Тогда же были согласованы принципиальные моменты реструктуризации государственных обязательств:
– реструктуризация должна быть такой, чтобы существенно облегчить положение бюджета и в 1998, и в 1999 годах;
– под реструктуризацию должны попасть только ГКО, то есть краткосрочные ценные бумаги, сроки погашения которых истекали не позднее весны 1999 года;
– для резидентов не менее 20% от номинальной суммы должно выплачиваться в сроки календарного погашения ценных бумаг, оставшаяся сумма должна оформляться равными долями в ценные бумаги с погашением через 1, 2, 3, 4 года;
– для нерезидентов должны выпускаться среднесрочные ценные бумаги (5—7 лет), номинированные в долларах США с низким купонным доходом купоном.
Различный подход к реструктуризации обязательств Правительства перед разными группами инвесторов обосновывался тем, что интересы инвесторов-резидентов и нерезидентов существенным образом отличаются. Если для нерезидентов важно сохранение стоимости инвестиций и избежание курсового риска (потери стоимости инвестиций из-за падения курса рубля), то для резидентов на первое место выходила проблема ликвидности активов – единственным ликвидным активом для них выступали государственные ценные бумаги, и замораживание этих активов могло обернуться риском банкротства для многих из них.
На этом совещание закончилось, нужно было готовить расчеты и документы. Именно в этот момент к работе стал подключаться более широкий круг сотрудников Минфина и Центрального банка [68].
Полтора последующих дня ушло на проработку деталей и проведение переговоров с прибывшей в Москву миссией МВФ во главе с директором Второго европейского департамента Джоном Одлингом-Сми. В начале особых противоречий между российской стороной и миссией МВФ не было. Более того, одна из первых фраз со стороны МВФ была: «Мы уверены в том, что вы должны это делать. Единственная альтернатива этому решению – получить новые внешние заимствования, но ни МВФ, ни рынки в такой ситуации не дадут новых займов. Остается слабая надежда на страны „семерки“. Если они откажут в помощи, нам будет легче объяснить необходимость принимаемых решений».
Основное внимание в ходе дискуссий уделялось юридическим аспектам предстоящих действий: насколько необходимо принять закон о реструктуризации ГКО [69]и насколько велика опасность того, что реструктуризация ГКО может привести к требованию со стороны иностранных инвесторов о досрочном погашении валютных облигаций Минфина (cross-default).
Были подробно обсуждены возможные подходы к реструктуризации банковской системы, при этом сотрудники МВФ высказали мнение, что она должна быть достаточно жесткой и очевидно болезненной для владельцев банков.
Именно в ходе этих переговоров была сформулирована идея моратория на платежи банков и корпораций по внешнему долгу. Сотрудники МВФ дали четкие ссылки на те нормы Устава МВФ, которые позволяли это сделать, заверив нас в том, что не было ни одного случая юридического оспаривания правомочности действий властей в таких случаях. Было подчеркнуто, что российские власти должны четко заявить о том, что мораторий не означает прощения долгов, а временную паузу в 90 дней следует использовать для проведения коллективных переговоров с кредиторами [70]
Большое внимание МВФ уделил защите интересов вкладчиков банков, звучали фразы о необходимости срочного принятия Декларации Правительства и Банка России о гарантировании вкладов населения в банках.
Несколько раз в ходе переговоров поднималась тема российского внешнего долга, многим участникам дискуссии было очевидно, что справиться со своими внешними обязательствами Правительству будет практически невозможно. Но каждый раз Минфин заявлял о том, что Россия в состоянии будет его обслуживать и речь о повторном открытии (reopening) переговоров в рамках Парижского и Лондонского клуба не идет [71].
Самые горячие дискуссии развернулись о будущем характере курсовой политики: Банк России высказывался за переход к плавающему курсу рубля без каких-либо ограничений [72]; позиция МВФ была в пользу нового валютного коридора. С учетом опыта стран Юго-Восточной Азии подразумевалось, что такие границы колебания курса рубля смогут задать определенные ориентиры для участников рынка и остудить их пыл. Российские правительственные политики-участники тех дискуссий тоже склонялись в сторону необходимости сохранения валютного коридора. Окончательное решение было принято с учетом рекомендаций МВФ, хотя и последующий российский опыт, и события на Украине и в Бразилии подтвердили иллюзорность подобных надежд на рациональное поведение рынка в кризисных условиях.
В целом к середине воскресенья 16 августа было достигнуто общее согласие с МВФ о пакете мер и о том, что этот набор шагов не прекращает объявленной в июле программы действий. Было решено, что после объявления Правительством и Банком России комплекса мер последует заявление МВФ о согласовании этих действий с МВФ и о том, что у России сохраняются все шансы на получение сентябрьского транша кредита. Казалось, удалось создать именно ту конструкцию, которая могла обеспечить сохранение общей стабильности в экономике.
О подготовленных решениях Правительства и Центрального банка во второй половине воскресенья С. Кириенко и А. Чубайс доложили Президенту России, и было получено его согласие на предложенные действия ввиду их безальтернативности. Выбор стоял между плохими решениями и очень плохими, хорошего выхода из создавшейся ситуации в тот момент уже не было. Это был последний шанс удержать ситуацию под контролем и попытаться провести в жизнь целенаправленные действия.
Было принято решение, что обо всем комплексе мер следует объявить в понедельник утром. Все понимали, что ситуация складывается неординарная, информация о напряженной работе в Белом Доме регулярно появлялась в средствах массовой информации, отсутствие каких-либо объявлений властей в понедельник утром могло еще больше накалить ситуацию. Более того, не возникало дискуссий по поводу того, что в понедельник утром следует объявить все детали плана реструктуризации ГКО (который являлся ключевым моментом всего комплекса шагов).
Дальнейшие события показали, что надеждам на реализацию этих замыслов не суждено было сбыться. Неожиданно позиции многих действующих лиц стали быстро меняться. Сначала в воскресенье поздно вечером сотрудники МВФ заявили о том, что Фонд не готов поддержать комплекс предлагаемых мер. Единственным объяснением такой смены позиции стал их телефонный разговор с Директором-распорядителем МВФ М. Камдессю. Основанием для столь жесткой позиции руководителя МВФ стало отсутствие политического консенсуса среди ветвей российской власти, отсутствие понимания ими всей остроты кризиса и решимости отложить в сторону различия в политических взглядах ради спасения страны. В ходе дискуссии выяснилось, что наиболее спорным моментом всего комплекса мер для М. Камдессю, естественно, стала реструктуризация государственного внутреннего долга, которая «противоречит философии МВФ» [73].
Позднее, к утру понедельника, после телефонных разговоров Чубайса с С. Фишером и Л. Саммерсом, позиция МВФ несколько изменилась еще раз. На этот раз было обещано высказать «общее понимание» необходимости предпринятых шагов при условии того, что объявление всех деталей схемы реструктуризации ГКО будет отложено на один день. Это условие было принято, объявление условий реструктуризации ГКО было назначено на среду, 19 августа, день погашения очередного выпуска государственных ценных бумаг. Но даже сильно смягченное заявление МВФ о поддержке решений российских властей появилось в ночь с понедельника на вторник и прошло практически незамеченным для средств массовой информации.
В 10 часов утра 17 августа Совместное заявление Правительства и Банка России вышло на ленты информационных агентств. Через несколько минут после этого, на совещании у С. Кириенко совершенно неожиданно для его участников Минфин сообщил о том, что для проведения реструктуризации необходимо принятие законодательного акта, и что согласованные накануне параметры реструктуризации не устраивают это ведомство – оценка ситуации с текущим финансированием расходов бюджета не улучшается (как будто отказ от платежей по долгу мог дать какие-то доходы бюджету). Учитывая бессонную ночь и напряжение последних двух суток, никто не захотел начинать дискуссию по этому вопросу, и все разошлись до вечера с поручением «подумать еще раз».
К вечеру понедельника произошли новые перемены в позициях участников. Во-первых, на пост вице-премьера, ответственного среди прочего за макроэкономическую политику, был неожиданно назначен Б. Федоров. Вполне естественно, что центр работы по продолжению расчетов и выработке сценариев реструктуризации переместился к нему в кабинет. Во-вторых, Минфин заявил о том, что под реструктуризацию должны попасть не только ГКО, но и ОФЗ, погашаемые во второй половине 1999 года, и что не может быть и речи о каких-либо денежных выплатах в 1998—1999 годах и о выпуске новых ценных бумаг с погашением ранее, чем через четыре года [74]. В-третьих, сотрудники МВФ отказались от ранее согласованных позиций и заявили о том, что они категорически не могут поддержать различные условия реструктуризации ГКО [75]. Все это в корне меняло достигнутые договоренности и разрушало с трудом созданную конструкцию.
Подключение по инициативе Федорова к выработке схемы реструктуризации иностранных советников не только не ускорило процесс и не улучшило качество схемы, но, напротив, еще больше затянуло и запутало его (самое удивительно это то, что когда наконец схема была объявлена, то советники отказались поставить свои подписи под ней). Минфин не мог согласовать расчеты с Федоровым, юристы аппарата Правительства не могли найти общий язык с юристами из Администрации Президента. В очередной раз проявилась болезнь российских властей – неумение вовремя принять решение и добиться его выполнения. В результате в среду 19-го схема реструктуризации ГКО не была объявлена, не был погашен очередной выпуск государственных ценных бумаг, наступило фактическое банкротство Правительства России. В этот момент Банк России в последний раз попытался добиться возврата к ранее согласованным позициям по вопросу реструктуризации государственного долга.
Последовавшие за этим события показали, что никто в государстве не был готов содержательно обсуждать реальные экономические проблемы и искать пути их решения. Полуторамесячная чехарда с назначениями новых руководителей правительства и Центрального банка привела к обвальному падению курса рубля и к тому, что в своей конструктивной части решения от 17 августа практически не были выполнены. Реструктуризация ГКО повисла в воздухе, Правительство оказалось втянутым в судебные разбирательства по этому вопросу, Государственная Дума до декабря так и не приступила к рассмотрению соответствующего законопроекта.
Вслед за объявлением 90-дневного моратория были сорваны усилия Центрального банка по санации банковской системы и организация единых переговоров российских заемщиков с кредиторами. Государственная Дума так и не рассмотрела внесенные законопроекты по налоговому законодательству, валютному регулированию. Правительство и Государственная Дума не поддержали предложения Банка России по вопросам санации банковских учреждений, которая в результате подменяется предоставлением банкам стабилизационных и иных кредитов. Были провалены очередные раунды переговоров с МВФ, поскольку российские власти не смогли представить ни результатов выполнения ранее согласованных мер, ни программы дальнейших действий. Собираемость налогов упала до беспрецедентно низкого уровня, в сентябре-декабре более трети налоговых доходов получено в «зачетной» форме. Правительство внесло в Государственную Думу авантюрные предложения о снижении ставок налогов. Бюджетный кризис обостряется все больше, Россия вплотную подошла к неспособности обслуживать свой внешний долг. Принят закон о кредитовании Центральным банком федерального бюджета, фактически осуществлен переход ко множественности валютных курсов рубля и вполне вероятен отказ от его конвертируемости.
Государственные институты уверены в необходимости радикально изменить принципы макроэкономической политики. Твердая конвертируемая валюта российским властям не нужна, они готовы променять ее на мифические шансы решить все проблемы без особых усилий и затрат. Битва за рубль проиграна.
ВЫВОДЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
– реструктуризация должна быть такой, чтобы существенно облегчить положение бюджета и в 1998, и в 1999 годах;
– под реструктуризацию должны попасть только ГКО, то есть краткосрочные ценные бумаги, сроки погашения которых истекали не позднее весны 1999 года;
– для резидентов не менее 20% от номинальной суммы должно выплачиваться в сроки календарного погашения ценных бумаг, оставшаяся сумма должна оформляться равными долями в ценные бумаги с погашением через 1, 2, 3, 4 года;
– для нерезидентов должны выпускаться среднесрочные ценные бумаги (5—7 лет), номинированные в долларах США с низким купонным доходом купоном.
Различный подход к реструктуризации обязательств Правительства перед разными группами инвесторов обосновывался тем, что интересы инвесторов-резидентов и нерезидентов существенным образом отличаются. Если для нерезидентов важно сохранение стоимости инвестиций и избежание курсового риска (потери стоимости инвестиций из-за падения курса рубля), то для резидентов на первое место выходила проблема ликвидности активов – единственным ликвидным активом для них выступали государственные ценные бумаги, и замораживание этих активов могло обернуться риском банкротства для многих из них.
На этом совещание закончилось, нужно было готовить расчеты и документы. Именно в этот момент к работе стал подключаться более широкий круг сотрудников Минфина и Центрального банка [68].
Полтора последующих дня ушло на проработку деталей и проведение переговоров с прибывшей в Москву миссией МВФ во главе с директором Второго европейского департамента Джоном Одлингом-Сми. В начале особых противоречий между российской стороной и миссией МВФ не было. Более того, одна из первых фраз со стороны МВФ была: «Мы уверены в том, что вы должны это делать. Единственная альтернатива этому решению – получить новые внешние заимствования, но ни МВФ, ни рынки в такой ситуации не дадут новых займов. Остается слабая надежда на страны „семерки“. Если они откажут в помощи, нам будет легче объяснить необходимость принимаемых решений».
Основное внимание в ходе дискуссий уделялось юридическим аспектам предстоящих действий: насколько необходимо принять закон о реструктуризации ГКО [69]и насколько велика опасность того, что реструктуризация ГКО может привести к требованию со стороны иностранных инвесторов о досрочном погашении валютных облигаций Минфина (cross-default).
Были подробно обсуждены возможные подходы к реструктуризации банковской системы, при этом сотрудники МВФ высказали мнение, что она должна быть достаточно жесткой и очевидно болезненной для владельцев банков.
Именно в ходе этих переговоров была сформулирована идея моратория на платежи банков и корпораций по внешнему долгу. Сотрудники МВФ дали четкие ссылки на те нормы Устава МВФ, которые позволяли это сделать, заверив нас в том, что не было ни одного случая юридического оспаривания правомочности действий властей в таких случаях. Было подчеркнуто, что российские власти должны четко заявить о том, что мораторий не означает прощения долгов, а временную паузу в 90 дней следует использовать для проведения коллективных переговоров с кредиторами [70]
Большое внимание МВФ уделил защите интересов вкладчиков банков, звучали фразы о необходимости срочного принятия Декларации Правительства и Банка России о гарантировании вкладов населения в банках.
Несколько раз в ходе переговоров поднималась тема российского внешнего долга, многим участникам дискуссии было очевидно, что справиться со своими внешними обязательствами Правительству будет практически невозможно. Но каждый раз Минфин заявлял о том, что Россия в состоянии будет его обслуживать и речь о повторном открытии (reopening) переговоров в рамках Парижского и Лондонского клуба не идет [71].
Самые горячие дискуссии развернулись о будущем характере курсовой политики: Банк России высказывался за переход к плавающему курсу рубля без каких-либо ограничений [72]; позиция МВФ была в пользу нового валютного коридора. С учетом опыта стран Юго-Восточной Азии подразумевалось, что такие границы колебания курса рубля смогут задать определенные ориентиры для участников рынка и остудить их пыл. Российские правительственные политики-участники тех дискуссий тоже склонялись в сторону необходимости сохранения валютного коридора. Окончательное решение было принято с учетом рекомендаций МВФ, хотя и последующий российский опыт, и события на Украине и в Бразилии подтвердили иллюзорность подобных надежд на рациональное поведение рынка в кризисных условиях.
В целом к середине воскресенья 16 августа было достигнуто общее согласие с МВФ о пакете мер и о том, что этот набор шагов не прекращает объявленной в июле программы действий. Было решено, что после объявления Правительством и Банком России комплекса мер последует заявление МВФ о согласовании этих действий с МВФ и о том, что у России сохраняются все шансы на получение сентябрьского транша кредита. Казалось, удалось создать именно ту конструкцию, которая могла обеспечить сохранение общей стабильности в экономике.
О подготовленных решениях Правительства и Центрального банка во второй половине воскресенья С. Кириенко и А. Чубайс доложили Президенту России, и было получено его согласие на предложенные действия ввиду их безальтернативности. Выбор стоял между плохими решениями и очень плохими, хорошего выхода из создавшейся ситуации в тот момент уже не было. Это был последний шанс удержать ситуацию под контролем и попытаться провести в жизнь целенаправленные действия.
Было принято решение, что обо всем комплексе мер следует объявить в понедельник утром. Все понимали, что ситуация складывается неординарная, информация о напряженной работе в Белом Доме регулярно появлялась в средствах массовой информации, отсутствие каких-либо объявлений властей в понедельник утром могло еще больше накалить ситуацию. Более того, не возникало дискуссий по поводу того, что в понедельник утром следует объявить все детали плана реструктуризации ГКО (который являлся ключевым моментом всего комплекса шагов).
Дальнейшие события показали, что надеждам на реализацию этих замыслов не суждено было сбыться. Неожиданно позиции многих действующих лиц стали быстро меняться. Сначала в воскресенье поздно вечером сотрудники МВФ заявили о том, что Фонд не готов поддержать комплекс предлагаемых мер. Единственным объяснением такой смены позиции стал их телефонный разговор с Директором-распорядителем МВФ М. Камдессю. Основанием для столь жесткой позиции руководителя МВФ стало отсутствие политического консенсуса среди ветвей российской власти, отсутствие понимания ими всей остроты кризиса и решимости отложить в сторону различия в политических взглядах ради спасения страны. В ходе дискуссии выяснилось, что наиболее спорным моментом всего комплекса мер для М. Камдессю, естественно, стала реструктуризация государственного внутреннего долга, которая «противоречит философии МВФ» [73].
Позднее, к утру понедельника, после телефонных разговоров Чубайса с С. Фишером и Л. Саммерсом, позиция МВФ несколько изменилась еще раз. На этот раз было обещано высказать «общее понимание» необходимости предпринятых шагов при условии того, что объявление всех деталей схемы реструктуризации ГКО будет отложено на один день. Это условие было принято, объявление условий реструктуризации ГКО было назначено на среду, 19 августа, день погашения очередного выпуска государственных ценных бумаг. Но даже сильно смягченное заявление МВФ о поддержке решений российских властей появилось в ночь с понедельника на вторник и прошло практически незамеченным для средств массовой информации.
В 10 часов утра 17 августа Совместное заявление Правительства и Банка России вышло на ленты информационных агентств. Через несколько минут после этого, на совещании у С. Кириенко совершенно неожиданно для его участников Минфин сообщил о том, что для проведения реструктуризации необходимо принятие законодательного акта, и что согласованные накануне параметры реструктуризации не устраивают это ведомство – оценка ситуации с текущим финансированием расходов бюджета не улучшается (как будто отказ от платежей по долгу мог дать какие-то доходы бюджету). Учитывая бессонную ночь и напряжение последних двух суток, никто не захотел начинать дискуссию по этому вопросу, и все разошлись до вечера с поручением «подумать еще раз».
К вечеру понедельника произошли новые перемены в позициях участников. Во-первых, на пост вице-премьера, ответственного среди прочего за макроэкономическую политику, был неожиданно назначен Б. Федоров. Вполне естественно, что центр работы по продолжению расчетов и выработке сценариев реструктуризации переместился к нему в кабинет. Во-вторых, Минфин заявил о том, что под реструктуризацию должны попасть не только ГКО, но и ОФЗ, погашаемые во второй половине 1999 года, и что не может быть и речи о каких-либо денежных выплатах в 1998—1999 годах и о выпуске новых ценных бумаг с погашением ранее, чем через четыре года [74]. В-третьих, сотрудники МВФ отказались от ранее согласованных позиций и заявили о том, что они категорически не могут поддержать различные условия реструктуризации ГКО [75]. Все это в корне меняло достигнутые договоренности и разрушало с трудом созданную конструкцию.
Подключение по инициативе Федорова к выработке схемы реструктуризации иностранных советников не только не ускорило процесс и не улучшило качество схемы, но, напротив, еще больше затянуло и запутало его (самое удивительно это то, что когда наконец схема была объявлена, то советники отказались поставить свои подписи под ней). Минфин не мог согласовать расчеты с Федоровым, юристы аппарата Правительства не могли найти общий язык с юристами из Администрации Президента. В очередной раз проявилась болезнь российских властей – неумение вовремя принять решение и добиться его выполнения. В результате в среду 19-го схема реструктуризации ГКО не была объявлена, не был погашен очередной выпуск государственных ценных бумаг, наступило фактическое банкротство Правительства России. В этот момент Банк России в последний раз попытался добиться возврата к ранее согласованным позициям по вопросу реструктуризации государственного долга.
Из письма Банка России Председателю Правительства Российской ФедерацииНо было уже поздно. В воскресенье 23 августа в отставку было отправлено Правительство С. Кириенко.
(21 августа 1998)
Центральный банк Российской Федерации рассмотрел предложения Правительства Российской Федерации о реструктуризации рынка государственных долговых обязательств (ГКО и ОФЗ) и сообщает свое мнение.
Банк России считал и считает, что основа нынешнего кризиса безусловно лежит в слабости налогово-бюджетного механизма в Российской Федерации. На протяжении последних лет Правительство России оказывалось способным исполнять расходные статьи федерального бюджета исключительно за счет наращивания внутренних и внешних заимствований. При этом уровень сбора налогов в федеральный бюджет оставался на недопустимо низком уровне (чуть выше 10% ВВП), а фискальные органы демонстрировали свою неспособность как-либо изменить складывающуюся ситуацию. Активное увлечение Минфина России в использовании в последние годы разного рода неденежных форм расчетов по бюджетным и налоговым обязательствам еще больше расслабляло налоговую и платежную дисциплину. В результате такой политики стал резко увеличиваться объем процентных платежей федерального бюджета, связанных с обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга. Уровень этих платежей превысил четверть всех расходов бюджета в 1997 г. и треть в первой половине 1998 г. Очевидно, что в таких условиях единственным выходом из сложившегося положения могло стать резкое усиление работы по сбору налогов с подключением к этому правоохранительных структур. Банк России неоднократно обращал внимание Правительства России на это и вносил свои предложения по этому вопросу. К сожалению, этого не произошло.
Начиная с середины июня 1998 года Правительство оказалось неспособным обслуживать внутренний государственный долг, не прибегая фактически к заимствованиям у Банка России. Это существенным образом стало дестабилизировать ситуацию на внутреннем финансовом и валютном рынке. После крайне неудачного проведения добровольной реструктуризации ГКО в июле и последовавшего за этим резкого падения цен на долларовые российские государственные ценные бумаги в первой половине августа принудительная реструктуризация стала практически неизбежной.
После принятия решения о проведении принудительной реструктуризации внутреннего долга встает вопрос о ее условиях и о последствиях того или иного выбора. К сожалению, в ходе всех обсуждений возможных вариантов реструктуризации, которые имели место за последнюю неделю, к обсуждению содержательных вопросов не привлекался Банк России (его сотрудники обеспечивали техническую сторону расчетов). Вместе с тем, на совещании у Вас в среду, 19 августа с. г. руководители Минфина России практически отказались от ранее согласованных параметров реструктуризации внутреннего долга и предложили схему, которая по мнению Банка России несет катастрофические последствия для российской банковской системы и российской экономики в целом.
Речь идет о планах Минфина России решить проблему сбалансированности федерального бюджета исключительно за счет минимизации своих платежей по обслуживанию внутреннего долга. Во всех расчетах, предлагаемых Минфином России, на ближайшие годы закладывается сохранение текущего уровня доходов федерального бюджета. Совершенно очевидно, что эта политика не может быть устойчивой даже на краткосрочную перспективу, поскольку не устраняет главную причину кризиса – низкий уровень доходов бюджета. Такой подход к решению проблемы «сбалансирования» бюджета чревата полным разрушением макроэкономической ситуации в стране и крахом российской банковской системы.
Первая проблема – доходы банковской системы. В последних расчетах Минфина России предусматривается совокупный уровень платежей по обслуживанию внутреннего долга в размере 35 млрд рублей, против 260 млрд рублей по первоначальному графику (Отметим, что первоначально Минфин Росси планировал выплаты по обслуживанию долга в 1999 г. в размере 70 млрд рублей). Очевидно, что реальным плательщиком этой «экономии» для бюджета станут инвесторы, т. е. банки и население. Так, например, хорошо известно, что инвестиционная политика Сбербанка России строилась на том, что сумма вкладов населения должна быть равна сумме вложений в государственные ценные бумаги. То есть доходы Сбербанка России от вложений в ГКО и ОФЗ являются основной составляющей общей суммы доходов. Сумма вкладов населения в Сбербанке России в настоящее время превышает 100 млрд рублей. Исходя из своей доли на рынке, Сбербанк России получит 10—11 млрд рублей, то есть 10% в год на каждый привлеченный рубль населения. Если учесть, что у Сбербанка безусловно есть расходы на содержание своей сети, то становится очевидно, что банк не сможет выплачивать населению проценты по вкладам, превышающие 5% годовых. Понятно, что такой уровень процентных выплат по вкладам населения станет неприемлемым для многих вкладчиков и приведет к существенному оттоку вкладов, главным образом, в иностранную валюту.
Вторая проблема – ликвидность банковской системы. Рынок ГКО—ОФЗ являлся на протяжении последних лет средством для краткосрочных финансовых вложений и возможностью быстро перевести финансовые активы в рублевые ресурсы. Планами Минфина России в рамках реструктуризации предусматривается выпуск, главным образом, долгосрочных и низкодоходных ценных бумаг (пятилетние бумаги со средней доходностью ниже 14% в рублях). В этой ситуации становится понятно, что продать такие бумаги можно только по цене существенно ниже номинала. Следовательно, Банк России и российская банковская система будут стоять перед выбором:
1) или нести убытки при продаже этих ценных бумаг, получая ликвидные ресурсы для осуществления банковских операций, но теряя при этом капитальную базу, которая и так крайне незначительна. В условиях низкого спроса это приведет к существенному падению цен на государственные ценные бумаги и повышению их доходности, т. е. к восстановлению нынешней ситуации;
2) или держать эти ценные бумаги в своем портфеле до погашения, не имея ликвидных ресурсов для осуществления платежей, расчетов, для предоставления кредитов.
И в первом, и во втором варианте создается существенное пространство для инфляционной «накачки» экономики деньгами со стороны Банка России путем монетизации государственного долга [76]. В первом варианте, государство в целях нормализации рынка и восстановления возможностей заимствования будет стремиться к снижению уровня доходности своих обязательств и требовать от Банка России поддержания их курсовой стоимости, т. е. массированной их покупки. Во втором варианте Банк России для обеспечения ликвидности банковской системы вынужден будет расширять свое кредитование банковской системы под залог ценных бумаг и, если они будут низколиквидными, скорее всего столкнется с отказом банков от погашения полученных ранее кредитов. Понятно, что оба варианта чреваты разрушительными последствиями для денежной политики с резким повышением инфляции и падением курса рубля.
В сложившейся ситуации Банк России настаивает на пересмотре Правительством России условий реструктуризации государственных обязательств таким образом, чтобы ее проведение не повлекло за собой катастрофических последствий для российской экономики. Банк России считает, что проблемы сбалансированности бюджета должны решаться путем повышения доходов бюджета.
Последовавшие за этим события показали, что никто в государстве не был готов содержательно обсуждать реальные экономические проблемы и искать пути их решения. Полуторамесячная чехарда с назначениями новых руководителей правительства и Центрального банка привела к обвальному падению курса рубля и к тому, что в своей конструктивной части решения от 17 августа практически не были выполнены. Реструктуризация ГКО повисла в воздухе, Правительство оказалось втянутым в судебные разбирательства по этому вопросу, Государственная Дума до декабря так и не приступила к рассмотрению соответствующего законопроекта.
Вслед за объявлением 90-дневного моратория были сорваны усилия Центрального банка по санации банковской системы и организация единых переговоров российских заемщиков с кредиторами. Государственная Дума так и не рассмотрела внесенные законопроекты по налоговому законодательству, валютному регулированию. Правительство и Государственная Дума не поддержали предложения Банка России по вопросам санации банковских учреждений, которая в результате подменяется предоставлением банкам стабилизационных и иных кредитов. Были провалены очередные раунды переговоров с МВФ, поскольку российские власти не смогли представить ни результатов выполнения ранее согласованных мер, ни программы дальнейших действий. Собираемость налогов упала до беспрецедентно низкого уровня, в сентябре-декабре более трети налоговых доходов получено в «зачетной» форме. Правительство внесло в Государственную Думу авантюрные предложения о снижении ставок налогов. Бюджетный кризис обостряется все больше, Россия вплотную подошла к неспособности обслуживать свой внешний долг. Принят закон о кредитовании Центральным банком федерального бюджета, фактически осуществлен переход ко множественности валютных курсов рубля и вполне вероятен отказ от его конвертируемости.
Государственные институты уверены в необходимости радикально изменить принципы макроэкономической политики. Твердая конвертируемая валюта российским властям не нужна, они готовы променять ее на мифические шансы решить все проблемы без особых усилий и затрат. Битва за рубль проиграна.
ВЫВОДЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Самый главный вопрос, который задается сегодня, – а был ли у России шанс избежать кризиса? Может быть, нужно было раньше принять какие-то решения (обычно речь идет о девальвации рубля)? А если да, то когда и какие?
Полная оценка ситуации изложена выше. Главный вывод, к которому я прихожу, – при проводившейся политике кризис был неизбежным. Речь идет не только об экономической политике, а о политике государства в целом как совокупности институтов. Не может избежать кризиса государство, в котором суды не защищают интересы акционеров в споре с менеджерами компаний, а кредиторов – в спорах с заемщиками. Не может избежать кризиса государство, в котором на плаву поддерживаются заведомо неплатежеспособные предприятия, не умеющие производить конкурентоспособную продукцию. Не может избежать кризиса государство, в котором парламент в течение двух лет не может принять закон о гарантировании вкладов населения и об ответственности собственников и менеджеров банков за управление доверенными им средствами. Не может избежать кризиса государство, в котором занятие легальным бизнесом может нести угрозу для жизни. Наконец, не может избежать кризиса государство, живущее в долг и не желающее собирать налоги. Это означает, что многие государственные органы и институты в России присутствуют лишь символически, не выполняя должным образом своих функций. Такое государство не может быть устойчивым, оно будет постоянно подвержено кризисам.
Второй вывод, который может служить наглядным уроком для России и для других государств, это то, что не может быть устойчивой экономика в государстве, которое пытается компенсировать мягкость бюджетной политики жесткостью денежной. Макроэкономическая политика государства должна быть сбалансирована. Нельзя надеяться на то, что проблемы будут решаться сами собой.
Вывод третий о причинах кризиса. Не вызывает никакого сомнения то, что финансовый кризис в России являлся главным образом бюджетно-долговым по характеру [77], а следовательно, если и есть от него лекарство, то искать его следует в арсенале бюджетно-налоговой политики. Это значит, что если у России и был шанс избежать кризиса, то он мог быть связан исключительно с политической волей и решимостью властей переломить развитие кризисной ситуации с налогами и бюджетом. Возможности денежной и курсовой политики для лечения бюджетного кризиса отсутствуют. Я абсолютно уверен, что, будь переход к плавающему курсу рубля осуществлен ранее, это нисколько не облегчило бы положение федерального бюджета. Более того, бремя обслуживания внешнего долга возросло бы пропорционально росту курса доллара, первой реакцией и населения, и особенно финансовых рынков стало бы желание как можно быстрее перевести свои активы в иностранную валюту, что спровоцировало бы панику на рынке государственных облигаций и в банковском секторе [78]. Вплоть до середины 1998 года у Банка России не было никаких мотивировок для проведения резкой девальвации российского рубля: состояние текущего сальдо платежного баланса изменялось достаточно плавно, и его равновесие удавалось поддерживать за счет положительного сальдо по капитальным операциям.
Вывод четвертый. Если Россия захочет вернуться к стабильности национальной валюты, то в первую очередь ей придется искать настоящее решение бюджетных проблем. Фискальная политика, проводившаяся в России в последние годы, не оставляет никаких надежд на то, что этот кризис удастся преодолеть в короткие сроки единственно возможным путем – за счет образования существенного первичного профицита бюджета [79], что возможно исключительно за счет сбора налогов. Конечно, расплатиться по своим долгам государство может и путем эмиссионного финансирования бюджета (неважно, является ли оно прямым, как это было на Украине, или осуществляется через покупку государственных ценных бумаг) и гиперинфляцию, но проблему устойчивости бюджета таким образом решить невозможно.
Сделанные выводы не означают, что в России сложилась безысходная ситуация. Острота нерешенных проблем, опыт удач и ошибок последних лет должны рано или поздно стать основой для выбора эффективного пути продолжения экономических преобразований в России. Не хотелось бы только, чтобы этот выбор был долгим и мучительным для нашей страны.
Полная оценка ситуации изложена выше. Главный вывод, к которому я прихожу, – при проводившейся политике кризис был неизбежным. Речь идет не только об экономической политике, а о политике государства в целом как совокупности институтов. Не может избежать кризиса государство, в котором суды не защищают интересы акционеров в споре с менеджерами компаний, а кредиторов – в спорах с заемщиками. Не может избежать кризиса государство, в котором на плаву поддерживаются заведомо неплатежеспособные предприятия, не умеющие производить конкурентоспособную продукцию. Не может избежать кризиса государство, в котором парламент в течение двух лет не может принять закон о гарантировании вкладов населения и об ответственности собственников и менеджеров банков за управление доверенными им средствами. Не может избежать кризиса государство, в котором занятие легальным бизнесом может нести угрозу для жизни. Наконец, не может избежать кризиса государство, живущее в долг и не желающее собирать налоги. Это означает, что многие государственные органы и институты в России присутствуют лишь символически, не выполняя должным образом своих функций. Такое государство не может быть устойчивым, оно будет постоянно подвержено кризисам.
Второй вывод, который может служить наглядным уроком для России и для других государств, это то, что не может быть устойчивой экономика в государстве, которое пытается компенсировать мягкость бюджетной политики жесткостью денежной. Макроэкономическая политика государства должна быть сбалансирована. Нельзя надеяться на то, что проблемы будут решаться сами собой.
Вывод третий о причинах кризиса. Не вызывает никакого сомнения то, что финансовый кризис в России являлся главным образом бюджетно-долговым по характеру [77], а следовательно, если и есть от него лекарство, то искать его следует в арсенале бюджетно-налоговой политики. Это значит, что если у России и был шанс избежать кризиса, то он мог быть связан исключительно с политической волей и решимостью властей переломить развитие кризисной ситуации с налогами и бюджетом. Возможности денежной и курсовой политики для лечения бюджетного кризиса отсутствуют. Я абсолютно уверен, что, будь переход к плавающему курсу рубля осуществлен ранее, это нисколько не облегчило бы положение федерального бюджета. Более того, бремя обслуживания внешнего долга возросло бы пропорционально росту курса доллара, первой реакцией и населения, и особенно финансовых рынков стало бы желание как можно быстрее перевести свои активы в иностранную валюту, что спровоцировало бы панику на рынке государственных облигаций и в банковском секторе [78]. Вплоть до середины 1998 года у Банка России не было никаких мотивировок для проведения резкой девальвации российского рубля: состояние текущего сальдо платежного баланса изменялось достаточно плавно, и его равновесие удавалось поддерживать за счет положительного сальдо по капитальным операциям.
Вывод четвертый. Если Россия захочет вернуться к стабильности национальной валюты, то в первую очередь ей придется искать настоящее решение бюджетных проблем. Фискальная политика, проводившаяся в России в последние годы, не оставляет никаких надежд на то, что этот кризис удастся преодолеть в короткие сроки единственно возможным путем – за счет образования существенного первичного профицита бюджета [79], что возможно исключительно за счет сбора налогов. Конечно, расплатиться по своим долгам государство может и путем эмиссионного финансирования бюджета (неважно, является ли оно прямым, как это было на Украине, или осуществляется через покупку государственных ценных бумаг) и гиперинфляцию, но проблему устойчивости бюджета таким образом решить невозможно.
Сделанные выводы не означают, что в России сложилась безысходная ситуация. Острота нерешенных проблем, опыт удач и ошибок последних лет должны рано или поздно стать основой для выбора эффективного пути продолжения экономических преобразований в России. Не хотелось бы только, чтобы этот выбор был долгим и мучительным для нашей страны.