арбитражный суд.
Согласно ч. 3 ст. 52 АПК РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Поскольку здесь нет никакой оговорки, можно сделать вывод, что прокурор может заключить и мировое соглашение, что вызывает сомнение. Эта норма новая и, очевидно, требует проверки на практике, в АПК РФ 1995 г. такого права у прокурора не было. Исходя из смысла ч. 3 ст. 52 АПК РФ, прокурор несет все процессуальные обязанности истца, что не вполне соответствует закону, так как прокурор освобожден от обязанности вносить государственную пошлину и нести иные судебные расходы. Как и любой истец, прокурор при обращении в арбитражный суд должен направить копию искового заявления ответчику и представить доказательства направления в арбитражный суд. На это было указано еще в Инструктивном письме ВАС РФ от 25 июня 1993 г. № С-13/ОП-203[29] (п. 5 Обзора практики разрешения споров арбитражными судами по искам прокуроров).
Следует иметь в виду, что прокурор в арбитражном процессе может распоряжаться лишь процессуальными правами. Что касается прав материальных, то их носителем выступает лицо, в интересах которого инициировано дело в арбитражном суде. Именно поэтому, как установлено в ч. 4 ст. 52 АПК РФ отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец лично участвует в деле. Таким образом, АПК РФ не исключает категорию дел искового характера, возбуждаемых по инициативе прокурора, в которых материальный истец может и не участвовать. Существует необходимость разъяснения этого нормативного положения ВАС РФ.
В ч. 5 ст. 52 АПК РФ закреплено, что по соответствующим трем категориям дел, возбуждаемым арбитражным судом по инициативе прокурора, прокурор вправе вступить в арбитражный процесс на любой его стадии с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Тем самым, законодатель не исключает, что прокурор может «подключиться» к рассмотрению даже тех дел, которые были инициированы другими прокурорскими работниками.